Darmowy fragment publikacji:
Wstęp
Wytyczenie ram działalności inwestycyjnej w budownictwie sta‐
nowi ważki problem społeczny, jak i złożone zagadnienie prawne.
Z jednej strony bowiem wiąże się z korzystaniem z prawa własności
nieruchomości, czy to dla zaspokojenia potrzeb samego właściciela, czy
też z myślą o przekształceniu nieruchomości i jej późniejszym zbyciu,
z drugiej natomiast strony w ten rodzaj działalności gospodarczej
wpleciona jest pewna misja, związana z dostarczaniem szczególnego
dobra, jakim jest nieruchomość o przeznaczeniu mieszkaniowym.
Z prawnego punktu widzenia mamy do czynienia ze zjawiskiem wie‐
loaspektowym, angażującym szeroki wachlarz przepisów, m.in. z za‐
kresu prawa administracyjnego, cywilnego czy finansowego.
Działalność budowlana ma swój istotny wymiar mieszkaniowy,
poprzez który próbuje się zaspokajać jedno z podstawowych dążeń
człowieka, jakim jest posiadanie stałego miejsca zamieszkania, które
umożliwiałoby realizację jego esencjalnych potrzeb życiowych. Uwa‐
runkowania społeczno-gospodarcze w Polsce i odzwierciedlający je
kształt uregulowań prawnych doprowadziły na przestrzeni ostatnich
dwudziestu lat do znaczącej przemiany w zakresie budownictwa miesz‐
kaniowego. Jego organizatorem przestało być – ujmując to w skrócie –
państwo, którego funkcję przejęli sami zainteresowani, uczestnicy ryn‐
ku. Doprowadziło to do rozkwitu – wzorem państw zachodnioeuro‐
pejskich – modelu deweloperskiego, który obecnie wedle danych sta‐
tystycznych stanowi obok budownictwa na potrzeby indywidualne
główną siłę sprawczą w budownictwie mieszkaniowym, jak również
odgrywa istotną rolę w tzw. budownictwie komercyjnym.
Z wieloaspektową problematyką działalności deweloperskiej
w budownictwie wiąże się niechybnie kwestia prawnej istoty kontrak‐
towych stosunków zobowiązaniowych zawieranych pomiędzy organi‐
17
Wstęp
zatorami budownictwa – deweloperami – a ich klientami. Sprowadzają
się one do ujęcia w ramy pojęciowe tzw. umowy deweloperskiej. Ten
stosunkowo nowy w rodzimej praktyce kontraktowej typ umowy zys‐
kał znaczną popularność ze względu na czynniki społeczno-ekono‐
miczne, takie jak niesłabnący popyt na nowe mieszkania czy rozpow‐
szechnienie deweloperskiego modelu wykonywania inwestycji budow‐
lanych.
Narastanie tego zjawiska prowadzi do wykształcenia pewnego
standardu treściowego wspólnego większości umów, jednakże równo‐
cześnie rodzi wiele pytań dotyczących natury prawnej stosunku zobo‐
wiązaniowego, relewantnych źródeł prawa, zakresu swobody kontrak‐
towej stron czy wreszcie konsekwencji prawnych zdarzeń związanych
z niewłaściwym wykonaniem umowy. Jednocześnie, z perspektywy już
kilkunastu lat można stwierdzić, że istota prawna umowy deweloper‐
skiej nie doczekała się pogłębionej analizy teoretycznej.
Prezentowane opracowanie stanowi monograficzne ujęcie cha‐
rakterystyki prawnej umowy deweloperskiej. W pierwszej kolejności
starałem się w nim dokonać szczegółowej analizy elementów treści zo‐
bowiązaniowego stosunku prawnego kreowanego przez umowę dewe‐
loperską. Wymagało to przede wszystkim zakreślenia granic przed‐
miotowo-treściowych tego typu umowy i postawienia jej w opozycji do
umów podobnych, takich jak np. umowa o wybudowanie domu jed‐
norodzinnego czy umowa sprzedaży już istniejącej nieruchomości.
W treści książki przyjąłem dość wąskie, lecz znajdujące potwierdzenie
w obcych systemach prawnych, ujęcie przedmiotu umowy deweloper‐
skiej. Zdecydowana większość uwag odnosi się bowiem do lokalu
o charakterze mieszkalnym, z uwagi na dominujące wykorzystywanie
w praktyce kontraktowej umowy deweloperskiej do nabywania tego
rodzaju nieruchomości. Niemniej jednak z prawnego punktu widzenia
poglądy wyrażone w opracowaniu można odnieść również do lokali
o innym charakterze, w szczególności użytkowych (biurowych, hand‐
lowych czy usługowych), a także do nieruchomości budynkowej
(np. budownictwa jednorodzinnego), jeżeli nabycie ich własności od‐
bywa się w oparciu o deweloperski model wykonywania inwestycji bu‐
dowlanych. Ponadto konsekwentnie dążyłem do oddzielenia zagad‐
nień dotyczących umowy deweloperskiej od tych, które związane są
z następującą po niej umową wyodrębniającą na rzecz nabywcy część
18
Wstęp
nieruchomości – umową ustanowienia odrębnej własności lokalu,
względnie umową sprzedaży.
Drugim z celów zrealizowanych na kartach niniejszego opraco‐
wania było opisanie empirycznego modelu umowy deweloperskiej,
wywodzącego się z wzorców umów występujących w obrocie. Wska‐
zanie najczęściej spotykanych elementów treści umowy zostało zapre‐
zentowane w oparciu o kryterium funkcjonalne, uwzględniające struk‐
turę kontraktowych interesów dewelopera i nabywcy. Realizacja tego
zadania pozwoliła na przedstawienie typowego układu praw i obo‐
wiązków stron umowy deweloperskiej oraz pogrupowanie postano‐
wień umownych realizujących podobne cele w odniesieniu do stosun‐
ku zobowiązaniowego. Wyeksponowanie względnie powtarzalnych
postanowień umowy typowej wydaje się ponadto być przydatne do
potencjalnego sformułowania jej normatywnych elementów.
Po trzecie, przedstawiłem rozwiązania mogące zniwelować dys‐
proporcje w kontraktowej sytuacji stron umowy deweloperskiej. Prze‐
ważnie bowiem wyraża się ona w takim sformułowaniu treści umowy,
dzięki któremu deweloper zyskuje szeroki wachlarz uprawnień, dążąc
jednocześnie do ograniczenia własnej odpowiedzialności. Wpływa to
na zakres obowiązków nabywcy i możliwość domagania się przez niego
spełnienia świadczeń wynikających z zawartej umowy. Osiągnięcie sta‐
nu bliskiego równowadze kontraktowej jest możliwe przy wykorzys‐
taniu istniejących instytucji prawa zobowiązań, służyć temu mogą
również szczególne instrumenty znane w obcych systemach prawnych,
na co starałem się zwrócić uwagę.
Książka opiera się na zmodyfikowanej treści mojej rozprawy dok‐
torskiej, zatytułowanej Konstrukcja prawna umowy deweloperskiej,
która powstała pod kierunkiem profesora Uniwersytetu Gdańskiego
dra hab. Jerzego Ciszewskiego, obroniona zaś została przed Komisją
Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego dnia
28 stycznia 2011 r. Wiele cennych uwag dotyczących wzbogacenia tre‐
ści rozprawy doktorskiej o elementy predestynujące ją do opubliko‐
wania jako monografii wyrazili recenzenci przewodu doktorskiego –
prof. zw. dr hab. Wojciech J. Katner oraz profesor Uniwersytetu im.
Adama Mickiewicza w Poznaniu dr hab. Tomasz Sokołowski. Moim
recenzentom za ich sformułowanie raz jeszcze chciałbym złożyć ser‐
deczne podziękowania.
19
Wstęp
Uchwalenie ustawy z dnia 16 września 2011 r. o ochronie praw
nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (Dz. U.
Nr 232, poz. 1377) w niewielkim stopniu wpłynęło na konstrukcję
książki. Głównym ku temu powodem jest fakt, że ustawa ta odnosi się
jedynie do pewnego wycinka wachlarza zagadnień prawnych dotyczą‐
cych umowy deweloperskiej, skupiając się na wskazaniu elementów
treści umowy, które mają wzmacniać pozycję nabywcy, a także instru‐
mentów insolwencyjnych. Poza jej zakresem znajdują się zatem zapre‐
zentowane w książce i poddane analizie komparatystycznej zagadnie‐
nia dotyczące charakteru prawnego umowy deweloperskiej, jej stosun‐
ku do innych typów umów, najczęściej spotykanych elementów treści
umowy oraz ich funkcji, granic swobody kontraktowej, szczególnie
ważnych w kontekście tzw. postanowień niedozwolonych, czy też sub‐
sydiarnych sposobów zabezpieczenia interesów stron w tego typu
umowach. Niemniej w miejscach, w których było to wymagane, treść
opracowania uwzględnia zmiany wprowadzone wspomnianą ustawą.
Uwagi przedstawione w niniejszej monografii wyrażone zostały na
tle stanu prawnego obowiązującego w dniu 1 stycznia 2012 r., jednakże
uwzględniają przepisy wspomnianej wyżej ustawy mimo jej później‐
szego wejścia w życie.
20
Rozdział 1
Społeczne uwarunkowania
modelu deweloperskiego w budownictwie
mieszkaniowym
1.1. Uwagi wprowadzające
Prawną analizę zagadnień związanych z umową deweloperską na‐
leży rozpocząć od omówienia kwestii dotyczących działalności dewe‐
loperskiej i jej oddziaływania na stosunki gospodarcze, a w szerszym
zakresie – na stosunki społeczne. Nietrudno bowiem zauważyć, że za‐
wiązywanie w oparciu o umowy deweloperskie stosunków prawnych
jest zaledwie jednym z instrumentów prowadzenia działalności gospo‐
darczej przez deweloperów. Tym samym próba zbadania normatyw‐
nych i funkcjonalnych aspektów umowy deweloperskiej bez uwzględ‐
nienia korzeni tego rodzaju kontraktu, które sięgają w głąb uwarun‐
kowań społecznych i ekonomicznych panujących w Polsce w ostatnich
latach, byłaby obarczona ryzykiem niedostatecznie pogłębionej anali‐
zy. Prawo stanowione, jak i zobowiązaniowe stosunki prawne zawią‐
zywane pomiędzy uczestnikami obrotu gospodarczego są bowiem re‐
fleksami zapotrzebowań i dążeń o masowym charakterze, przez co
przejawiają swą służebną i wtórną rolę wobec zjawisk zachodzących
w społeczeństwie i gospodarce. Rozpatrywanie zatem umowy dewelo‐
perskiej jako istotnego z punktu widzenia społecznego i gospodarcze‐
go, a jednak niemalże niedostrzeganego przez stanowione prawo ro‐
dzaju kontraktu przez pryzmat działalności deweloperskiej wydaje się
być uzasadnione.
Działalność deweloperska, rozumiana jako prowadzona przez de‐
weloperów aktywność gospodarcza polegająca na organizacji przed‐
21
Rozdział 1. Społeczne uwarunkowania modelu deweloperskiego...
sięwzięcia budowlanego, którego celem jest powstanie przynajmniej
jednego budynku z wyodrębnionymi w jego strukturze lokalami miesz‐
kalnymi lub użytkowymi oraz późniejsza ich sprzedaż lub wynajęcie,
pełni różne funkcje1 o charakterze społecznym i gospodarczym.
Najważniejszą z nich, dającą początek innym aspektom działal‐
ności deweloperskiej, jest funkcja ekonomiczna. Działalność dewelo‐
perska, mająca charakter działalności gospodarczej, wykonywana jest
z chęci osiągnięcia zysku. To on jest motywem skłaniającym różne
podmioty do jej prowadzenia. Pozostałe funkcje tej działalności mają
wobec tej pierwszorzędnej charakter wtórny, będąc w zasadzie jej kon‐
sekwencjami.
Wśród tych funkcji na wyróżnienie zasługują zwłaszcza dwie. Po
pierwsze, funkcja zaspokajania popytu na nowe nieruchomości, co
czyni zadość niezmiennym zapotrzebowaniom społecznym. Przez
ostatnie dziesięciolecia ta sfera potrzeb musiała liczyć na wsparcie nie‐
mal wyłącznie ze strony państwa, które nie było w stanie spełnić
wszystkich oczekiwań. Wraz z przemianami społeczno-ustrojowymi
przełomu lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia
zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa stało się de facto
domeną podmiotów prowadzących działalność gospodarczą i oparte
zostało na zasadach wolnorynkowych, z niewielkim udziałem tzw. bu‐
downictwa społecznego.
Drugim przejawem wpływu działalności deweloperskiej na sto‐
sunki społeczno-ekonomiczne jest jej oddziaływanie na nieruchomość.
Przejawia się ono zarówno w zmianie (wzroście) użyteczności nieru‐
chomości w porównaniu z jej poprzednim stanem, jak i dotyka szerszej
perspektywy związanej z kształtowaniem ładu przestrzennego na
określonym terenie. Inwestycje deweloperskie realizowane są często na
obszarach dotychczas posiadających inne przeznaczenie niż zabudowa
mieszkaniowa (np. nieużytki, rola, tereny przemysłowe), nadając nowy
kształt urbanistyczny najbliższej okolicy. Ta rola działalności dewelo‐
perskiej jest nie do przecenienia w szczególności dla władz lokalnych,
które kształtują gospodarkę przestrzenną na danym terenie. Jedno‐
1 Rozpatrywane tutaj w znaczeniu empirycznie dającego się wykazać wpływu da‐
nego zjawiska na rzeczywistość, a nie roli, jaka mu została powierzona do odegrania;
Z. Ziembiński, O pojmowaniu celu, zadania, roli i funkcji prawa, PiP 1987, z. 12, s. 19–22;
I. Bogucka, O pojęciu „funkcja prawa”, PiP 1990, z. 9, s. 51–52; eadem, Funkcje prawa.
Analiza pojęcia, Kraków 2000, s. 27–31.
22
1.2. Organizacja i ewolucja systemu...
cześnie ten aspekt stanowi jedną z istotnych barier rozwoju i czynników
ryzyka w prowadzeniu tego rodzaju działalności. Deweloperzy skarżą
się na brak miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
opieszałość procesu decyzyjnego we właściwych organach administra‐
cji lokalnej czy duży stopień nieprzewidywalności rozstrzygnięć, ma‐
jący swe źródło w niejednoznaczności stanowionego prawa i pozosta‐
wienia jego interpretacji w gestii urzędników2.
Działalność deweloperska wpływa także na sytuację ekonomiczną
pozostałych podmiotów, co spowodowane jest wchodzeniem przez
deweloperów w stosunki zobowiązaniowe. Mogą mieć one charakter
pracowniczy, przez co deweloperzy jako pracodawcy będą wpływać na
rynek pracy, lub niepracowniczy – związany ze współpracą dewelope‐
rów z innymi podmiotami. Dzięki szerokiemu zaangażowaniu dewe‐
loperów w siatkę powiązań prawnych z podmiotami działającymi
w wielu warstwach gospodarki ci pierwsi stają się jej ważnym ogniwem,
wykraczającym poza sferę budowlaną, istotnym również dla rynków
finansowych, nieruchomości, usług prawniczych, reklamowych itd.
Oceniając działalność deweloperską z punktu widzenia fiskalnych
interesów Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, nie
można pominąć faktu, że wiąże się ona z korzyściami finansowymi
uzyskiwanymi przez te podmioty z danin publicznych (podatków,
opłat). Obciążają one nie tylko deweloperów, ale i innych uczestników
procesu deweloperskiego, np. nabywcę lokalu, który uiszcza podatek
od towarów i usług z tytułu jego nabycia, a później – podatek od nie‐
ruchomości. Działalność deweloperska ma zatem wpływ na funkcję
fiskalną, oddziałując bezpośrednio i pośrednio na zwiększenie docho‐
dów budżetowych podmiotów publicznych.
1.2. Organizacja i ewolucja systemu budownictwa
mieszkaniowego w Polsce po 1945 r.
Przyjmując koniec II wojny światowej za moment początkowy
w opisie sposobu organizacji i rozwoju budownictwa mieszkaniowego
w Polsce – z uwagi na bezpośredni wpływ zjawisk występujących po
1945 r. na istotny z punktu widzenia rozwoju systemu deweloperskiego
2 W.A. Werner, E. Wężyk, T. Jaworski, System deweloperski w Polsce – bariery,
efekty i ryzyko funkcjonowania, Warszawa 2002, s. 17 i n. oraz s. 29 i n.
23
Rozdział 1. Społeczne uwarunkowania modelu deweloperskiego...
w budownictwie okres lat dziewięćdziesiątych XX w. – można wyróżnić
kilka charakterystycznych etapów. Pierwszy z nich trwał przez pięt‐
naście lat od zakończenia działań wojennych. Przedsiębrane wówczas
wysiłki koncentrowano przede wszystkim na odbudowie substancji
mieszkaniowej ze zniszczeń wojennych, przy znaczącym udziale pań‐
stwa i budownictwa indywidualnego. Drugi etap rozpoczął się w latach
sześćdziesiątych ubiegłego stulecia i zapoczątkował na szerszą skalę
budownictwo spółdzielcze, które miało zastąpić bezpośrednie wysiłki
państwa w budowaniu nowych mieszkań. W trzeciej kolejności zapo‐
czątkowano budowę osiedli miejskich w technologii wielkopłytowej,
co rozpoczęło się w latach siedemdziesiątych i trwało przez kilkanaście
następnych lat, przyczyniając się do gwałtownego wzrostu liczby no‐
wych mieszkań oddawanych do użytku. Kolejna faza przypadła na
pierwszą połowę lat dziewięćdziesiątych, cechującą się zapaścią na ryn‐
ku budownictwa mieszkaniowego, wywołaną w głównej mierze per‐
turbacjami ekonomicznymi związanymi z transformacją ustrojową.
Piąty etap trwa od połowy ostatniej dekady XX w. i wyróżnia się wzros‐
tem liczby nowych mieszkań, przy jednoczesnym zmierzchu budow‐
nictwa spółdzielczego i wkroczeniem – częściowo w jego miejsce –
podmiotów prowadzących działalność deweloperską. Dokładniejsze
omówienie tych przemian ostatnich dziesięcioleci pozwoli na przybli‐
żenie genezy działalności deweloperskiej na polskim rynku budownic‐
twa mieszkaniowego.
Druga połowa lat czterdziestych XX w. w budownictwie (również
mieszkaniowym) upłynęła na odbudowie zniszczeń wojennych
i kształtowaniu nowego ustroju społeczno-gospodarczego. Nadrzędny
w tej gałęzi gospodarki cel – odgruzowanie, a następnie ukończenie
nowych budowli – realizowany był narzędziami wykorzystywanymi
także do urzeczywistniania celu drugorzędnego, lecz bardziej ogólne‐
go, a więc wdrażania nowego ładu państwowego. Inicjatywę przejęło
tutaj państwo: to ono wzięło na siebie wysiłek organizacyjny i finan‐
sowy tego przedsięwzięcia, jak również – wskutek dokonywanych ma‐
sowo zmian własnościowych – to ono stało się głównym fundatorem
i gospodarzem mieszkań3. Pomocne w realizacji programu odbudowy
infrastruktury budowlanej były także szczególne rozwiązania prawo‐
dawcze, np. dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użyt‐
3 Zob. M. Bednarek, Prawo do mieszkania w konstytucji i ustawodawstwie, War‐
szawa 2007, s. 93 oraz 99.
24
1.2. Organizacja i ewolucja systemu...
kowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy4. Na jego podstawie
grunty na obszarze m. st. Warszawy z dniem jego wejścia w życie prze‐
szły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r. stały się włas‐
nością państwową; dekret z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce
i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny5.
Zasoby mieszkaniowe pozostające w rękach prywatnych nie zostały
formalnie znacjonalizowane, jednakże ich właściciele narażeni byli na
istotne ograniczenie wykonywania swego prawa własności, podpo‐
rządkowane realizacji polityki mieszkaniowej państwa6. Te cechy po‐
wojennego systemu mieszkaniowego będą widoczne przez następne
dziesięciolecia PRL.
Sytuację mieszkaniową w latach powojennych dodatkowo kom‐
plikował chaos i zupełnie nowa rzeczywistość tamtych czasów. Koniec
wojny wymusił na milionach Polaków pozostawienie majątków na
dawnych wschodnich rubieżach Rzeczypospolitej i przeniesienie
ośrodków życiowych w nieznane – na tereny leżące pomiędzy Bugiem
a Odrą. Wiele ocalałych domostw czy mieszkań pozostało bez swoich
prawnych właścicieli lub ich spadkobierców, którzy zginęli lub za‐
mieszkali poza granicami Polski. Wszystko to zrodziło konieczność
dokonania w bardzo krótkim czasie zmiany miejsca zamieszkania
i niełatwej akomodacji do nowych warunków życiowych na masową
skalę. Te przeobrażenia nie zawsze były rejestrowane przez instytucje
systemu prawnego. Często posiłkowano się rozwiązaniami z założenia
tymczasowymi, które z biegiem czasu przekształciły się w permanent‐
ne. Konsekwencje tego odczuwalne są do dziś. Wymiernym objawem
tamtych zaniedbań jest prawne nieusankcjonowanie – poprzez doko‐
nanie odpowiednich czynności prawnych oraz zmian w treści ksiąg
wieczystych – faktycznej nacjonalizacji wielu nieruchomości znajdu‐
jących się przed rokiem 1945 w rękach osób różnych narodowości,
między innymi Niemców oraz Żydów czy innych niż Skarb Państwa
podmiotów.
Jednym z największych wyzwań w powojennej odbudowie kraju
było dźwignięcie zrujnowanej infrastruktury, a w jej ramach – wielo‐
rodzinnego budownictwa mieszkaniowego. Był to najbardziej efek‐
tywny sposób zaspokajania potrzeb mieszkaniowych na masową skalę,
4 Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.
5 Tekst jedn.: Dz. U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181 z późn. zm.
6 Por. ibidem, s. 101 i n.
25
Rozdział 1. Społeczne uwarunkowania modelu deweloperskiego...
uzasadniony ze względów ekonomicznych oraz pragmatycznych. Bu‐
downictwo wielorodzinne pod względem potencjalnej skali potrzeb
mieszkaniowych, które mogłyby być zaspokojone w danym czasie, przy
zaangażowaniu określonych sił, poniesieniu odpowiednich kosztów
i z wykorzystaniem danej powierzchni, jest bardziej wydajne niż bu‐
downictwo indywidualne. Nie bez znaczenia jest tu również fakt, że
budownictwo indywidualne wymaga zorganizowania procesu budo‐
wy, a niekiedy i samodzielnego jej przeprowadzenia przez osobę, która
jest zainteresowana późniejszym zamieszkaniem w danym domu. Nie
każdy jest w stanie sprostać takiemu zadaniu, co uzasadnia istnienie
powszechnego zapotrzebowania na zorganizowanie budowy mieszkań
przez osoby trzecie. Pierwszorzędna rola wielorodzinnego budownic‐
twa mieszkaniowego organizowanego przez podmioty wyspecjalizo‐
wane nie zmarginalizowała zupełnie nurtu budownictwa indywidual‐
nego, głównie jednorodzinnego. Istniał on nadal, będąc niekiedy jedy‐
ną realną możliwością zaspokojenia zapotrzebowania na własne miesz‐
kanie. Niemniej główny ciężar budowy nowych mieszkań, ze względu
na czynniki wskazane powyżej, spoczywać miał na budownictwie wie‐
lorodzinnym, które z uwagi na swój charakter nie było organizowane
ani wykonywane przez przyszłych jego beneficjentów.
Powojenna restauracja wielorodzinnego budownictwa mieszka‐
niowego była jednym z elementów wymiernej, fizycznej odbudowy
kraju, niezwykle doniosłej dla większości obywateli szczególnie
w miastach, gdzie zniszczenia w substancji mieszkaniowej były naj‐
większe. Przeciwnikami w tym procesie były braki w pozostałej infra‐
strukturze (między innymi drogowej i kolejowej), warunkującej spraw‐
ne przeprowadzenie odbudowy zasobów mieszkaniowych, niedobory
środków produkcji oraz konieczność prowadzenia robót w wielu miejs‐
cach jednocześnie. Odbudowa zniszczonych budynków, jako sposób
zaspokojenia lawinowo narosłych potrzeb mieszkaniowych spowodo‐
wanych nagłym niedoborem znacznej liczby mieszkań, okazała się nie‐
wystarczająca. Państwo, będąc organizatorem i zarządcą całego syste‐
mu budownictwa, sięgnęło do innych środków mających na celu roz‐
ładowanie zdecydowanej nadwyżki pomiędzy popytem a podażą na
rynku mieszkaniowym. Narzędziem takim stało się na przykład zagę‐
szczanie wykorzystania istniejącego zasobu mieszkaniowego poprzez
dokwaterowywanie mieszkańców w już zamieszkałych budynkach czy
lokalach, nierzadko będących przedmiotem prywatnej własności. Uza‐
26
1.2. Organizacja i ewolucja systemu...
sadnieniem tak prowadzonej polityki mieszkaniowej było dostosowa‐
nie do jej założeń minimalnych wskaźników powierzchni mieszkalnej
w zależności od ilości stale przebywających w mieszkaniu osób7.
Z kolei instrumentem koncentracji w rękach państwa systemu bu‐
downictwa mieszkaniowego oraz dystrybucji nowych mieszkań było
uzależnienie prawa do zamieszkiwania w danym miejscu nie od moż‐
liwości ekonomicznych obywateli, lecz od decyzji administracyjnej
właściwego organu lub przydziału mieszkania8. Było to zgodne ze scen‐
tralizowanym modelem dystrybucji dóbr w gospodarce socjalistycznej,
powiązanym z czynnikami sięgającymi fundamentów ideologicznych.
W stosunkach społecznych z czasem doprowadziło to jednak do anta‐
gonizmów społecznych oraz zjawisk korupcyjnych. By zaspokoić swe
potrzeby mieszkaniowe, jednostki gorzej wartościowane przez system
dystrybucji mieszkań zmuszone były wykazywać się swoistą zaradnoś‐
cią życiową w obchodzeniu mechanizmów selekcji jego beneficjen‐
tów9. Tak erozyjne dla systemu stworzonego przez państwo zjawiska
nie występowałyby, gdyby był on w stanie zaspokoić istniejące potrzeby
mieszkaniowe na dostatecznym poziomie.
Cały czas swój wkład w liczbę mieszkań oddawanych do użytku
wnosiło budownictwo indywidualne. Był on względnie stały aż do roku
1990 i wynosił ok. 25–30 ogółu nowo budowanych mieszkań, przy
czym ta forma budownictwa znacznie większą rolę odgrywała na tere‐
nach wiejskich aniżeli w miastach. Tam – z racji specyfiki zamieszki‐
wania – ciężar zapewnienia nowych mieszkań spoczywał w głównej
mierze na zbiorowym budownictwie organizowanym przez odrębne
podmioty (państwo, spółdzielnie mieszkaniowe, zakłady pracy).
Z przyczyn ideologicznych oraz pragmatycznych ta forma budownic‐
twa, choć – zwłaszcza w stosunkach wiejskich – mocno uniezależniona
od pomocy państwa, była przez nie wspierana, co było wyrazem pewnej
7 Zob. M. Bryx, Finansowanie budownictwa mieszkaniowego, Warszawa 2000, s. 11.
8 Zob. rozdział 4 uchwały nr 122 Rady Ministrów z dnia 22 maja 1965 r. w sprawie
zapewnienia warunków dalszego rozwoju spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego
(M.P. Nr 27, poz. 133).
9 M. Bryx, Finansowanie..., s. 10.
27
Rozdział 1. Społeczne uwarunkowania modelu deweloperskiego...
kontroli państwowej również nad tym fragmentem budownictwa
mieszkaniowego10.
Ideologicznie doniosła, lecz trudna rola łączenia przez państwo
wysiłków organizacyjnych i finansowych w procesie zaspokajania –
zwłaszcza w miastach – potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa za‐
częła podlegać zmianom w latach sześćdziesiątych XX w. Nastąpił roz‐
wój budownictwa spółdzielczego11, co w konsekwencji doprowadziło
do zwiększenia udziału tej formy organizacyjnej budownictwa w ilości
nowobudowanych mieszkań, która w końcu lat sześćdziesiątych osiąg‐
nęła poziom dwukrotnie wyższy niż jeszcze piętnaście lat wcześniej. Na
przestrzeni lat 1960–1978 przy niemal stałej liczbie spółdzielni miesz‐
kaniowych oscylującej wokół tysiąca, nastąpił diametralny wzrost licz‐
by ich członków oraz objętych przez nie zasobów mieszkaniowych.
W 1960 r. spółdzielnie miały ok. 146,4 tys. członków, by w roku 1970
osiągnąć poziom ok. 1 mln, a w roku 1978 – ok. 2,3 mln członków.
Liczba nowych mieszkań spółdzielczych oddanych do użytku odnoto‐
wała w tym okresie podobną dynamikę wzrostu: 1960 r. – 53,8 tys.,
1970 r. – 589 tys., 1978 r. – 1,55 mln. Jednocześnie z budowy mieszkań
na szeroką skalę zaczęło wycofywać się państwo12. Wraz z przemianą
organizacyjną w budownictwie mieszkaniowym nastąpiła zamiana
sposobu jego finansowania. Państwo, nie będąc na tyle wydolne, by
sprostać istniejącym potrzebom w tym zakresie, scedowało ostateczny
koszt budowy mieszkań na ich przyszłych mieszkańców (członków
spółdzielni mieszkaniowych), którzy musieli ponieść go w postaci
10 Zob. dekret z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nierucho‐
mego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywi‐
dualnych domów jednorodzinnych (Dz. U. Nr 49, poz. 326); uchwałę nr 71 Rady Mini‐
strów z dnia 2 czerwca 1978 r. w sprawie rozwoju, organizacji i zaopatrzenia budownic‐
twa indywidualnego (M.P. Nr 23, poz. 78 z późn. zm.); uchwałę nr 180 Rady Ministrów
z dnia 24 sierpnia 1981 r. w sprawie pomocy Państwa dla ludności rolniczej na jedno‐
rodzinne budownictwo mieszkaniowe (M.P. Nr 25, poz. 218); uchwałę nr 51 Rady Mi‐
nistrów z dnia 2 marca 1981 r. w sprawie pomocy kredytowej Państwa dla ludności
nierolniczej na jednorodzinne budownictwo mieszkaniowe oraz przebudowę pomie‐
szczeń w budynkach państwowych na cele mieszkalne (M.P. Nr 9, poz. 70).
11 Główny Urząd Statystyczny, Rocznik Statystyczny 1980, s. 380, tabl. 27 (555).
12 Gospodarka państwowa oddała w 1960 r. 68,3 tys. nowych mieszkań, a w 1970 r. –
45,1 tys. W ramach gospodarki spółdzielczej w 1960 r. oddano do użytku 14,7 tys. miesz‐
kań, a w 1970 r. – 95,5 tys.; Główny Urząd Statystyczny, Rocznik Statystyczny 1971,
s. 440, tabl. 8 (580).
28
1.2. Organizacja i ewolucja systemu...
tzw. wkładu mieszkaniowego13. Jednocześnie istniał system pomocy
finansowej: dla ludności – w postaci premii za systematyczne oszczę‐
dzanie za pomocą książeczek mieszkaniowych PKO14 oraz dla spół‐
dzielni mieszkaniowych na finansowanie budowy – w postaci kredytów
bankowych15. Państwo jednak nie odstąpiło od zupełnego uwolnienia
spółdzielczego budownictwa mieszkaniowego spod swoich wpływów,
pozostawiając je pod nadzorem prezydiów rad narodowych16.
Odnotowana w
latach sześćdziesiątych poprawa wyników
w mieszkalnictwie była ledwie początkiem bezprecedensowego w po‐
wojennej historii Polski, wręcz lawinowego, wzrostu liczby oddawa‐
nych mieszkań, który miał miejsce w latach siedemdziesiątych (zob.
wykres 1 w załączniku 3). U schyłku tego okresu oddawano niemal 300
tys. nowych mieszkań rocznie. Niewątpliwie na tak dobrą koniunkturę
w budownictwie mieszkaniowym w ówczesnym dziesięcioleciu wpływ
miała poprawa sytuacji gospodarczej w kraju, dofinansowanie uzys‐
kane z zagranicznych kredytów, które w znacznej części przeznaczone
zostało na rozbudowę infrastruktury, oraz wykorzystanie w budow‐
nictwie mieszkaniowym prefabrykatów17 (tzw. wielkiej płyty), co wpły‐
nęło na skrócenie czasu trwania budowy. Jednocześnie przełom lat sie‐
demdziesiątych i osiemdziesiątych był końcem trwającego od zakoń‐
13 Paragraf 27 uchwały nr 122.
14 Zob. uchwałę nr 47 Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 1963 r. w sprawie dalszego
rozwoju oszczędzania na mieszkaniowych książeczkach oszczędnościowych Powszech‐
nej Kasy Oszczędności (M.P. Nr 13, poz. 69); uchwałę nr 125 Rady Ministrów z dnia
22 maja 1965 r. w sprawie dalszego rozwoju oszczędzania na mieszkaniowych książecz‐
kach oszczędnościowych powszechnych kas oszczędności (M.P. Nr 27, poz. 136
z późn. zm.).
15 Zob. § 5 uchwały nr 122; § 6 uchwały nr 281 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia
1971 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania uspołecznionego budownictwa miesz‐
kaniowego (M.P. Nr 60, poz. 398 z późn. zm.).
16 Paragraf 31 uchwały nr 122.
17 W latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych nastąpił zdecydowany wzrost
wykorzystania technologii wielkopłytowej w budownictwie. O ile w roku 1970 z wielkiej
płyty wybudowano 19,1 wszystkich oddanych w tym roku budynków mieszkalnych,
w latach 1978–1984 wskaźnik ten kształtował się na poziomie 70–78 , marginalizując
popularne wcześniej technologie wielkoblokową (55,5 w 1970 r.) oraz tradycyjną
(21,1 w 1970 r.); Główny Urząd Statystyczny, Rocznik Statystyczny 1985, s. 260, tabl.
14 (372). Od drugiej połowy lat osiemdziesiątych udział technologii wielkopłytowej
w ogólnej liczbie oddawanych budynków mieszkalnych systematycznie maleje (26,1
w 1994 r.) na rzecz technologii tradycyjnej (46,6 w 1994 r.); Główny Urząd Statystyczny,
Rocznik Statystyczny 1995, s. 425, tabl. 47 (552).
29
Rozdział 1. Społeczne uwarunkowania modelu deweloperskiego...
czenia wojny trendu wzrostowego w liczbie mieszkań oddawanych do
użytku. Nie mogło to pozostać niezauważone przez społeczeństwo,
szczególnie po tak rozbudzonych nadziejach w zakresie zaspokajania
potrzeb mieszkaniowych, jak miało to miejsce w epoce Gierka oraz po
spadku wydajności budownictwa mieszkaniowego do poziomu z koń‐
ca lat sześćdziesiątych.
Po zatrzymaniu się liczby oddawanych do użytku mieszkań na po‐
ziomie zbliżonym do 200 tys. aż do 1988 r. przyszedł kolejny spadek.
Trudna sytuacja gospodarcza w kraju odbiła się na kondycji wieloro‐
dzinnego budownictwa mieszkaniowego. Przemiany końca lat osiem‐
dziesiątych, a także odmienne warunki gospodarowania początku lat
dziewięćdziesiątych pogłębiły tylko istniejący już kryzys mieszkanio‐
wy. Państwo przestało być motorem napędowym mieszkalnictwa, zła
koniunktura dopadła również spółdzielnie mieszkaniowe18. Zaspoka‐
janie potrzeb mieszkaniowych w sposób bezpośredni nie było już do‐
meną państwa, a w nowym porządku społeczno-gospodarczym zostało
przeniesione na samych obywateli. Spowodowało to radykalną zmianę
w prawnym i ekonomicznym postrzeganiu dobra, jakim jest mieszka‐
nie. Przestało ono być zapewniane czy subsydiowane przez państwo
i rozdzielane w oparciu o instrumenty administracyjne, a stało się to‐
warem rynkowym, przedmiotem obrotu i działalności gospodarczej.
Wywołało to przynajmniej częściowe uwolnienie cywilnoprawnej re‐
gulacji mieszkań dotykającej sfery własnościowej spod wpływów prze‐
pisów o charakterze administracyjnym19.
Trudności ze zrozumieniem rynkowych zasad nabywania miesz‐
kań, nienajlepsza sytuacja ekonomiczna budżetu państwa oraz społe‐
czeństwa, wiele innych, pilniejszych wydatków publicznych oraz nie‐
wykształcenie systemu finansującego i organizującego wielorodzinne
budownictwo mieszkaniowe, który mógłby zastąpić aktywne dotych‐
czas w tej mierze państwo, doprowadziły w pierwszej połowie lat dzie‐
więćdziesiątych wskaźniki nowo budowanych mieszkań do najniż‐
szych od czterdziestu lat poziomów. Trwający od początku lat osiem‐
dziesiątych trend spadkowy osiągnął wtedy najniższe rejestry. Liczba
mieszkań oddawanych do użytku była w owym czasie zdecydowanie
niewystarczająca, by zaspokoić istniejący na nie popyt.
18 Por. P. Nowacki, Deweloper jako organizator i wykonawca budownictwa miesz‐
kaniowego, Nieruchomości 2005, nr 9, s. 30.
19 Por. M. Bednarek, Prawo do mieszkania..., s. 139–141.
30
1.3. Wydajność polskiego budownictwa mieszkaniowego...
Przez cały okres trwający od zakończenia II wojny światowej po‐
trzeby mieszkaniowe społeczeństwa, wyrażające się w różnicy pomię‐
dzy liczbą gospodarstw domowych a liczbą mieszkań, nie znalazły za‐
spokojenia. Potrzeba ta określona jest w niedoborze szacowanym na
ok. 1–1,5 mln mieszkań. Jak wynika z zaprezentowanych danych (zob.
wykres 2 w załączniku 3), braki w tym zakresie najmniejsze były
w połowie lat osiemdziesiątych. W analizowanym okresie mimo stale
rosnącej liczby mieszkań oraz gospodarstw domowych wielkość nie‐
doboru mieszkań utrzymywała się na stosunkowo stałym poziomie
(w liczbach bezwzględnych), wobec czego odsetek gospodarstw do‐
mowych pozbawionych własnego mieszkania w ciągu ostatnich sześć‐
dziesięciu lat ulegał systematycznemu zmniejszeniu (z ok. 15
w 1960 r. do ok. 8 w 2006 r.).
1.3. Wydajność polskiego budownictwa
mieszkaniowego na tle innych gospodarek
narodowych
Dla określenia wydajności budownictwa mieszkaniowego w Polsce
po 1945 r. w szerszym kontekście warto nie tylko przyrównać jego wy‐
niki do innych państw europejskich, ale i dokonać zestawienia liczby
nowych mieszkań oddawanych do użytku w Polsce z analogicznymi
wynikami innego kraju europejskiego o zbliżonej liczbie mieszkańców,
a więc podobnym zapotrzebowaniu na tego rodzaju dobro. Za najlep‐
szy wzorzec porównania dynamiki wzrostu w budownictwie mieszka‐
niowym na przestrzeni ostatniego półwiecza można uznać Hiszpanię
(zob. wykres 3 w załączniku 3). Jest to państwo o liczbie mieszkańców
zbliżonej do Polski w całym analizowanym okresie, co świadczy o po‐
równywalnej liczbie gospodarstw domowych. Ponadto na początku lat
sześćdziesiątych XX w. w obu krajach istniejące zasoby mieszkaniowe
pozostawały na porównywalnym poziomie20, dzięki czemu różnicy
w dynamice liczby oddawanych mieszkań w opisywanym okresie nie
można tłumaczyć zupełnie różnym poziomem ilości mieszkań istnie‐
jących, co mogłoby rzutować na skalę potrzeb mieszkaniowych wy‐
20 Według stanu na 1960 r. w Hiszpanii było 7,7 mln mieszkań, natomiast w Polsce –
7,0 mln mieszkań; Główny Urząd Statystyczny: Rocznik Statystyczny 1961, tabl. 18 (416);
Rocznik Statystyczny 1972, s. 693, tabl. 133 (1067).
31
Rozdział 1. Społeczne uwarunkowania modelu deweloperskiego...
magających zaspokojenia. Z powyższego wynika, iż w połowie ubieg‐
łego stulecia w Hiszpanii i Polsce istniały analogiczne współczynniki
demograficzne i mieszkaniowe, determinujące zbliżoną skalę potrzeb
mieszkaniowych społeczeństwa. Uzasadniają one porównanie rozwoju
budowy nowych mieszkań w okresie kolejnych kilku dziesięcioleci
w obu tych krajach.
W pierwszej dekadzie analizowanego okresu (od połowy lat pięć‐
dziesiątych do połowy lat sześćdziesiątych XX w.) liczba nowych miesz‐
kań oddawanych do użytku w Polsce i Hiszpanii znajdowała się na
bardzo podobnym poziomie, oscylującym wokół 100–150 tys. lokali.
Kolejna dekada w Polsce odznaczała się umiarkowanym wzrostem tego
wskaźnika, podczas gdy w Hiszpanii mieszkalnictwo odnotowywało
dynamiczny rozwój, a liczba nowych mieszkań tam budowanych o ok.
50 przewyższała poziom notowany w Polsce. Związane to było z li‐
beralnymi zmianami gospodarczymi w Hiszpanii (tzw. hiszpański cud
gospodarczy, el milagro español), które doprowadziły ten kraj do czo‐
łówki najszybciej rozwijających się państw świata w tamtym czasie.
Taka sytuacja w hiszpańskim budownictwie mieszkaniowym trwała aż
do schyłku dyktatury generała Franco w drugiej połowie lat siedem‐
dziesiątych.
Po tym okresie nastąpił gwałtowny spadek dynamiki oddawania
do użytku nowych mieszkań, zbliżając te wskaźniki do poziomów bu‐
downictwa polskiego, które w pierwszej połowie lat osiemdziesiątych
znajdowało się w fazie wyhamowywania po nad wyraz intensywnym
okresie drugiej połowy lat siedemdziesiątych. Gdy słaba koniunktura
w polskim mieszkalnictwie powodowała stagnację, a później spychała
wskaźniki nowo budowanych mieszkań do najniższych poziomów
(druga połowa lat osiemdziesiątych i początek lat dziewięćdziesiątych),
hiszpańskie budownictwo mieszkaniowe nie tylko odżyło, ale i zapo‐
czątkowało niezwykle dynamiczny i nieporównywalny w skali euro‐
pejskiej wzrost wskaźnika budowy nowych mieszkań. Miało to nie‐
wątpliwie związek z przystąpieniem Hiszpanii do Wspólnot Europej‐
skich w 1986 r. i wynikającym z tego faktu polepszeniem sytuacji eko‐
nomicznej tego kraju. Zapoczątkowany ponad dwadzieścia lat temu
wzrost doprowadził do oddania w 2004 r. w Hiszpanii ponad 550 tys.
nowych mieszkań – pięciokrotnie więcej niż w tym samym roku
w Polsce.
32
1.3. Wydajność polskiego budownictwa mieszkaniowego...
Porównanie rocznych wskaźników nowo budowanych mieszkań
w Polsce i Hiszpanii dowodzi, że wydajność polskiego budownictwa
mieszkaniowego w drugiej połowie XX w. była niższa niż w Hiszpanii.
Utwierdza to również w przekonaniu, iż była ona mniejsza w porów‐
naniu do istniejącego zapotrzebowania. Jeżeli przy niemal takiej samej
liczbie ludności w obu państwach w Hiszpanii budowano więcej miesz‐
kań, oznacza to, iż istniała tam odpowiednich rozmiarów potrzeba
społeczna przekładająca się na popyt ekonomiczny. Wniosek o istnie‐
jącym niezaspokojonym zapotrzebowaniu z kolei łatwo przenieść na
grunt warunków polskich, mając w pamięci podobne wskaźniki de‐
mograficzne i zbliżony poziom zasobów mieszkaniowych w obu kra‐
jach na początku okresu poddanego analizie. Ostatnie dwadzieścia lat
z kolei przyniosło wyraźną dysproporcję pomiędzy liczbą nowych
mieszkań budowanych w Hiszpanii i w Polsce, co jeszcze dobitniej
ukazuje skalę załamania mieszkalnictwa w naszym kraju u schyłku
ubiegłego stulecia.
Wyłaniająca się z tego porównania teza o niskiej wydajności pol‐
skiego budownictwa mieszkaniowego w ostatnich dekadach byłaby
zbyt słabo uargumentowana, gdyby oprzeć ją jedynie na porównaniu
wydajności budownictwa hiszpańskiego i polskiego. Takie bezpośred‐
nie zestawienie było możliwe głównie ze względu na zbliżone wskaźniki
wpływające na istniejące potrzeby mieszkaniowe w obu krajach. Warto
jednak porównać możliwości budownictwa mieszkaniowego w Polsce
i innych krajach europejskich, biorąc wszakże pod uwagę fakt, iż po‐
siadają one zróżnicowaną liczbę mieszkańców (gospodarstw domo‐
wych), a co za tym idzie – inne potrzeby mieszkaniowe. Porównanie
zatem powinno być oparte nie na liczbach bezwzględnych ilustrujących
nowe mieszkania corocznie oddawane do użytku, lecz na wskaźnikach
zobiektywizowanych, biorących pod uwagę zróżnicowaną liczbę lud‐
ności w poszczególnych krajach. Porównanie Polski na tle wybranych
krajów europejskich (istniejących w zasadniczo niezmienionych gra‐
nicach od lat pięćdziesiątych XX w. do chwili obecnej) pod względem
wydajności budownictwa mieszkaniowego będzie zatem oparte na co‐
rocznej liczbie nowo budowanych mieszkań w przeliczeniu na tysiąc
mieszkańców (zob. tabelę 1 w załączniku 3).
Już wstępny ogląd danych ilustrujących tę zależność pokazuje, że
przez ostatnie pięćdziesiąt lat Polska należała do tych krajów, w których
oddawano najmniej nowych mieszkań w przeliczeniu na tysiąc miesz‐
33
Rozdział 1. Społeczne uwarunkowania modelu deweloperskiego...
kańców. Jest to szczególnie widoczne w końcowej części tego okresu,
która rozpoczyna się w latach dziewięćdziesiątych XX w. Dynamiczny
wzrost liczby nowo budowanych w Polsce mieszkań z połowy lat sie‐
demdziesiątych pozwolił ledwie zbliżyć się do europejskiej średniej
w tym względzie. Za charakterystyczny na tle porównawczym można
również uznać spadek w Polsce analizowanego wskaźnika w dekadzie
1985–1995, podczas gdy w większości porównywanych krajów euro‐
pejskich w tym czasie nastąpił wzrost liczby oddawanych mieszkań na
tysiąc mieszkańców, po lekkim jego spadku w latach 1975–1985.
Zobiektywizowany wskaźnik wydajności budownictwa mieszka‐
niowego dla wybranych państw europejskich dobitnie pokazuje, jak
mało zdolne do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych – nie tylko
w porównaniu z Hiszpanią – było polskie budownictwo w ostatnim
półwieczu. Bez wątpienia jest to wynikiem ogólnego stanu gospodarki
narodowej, gdyż sytuacja w budownictwie mieszkaniowym – finanso‐
wo i organizacyjnie silnie związanym z państwem do 1990 r., a następ‐
nie uzależnionym od zamożności obywateli – jest papierkiem lakmu‐
sowym kondycji ekonomicznej kraju i jego mieszkańców. Stąd też lep‐
sze wyniki w budownictwie mieszkaniowym zachodnioeuropejskich
państw o gospodarce wolnorynkowej i zamożniejszych społeczeń‐
stwach (choć wyjątkiem w tej mierze mogą być Włochy). Nie można
jednakże obarczać winą za takie wskaźniki wyłącznie panującego
w Polsce przez większość analizowanego okresu systemu gospodarki
centralnie sterowanej. Podobny istniał na Węgrzech czy w Rumunii,
a państwa te posiadały lepsze wskaźniki liczby mieszkań oddawanych
do użytku na tysiąc mieszkańców niż Polska.
Przedstawione wyżej dane pokazują zdecydowanie niewystarcza‐
jący poziom zaspokajania potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa
w Polsce w ostatnich pięćdziesięciu latach, który wyraża się w zbyt ma‐
łej liczbie nowych mieszkań oddawanych co roku do użytku. Prowadzi
to do stwierdzenia, że popyt na nowe mieszkania dominuje nad ryn‐
kową podażą tego dobra. Zgodnie z jednym z podstawowych praw
ekonomicznych musi to przełożyć się na cenę mieszkania. To głównie
przerost popytu nad podażą wywołany niewydolnym systemem bu‐
dowy nowych mieszkań, nad którym przez lata pieczę sprawowało
państwo, doprowadził w końcu ubiegłego stulecia do poszukiwania al‐
ternatywnych metod organizacji budowy nowych mieszkań na szeroką
skalę, wykraczającą poza indywidualne potrzeby. Jednym z nich, przy‐
34
1.4. Geneza działalności deweloperskiej w Polsce
jętym wraz z innymi instytucjami gospodarki rynkowej, stała się dzia‐
łalność deweloperska.
1.4. Geneza działalności deweloperskiej w Polsce
Początki działalności deweloperskiej w Polsce, mające wpływ na
obecny jej stan, sięgają przełomu lat osiemdziesiątych i dziewięćdzie‐
siątych XX stulecia. Przyczyny tego zjawiska są zróżnicowane. Naj‐
ważniejsza była transformacja społeczno-gospodarcza, w wyniku któ‐
rej państwo przestało organizować i subsydiować system powszechne‐
go budownictwa mieszkaniowego. Liczba nowych mieszkań oddawa‐
nych do użytku systematycznie spadała, a
istniejący popyt,
w niewielkim stopniu pohamowany urynkowieniem cen i powstaniem
rażącej dysproporcji pomiędzy ich pułapem a możliwościami finanso‐
wymi obywateli, pozostawał niezaspokojony. Inne formy budownic‐
twa mieszkaniowego, w tym budownictwo indywidualne, nie były
w stanie odpowiedzieć na istniejące zapotrzebowanie w sferze miesz‐
kaniowej. Z ekonomicznego punktu widzenia spowodowało to po‐
wstanie luki rynkowej, która domagała się wypełnienia21.
Wprowadzenie swobody działalności gospodarczej umożliwiło
wykonywanie działalności na rynku budownictwa mieszkaniowego
przez znacznie szerszą niż dotychczas rzeszę podmiotów. Brakowało
organizatorów budownictwa i wykonawców „instytucjonalnych”, któ‐
rzy byliby w stanie zapewnić budowę nowych mieszkań na względnie
szeroką skalę, wyręczając jeszcze aktywne w tym względzie państwo
i spółdzielnie mieszkaniowe22. Uwarunkowania ekonomiczne i prawne
stworzyły więc szansę na pojawienie się na rynku budownictwa miesz‐
kaniowego nowej kategorii podmiotów, skłonnych organizować pro‐
ces budowy mieszkań. Niezbędne okazało się także ukształtowanie
systemu finansowania inwestycji mieszkaniowych, wspierającego za‐
równo ich wykonawców, jak i przyszłych nabywców mieszkań, który
21 P. Nowacki, Deweloper..., s. 30.
22 Zob. R. Łopiński, Ochrona nabywcy w przedsięwzięciach deweloperskich (w:)
K. Milewska, R. Łopiński, K. Czerkas, P. Kuglarz, Ochrona nabywcy przyszłych (powsta‐
jących) lokali w świetle regulacji prawnych wybranych krajów europejskich i wnioski dla
polskich rozwiązań prawnych, Zeszyt Hipoteczny 2004, nr 19, Fundacja na Rzecz Kredytu
Hipotecznego, Warszawa 2004, s. 9–11.
35
Rozdział 1. Społeczne uwarunkowania modelu deweloperskiego...
w nowej rzeczywistości gospodarczej musiał zostać oparty w znacznym
stopniu na instytucjach finansowych.
Potrzeby te zostały dostrzeżone i odzwierciedlone, choć z pewnym
opóźnieniem, w ustawodawstwie, w którym istotnie zreformowano
przepisy dotyczące budownictwa mieszkaniowego: poczynając od
zmiany podejścia do prawa własności23, a na modyfikacji ochrony praw
najemców kończąc24. Nowy model systemu dofinansowywania bu‐
downictwa mieszkaniowego przez państwo25 zyskał charakter socjalny,
a nie powszechny. Wreszcie, jako przyczynę narodzin działalności de‐
weloperskiej można podać także umożliwienie nieskrępowanego usta‐
nawiania odrębnej własności lokali począwszy od 1 stycznia 1995 r.
Było to niezbędne dla prowadzenia działalności deweloperskiej w nur‐
cie obowiązującego systemu prawnego oraz idei wyznawanych przez
ustawodawcę, a nie praeter legem, jak to w znacznej mierze miało miej‐
sce w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych26. Nowy stan prawny
umożliwił zawieranie niewystępującego dotąd typu umów, zobowią‐
zujących do wybudowania lokalu mieszkalnego, ustanowienia jego od‐
rębnej własności i przeniesienia tego prawa na nabywcę lokalu (umów
o budowę)27, co znacznie lepiej chroniło interesy nabywców niż stoso‐
wane wcześniej umowy (przedwstępne) sprzedaży nieruchomości.
Wprowadzenie nowych ram ustawowych, w które w znacznej mierze
miało być wpisane budownictwo mieszkaniowe, upatrywane było jako
środek stymulujący rozwój tej gałęzi gospodarki. Podobne nadzieje
wiązano z umożliwieniem prawnego wyodrębniania lokali w okresie
międzywojennym28.
Przemiany ekonomiczne połączone z usunięciem socjalistycznych
barier prawnych i stopniowym tworzeniem nowych ram ustawowych
doprowadziły w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych do dynamicz‐
23 Zob. M. Bednarek, Prawo do mieszkania..., s. 128 i n.
24 Zob. ibidem, s. 421 i n.
25 Ustawa z dnia 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budow‐
nictwa mieszkaniowego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.).
26 Prawne formy organizowania przedsięwzięć realizatorskich (deweloperskich)
w tym czasie opisuje L. Ligęza, Umowa realizatorska (developerska), PUG 1999, nr 6,
s. 12–13; zob. też: M. Bednarek, Prawo do mieszkania..., s. 123–125.
27 Por. A. Jedliński, Umowa o wybudowanie lokalu w celu ustanowienia jego odręb‐
nej własności – umowa developerska, PS 2005, nr 9, s. 68–69.
28 G. Tatarkiewicz, Mieszkania na własność, Gazeta Sądowa Warszawska 1925,
s. 409; M. Kurman, W sprawie mieszkań na własność, Gazeta Sądowa Warszawska 1925,
s. 503.
36
1.4. Geneza działalności deweloperskiej w Polsce
nego rozwoju działalności deweloperskiej w budownictwie mieszka‐
niowym. Doskonale ilustruje to wykres przedstawiający ilość nowych
mieszkań oddawanych do użytku w tamtym okresie (por. wykres 1
w załączniku 3).
Trwający od początku lat osiemdziesiątych spadek, nasilający się
od roku 1990 r., osiągnął swoje apogeum w 1996 r.29, najgorszym od
kilku dekad pod względem ilości mieszkań oddanych do użytku. Wów‐
czas ich liczba szacowana była na 62 13030. Następne lata zapoczątko‐
wały trend wzrostowy w tym zakresie, który utrzymany został również
przez pierwsze dziesięciolecie obecnego stulecia. O tym, że jest to za‐
sługa wkroczenia do budownictwa mieszkaniowego nowej formy or‐
ganizowania budowy mieszkań – działalności deweloperskiej – prze‐
konują następne dane statystyczne.
Liczba mieszkań oddawanych do użytku przez główny filar bu‐
downictwa mieszkaniowego w okresie PRL, czyli spółdzielnie miesz‐
kaniowe, od początku lat dziewięćdziesiątych systematycznie malała.
O ile na początku tamtej dekady kształtowała się na poziomie
ok. 80 tys.31, w roku 1995 osiągnęła liczbę 26,6 tys.32, by w 2003 r. zmaleć
do 12 tys.33 W podobnym regresie, jednak na dużo mniejszą skalę,
znajdowała się liczba mieszkań budowanych przez zakłady pracy. I tak,
w 1990 r. było to 15,4 tys. mieszkań, w 1995 r. – 2,5 tys., zaś w 2003 r.
zaledwie 1 tys.
Na względnie stałym poziomie w analizowanym okresie utrzymy‐
wała się liczba mieszkań oddawanych do użytku w ramach budownic‐
twa komunalnego (ok. 2–3 tys.) oraz indywidualnego (ok. 30–40 tys.
z nagłym wzrostem w 2003 r. do poziomu 118 tys., a następnie spad‐
kiem do 57,6 tys. w roku 2006). Z uwagi jednak na fakt prowadzenia
badań statystycznych w sposób zaliczający do tej ostatniej kategorii
29 Ze względu na trwanie procesu budowlanego w czasie zmiany koniunkturalne
w budownictwie mieszkaniowym wyrażające się w liczbie mieszkań oddawanych do
użytku przesunięte są o ok. 2–3 lata w stosunku do zdarzeń o podłożu ekonomicznym
lub prawnym, które zmiany te spowodowały.
30 Główny Urząd Statystyczny, Mieszkania oddane do użytkowania w poszczegól‐
nych miesiącach lat 1991–2008 (tablice przeglądowe), dane ze strony internetowej GUS –
http://www.stat.gov.pl.
31 Główny Urząd Statystyczny, Rocznik Statystyczny 1995, s. 227, tabl. 27 (282).
32 Główny Urząd Statystyczny, Rocznik Statystyczny Rzeczypospolitej Polskiej
2000, s. 218, tabl. 18 (217).
2005, s. 331, tabl. 19 (237).
33 Główny Urząd Statystyczny, Rocznik Statystyczny Rzeczypospolitej Polskiej
37
Pobierz darmowy fragment (pdf)