Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00684 012020 7451796 na godz. na dobę w sumie
Szkice z polityki zdrowotnej Unii Europejskiej - ebook/pdf
Szkice z polityki zdrowotnej Unii Europejskiej - ebook/pdf
Autor: , , Liczba stron: 396
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-5125-6 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
W książce zaprezentowano różne aspekty polityki zdrowotnej Unii Europejskiej. Najważniejsze problemy ujęto w trzech grupach tematycznych: ramy polityki społecznej i zdrowotnej, wybrane zagadnienia unijnej polityki zdrowotnej, a także skutki swobody przemieszczania się, nowych regulacji prawnych i perspektyw trendów migracyjnych w UE. Szczegółowo omówiono m.in.: europejski model społeczny oraz zakres unijnej polityki społecznej i zdrowotnej przedstawiony w unijnych dokumentach, problemy wartości w europejskiej polityce społecznej i zdrowotnej, innowacje w dziedzinie zdrowia, kwestie nierówności w dostępie do usług medycznych, problemy ludzi starszych, koncepcje Health Impact Assessment (ocena skutków zdrowotnych) oraz Health Technology Assessment (ocena technologii medycznych), migracje profesjonalistów medycznych z Polski do krajów UE, wspólnotowe podstawy praw pacjenta do ochrony zdrowia w UE, szanse i zagrożenia związane z turystyką medyczną. .. Publikacja jest przeznaczona dla menedżerów podmiotów leczniczych i NFZ zainteresowanych polityką zdrowotną i rozwiązaniami w dziedzinie ochrony zdrowia w innych krajach UE, pracowników administracji samorządowej i państwowej podejmujących decyzje o zasadach funkcjonowania systemu opieki zdrowotnej w Polsce, a także studentów takich kierunków, jak zarządzanie i zdrowie publiczne. Informacje, opinie i analizy w niej zawarte z pewnością okażą się przydatne w dyskusjach na temat kierunków zmian w europejskiej polityce zdrowotnej.
Znajdź podobne książki

Darmowy fragment publikacji:

Polityka zdrowotna UE.indd 2 2012-08-02 22:12:11 SZKICE Z POLITYKI ZDROWOTNEJ UNII EUROPEJSKIEJ Włodzimierz Cezary Włodarczyk Iwona Kowalska, Anna Mokrzycka Warszawa 2012 Polityka zdrowotna UE.indd 3 2012-08-02 22:12:11 Autorzy: W. Cezary Włodarczyk: Wprowadzenie, rozdziały 1–9 Iwona Kowalska: rozdziały 9, 11 Anna Mokrzycka: rozdziały 10, 11 Wszyscy: Wstęp, Zakończenie Recenzent dr hab. Jacek Klich Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Janina Burek Opracowanie redakcyjne Anna Maria Thor Korekta Ewelina Korostyńska Iwona Pisiewicz Skład i łamanie Wojciech Prażuch Projekt graficzny okładki Maciej Sadowski © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2012 All rights reserved. W publikacji wykorzystano informacje uzyskane w trakcie realizacji grantu „Polityka Zdrowia Pu- blicznego Unii Europejskiej. Konflikty jako siła sprawcza ewolucji, Grant KBN, ID: 41067, nr rejestra- cyjny N N404080636” oraz podczas badań własnych autorów. W pracy wykorzystano publikowane wcześniej teksty, przygotowane w ramach tego samego grantu: W.C. Włodarczyk, Polityka zdrowotna i HTA, „Zeszyty Naukowe Ochrony Zdrowia. Zdrowie Publicz- ne i Zarządzanie” 2009, t. VII, nr 1, s. 53–63. W.C. Włodarczyk, Koncepcja „Oceny wpływu na zdrowie” (Health Impact Assessment) i jej wykorzystywanie w Unii Europejskiej. Perspektywa sektora prywatnego, „Zeszyty Naukowe Ochrony Zdrowia. Zdrowie Publiczne i Zarządzanie” 2010, t. VIII, nr 1, s. 79–94. W.C. Włodarczyk, I. Kowalska, A. Mokrzycka, Innowacyjne wielowymiarowe narzędzie oceny polityki zdrowotnej i polityki zdrowia publicznego – matryca ewaluacyjna HPA (Health Policy Assessment). Podstawy metodologiczne, opis narzędzia, „Zeszyty Naukowe Ochrony Zdrowia. Zdrowie Publiczne i Zarządza- nie” 2010, t. VIII, nr 2, s. 4–29. W.C. Włodarczyk, Problemy nierówności w zdrowiu. Perspektywa Unii Europejskiej, „Zeszyty Naukowe Ochrony Zdrowia. Zdrowie Publiczne i Zarządzanie” 2011, t. IX, nr 2. ISBN 978-83-264-0794-9 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl Księgarnia internetowa: www.profinfo.pl Polityka zdrowotna UE.indd 4 2012-08-02 22:12:12 Spis treści O autorach .................................................................................................................... 9 Wstęp ........................................................................................................................... 11 Część pierwsza Ramy polityki społecznej i zdrowotnej .............................................................. 17 Rozdział 1 Europejski model społeczny. Ramy polityki społecznej i zdrowotnej ..... 19 Europejski model społeczny – interpretacje ............................................... 20 EMS w komentarzach ..................................................................................... 23 Niejasności kompetencyjne ............................................................................ 24 Ambitna propozycja ........................................................................................ 26 EMS w dokumentach ...................................................................................... 30 Dwa wymiary ochrony społecznej ............................................................... 31 Przyszłość EMS ................................................................................................. 31 Zakończenie ...................................................................................................... 33 Rozdział 2 Rozszerzanie zakresu unijnej polityki społecznej i miejsce zdrowia ..... 35 Wczesne inicjatywy .......................................................................................... 35 Strategia lizbońska i okoliczności towarzyszące jej powstaniu ................ 39 Instytucje inkorporowane .............................................................................. 59 Nowe źródła traktatowe ................................................................................ 65 Problemy zdrowia ............................................................................................ 68 Zakończenie ...................................................................................................... 72 Rozdział 3 Problemy wartości w europejskiej polityce społecznej i zdrowotnej ......73 Solidarność ........................................................................................................ 73 Wartości w polityce zdrowotnej .................................................................... 85 Zakończenie .................................................................................................... 103 Część druga Wybrane problemy unijnej polityki zdrowotnej ............................................ 105 Rozdział 4 Innowacje zdrowotne ...................................................................................... 107 Unia Europejska i innowacje ........................................................................ 108 Innowacje dla zdrowia ................................................................................. 129 Zakończenie .................................................................................................... 146 Polityka zdrowotna UE.indd 5 2012-08-02 22:12:12 Spis treści 6 Rozdział 5 Problemy nierówności w zdrowiu ................................................................ 147 Przedsięwzięcia wspólne .............................................................................. 147 Osiągnięcia prezydencji unijnych ............................................................... 164 Zakończenie .................................................................................................... 176 Rozdział 6 Problemy ludzi starszych ................................................................................. 178 Starzenie się ludności .................................................................................... 179 Zagrożenia dla zdrowia psychicznego ....................................................... 188 Postulaty systemowe ..................................................................................... 191 Opinie społeczne ........................................................................................... 197 Wspólna inicjatywa programowania .......................................................... 200 Nowoczesne technologie w służbie osobom starszym ............................ 202 Partnerstwo na rzecz aktywnego i zdrowego starzenia się .................... 205 Platforma AGE ................................................................................................ 210 Zakończenie .................................................................................................... 217 Rozdział 7 Koncepcja Health impact assessment ............................................................. 218 Wymiar ogólny ............................................................................................... 219 Sytuacja HIA w Unii Europejskiej ............................................................... 238 Zakończenie .................................................................................................... 247 Rozdział 8 Koncepcja oceny technologii medycznych ................................................. 249 Analiza technologii ......................................................................................... 251 Definicje HTA ................................................................................................. 254 Najważniejsze postacie technologii ........................................................... 258 Cele HTA ......................................................................................................... 259 Zastosowania HTA ........................................................................................ 260 Ogólna charakterystyka ................................................................................ 261 Międzynarodowe uwarunkowania polityczne ........................................ 265 Struktura działań HTA .................................................................................. 267 Agencje HTA ................................................................................................... 269 Współpraca międzynarodowa ..................................................................... 270 Zakończenie .................................................................................................... 277 Część trzecia Skutki swobody przemieszczania się, nowych regulacji prawnych i perspektyw trendów migracyjnych w UE ..................................................... 279 Rozdział 9 Migracje profesjonalistów medycznych z Polski do krajów Unii Europejskiej – aktualne wyzwania ...................................................... 281 Wprowadzenie ............................................................................................... 281 Przyczyny migracji ........................................................................................ 282 System uznawania kwalifikacji medycznych na terenie Unii Europejskiej ...................................................................................... 285 Nowe podejście do mobilności .................................................................... 290 Dynamika migracyjna polskich profesjonalistów medycznych ............ 293 Polityka zdrowotna UE.indd 6 2012-08-02 22:12:13 Wyzwania ....................................................................................................... 299 Zarządzanie zasobami ludzkimi w systemie ochrony zdrowia ............ 302 Podsumowanie .............................................................................................. 306 7 Spis treści Rozdział 10 Wspólnotowe podstawy praw pacjenta do ochrony zdrowia w UE. Dyrektywa „Pacjenci bez granic”. Zarys problemu .................................. 308 Ubezpieczenie zdrowotne w UE. Karta EKUZ ......................................... 308 Opieka transgraniczna, podstawy i perspektywy legislacji ................... 310 Geneza i tło podejścia wspólnotowego. Problematyka zdrowia a aktywność prawotwórcza UE .............................................................. 312 Specyfika norm prawnych. Próba systematyki ........................................ 313 Etapy procesu opracowywania dyrektywy. Kwestie konfliktogenne .......................................................................................... 336 Dyrektywa „Pacjenci bez granic”. Ostateczny kształt i perspektywy stosowania regulacji. Podsumowanie .................................................... 345 Konkretyzacja zasad. Najważniejsze skutki w sferze uprawnień pacjenta, wybrane postanowienia dyrektywy ..................................... 348 Problemy stosowania. Podsumowanie ....................................................... 350 Rozdział 11 Turystyka medyczna w UE w świetle dostępnych danych. Próba diagnozy ................................................................................................... 352 Wprowadzenie. Zdrowie w świetle procesów integracji i globalizacji ................................................................................................ 352 Ogólne uwarunkowania rynku turystycznego ........................................ 353 Turystyka medyczna w Europie na tle trendów światowych ................ 354 Sytuacja w Polsce ............................................................................................ 357 Podsumowanie ............................................................................................... 365 Literatura .................................................................................................................. 367 Dokumenty i przepisy unijne ............................................................................. 381 Polityka zdrowotna UE.indd 7 2012-08-02 22:12:13 Polityka zdrowotna UE.indd 8 2012-08-02 22:12:13 O autorach Włodzimierz Cezary Włodarczyk, nauczyciel akademicki, profesor od 2001 ro- ku, wykładowca w Instytucie Zdrowia Publicznego Collegium Medicum Uni- wersytetu Jagiellońskiego i Katedrze Prawa Ubezpieczeń Społecznych i Polity- ki Społecznej Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego. Autor siedmiu dotychczas wydanych książek, w tym Wprowadzenia do polityki zdrowot- nej (Wolters Kluwer 2010). Koordynator kilku programów badawczych na temat zdrowia publicznego. Przez lata zaangażowany w prace służące reformowaniu sektora zdrowotnego w Polsce. Iwona Kowalska, dr nauk politycznych, adiunkt w Instytucie Zdrowia Publicz- nego Collegium Medicum Uniwersytetu Jagiellońskiego. Uzyskała dyplomy Nordic School of Public Health w dziedzinie zdrowia publicznego w następują- cych obszarach: Health Management and Economics, Ethics and Patient’s Law, Epidemiology, Health Promotion. Kierownik oraz uczestniczka wielu progra- mów badawczych, autorka licznych artykułów, ekspertyz i raportów w dziedzi- nie zdrowia publicznego, polityki zdrowotnej i społecznej, systemów zdrowot- nych oraz decentralizacji w ochronie zdrowia. Anna Mokrzycka, dr nauk prawnych, adiunkt w Instytucie Zdrowia Publicz- nego Collegium Medicum Uniwersytetu Jagiellońskiego. Uzyskała dyplomy Nordic School of Public Health w zakresie Health Management and Economics, Ethics and Patient’s Law, Epidemiology, Health Promotion. Kierownik kilku projektów badawczych w dziedzinie prawno-społecznych problemów zdrowia publicznego i ochrony zdrowia, w tym grantu habilitacyjnego w zakresie prawa do ochrony zdrowia. Członek polskiego zespołu działającego w ramach Inter- national Network Health Policy Reform, autorka raportów publikowanych w „Health Policy Monitor”. Polityka zdrowotna UE.indd 9 2012-08-02 22:12:13 Polityka zdrowotna UE.indd 10 2012-08-02 22:12:13 Wstęp Naszą książkę poświęciliśmy europejskiej polityce zdrowotnej, ale precy- zyjne wskazanie przedmiotu analizy nastręcza pewnych trudności. Można go poszukiwać za pomocą różnych strategii. Jedną z nich są próby odnajdywania elementów polityki zdrowotnej w unijnych normach i dokumentach. Okazuje się wtedy, że koncepcja i pojęcie polityki zdrowotnej, choć są tam obecne w róż- nych formach, nie stanowią kategorii nadmiernie eksponowanej. Pojawiają się przy różnych okazjach, choć nie zawsze przedstawiane są explicite. Po pierwsze, w niektórych dokumentach używa się pojęcia „polityka zdro- wotna”. Wydaje się, że chronologicznie pierwszy był dokument przyjęty w 1991 roku, w którym wspomniano o najważniejszych wyborach w polityce zdrowot- nej1. W białej księdze „Razem na rzecz zdrowia” z 2007 roku wspomniano o „ważnej roli WE w zakresie polityki zdrowotnej” i napisano, że „polityka zdrowotna po- winna opierać się na jasno sformułowanych wartościach”2. Jednak przypadków tak wyraźnego odwoływania się do pojęcia polityki zdrowotnej jest w unijnych dokumentach niewiele. Po drugie, koncepcja polityki zdrowotnej występuje w programach zdro- wia publicznego. Zarówno wspólnotowy program działań w dziedzinie zdro- wia publicznego (2003–2008)3, jak i drugi wspólnotowy program działań w dzie- dzinie zdrowia na lata 2008–20134 były przedsięwzięciami dotyczącymi sfery zdrowotnej. To, co się w niej dzieje, zawsze kształtują decyzje polityczne, nawet wtedy, kiedy autorzy i wykonawcy tych decyzji nie w pełni zdają sobie z tego sprawę. Jeśli zatem sam termin „polityka zdrowotna” nie jest w tekstach progra- mów przywoływany, to nie ma wątpliwości, że ich treść z pewnością się do niej odnosi. Po trzecie, w portalu Unii Europejskiej „Zdrowie Publiczne” znajduje się wpis „Celem unijnej polityki zdrowia jest zapewnienie wszystkim równego do- stępu do opieki zdrowotnej wysokiej jakości”5. Polityka zdrowia jest tłumacze- 1 European Council, Resolution of the Council and the Ministers for Health, meeting within the Council of 11 November 1991 concerning fundamental health-policy choices (OJEU z 23.11.1991 Nr C 304), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:41991X1123:EN:HTML. 2 Komisja Wspólnot Europejskich, Biała księga „Razem na rzecz zdrowia: Strategiczne podejście dla UE na lata 2008–2013”, Bruksela, 23.10.2007, KOM(2007) 630, http://ec.europa.eu/health/ph_ove- rview/Documents/strategy_wp_pl.pdf. 3 Parlament Europejski i Rada, Decyzja 1350/2007/WE z dnia 23 października 2007 r. ustanawia- jąca drugi wspólnotowy program działań w dziedzinie zdrowia na lata 2008–2013 (Dz. Urz. UE z 20.11.2007 Nr L 301/3 ), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:301:0003:0013:pl:PDF. 4 Ibidem. 5 Portal Unii Europejskiej, http://europa.eu/pol/health/index_pl.htm. Polityka zdrowotna UE.indd 11 2012-08-02 22:12:13 Wstęp 12 niem, a raczej kalką angielskiego health policy, które z równym powodzeniem można interpretować jako politykę zdrowotną, co się zresztą powszechnie czyni. Po czwarte, pojęcie jest wykorzystane w nazwie Forum Polityki Zdrowot- nej UE, które zrzesza 52 organizacje reprezentujące podmioty związane ze zdro- wiem publicznym i opieką zdrowotną6, w tym: • organizacje pozarządowe zajmujące się zdrowiem publicznym oraz or- ganizacje pacjentów (pod warunkiem działania przynajmniej w więk- szości krajów UE), • organizacje reprezentujące pracowników służby zdrowia oraz związki zawodowe, • świadczeniodawców oraz zakłady ubezpieczeń zdrowotnych, • instytucje zaangażowane w działania na rzecz promowania, ochrony i poprawy zdrowia oraz nimi zainteresowane. Celem działania forum jest udział w tworzeniu otwartej, przejrzystej i odpowiadającej potrzebom społecznym unijnej strategii w dziedzinie zdro- wia7. Spotkania forum odbywają się regularnie w Brukseli, co gwarantuje, że podczas prowadzonych tam debat pojęcie polityki zdrowotnej musi się poja- wiać. Pozostając w kręgu znaczeń wykorzystywanych w dokumentach, można przyjąć, że politykę zdrowotną należy traktować jako sumę tego, co jest realizo- wane w ramach programów nastawionych na rozwiązywanie szczegółowych problemów związanych ze zdrowiem. Przy takiej strategii w punkcie wyjścia nie ma potrzeby dopracowywania definicji polityki zdrowotnej, dzięki której moż- liwe jest wyznaczenie jej zakresu. W wyniku obrania tej strategii zakres polityki zdrowotnej jest zarysowany jako finalny rezultat stosowania całej procedury, dzięki składaniu poszczególnych problemów stawianych w indywidualnych, specyficznych programach poświęconych rozwiązywaniu jakiegoś problemu zdrowotnego. Jeśli, dla przykładu, w UE zostaje przyjęty dokument pod tytu- łem Pakt na rzecz zdrowia mentalnego8, to można zasadnie przyjąć, że decyzja w tej sprawie jest składnikiem unijnej polityki zdrowotnej. Jeśli w inicjatywie Szan- se młodych (Youth opportunities initiative) przedstawiono problem wyższego niż przeciętne bezrobocia w młodszych przedziałach wieku, a także negatywne na- stępstwa niekończenia i porzucania nauki szkolnej9, to znając oczywiste związki między bezrobociem a stanem zdrowia, zyskuje się podstawy, by ustalenia do- tyczące przeciwdziałania bezrobociu młodych ludzi włączać do zakresu tema- tów polityki zdrowotnej. Rozumowanie pozwalające na tego rodzaju ustalenia opiera się na założeniu, że przedmiotem zainteresowania polityki zdrowotnej byłoby kształtowanie wszystkich czynników mających lub mogących wywierać 6 Forum Polityki Zdrowotnej UE, http://ec.europa.eu/health/interest_groups/eu_health_fo- rum/policy_forum/index_pl.htm. 7 The European Union Health Forum, The Health Forum’s role: A renewed mandate, Brussels 2009, http://ec.europa.eu/health/archive/ph_overview/health_forum/docs/euhpf_mandate_en.pdf. 8 European Council, European pact for mental health and well-being. Together for mental health and wellbeing, Brussels, 12–13.06.2008, http://ec.europa.eu/health/mental_health/docs/mhpact_en.pdf. 9 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekono- miczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Inicjatywa „Szanse dla młodzieży”, Bruksela, 20.12.2011, KOM (2011) 933, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0933:FIN:PL:PDF. Polityka zdrowotna UE.indd 12 2012-08-02 22:12:13 13 Wstęp wpływ na stan zdrowia. Kryje się za tym pewne niebezpieczeństwo, zważywszy, że w praktyce mogłoby to oznaczać, że niemal każde zjawisko dałoby się trakto- wać jako czynnik wpływający na stan zdrowia, bo uwzględniając współczesne poglądy, trudno wręcz znaleźć coś, co mniej lub bardziej bezpośrednio na zdro- wie nie oddziałuje. Mogłoby dojść do konstruowania swego rodzaju metapoli- tyki zdrowotnej, bez wyodrębnionego przedmiotu, której cechę wyróżniającą stanowiłby jedynie aspekt zdrowotny, brany pod uwagę i akcentowany przy rozpatrywaniu rozmaitych zjawisk. Analizowane z punktu widzenia wpływu na zdrowie stawałyby się obiektem zainteresowania polityki zdrowotnej, wy- znaczając zarazem jej treść. W przepisach unijnych można znaleźć zachętę do takiego stawiania sprawy, biorąc pod uwagę, że zgodnie z normą traktatową „zapewnianie wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego” powinno odby- wać się „przy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Unii”10. Żadne z tych podejść nie dotyczy polityki zdrowotnej jako dyscypliny ba- dawczej, ale wszystkie są jak najbardziej praktycznie zorientowane. W każdym z nich przedmiotem zainteresowania są działania, które mogą być podejmowa- ne zarówno na szczeblu unijnym, jak i w poszczególnych krajach, ale w związku ze zobowiązaniami lub z inspiracji płynącymi z Unii. Jeszcze inna strategia interpretowania polityki zdrowotnej odwołuje się nie do języka używanego w normach i dokumentach unijnych, ale w opisach i analizach aktywności UE odnoszących się do zdrowia. Jest bowiem oczywi- ste, że zdrowie i działania, które go dotyczą, są obiektem zainteresowania nie tylko polityków i normodawców, którzy zajmują się tym, jak być powinno, ale także badaczy, starających się opisywać to, co jest. Pojęcie „polityka zdrowotna” jest stosowane przez badaczy i na gruncie nauki jego obecność jest częsta i nie budzi wątpliwości. Dla przykładu można wskazać, że użyto go w tytule książki poświęconej rozszerzaniu Unii Europejskiej11. Także w analizach przedstawio- nych w tym tomie wykorzystywano tę kategorię. Zastanawiano się, czy zmiany w polityce zdrowotnej Unii, jak również poszczególnych krajów członkowskich zajdą pod wpływem rozszerzenia. Aby bowiem polityka zdrowotna mogła się zmieniać, musi najpierw – bezwzględnie – istnieć. Innym przykładem może być artykuł poświęcony omówieniu wykorzystywania norm prawnych w sprawach dotyczących zdrowia, traktujący o unijnej polityce zdrowotnej jako przykła- dzie działania wielodyscyplinarnego12. Autorka pisała o potrzebie uprawiania niezdrowotnych polityk zdrowotnych (non-health policies on health) i podawała liczne przykłady oddziaływania na zdrowie poprzez kształtowanie reguł obrotu handlowego albo warunków transportu. Autorzy, którzy chcieliby opisywać europejską politykę zdrowotną, mają jeszcze inną możliwość. Za punkt wyjścia niech posłuży teoretyczna definicja 10 Artykuł 168 Wersji skonsolidowanej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 30.03.2010 Nr C 83/47), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010 :083:0047:0200:PL:PDF. 11 Health policy and European Union enlargement, red. M. McKee, L. MacLehose, E. Nolte, Open University Press–European Observatory on Health Systems and Policies, Berkshire–New York 2004, http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0004/98392/E82999.pdf. 12 R. Irwin, EU law and health: An introduction, „Eurohealth” 2010, vol. 16, nr 4, s. 1–2, http:// www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0011/137999/Eurohealth16_4.pdf. Polityka zdrowotna UE.indd 13 2012-08-02 22:12:14 Wstęp 14 polityki zdrowotnej, która może posłużyć jako narzędzie identyfikacji przedmiotu analizy. Przyjmijmy, że polityka zdrowotna ma następujące cechy13: • jest dającym się wyodrębnić procesem intencjonalnie wywołanych zda- rzeń odnoszących się do spraw zdrowia w skali ponadjednostkowej, w którym to procesie obecne są rozstrzygnięcia o charakterze władczym; • uczestnikami polityki zdrowotnej są organa władzy, podmioty politycz- ne, organizacje pozarządowe, • elementami procesu mogą być decyzje o podjęciu lub o zaniechaniu działań, działania podjęte i wykonane oraz niepodjęte i zarzucone; • elementami procesu mogą być tezy ideologiczne i sądy wartościujące, które ukierunkowują i uzasadniają decyzje czy też aktywny lub bierny stosunek do problemów; • w różnych sytuacjach na pierwszy plan wysuwają się różne składniki, ale nie ulega wątpliwości, że w procesie są one zawsze obecne. Znaczna część wskazanych cech może być odnaleziona w różnych przed- sięwzięciach podejmowanych przez Unię, ale jedna z nich stwarza problem. Chodzi o „rozstrzygnięcia o charakterze władczym”. Unia dobrowolnie zrzekła się uprawnień władczych w sprawach dotyczących zdrowia. W punkcie 7. art. 168 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej jest mowa o tym, że działa- nia Unii są prowadzone w poszanowaniu obowiązków państw członkowskich w zakresie określania ich polityki dotyczącej zdrowia, jak również organizacji i świadczenia usług zdrowotnych i opieki medycznej. Szanowanie suwerenno- ści krajów członkowskich jest jednoznaczne z samoograniczeniem kompeten- cji unijnych. Państwa członkowskie, w powiązaniu z Komisją, koordynują ze sobą swoje polityki i programy, które mają zapewniać wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego. Do spraw odnoszących się do zdrowia stosuje się przepis mówiący, że „Unia ma kompetencję w zakresie prowadzenia działań w celu wspierania, koordynowania lub uzupełniania działań Państw Członkowskich, nie zastępując jednak ich kompetencji w tych dziedzinach”, ale bez „harmoni- zacji przepisów ustawowych i wykonawczych Państw Członkowskich” (art. 2, pkt 5 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). * * * Teksty zamieszczone w książce są przyporządkowane trzem częściom i trzem grupom zagadnień. W grupie pierwszej wspomniano o ogólnych proble- mach polityki społecznej i zdrowotnej, tak jak są one przedstawiane w różnych unijnych dokumentach. Grupa druga to omówienie kilku wybranych proble- mów, które były przedmiotem zainteresowania Unii i państw członkowskich. Staraliśmy się wybrać zagadnienia ważne i charakterystyczne dla sposobu sta- wiania problemów zdrowotnych w Unii Europejskiej. W części trzeciej omó- wione są zagadnienia pojawiające się w związku ze wzrastającą ruchliwością przestrzenną obywateli UE, i to zarówno pacjentów, jak i świadczeniodawców. Kwestie te zostały poddane nowym regulacjom, które stanowią odpowiedź na nieustannie zachodzące procesy społeczne, ale jednocześnie będą je kształto- wały w przyszłości. W naszym opracowaniu niektóre problemy poruszano kil- 13 W.C. Włodarczyk, Wprowadzenie do polityki zdrowotnej, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 44. Polityka zdrowotna UE.indd 14 2012-08-02 22:12:14 Wstęp 15 kakrotnie w różnych rozdziałach. Czyniono tak wtedy, kiedy ten sam czynnik (przepis, wydarzenie itp.) mógł wywierać wpływ na więcej niż jedną sprawę leżącą w polu zainteresowań polityki zdrowotnej. Dążenie do wyjaśnienia pro- blemu było traktowane jako ważniejsze niż zasada unikania powtórzeń. Celem naszej analizy nie było przedstawienie obrazu systematycznego i kompletnego. Biorąc pod uwagę stan zaawansowania unijnej polityki zdro- wotnej, zarówno pod względem koncepcyjnym, jak i praktycznym, którego postać wyłania się powoli i nie bez oporów, dążenie do takiego celu wydaje się przedwczesne. Niemniej mamy nadzieję, że nasze analizy będą przydatne w dyskusjach dotyczących dalszych kierunków zmian wzbogacających europej- ską politykę zdrowotną. Polityka zdrowotna UE.indd 15 2012-08-02 22:12:14 Polityka zdrowotna UE.indd 16 2012-08-02 22:12:14 Część pierwsza Ramy polityki Społecznej i zdRoWotnej Polityka zdrowotna UE.indd 17 2012-08-02 22:12:14 Polityka zdrowotna UE.indd 18 2012-08-02 22:12:14 Rozdział 1 Europejski model społeczny. Ramy polityki społecznej i zdrowotnej Rozwój polityki zdrowotnej i jej stopniowe usamodzielnianie się nie do- prowadziły do zerwania naturalnych więzi z polityką społeczną (publiczną)1. Poszukiwanie tożsamości polityki zdrowotnej poza nurtem polityki społecznej, który pozostaje jej naturalnym zapleczem koncepcyjnym i politycznym, było- by błędem. Polityka zdrowotna jest traktowana powszechnie jako część polity- ki społecznej – zarówno w opracowaniach teoretycznych2, jak i w działaniach praktycznych3. Idąc tym tropem, w niniejszych rozważaniach polityka społecz- na jest traktowana jako ten rodzaj unijnej działalności, który stwarza odpowied- nie warunki do uprawiania polityki zdrowotnej. Formułowanie i wdrażanie polityki społecznej, deklarowanie i stosowa- nie jej modeli zawsze odbywa się w ramach wspólnoty politycznej kształtującej swoją wewnętrzną sytuację. Dotyczy to – co oczywiste – państw narodowych, a także wspólnoty międzynarodowej, jaką jest Unia Europejska. Jej ramy poli- tyczne są nieuchronnie osadzone w świecie wartości, które w formie odziedzi- czonej tradycji albo przez akt konstytucyjnego stanowienia stają się fundamen- tem działających instytucji i reguł ich funkcjonowania. W dokumentach przyjmowanych w procesie jednoczenia się Europy, w normach prawa pierwotnego, kilkakrotnie przedstawiano najważniejsze za- sady ustrojowe współpracy. Zestawiono je w tabeli 1.1. Dla jasnego postawienia problemu wartości, które są istotne w aksjologicz- nej strukturze Unii, ważna okazała się także faza rozszerzania wspólnoty o kraje Europy Środkowo-Wschodniej. Wtedy bowiem politycy unijni uświadomili so- bie, że pomiędzy starymi a nowymi członkami ujawnić się mogą nadmierne róż- nice – nie tylko w poziomie bogactwa, ale także w sposobie postrzegania zasad organizacji politycznej. W tej sytuacji Rada Europejska na posiedzeniu odbytym w Kopenhadze w grudniu 1993 roku określiła warunki (tzw. kopenhaskie), które 1 Obydwa te pojęcia potraktowano w niniejszej publikacji jako równoważne, zdając sobie sprawę z tego, że „polityka społeczna” jest bliższa polskiej tradycji. 2 Zob. np.: Polityka społeczna, red. G. Firlit-Fesnak i M. Szylko-Skoczny, PWN, Warszawa 2008; P. Spicker, An introduction to Social Policy, http://www2.rgu.ac.uk/publicpolicy/introduction/socsec.htm. 3 Zob. np.: Social security handbook, http://www.ssa.gov/OP_Home/handbook/download.html. Polityka zdrowotna UE.indd 19 2012-08-02 22:12:14 część pierwsza. Ramy polityki społecznej i zdrowotnej 20 powinny być spełnione przez państwa ubiegające się o przyjęcie do Wspólnoty4. Były to warunki następujące5: • stabilne instytucje gwarantujące demokrację, rządy prawa, przestrzega- nie praw człowieka oraz poszanowanie i ochronę mniejszości; • sprawnie działająca gospodarka rynkowa oraz zdolność do stawienia czoła konkurencji i siłom rynkowym w UE; • zdolność do przyjęcia na siebie wymogów członkostwa, a w szczególno- ści do przestrzegania celów unii politycznej, gospodarczej i walutowej. Tabela 1.1. Najważniejsze deklaracje polityczne Dokument Jednolity akt europejski Traktat z Maastricht Traktat z Amsterdamu Traktat o Unii Europejskiej Cytat „Zdecydowani wspólnie popierać demokrację […], a w szczególności wolność, równość i sprawiedliwość społeczną” „Potwierdzając swe przywiązanie do zasad wolności, demokracji, po- szanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego” „Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego” „Inspirowani kulturowym, religijnym i humanistycznym dziedzic- twem Europy, z którego wynikają powszechne wartości, stanowiące nienaruszalne i niezbywalne prawa człowieka, jak również wolność, demokracja, równość oraz państwo prawne” Źródło: Jednolity akt europejski, 1986, http://eur-lex.europa.eu/pl/treaties/dat/11986U/ word/11986U.doc; Traktat z Maastricht, Traktat o Unii Europejskiej, http://www.wos.net. pl/materialy/traktat_z_maastricht.pdf; Traktat z Amsterdamu zmieniający Traktat o Unii Europejskiej, eur-lex.europa.eu/pl/treaties/dat/11997D/word/11997D.doc; Traktat z Lizbo- ny. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:306:0042:0133:PL:PDF. Nie ma wątpliwości, że od krajów kandydujących, które miały bardzo róż- ne doświadczenia związane z praktykowaniem demokratycznych reguł budo- wania porządku politycznego, oczekiwano jednoznacznego opowiedzenia się po stronie demokracji. Prawdopodobnie wielu polityków starej Unii było prze- konanych, że to ich kraje stanowią wzorzec, do którego inni powinni dołączyć. Europejski model społeczny – interpretacje Rozpoczęcie analizy unijnej polityki zdrowotnej od wprowadzenia pojęcia europejskiego modelu społecznego ma uzasadnienie w bardzo silnych powiąza- 4 European Council, Conclusions of the presidency, Copenhagen, 21–22.061993, DOC/93/3, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=DOC/93/3 format=HTML aged=1 la nguage=EN guiLanguage=en. 5 Komisja Europejska, Warunki przystąpienia do UE, Kopenhaga, 30.12.2011, http://ec.europa. eu/enlargement/the-policy/conditions-for-enlargement/index_pl.htm. Polityka zdrowotna UE.indd 20 2012-08-02 22:12:14 21 Rozdział 1. europejski model społeczny. Ramy polityki społecznej i zdrowotnej niach obydwu konstrukcji. Zgodnie z obowiązującymi w UE zasadami „systemy opieki zdrowotnej stanowią zasadniczy element europejskiego modelu socjal- nego”6. Bliższe przyjrzenie się regulacjom i aktywności UE w tej dziedzinie po- zwala twierdzić, że socjalne i zdrowotne usługi pełnią funkcje użyteczności pu- blicznej. Działania w sferze świadczeń społecznych, podobnie jak to wszystko, co służy zdrowiu, przyczyniają się w znacznym stopniu do realizowania zasady sprawiedliwości społecznej i do wzmacniania spójności społecznej. Pojęcie „europejskiego modelu społecznego” (EMS) jest jednym z najbar- dziej popularnych we współczesnym unijnym słowniku. Doczekało się swojej strony internetowej7, a wpisanie do wyszukiwarki hasła European social model przynosi około 78 600 000 wyników. Nie powinno więc dziwić, że bywa ono – jak wszystkie pojęcia w naukach społecznych – rozumiane w różny sposób. Dwa podstawowe znaczenia zostały wskazane przez Stanisławę Golinowską: „EMS jest […] deklarowaną «filozofią społeczną Unii Europejskiej», odzwierciedlaną w jej bezpośrednim i pośrednim działaniu w ramach wspólnej polityki społecz- nej, jak również […] społecznym wymiarem politycznej i ekonomicznej integra- cji europejskiej, przebiegającej różnymi kanałami i w ramach różnych działań”8. Te dwa znaczenia, które nieustannie przewijają się w tekstach na temat UE, war- te są dalszej metodologicznej interpretacji. W jednej z możliwych interpretacji pojęcie EMS dotyczy abstrakcyjnej konstrukcji określonej przez cechy dla tego modelu istotne, jednak w czystej postaci niewystępującej w rzeczywistości. Tak rozumiany model służy jako na- rzędzie opisu i analizy tego, co faktycznie jest w europejskiej polityce społecznej realizowane, ale nie jest opisem tego, co się rzeczywiście dzieje9. Nie jest także przedstawieniem sytuacji pożądanej ani charakterystyką kierunku, w którym powinny zmierzać poszczególne kraje członkowskie albo cała Unia. Słowo „ide- alny” w żadnym stopniu nie dotyczy stanu postulowanego. Konstrukcja może natomiast być wykorzystywana jako wygodny punkt odniesienia pozwalający szacować, w jakiej mierze różne praktyki zbliżają się do modelu albo od niego oddalają. Tak rozumiany model nie jest wyważonym zestawem branych pod uwagę cech. Przeciwnie, z reguły akcenty są świadomie przesunięte przez auto- ra konstrukcji po to, by uwypuklić cechy uważane za wyjątkowo ważne. Szcze- gólną postać deformacji obserwuje się w przypadkach tworzenia modelu na użytek określonej dyscypliny naukowej. Wówczas specyficzne zainteresowania dyscypliny przesądzają o tym, co zasługuje na wzmożoną uwagę. 6 Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 października 2008 r. w spra- wie białej księgi Komisji „Razem na rzecz zdrowia: strategiczne podejście dla UE na lata 2008–2013”, Brukse- la2008/2115(INI) (Dz. Urz. UE z 15.01.2010 Nr C 9 E/56), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUri- Serv.do?uri=OJ:C:2010:009E:0056:0064:PL:PDF. 7 Eurofund, European social model, http://www.eurofound.europa.eu/areas/industrialrelations/ dictionary/definitions/europeansocialmodel.htm. 8 S. Golinowska, Europejski model społeczny w działaniu – droga do sprostania wyzwaniom przy- szłości, „Dialog. Pismo Dialogu Społecznego” 2008, nr 3. 9 Więcej na temat pojęcia typu idealnego w socjologii: A. Giddens. Socjologia, PWN, Warszawa 2005; M. Weber, „Objectivity” in social science, [w:] The methodology of the social sciences, red. E.A. Shils, H.A. Finch, Free Press, New York 1997. Polityka zdrowotna UE.indd 21 2012-08-02 22:12:14 22 część pierwsza. Ramy polityki społecznej i zdrowotnej W innej interpretacji EMS jest punktem dojścia w postępowaniu badaw- czym, w którym – na podstawie obserwacji cech występujących w polityce spo- łecznej krajów członkowskich UE – rekonstruuje się syntetyczny obraz całości. Ten sposób działania bywa praktykowany w różnych naukach, jest zresztą po- wtórzeniem codziennych doświadczeń z dzieciństwa. Odbywa się to analogicz- nie do procesu tworzenia pojęć, w którym, wychodząc od faktów jednostko- wych (istniejące obiekty, konkretne, osadzone w czasie zdarzenia), dochodzi się do pojęcia bardziej ogólnego poprzez ujawnianie i wydobywanie tego, co dla tych rzeczy wspólne, i obejmowanie ich jedną nazwą. Wskazanie podobieństw jest z reguły związane z pomijaniem cech uznanych za mniej ważne. Mechani- zmy takie zachodzą w sposób naturalny w społeczeństwach w procesie tworze- nia języka, ale mogą być prowadzone świadomie w języku tworzonym na uży- tek określonej dyscypliny naukowej czy teorii. W jednym i drugim przypadku przydatność proponowanej kategorii w komunikowaniu się między podmiota- mi przemawia za jej włączeniem do repertuaru pojęć używanego języka. Ambicją badaczy jest odtworzenie sytuacji rzeczywistej, model powinien być możliwie bliski realiom, choć – naturalnie – należy koncentrować się na podobieństwach, a nie różnicach, które mogą być pomijane, jeśli zbyt daleko odbiegają od tego, co wspólne. Model w tym znaczeniu odtwarza cechy więk- szości systemów polityki społecznej krajów UE. Najlepiej byłoby, gdyby cechy te były rozpowszechnione. Jeśli jest tak, jak napisano w jednym z dokumen- tów, że „wszystkie 25 państw członkowskich wyznaje te same wartości i ten sam cel polegający na połączeniu wyników gospodarczych i konkurencyjności ze sprawiedliwością społeczną”10, to być może rekonstrukcyjny sens pojęcia EMS jest stosowany zarówno w dokumentach, jak i analizach polityki społecznej UE i krajów członkowskich. Niektórzy badacze twierdzą jednak, że o EMS trudno jest mówić jako o do- statecznie precyzyjnym opisie sytuacji (to znaczy koncepcji i praktyki) polityki społecznej w krajach europejskich ze względu na bardzo dużą różnorodność stosowanych rozwiązań11. We wszystkich krajach UE, w czterech typach syste- mów polityki społecznej wymienionych w typologii Gøsta Espinga-Andersena – nordyckim, anglosaskim, kontynentalnym i południowym – niektóre rozwią- zania są podobne. Chodzi o mechanizmy pomocy społecznej, w jakich kontro- luje się poziom zamożności osób ubiegających się o wsparcie (means-tested social assisstence), a usługi edukacyjne i świadczenia zdrowotne są finansowane ze środków publicznych, chociaż odmiennie tworzonych. W innych sferach po- lityki społecznej różnice są znaczne. W wielu krajach zasiłki chorobowe oraz dla bezrobotnych, niepełnosprawnych i osób starszych wypłaca się ze środków publicznych, a w Skandynawii nawet w wysokości pozwalającej na zachowanie dotychczasowego standardu życia. Natomiast w Wielkiej Brytanii pracowników o przeciętnych i wyższych dochodach zachęca się do przechodzenia do syste- 10 Parlament Europejski, Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie europejskiego modelu spo- łecznego dla przyszłości (2005/2248 (INI)), Bruksela, 06.09.2006, http://www.europarl.europa.eu/sides/ getDoc.do?type=TA reference=P6-TA-2006-0340 language=PL ring=A6-2006-0238. 11 F.W. Scharpf, The European Social Model: Coping with challenges of diversity, http://uni-leipzig. de/~sozio/mitarbeiter/m51/content/dokumente/332/Scharpf_22507.pdf . Polityka zdrowotna UE.indd 22 2012-08-02 22:12:15 Rozdział 1. europejski model społeczny. Ramy polityki społecznej i zdrowotnej mów prywatnych. Różną wagę przykłada się także do kwestii równouprawnie- nia kobiet – znacznie większą w Skandynawii niż w krajach Europy kontynen- talnej. Co istotne, niemal wszędzie spotyka się silne przywiązanie do własnych, tradycyjnych rozwiązań i trudno wyobrazić sobie klientów systemów ubezpie- czeniowych łatwo akceptujących mechanizmy typowe dla państwowej admi- nistracji. Rozwiązania stosowane w polityce społecznej poszczególnych krajów stanowią zwykle rezultat długotrwałych i złożonych procesów historycznych, co wyjaśnia ich odmienności i związki z lokalnymi doświadczeniami. 23 EMS w komentarzach Problem EMS bywał niekiedy przedmiotem oficjalnych wypowiedzi wy- sokich rangą polityków unijnych. Komisarz zajmujący się sprawami ekono- micznymi, przedstawiając te zagadnienia, powiedział, że trudno jednoznacznie i z przekonaniem twierdzić, że EMS rzeczywiście istnieje12. Z pewnością uza- sadnione jest twierdzenie, że funkcjonują cztery modele, zgodnie z tym, co pi- sał przywołany wyżej G. Esping-Andersen. Istnienie EMS może być natomiast potwierdzone podobieństwami i cechami wspólnymi, takimi jak: rządowe an- gażowanie się w walkę z ubóstwem i wykluczeniem społecznym, bardziej spra- wiedliwy rozdział dochodów, zabezpieczenie społeczne i wspieranie równości szans. Wskazał także wysoki poziom wydatków na cele społeczne, wyższy niż w USA czy Japonii (odpowiednio 27 , 15 i 17 ), co można uznać za osią- gnięcie Europy. Choć PKB na mieszkańca jest w USA wyższe, to pod względem wskaźników społecznych (UN Human Poverty Index, Weighted Index of Social Deve- lopments) niektóre kraje unijne uplasowały się na czołowych miejscach. Mówca nie ukrywał słabszych cech europejskiej sytuacji, zwłaszcza związanych z nie- efektywnym wykorzystywaniem siły roboczej: niski poziom zatrudnienia (po- niżej 65 w UE, około 72 w USA), krótszy czas pracy (o 16 względem USA). W wystąpieniu nie pojawiła się teza obciążająca praktyki wynikające z EMS za przyczyny występujących słabości. Niemniej różne elementy składowe modelu należy powtórnie przemyśleć. Przy podejmowaniu prób modyfikacji EMS powinno się brać pod uwagę przynajmniej cztery jego elementy. Po pierwsze, polityki prowadzone przez niektóre kraje przyczyniają się bezpośrednio lub pośrednio do premiowania bezczynności. Oczekiwana funk- cja tych polityk (stymulowanie aktywności) bywa niedoceniana. Publiczne pie- niądze powinny być systematycznie wykorzystywane do promowania zatrud- nienia jako narzędzia osiągania większej społecznej spójności i efektywności gospodarczej. Po drugie, konieczne jest ponowne rozważenie pojęcia sprawiedliwości (equity). Jej tradycyjne postrzeganie jako równości dochodów powinno być za- stępowane równością możliwości (równość płci na rynku pracy) i równością do- stępu (do dobrej edukacji, do świadczeń zdrowotnych). 12 J. Almunia, The future of the European Model, Harvard University [mowa], Harvard, 26.10.2005, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/05/560 format=HTML aged =0 language=EN guiLanguage=en. Polityka zdrowotna UE.indd 23 2012-08-02 22:12:15 24 część pierwsza. Ramy polityki społecznej i zdrowotnej Po trzecie, również pojęcie „bezpieczeństwa” (security) wymaga rozważe- nia. Jest to związane z pojawianiem się nowych zagrożeń i sytuacją na rynku pracy. Chodzi o źle zaprojektowane zasiłki dla bezrobotnych potęgujące brak efektywności w zatrudnianiu i nieprzyczyniające się do podnoszenia kwalifi- kacji. Obecna ochrona prawna gwarantuje bezpieczeństwo jedynie tym, którzy mają pracę. Po czwarte, system emerytalny wymaga zmian. Dotyczy to przekonań za- równo przedstawicieli władzy, jak i obywateli. Należy wziąć pod uwagę wydłu- żenie oczekiwanej długości życia przy jednoczesnym obniżeniu się wieku rze- czywistego przechodzenia na emeryturę. Wysiłki systemów emerytalnych, by przystosować się do zmian, nie powiodły się, co spowodowało liczne napięcia. Biorąc pod uwagę realne perspektywy dalszego wydłużania się życia, problem będzie narastał. Jedynie przyjęcie długotrwałych rozwiązań daje szanse prze- dłużenia aktywnego życia zawodowego. Interesujące jest, że słabości wielu europejskich rozwiązań w sferze polityki społecznej były dostrzegane stosunkowo wcześnie, zanim pierwsze oznaki kry- zysu ekonomicznego pojawiły się na Starym Kontynencie. Można też zwrócić uwagę na fakt ich przedstawienia poza Europą, na wystąpieniu w kraju będą- cym nie tylko partnerem, ale i konkurentem zarówno na rynku, jak i w świecie idei polityki społecznej. Nie ma wątpliwości, że rozważenie przedstawionych problemów staje się tym pilniejsze, im bardziej nieprzewidywalna – wobec zja- wisk kryzysowych – staje się sytuacja gospodarcza i społeczna krajów UE. Inny wysoki przedstawiciel UE, komisarz odpowiedzialny za politykę spo- łeczną, zwróciła uwagę na sam fakt używania pojęcia „model”13. Niezależnie od tego, jaką treścią zostanie wypełniona konstrukcja takiego pojęcia, treść ta za- wsze nabiera charakteru normatywnego. Jeśli zatem do treści EMS włącza się odpowiedzialność za możliwość zatrudnienia, to podjecie działań umożliwiają- cych wypełnienie tego obowiązku staje się powinnością adresowaną do władz. To samo dotyczy sprawiedliwego dostępu do świadczeń różnego rodzaju. Niejasności kompetencyjne Trudności w określaniu treści EMS wynikają nie tylko ze zróżnicowania praktyki i tradycji polityki społecznej w różnych krajach. Poważną przeszkodą jest także niespójność idei należących do fundamentów całego projektu inte- gracji. Z jednej strony odpowiedzialność za tę politykę spoczywa na rządach krajowych. Rozwój bezpieczeństwa w sferze społecznej został uznany za nale- żący do suwerennych decyzji krajów. Zobowiązania państw wobec obywateli i zobowiązania obywateli w sprawach poziomu ich dobrobytu i zabezpieczenia na wypadek ryzyk społecznych są określane w ustawodawstwach krajowych i pozostają poza możliwościami interwencji ze strony Wspólnoty. Jednak w pro- 13 A. Diamantopoulou, The European Social Model – myth or reality? Address by Commissioner responsible for Employment and Social Affairs at the fringe meeting organised by the European Commission’s Representation in the UK within the framework of the Labour Party Conference, 29.09.2003, http://www. easesport.org/ease/fichiers/File/social-dialogue/ad290903_en.pdf. Polityka zdrowotna UE.indd 24 2012-08-02 22:12:15 25 Rozdział 1. europejski model społeczny. Ramy polityki społecznej i zdrowotnej cesie postępującej integracji coraz więcej uwagi politycy poświęcali problemom społecznym występującym w skali całej Wspólnoty. Odpowiedzialność za sferę społeczną zaczęła być traktowana – w coraz większym stopniu – jako sprawa wspólna. Przypuszczalnie towarzyszy jej motyw pragmatyczny, jako że spo- łeczna stabilność może być postrzegana jako warunek gospodarczego rozwoju, ale nie da się wykluczyć racji innego rodzaju. Rozróżnienie dwóch obszarów działań i dwóch obszarów odpowiedzialności miało silne zakorzenienie w po- stanowieniach traktatowych. Dwa nurty działań – krajowy, stymulowany we- wnętrznymi oczekiwaniami i presją polityczną, i ogólnoeuropejski, oczekiwany przez euroentuzjastów – umożliwiały pojawienie się naturalnych konfliktów. Jak stwierdzono w czasie jednej z konferencji, „źródłem dylematu «jak prowa- dzić europejską politykę społeczną» jest właśnie rozbieżność między wspólnym poczuciem odpowiedzialności (nazwijmy je „solidarnością”) a dążeniem do za- chowania suwerenności państw członkowskich i przywiązaniem do opiekuń- czych tradycji”14. Wątpliwości dotyczące istnienia i sposobów wykorzystywania koncepcji EMS były zgłaszane w wielu sytuacjach. Bardzo często jako argument przeciw zasadności posługiwania się tą kategorią podawano odmienności stylów i za- kresów polityk społecznych, w takiej postaci, jaką przybierały one w poszcze- gólnych krajach. W jednym z dokumentów Banku Światowego stwierdzono, że najważniejsza różnica między krajami prawdopodobnie dotyczy przypisywanej państwu, rodzinie i rynkowi względnej roli w zapewnianiu ochrony dochodu i korzystania ze świadczeń społecznych15. Poszczególne kraje różnią się także pod względem interpretowania pojęcia uniwersalnych świadczeń związanych z obywatelstwem, świadczeń i korzyści wynikających z pracy i wybiórczo przy- znawanych świadczeń opartych na testach środków utrzymania. Systemy w po- szczególnych krajach różnią się także znacznie pod względem wspaniałomyśl- ności (generosity) świadczeń i zakresu usług społecznych. Jako pewną propozycję kompromisową można przyjąć, że EMS nie jest jed- nolitym i spójnym pojęciem, lecz złożoną konstrukcją, w skład której wchodzą różnorodne mechanizmy przyporządkowane własnym strukturom poznaw- czym16. Niemniej, wartości, które ją uzasadniają, i cele, jakie im przypisano, są na ogół zgodne. W praktyce stosowania koncepcji EMS są jej przypisywane dwie interpretacje. W wąskim znaczeniu pojecie EMS dotyczy konstytutywnych elementów ponadnarodowej roli UE we wprowadzaniu jednolitych regulacji i standardów służących do harmonizacji praw w dziedzinie ochrony społecz- nej na obszarze całej Wspólnoty. W szerszym znaczeniu pojęcie EMS odnosi się 14 P. Poławski, Wspólny model polityki socjalnej?, [w:] Międzynarodowa konferencja w Warszawie organizowana przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, „Polityka społeczna” 2002, nr 11–12, http://polity- kaspoleczna.ipiss.com.pl/konferencja2002/polawski.doc. 15 A. Lindbeck, The European social model. Lessons for developing countries, ERD Working Paper No. 11, Asian Development Bank, May 2002, http://www.adb.org/Documents/ERD/Working_Papers/ wp011.pdf. 16 R. Rogowski, E. Kajtár, The European Social Model and coordination of Social Policy. An overview of policies, competences and new challenges at the EU level, [w:] TLM.NET Conference „Quality in Labour Market Transitions. A European Challenge”, Amsterdam 25–26.11.2004, http://www.siswo.uva.nl/tlm/confbuda/ papers/papers_files/WP8 20Rogowski 20Kajtar 20- 20European 20Social 20Model.PDF. Polityka zdrowotna UE.indd 25 2012-08-02 22:12:15 część pierwsza. Ramy polityki społecznej i zdrowotnej 26 do wspólnego rdzenia, który jest zawsze obecny w procedurach przyznawania świadczeń osobom potrzebującym. Ten wspólny rdzeń jest obecny w polityce społecznej różnych systemów, niezależnie od licznych zewnętrznych odmien- ności występujących w praktyce państw członkowskich UE. Te dwa zakresy po- jęcia EMS są ze sobą powiązane. Dla europejskich związków zawodowych EMS był synonimem wizji przedstawiającej postulowany kształt organizacji państw pierwszej Unii17. Za- kładano, że powinien być wystarczająco odmienny od koncepcji wdrażanych w życie w innych częściach świata, by stanowił punkt odniesienia dla innych. Ambitna propozycja W sprawie EMS zabierali głos wybitni i politycznie wpływowi badacze. Anthony Giddens wskazał najważniejsze – jego zdaniem – cechy istniejącego i wprowadzanego przez władze większości krajów europejskiego modelu spo- łecznego18: • rozwinięte i interweniujące państwo, gdzie fundusze publiczne są w znacznej mierze pozyskiwane z podatków, • rozbudowany system zabezpieczeń społecznych (welfare) chroniący przed większością zagrożeń zwłaszcza grupy społecznie najsłabsze, • kontrola i ograniczanie nierówności ekonomicznych, • ważna rola partnerów społecznych, zwłaszcza związków zawodowych i innych instytucji reprezentujących interesy pracowników. Tak określona konstrukcja była traktowana jako coś dla Europy ważnego, co warte było obrony (Europe stands for). Europa jednak nie miała monopolu na różne społeczne osiągnięcia, oczywisty postęp w dziedzinie społecznej był udziałem wielu krajów. Można mieć także wątpliwości, w jakiej mierze da się mówić o jednolitym modelu, biorąc pod uwagę różnorodność stosowanych roz- wiązań. Autor, podejmując analizę problemu EMS, odwołał się do pojęcia trylematu (trilemma), potrójnie uwikłanej konfliktowej sytuacji decyzyjnej, w jakiej znajdują się współczesne gospodarki oparte na produkcji usług. Idea jest taka, że nie jest możliwe równoczesne realizowanie zrównoważonego budżetu, niskiego pozio- mu nierówności dochodowych i wysokich poziomów zatrudnienia. Dwa z tych celów da się zwykle osiągnąć z powodzeniem, ale nie wszystkie trzy jednocześnie. W przeciwieństwie do innych głównych osiągnięć Unii Europejskiej, ta- kich jak wspólny rynek, waluta euro, skuteczne rozszerzanie granic Wspólnoty i włączanie do nich nowych krajów, koncepcje polityki społecznej i ESM tylko w niewielkiej mierze ukształtowały działania unijne. Państwa opiekuńcze zo- stały zbudowane przez poszczególne kraje, nie wskutek współpracy międzyna- rodowej. Kilka państw członkowskich z najbardziej rozwiniętymi instytucjami polityki społecznej przystąpiło do UE stosunkowo późno i w niewielkim stopniu 17 European Trade Union Confederation, What is the „European Social Model” or „Social Europe”?, http://www.etuc.org/a/111. 18 A. Giddens, The world does not owe us a living!, „Progressive Politics” 2005, vol. 4, nr 3, s. 6–12, http://www.policy-network.net/uploadedFiles/Publications/Publications/Giddens 201.pdf. Polityka zdrowotna UE.indd 26 2012-08-02 22:12:15 27 Rozdział 1. europejski model społeczny. Ramy polityki społecznej i zdrowotnej mogło wpływać na rozwój koncepcji w tej dziedzinie. Zręby Wspólnoty były tworzone przez kraje, gdzie dominowały rozwiązania ubezpieczeniowe i to one ukształtowały fundamentalne zasady realizowanych później rozwiązań. A. Giddens nawiązał do chwalebnych dokonań brytyjskiej polityki społecz- nej i przywołał koncepcję pięciu gigantów zła, wskazanych niegdyś w Rapor- cie Beveridge’a: braku wiedzy, nędzy moralnej, ubóstwa, bezrobocia i choroby (ignorance, squalor, want, idleness, disease). O ile jednak w przeszłości uzasadnione było położenie nacisku na zagrożenia (wymienione kwestie miały taki charak- ter), o tyle współcześnie bardziej zasadne jest szukanie podejścia pozytywnego. Innymi słowy: powinniśmy promować edukację i naukę, pomyślność, możli- wości dokonywania wyborów życiowych, aktywny udział w życiu społecznym i ekonomicznym oraz zdrowy styl życia, a nie tylko tworzyć mechanizmy zabez- pieczające przed ryzykami. Można twierdzić, że rozwijany w przyszłości model będzie zorientowany na działania pozytywne. Stara wersja EMS powinna być przemyślana i dostosowana do nowych sytuacji i nowych przemyśleń. Zarys tej zmodernizowanej konstrukcji przedstawiono w ramce 1.1. Ramka 1.1 Odnowiony europejski model społeczny • Wydatki mogą zostać zmniejszone, a nowe składki wprowadzone, ale system nadal oferuje ochronę przed ryzykami społecznymi, ekonomicz- nymi i zdrowotnymi. • Podatki powinny być progresywne, a poziomy opodatkowania pozosta- ną wysokie. • Zakres aktywności władz publicznych pozostaje duży, chociaż bardziej za- angażowany w inwestowanie w kapitał ludzki niż w przeszłości. Odno- wiony EMS to państwo inwestycji społecznych (social investment state). • Polityka społeczna jest egalitarna (bardziej niż w USA). • Solidarność jest wspierana przez zapewnianie, że systemy realizujące po- litykę społeczną pozostają atrakcyjne dla grup zamożniejszych. • Mechanizmy finansowego uczestnictwa w świadczeniach polityki spo- łecznej powinny być zwiększone (mniej świadczeń bezpłatnych w mo- mencie korzystania). • Partnerzy społeczni odgrywają ważną rolę w określaniu poziomów za- robków i innych warunków zatrudnienia i pracy. • Cele dotyczące środowiska i jego ochrony znajdują się w centrum uwagi rządu. Źródło: A. Giddens, The world does not owe us a living!, „Progressive Politics” 2005, vol. 4, nr 3, s. 6–12, http://www.policy-network.net/uploadedFiles/Publications/Publications/Giddens 201.pdf. W przedstawionej koncepcji odnowionego EMS zachowano najważniejsze osiągnięcia uzyskane w toku wieloletniego realizowania przez państwa opie- Polityka zdrowotna UE.indd 27 2012-08-02 22:12:15 28 część pierwsza. Ramy polityki społecznej i zdrowotnej kuńcze polityki społecznej. Kluczowe dla jego interpretacji byłoby odczytanie punktu dotyczącego poziomu egalitaryzmu. Jest to, oczywiście, pojęcie stopnio- walne i osiągnięcie większej równości niż w realiach Stanów Zjednoczonych nie może być precyzyjną miarą. Polityka społeczna USA jedynie w niewielkim stop- niu sprzyja równości, więc przekroczenie występujących tam pułapów nie jest zbyt trudne, zwłaszcza dla wspólnoty o takich osiągnięciach w tej dziedzinie jak UE. Pamiętając o wiedzy i związkach A. Giddensa z brytyjską Labour Party i jego wpływie na politykę rządu, nietrudno dostrzec inspiracje koncepcją „trzeciej drogi”, czyli kontrolowanego rynku z ludzką twarzą. Idee tego typu stanowiły ideologiczną podstawę kilku przynajmniej europejskich partii, lokujących się po lewej stronie politycznego spektrum, które znajdowały się u władzy w latach 90. i później. W słynnym manifeście Tony’ego Blaira i Gerharda Schrödera stwier- dzono, że racją działania socjaldemokracji jest dążenie do unowocześniania, a nie likwidowanie państwa dobrobytu (welfare state)19. W tym celu za niezbędne uznano podjęcie nowych form wyrażania solidarności i wzięcie odpowiedzial- ności za innych, a także angażowania się w aktywność gospodarczą bez ego- istycznego dążenia do zrealizowania własnych interesów. EMS mógł być postrzegany jako wartość uzasadniająca inicjatywy i działania podejmowane w różnych dziedzinach aktywności wewnętrznej krajów i współ- pracy europejskiej20. W literaturze można było spotkać poglądy, że EMS może słu- żyć za wzorzec wykorzystywany w procesie konwergencji krajowych systemów polityki społecznej. Biorąc pod uwagę dotychczasowe osiągnięcia w tej dziedzi- nie, EMS nietrudno postrzegać jako wyraz, a zarazem narzędzie obrony europej- skich tradycji społecznych przed próbami osłabiania dotychczas funkcjonujących mechanizmów. Bardzo ważną funkcją EMS jest też jego udział w procesie legity- mizowania przedsięwzięć integrujących kraje członkowskie UE. Interesujące znaczenia przypisano pojęciu EMS w międzynarodowym pro- gramie „Różnice i elementy wspólne w polityce społecznej państw europejskich. Powstawanie europejskiego Modelu Społecznego”21. Punktem wyjścia było przy- toczenie opinii, zgodnie z którą kraje europejskie charakteryzuje tak wiele wspól- nego w kwestiach społecznych, że wyróżniają się i odróżniają od innych krajów i regionów świata. Te wspólne cechy pozwalają wyodrębnić je jako pewną całość i traktować jako model. Jego najważniejsze elementy to podobny system wartości oraz obecność publicznych instytucji zabezpieczenia społecznego, służących łago- dzeniu oraz rozwiązywaniu kwestii społecznych. Opinia ta pozostaje w zgodzie 19 Europe: The third way/Die neue mitte – Tony Blair and Gerhard Schröder, http://web.inter.nl.net/ users/Paul.Treanor/drittemitte.html. 20 A. Heise, H. Lierse, Budget Consolidation and the European Social Model. The Effects of European Austerity Programmes on Social Security Systems, Friedrich Ebert Stiftung, Berlin 2011, http://library.fes. de/pdf-files/id/ipa/07891.pdf. 21 Diversity and commonality in European Social Policies: The forging of a European Social Model, red. S. Golinowska, P. Hengstenberg, M. Żukowski, Scholar – Friedrich Ebert Stiftung, Warsaw 2009, http://library.fes.de/pdf-files/bueros/warschau/06223.pdfhttp://library.fes.de/pdf-files/bueros/war- schau/06223.pdf. Zob. też: S. Golinowska, Różnice i wspólne problemy polityk społecznych w Europie. Wy- kuwanie Europejskiego Modelu Społecznego [polska wersja streszczenia książki Diversity and commonality in European social policies. Forging of a European Social Model, red. S. Golinowska, P. Hengstenberg, M. Żukowski, Scholar – Friedrich Ebert Stiftung, Warsaw 2009], www.kpips.ue.poznan.pl/php/po- bierz_plik.php?a=1 plik...pl. Polityka zdrowotna UE.indd 28 2012-08-02 22:12:16 29 Rozdział 1. europejski model społeczny. Ramy polityki społecznej i zdrowotnej z wieloma publikacjami z literatury przedmiotu. Autorzy zmodyfikowali pierwot- ną interpretację i napisali o europejskim modelu społecznym, że „jest to proces tworzenia się (a może nawet wykuwania) wspólnej podstawy; zarówno wartości, podobnych instytucji, zabezpieczonych środków, jak i sposobu reakcji na nowe problemy i wyzwania przyszłości”. Przy takim odczytaniu pojęcia EMS nie ma ono stałego znaczenia w sensie przysługujących mu cech. Przeciwnie, jest koncep- cją otwartą i dynamiczną, opartą na wprowadzaniu nowych rozwiązań będących odpowiedzią na niewystępujące wcześniej problemy. EMS nie jest zdominowany tradycją żadnego kraju ani grupy państw. W EMS nie uznaje się przewagi rozwią- zań jakiejś grupy państw narodowych stosujących specyficzne rozwiązania. Nie ma to jednak prowadzić do izolowania się od dobrych doświadcz
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Szkice z polityki zdrowotnej Unii Europejskiej
Autor:
, ,

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: