Darmowy fragment publikacji:
pod redakcją Piotra Walczaka
Umowy i porozumienia
w sektorze finansów publicznych
Zarządzanie realizacją zadań publicznych
Umowy i porozumienia w jednostkach finansów publicznych
1. wydanie
Stan prawny: sierpień 2012 r.
Redakcja: Julia Augustynowicz
Korekta: Katarzyna Rynkiewicz
Wydawnictwo C.H. Beck 2012
Opinie zawarte w niniejszej publikacji wyrażają osobisty punkt widzenia Autorów.
Wydawnictwo C.H. Beck nie ponosi odpowiedzialności za zawarte w niej informacje.
Wszelkie prawa zastrzeżone.
Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o.
ul. Bonifraterska 17, 00-208 Warszawa
tel.: 22 33 77 600
faks: 22 33 77 601
www.beckinfobiznes.pl
Skład i łamanie: Wydawnictwo C.H. Beck
Druk: Elpil, Siedlce
ISBN 978-83-255-4462-1
ISBN e-book 978-83-255-4463-8
Spis treści
Wstęp..................................................................................................................................................................................
Notki biograficzne........................................................................................................................................................
Wykaz skrótów...............................................................................................................................................................
1. Kontrola zarządcza .................................................................................................................................................
2. Umowy w sprawie powierzania wykonywania zadań publicznych ...............................................
2.1..Umowa.o partnerstwie.publiczno-prywatnym..................................................................................
2.2..Umowa.koncesji.na.roboty.budowlane.lub.usługi...........................................................................
2.3..Umowa.o wsparcie/powierzenie.realizacji.zadania.publicznego................................................
2.4..Umowa.o wykonanie.inicjatywy.lokalnej.............................................................................................
3. Umowy w sprawie zamówień publicznych..................................................................................................
3.1..Umowa.o.zamówienie.publiczne............................................................................................................
3.2..Umowa.o bankową.obsługę.budżetu.JST............................................................................................
3.3..Umowa.o świadczenie.usługi.mycia.pojazdów..................................................................................
3.4..Umowa.o.świadczenie.usług.z zakresu.pomocy.prawnej..............................................................
3.5..Umowa.o.usługę.konserwacji.i utrzymania.w sprawności.systemów.alarmowych..
i ppoż.................................................................................................................................................................
3.6..Umowa.o.utylizację.odpadów.niebezpiecznych...............................................................................
3.7..Umowa.przewozu.osób..............................................................................................................................
4. Umowy związane z organizowaniem realizacji zadań publicznych................................................
4.1..Umowa.o.przekazanie.prowadzenia.szkoły.osobie.prawnej.niebędącej.JST..
lub.osobie.fizycznej......................................................................................................................................
4.2..Umowa.o.przekazanie.JST.instytucji.kultury,.w celu.wykonywania.zadań.własnych..
w zakresie.działalności.kulturalnej.........................................................................................................
4.3..Umowa.o.powierzenie.zarządzania.instytucją.kultury.osobie.prawnej.lub.osobie..
fizycznej............................................................................................................................................................
4.4..Umowy.o finansowanie.zadań.związanych.z usuwaniem.azbestu.............................................
4.5..Porozumienie.w sprawie.umieszczenia.dziecka.w rodzinie.zastępczej.i ponoszenia..
wydatków.na.jego.utrzymanie................................................................................................................
5. Umowy związane z zaciąganiem długu .......................................................................................................
5.1..Umowa.poręczenia.zobowiązania..........................................................................................................
5.2..Umowa.o.przygotowanie,.przeprowadzenie.i obsługę.emisji.obligacji...................................
5.3..Umowa.kredytu.bankowego....................................................................................................................
6. Umowy związane ze zlecaniem zadań i udzielaniem dotacji zawierane między JST
a administracją rządową......................................................................................................................................
6.1..Umowy –.porozumienia.zawierane.przez.administrację.rządową.z JST.w sprawie..
zlecenia.zadań................................................................................................................................................
6.2..Umowy –.porozumienia.zawierane.przez.administrację.rządową.z JST.w sprawie.
dofinansowania.zadań.własnych.jednostek.samorządowych.....................................................
V
IX
XIII
1
7
7
45
71
89
111
111
127
155
165
179
191
203
221
221
243
255
275
311
325
325
337
361
377
377
409
III
Spis treści
6.3..Umowa.o.udzielenie.dotacji.celowej.na.prace.konserwatorskie,.restauratorskie..
lub.roboty.budowlane.przy.zabytku.....................................................................................................
6.4..Umowa.o.udzielenie.pomocy.finansowej............................................................................................
7. Inne umowy................................................................................................................................................................
7.1..Umowa.partnerska.w projekcie.współfinansowanym.ze.środków.unijnych...........................
7.2..Umowa.leasingu.samochodu...................................................................................................................
7.3..Umowa.o.udzielenie.pożyczki..................................................................................................................
425
445
455
455
489
525
IV
Wstęp
Misją jednostek samorządu terytorialnego jest realizacja zadań publicznych i za-
spakajanie potrzeb społeczności lokalnych poprzez podejmowanie zróżnicowanych
przedsięwzięć w celu rozbudowy infrastruktury technicznej i społecznej. Działania te
realizowane są w różnorodnych formułach prawnych, o wyborze których rozstrzygają
bogate uwarunkowania normatywne, polityczne, ekonomiczne, finansowe oraz lokalne
tradycje. Skala zadań, adekwatna do społecznych potrzeb i oczekiwań, wymaga kreowa-
nia i poszukiwania nowych rozwiązań zarówno w sferze legislacji, jak i praktyki. Coraz
bardziej złożony jest także system finansowania przygotowywanych przez samorząd
terytorialny zadań, projektów czy też programów. System ten zakłada przepływy finan-
sowe w sektorze publicznym, w szczególności między podmiotami samorządowymi
a administracją rządową, a ponadto – angażowanie kapitałów prywatnych, w oparciu
o ustalone reguły współpracy sektora publicznego i komercyjnego.
Przez ostatnie lata w zakresie organizowania sposobu wykonywania oraz finansowania
zadań publicznych nastąpiły bardzo istotne przekształcenia, związane nie tylko z ab-
sorpcją środków z budżetu UE, ale także z coraz intensywniejszą skalą współpracy pod-
miotów publicznych z organizacjami pozarządowymi, jak również – chociaż w znacząco
mniejszym stopniu – z przedsiębiorcami. Podstawą większości z tych form aktywności
są umowy zawierane przez jednostki samorządowe z innymi podmiotami, przy czym
umowy te mają różny charakter, łącząc w sobie często elementy cywilnoprawne i admi-
nistracyjnoprawne. Umowy te określają wzajemne prawa i obowiązki stron związane
z danym sposobem realizacji zadania publicznego, przy czym ich treść w większym lub
mniejszym stopniu kształtowana jest przez wyznaczniki zawarte w powszechnie obo-
wiązujących normach prawnych.
Książka stanowi przewodnik pokazujący możliwości i szanse korzystania z określonych
instrumentów, pozwalających efektywniej wykorzystywać własne zasoby, przy zaanga-
żowaniu także innych podmiotów czy też zewnętrznych źródeł finansowania projekto-
wanych przedsięwzięć. Istotną przewagą omawianej propozycji jest oparcie prezentacji
tematów na wzorach umów, które stanowią podstawę do omówienia funkcjonujących
rozwiązań, problemów i prawnych dylematów związanych z określoną instytucją lub
formułą realizacji zadań publicznych. Komentarz, wyjaśnienia do wzorów oraz wzory
V
Wstęp
umów pozwalają usytuować dane zagadnienie w kontekście własnych potrzeb i wątpli-
wości. Książka nie jest kolejną próbą przedstawienia obowiązującego stanu prawnego,
ale praktycznym instrumentem łączącym teorię z praktyką, wskazującym na możliwe
sposoby ułożenia określonych stosunków prawnych, z odesłaniem do niezbędnego
komentarza, w sytuacji konieczności wyjaśnienia danych rozwiązań czy też pokazania
ewentualnych alternatyw oraz konsekwencji takiego lub innego wyboru.
W części obejmującej umowy dotyczące powierzania wykonywania zadań publicznych
zamieszczono wzory umów odnoszące się do: partnerstwa publiczno-prywatnego, kon-
cesji na roboty budowlane lub usługi, zlecania zadań publicznych na rzecz organizacji
pozarządowych oraz wykonania inicjatywy lokalnej. Wszystkie te formuły stanowią
atrakcyjną alternatywę wykonywania zadań, zakładającą współpracę podmiotów pu-
blicznych z jednostkami spoza sektora finansów publicznych. Powyższe umowy uzupeł-
nia katalog umów w sprawie udzielania zamówień publicznych, który – obok opisania
zasadniczych cech zamówienia publicznego – będzie pomocny w zakresie zamówień na
przedmioty zamówienia o daleko idącej specyfice (umowy w sprawie: obsługi bankowej
budżetu jednostki samorządu terytorialnego, świadczenia usług pomocy prawnej, utyli-
zacji odpadów niebezpiecznych, usług konserwacji i utrzymania systemów alarmowych
oraz przeciwpożarowych, usługi przewozu, usługi mycia pojazdów).
Zasady i formy organizacyjne wykonywania zadań publicznych określają, w szczegól-
ności, przepisy prawa materialnego administracyjnego, dając często różne możliwości
ich realizacji. Ujęte w książce wzory umów obrazują wspomniane alternatywne sposoby
działania jednostek samorządowych w odniesieniu do zadań z zakresu ochrony środowi-
ska (umowa dotycząca usuwania azbestu i finansowania przedsięwzięć w tym obszarze),
kultury i dziedzictwa narodowego (umowa w sprawie przekazania jednostce samorządu
terytorialnego instytucji kultury, umowa w sprawie powierzenia zarządzania instytucją
kultury), oświaty (umowa w sprawie przekazania prowadzenia szkoły publicznej), po-
mocy społecznej (umowa dotycząca umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej).
Niezależnie od udziału innych podmiotów w realizacji zdań publicznych (np. w formule
partnerstwa publiczno-prywatnego czy koncesji na roboty budowlane lub usługi), jed-
nostki samorządowe muszą zgromadzić odpowiednie zasoby finansowe, aby zapewnić
zaspokojenie potrzeb lokalnych społeczności w bardzo szerokim zakresie. Istotnym źró-
dłem wspomagającym te zasoby, chociaż w ostatnim czasie budzącym emocje z uwagi na
poziom długu publicznego, są instrumenty dłużne. Dlatego też w książce zamieszczono
najważniejsze umowy kreujące dług jednostek samorządu terytorialnego (umowa kre-
dytu; umowa przygotowania, przeprowadzenia i obsługi emisji obligacji) oraz umowę
mającą znaczenie dla wskaźnika zadłużenia limitującego dług (umowa poręczenia).
Pozostając w obszarze zagadnień finansowania zadań publicznych wskazać należy także
na grupę umów dotyczących przepływów finansowych w ramach sektora finansów pu-
blicznych, związanych ze zlecaniem jednostkom samorządowym zadań z zakresu admi-
nistracji rządowej oraz z przekazywaniem dotacji celowych z budżetu państwa tytułem
VI
Wstęp
dofinansowania zadań własnych tych jednostek. Ponadto, szczególną formułą przeka-
zywania środków pieniężnych jest pomoc finansowa między jednostkami samorządu
terytorialnego, w sprawie której wzór umowy znalazł się również w przedmiotowym
opracowaniu.
Książka opisuje również umowę partnerską w projekcie współfinansowanym ze środ-
ków europejskich, mając na względzie coraz szersze zainteresowanie taką współpracą
jednostek samorządowych i innych podmiotów pozyskujących środki finansowe w ra-
mach aktualnych programów operacyjnych finansowanych ze środków zagranicznych.
Dodatkowo zawiera umowę leasingu, która pozwala na pozyskanie określonych dóbr
bez jednorazowego angażowania środków oraz umowę pożyczki.
Z uwagi na swój charakter książka przeznaczona jest dla osób zarządzających jednost-
kami samorządu terytorialnego, które to osoby kształtują strategię rozwoju podmiotów
samorządowych, decydując się na wybór określonych formuł wykonywania zadań
publicznych (np. własna aktywność poprzez udzielanie zamówień publicznych, zlecanie
zadań organizacjom pozarządowym, współpraca z przedsiębiorcami w formule partner-
stwa publiczno-prywatnego), jak również dla osób organizujących określone działania
i przedsięwzięcia oraz przygotowujących propozycje konkretnych rozwiązań, m.in.
w zakresie treści umów decydujących o rozkładzie wzajemnych zobowiązań, ryzyk,
uprawnień.
Wybór określonych instrumentów, instytucji czy też formuł działania poprzedzony musi
zostać analizą ich efektywności i przydatności w warunkach danej jednostki samorzą-
dowej. Naczelnymi zasadami wpisanymi w system finansów publicznych są bowiem
zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru
metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Analizy powyższe muszą
zostać uwzględnione w procesach zarządzania ryzykiem, stanowiących jeden z istotnych
elementów sytemu kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych, na
które to zagadnienia zwrócono także uwagę w omawianej książce.
Piotr Walczak
VII
Notki biograficzne
Michał Dziedzic – prawnik, administratywista, absolwent Podyplomowego Studium
Prawa Bankowego na Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Wieloletni
pracownik urzędów naczelnych organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa
w Warszawie. Obecnie pracownik administracji samorządowej. Autor licznych publika-
cji z zakresu materialnego i formalnego prawa administracyjnego.
Andrzela Gawrońska-Baran – absolwentka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersy-
tetu Jagiellońskiego w Krakowie oraz Podyplomowego Studium Integracji Europejskiej
i Bezpieczeństwa Międzynarodowego WAT w Warszawie. Ukończyła aplikację legisla-
cyjną w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. W latach 2002–2008 pracownik Urzędu
Zamówień Publicznych, w tym jako Wiceprezes Urzędu odpowiedzialny za zagadnienia
prawne i legislacyjne oraz Naczelnik Wydziału Legislacji w Departamencie Prawnym.
Obecnie kieruje departamentem zamówień publicznych w dużej instytucji zamawia-
jącej. Brała czynny udział w rządowych i parlamentarnych pracach legislacyjnych nad
ustawą – Prawo zamówień publicznych oraz nad kolejnymi nowelizacjami i aktami
wykonawczymi do ustawy. Wykładowca z zakresu zamówień publicznych na studiach
podyplomowych w wyższych uczelniach oraz doświadczony trener na szkoleniach.
Wielokrotnie reprezentowała wykonawców i zamawiających w postępowaniach odwo-
ławczych przed Krajową Izbą Odwoławczą. Autorka ponad 300 publikacji, głównie z za-
kresu zamówień publicznych oraz praktycznych dzieł i komentarzy do ustawy – Prawo
zamówień publicznych.
Elżbieta Iglińska – absolwentka Uniwersytetu Gdańskiego na Wydziale Zarządzania.
Studia podyplomowe w zakresie podatków ukończyła w Wyższej Szkole Bankowości
w Gdańsku. Posiada certyfikat Kierownika Projektów Europejskich wydany przez
Akademię Edukacji Regionalnej. W latach 1997– 2002 inspektor kontroli finansowej
w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Gdańsku. W latach 2003– 2011 prowadziła
wykłady i zajęcia dydaktyczne z przedmiotu Rachunkowość budżetowa w Pomorskiej
Wyższej Szkole Polityki Społecznej i Gospodarczej w Starogardzie Gdańskim. Obecnie
jest Naczelnikiem Wydziału Finansowego w Urzędzie Miasta Sopotu.
Beata Jakacka – radca prawny, absolwentka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersy-
tetu Warszawskiego. W 2005 r. ukończyła roczne Podyplomowe Studium Europejskich
Stosunków Ekonomiczno-Finansowo-Prawnych w Szkole Głównej Handlowej w War-
szawie w zakresie między innymi prawa europejskiego oraz funduszy europejskich. Od
IX
Notki biograficzne
2003 r. pracownik aparatu administracji samorządowej. Naczelnik Wydziału w Biurze
Prawnym Urzędu m.st. Warszawy. Posiada szeroką wiedzę z zakresu finansów publicz-
nych, zamówień publicznych i funduszy europejskich, w szczególności w przedmiocie
funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego oraz prawnych aspektów absorpcji
środków europejskich przez te jednostki. Autorka wielu publikacji z powyższej tematyki.
Marlena Koniecka-Pomaska – absolwentka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersy-
tetu Warszawskiego oraz English and European Law Study Centre Cambridge University
na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. W latach 2003–2004
pracownik instytucji zajmujących się prawem europejskim oraz przedstawicielstw
organizacji międzynarodowych. Doświadczenie jako ekspert z zakresu zamówień pu-
blicznych zdobyła pracując w firmach doradczych. Autorka analiz dotyczących m.in.
udzielania zamówień na roboty budowlane.
Joanna Marczewska – absolwentka Politechniki Świętokrzyskiej w Kielcach. Pełniła
funkcję Naczelnika Wydziału Kontroli Gospodarki Finansowej Regionalnej Izby Obra-
chunkowej, obecnie Członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach.
Była asystentka szkoleniowców Chartered Institue of Public Finance and Accountancy
podczas kursów organizowanych przez Program Wspierania Samorządów Lokalnych
Brytyjskiego Funduszu Know How dla inspektorów Regionalnych Izb Obrachunkowych.
Stale współpracuje z Fundacją Rozwoju Demokracji Lokalnej w Kielcach i Świętokrzyską
Agencją Rozwoju Regionu S.A. jako ekspert w dziedzinie planowania i realizacji budżetu
jednostek samorządu terytorialnego.
Agnieszka Michalec – prawnik, administratywista. Absolwentka Wydziału Prawa
i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu oraz Podyplomowego
Studium z zakresu Prawa Bankowego. Pracownik administracji rządowej. Autorka licz-
nych opracowań z zakresu tematyki prawa finansowego.
Anna Olejniczak – absolwentka Wydziału Ekonomiczno-Socjologicznego Uniwersytetu
Łódzkiego. W 2006 r. ukończyła Studia podyplomowe „Fundusze Unii Europejskiej” na
Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego. Wieloletnia redaktor naczelna
pisma „Skarbnik i Finanse Publiczne”. Autorka wielu publikacji w obszarze finansów
publicznych, m.in. w zakresie współpracy z organizacjami pozarządowymi, systemu
zamówień publicznych oraz kontroli zarządczej i zarządzania ryzykiem w sektorze pu-
blicznym.
Agnieszka Owczarek – absolwentka Wydziału Zarządzania i Marketingu na kierunku
Zarządzanie oraz Wydziału Ekonomiczno-Socjologicznego na kierunku Gospodarka
Przestrzenna. Od 1997 r. zawodowo związana z Urzędem Miasta Łodzi, obecnie pracuje
na stanowisku kierownika w Wydziale Budżetu.
Mirosława Pelowska – absolwentka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu
Mikołaja Kopernika w Toruniu. Ukończyła także Podyplomowe Studium Prawa Zamó-
wień Publicznych i Europejskie Studia Specjalne przy Wydziale Prawa i Administracji
X
Notki biograficzne
Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Posiada praktyczną znajomość systemu
zamówień publicznych. Jest odpowiedzialna za zamówienia publiczne w jednostce sek-
tora finansów publicznych.
Joanna Radzieja – członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu,
zastępca Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, wcześniej zastępca Naczelnika
Wydziału Kontroli.
Grażyna Truszczyńska – absolwentka Wydziału Zarządzania i Marketingu Uniwersy-
tetu Mikołaja Kopernika w Toruniu oraz Studiów Podyplomowych Prawa Zamówień
Publicznych w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie. Praktyk zamówień publicznych
od 1999 r. Obecnie pracuje w instytucji zamawiającej. Specjalizuje się w planowaniu
wieloletnim, analizach związanych z wykonywaniem budżetu, a także w zamówieniach
publicznych.
Piotr Walczak – absolwent prawa Uniwersytetu Łódzkiego. Naczelnik Wydziału Kontroli
Gospodarki Finansowej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi. W latach 2005–2010
Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej
w Łodzi. Obecnie członek Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie
dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Łodzi. Autor
szeregu publikacji, które ukazały się w wydawnictwach periodycznych – „Wspólnota”,
„Inwestycje Komunalne”, „Finanse Publiczne”. Stale współpracuje z Fundacją Demokra-
cji Lokalnej oraz Wydawnictwem C.H. Beck.
Dariusz Woźniak – absolwent Wydziału Ekonomicznego Uniwersytetu Gdańskiego.
Skarbnik Powiatu Świeckiego. Przewodniczący Zespołu Skarbników przy Konwencie
Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Autor licznych artykułów na temat finansów
publicznych. Jako Przewodniczący Rady Społecznej Samodzielnego Publicznego Za-
kładu Opieki Zdrowotnej w Świeciu skutecznie uczestniczył w udanej restrukturyzacji
zadłużenia szpitala i w powołaniu spółki. Aktywny uczestnik zespołu ds. finansów pu-
blicznych przy Związku Powiatów Polskich.
Katarzyna Ziółkowska – absolwentka Wydziału Zarządzania Akademii Ekonomicznej
w Krakowie. Wieloletni pracownik Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach. Od
2006 r. pracownik samorządowy zajmujący się finansami publicznymi. Od 2009 r. pełni
funkcję zastępcy dyrektora Departamentu Budżetu i Finansów w Urzędzie Marszałkow-
skim Województwa Świętokrzyskiego.
XI
Wykaz skrótów
Wykaz aktów prawnych
DochJSTU .............................
DotCelZabytR ......................
DziałGospU ..........................
FinPublU ...............................
FundKolU .............................
GrobCmenWojR ...................
GrobCmenWojU ..................
KartNauczU ..........................
KC ...........................................
KinemU .................................
KoncU ....................................
ustawa z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.)
rozporządzenie Ministra Kultury z 6.6.2005 r. w sprawie
udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, re-
stauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym
do rejestru (Dz.U. Nr 112, poz. 940 ze zm.)
ustawa z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
(t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.)
ustawa z 27.8.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.
Nr 157, poz. 1240 ze zm.)
ustawa z 16.12.2005 r. o funduszu kolejowym (Dz.U.
z 2006 r. Nr 12, poz. 61 ze zm.)
rozporządzenie Ministra
Spraw Wewnętrznych
z 23.10.1936 r. wydane w porozumieniu z Ministrami
Spraw Wojskowych i Opieki Społecznej w sprawie wy-
konania ustawy z 28.3.1933 r. o grobach i cmentarzach
wojennych (Dz.U. Nr 85, poz. 595 ze zm.)
ustawa z 28.3.1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych
(Dz.U. Nr 39, poz. 311 ze zm.)
ustawa z 26.1.1982 r. – Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U.
z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.)
ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16,
poz. 93 ze zm.)
ustawa z 30.6.2005 r. o kinematografii (Dz.U. Nr 132,
poz. 1111 ze zm.)
ustawa z 9.1.2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub
usługi (Dz.U. Nr 19, poz. 101 ze zm.)
XIII
Wykaz skrótów
KP ...........................................
KPA ........................................
KRO .......................................
MecPańR ................................
Ochr ZabytkU .......................
OdpU .....................................
OrgProwDziałKultU ...........
PBudU ...................................
PDOFizU ...............................
PDOPrU ................................
POchrŚrU ..............................
PomDożU ..............................
PomSpołU .............................
PożPublU ..............................
PPPU ......................................
XIV
ustawa z 26.6.1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r.
Nr 21, poz. 94 ze zm.)
ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania administra-
cyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
ustawa z 25.2.1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy
(t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 788)
rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodo-
wego z 26.6.2012 r. w sprawie zakresu zadań objętych me-
cenatem państwa w dziedzinie kultury, na które jednostki
samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje oraz
sposobu i trybu przyznawania tych dotacji (Dz.U. poz. 737)
ustawa z 23.7.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad
zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.)
ustawa z 27.4.2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 185,
poz. 1243 ze zm.)
ustawa z 25.10.1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu
działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 406)
ustawa z 7.7.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r.
Nr 243, poz 1623 ze zm.)
ustawa z 26.7.1991 r. o podatku dochodowym od osób
fizycznych (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 361)
ustawa z 15.2.1992 r. o podatku dochodowym od osób
prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 ze zm.)
ustawa z 27.4.2001 r. – Prawo ochrony środowiska
(t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.)
ustawa z 29.12.2005 r. o ustanowieniu programu wielo-
letniego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” (Dz.U.
Nr 267, poz. 2259 ze zm.)
ustawa o pomocy społecznej z 12.3.2004 r. (t.j. Dz.U.
z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.)
ustawa z 24.4.2003 r. o działalności pożytku publicznego
i wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 234, poz.1536 ze zm.)
ustawa z 19.12.2008 r. o partnerstwie publiczno-prywat-
nym (Dz.U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 ze zm.)
PrawoRDU ............................
PrzedsPaństU ........................
PzpU ......................................
RachunkU .............................
SamGmU ...............................
SamPowU ..............................
SamWojU ..............................
SysOśwU ...............................
TransportDU ........................
TransKolU .............................
TransZbiorU .........................
WojU ......................................
WsRodzPieczZasU ..............
WynagrKierPodmPrawU ...
WzOfWzUmWzSprR .........
Wykaz skrótów
ustawa z 20.6.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U.
z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.)
ustawa z 25.9.1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych
(t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 112, poz. 981 ze zm.)
ustawa z 29.1.2004 r. – Prawo zamówień publicznych
(t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.)
ustawa z 29.9.1994 o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2009 r.
Nr 152, poz. 1223 ze zm.)
ustawa z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.
z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U.
z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
ustawa z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U.
z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)
ustawa z 7.9.1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r.
Nr 256, poz. 2572 ze zm.)
ustawa z 6.9.2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U.
z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.)
ustawa z 28.3.2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U.
z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.)
ustawa z 16.12.2010 r. o publicznym transporcie drogowym
(Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.)
ustawa z 23.1.2009 r. o województwie i administracji rzą-
dowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.)
ustawa z 9.6.2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy
zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887 ze zm.)
ustawa z 3.3.2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących
niektórymi podmiotami prawnymi (Dz.U. Nr 26, poz. 306
ze zm.)
rozporządzenie Ministra Pracy
i Polityki Społecznej
z 15.12.2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru
umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz
wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz.U.
z 2011 r. Nr 6, poz. 25)
XV
Wykaz skrótów
VATU .....................................
VATUZM ..............................
ZakPojKolR ...........................
ZasProwPolitRozwU ...........
ustawa z 11.3.2004 r. o podatku od towarów i usług
(t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 ze zm.)
ustawa z 16.12.2010 r. o zmianie ustawy o podatku od to-
warów i usług oraz o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 247,
poz. 1652 ze zm.)
rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28.4.2011 r.
w sprawie trybu, sposobu i warunków finansowania lub
współfinansowania zakupu
i modernizacji pojazdów
kołowych przeznaczonych do wykonywania przewozów
pasażerskich (Dz.U. Nr 104, poz. 605 ze zm.)
ustawa z 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenie polityki roz-
woju (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm)
Inne skróty
art. ........................................... artykuł
BIP .......................................... Biuletyn Informacji Publicznej
BZP ......................................... Biuletyn Zamówień Publicznych
Dz.U. ...................................... Dziennik Ustaw
JSFP ........................................
JST ..........................................
KIO ......................................... Krajowa Izba Odwoławcza
NFOŚiGW ............................
jednostka sektora finansów publicznych
jednostka samorządu terytorialnego
Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki
Wodnej
NSA ........................................ Naczelny Sąd Administracyjny
OWUL ................................... ogólne warunki umów leasingu
ppoż. ....................................... przeciwpożarowy
RIO ......................................... Regionalna Izba Obrachunkowa
SIWZ ...................................... Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia
t.j. ...........................................
UE ........................................... Unia Europejska
WFOŚiGW ...........................
tekst jednolity
Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki
Wodnej
WSA ....................................... Wojewódzki Sąd Administracyjny
ze zm. .....................................
z późniejszymi zmianami
XVI
1. Kontrola zarządcza
Piotr Walczak
Kontrola zarządcza jest stosunkowo nową instytucją systemu finansów publicznych,
mającą swe normatywne źródło w przepisach ustawy z 27.8.2009 r. o finansach publicz-
nych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – dalej FinPublU. Jej zasadnicza funkcja zakłada
usprawnienie procesów zarządzania podmiotami publicznymi w silnie zarysowanej
perspektywie osiągania określonych celów publicznych, przy utrzymaniu standardów
realizacji tych zadań1. Nowa jakość zarządzania podmiotami sektora publicznego przy-
czynić się miała do optymalnego i efektywnego gospodarowania posiadanymi zasobami,
w celu uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru
metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.
Podstawowe zagadnienia odnoszące się do kontroli zarządczej, określające kształt no-
wych obowiązków obciążających kierowników jednostek sektora finansów publicznych
(JSFP), ujęte zostały w przepisach działu I rozdziału VI FinPublU2. Stosownie do art. 68
ust. 1 FinPublU, kontrola zarządcza to ogół działań, które podejmowane są dla zapew-
nienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i termi-
nowy. Zapewnienie adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy,
w szczególności, do obowiązków wójta, burmistrza, prezydenta miasta, przewodniczące-
go zarządu jednostki samorządu terytorialnego (JST) oraz kierownika jednostki3.
Zwrócić należy uwagę, że wójt, burmistrz, prezydent miasta, przewodniczący zarządu
JST występują w roli podwójnej. Z jednej strony, jako kierownicy jednostek, odpowiada-
ją za system kontroli zarządczej w urzędach jednostek samorządowych (urząd gminy,
1 Rozwiązania przyjęte w FinPublU bazują w szerokim zakresie na tzw. modelu COSO, najbardziej znanym modelu opisu-
jącym system zarządzania i kontroli. Model opracowany został w Stanach Zjednoczonych przez Komitet Sponsorowanych
Organizacji (The Committ`ee of Sponsoring Organizations – COSO) w 1992 r. jako „Kontrola Wewnętrzna – Zintegrowana
struktura”. Raport COSO definiuje system kontroli wewnętrznej jako „proces wykonywany przez zarząd, kierownictwo,
a także inny personel, którego celem jest dostarczenie racjonalnego zapewnienia dotyczącego osiągania celów w jednej
lub więcej kategoriach.
2 Na podstawie przepisów FinPublU Minister Finansów wydał komunikat nr 23 z 16.12.2009 r. w sprawie standardów
kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz.Urz. Ministra Finansów Nr 15, poz. 84).
3 Kategoria ta obejmuje kierowników JSFP, np. dyrektorów szkół, dyrektorów samodzielnych publicznych zakładów opieki
zdrowotnej, dyrektorów urzędów skarbowych, dyrektorów instytucji kultury, komendantów powiatowych państwowych
straży pożarnych.
1
1. Kontrola zarządcza
starostwo powiatowe, urząd marszałkowski), z drugiej strony są także odpowiedzialni za
funkcjonowanie kontroli zarządczej w zakresie JST, czyli struktury komponowanej przez
szereg zróżnicowanych jednostek organizacyjnych.
Ważnym elementem decydującym o prawidłowym wypełnianiu obowiązków związa-
nych z kontrolą zarządczą jest zarządzanie ryzykiem. Wprawdzie zarządzanie ryzykiem
ustalone zostało jako jeden ze standardów kontroli finansowej4, nie miało jednak wyraź-
nego umocowania ustawowego, odmiennie niż w sytuacji odnoszącej się do kontroli za-
rządczej. Zarządzanie określoną strukturą, realizującą szereg zadań i celów o różnym
stopniu złożoności, wymaga czynności analitycznych związanych z oceną potencjalnego
ryzyka zaistnienia zdarzeń zagrażających optymalnej realizacji tych zadań i celów.
W tym znaczeniu ryzyko określimy jako możliwość wystąpienia okoliczności, które
będą miały wpływ na wykonanie ustalonych przez dany podmiot zadań i celów5. Identy-
fikacja i analiza ryzyka obejmuje obydwa poziomy funkcjonowania kontroli zarządczej,
czyli urząd JST oraz samorządowe jednostki organizacyjne. W procesach zarządzania
ryzykiem wyróżnić możemy etapy związane z: identyfikacją ryzyka (ustalenie potencjal-
nych zagrożeń), analizą ryzyka i jego kwantyfikacją (określenie rozmiarów ryzyka z wy-
korzystaniem formuł matematycznych i statystycznych lub poprzez wartościowanie
ryzyka6), sterowaniem ryzykiem (podjęcie decyzji, co do sposobu reakcji na ryzyko),
monitorowaniem ryzyka (w tym za pomocą wypracowanych mierników, kryteriów
i wskaźników)7.
Jednostki samorządowe w coraz szerszym zakresie projektują swoje działania w dłuż-
szym horyzoncie czasowym. Elementem analiz z tym związanych jest także kwestia
doboru odpowiednich formuł prawnych wykonywania zdań publicznych, co determino-
wane
jest szeregiem czynników o charakterze politycznym, ekonomicznym,
histo ry cznym lub finansowym. Wybór ten poprzedzony musi być zidentyfikowaniem
korzyści, które przyniesie planowane rozwiązanie (np. partnerstwo publiczno-prywat-
ne), oraz ryzyk, które skutkować mogą negatywnie dla możliwości osiągnięcia założo-
nych celów i zadań. Ten etap analiz odróżnić należy od etapu ściśle powiązanego z kre-
owaniem celów i zadań opartych o budżet oraz przyjęte plany finansowe JSFP, gdzie
systematycznie powinien być realizowany proces zarządzania ryzykiem.
Na pierwszym z wymienionych etapów organy zarządzające JSFP, w szczególności
w oparciu o wyznaczniki o charakterze społeczno-politycznym, rozstrzygać będą o za-
daniach niezbędnych do zrealizowania w określonym przedziale czasowym. Przy czym
wskazana „niezbędność” będzie wypadkową szeregu okoliczności, w tym przykładowo
dotychczasowego poziomu finansowania określonych obszarów położonych w granicach
4 Standardy 6–9 zawarte w komunikacie nr 13 Ministra Finansów z 30.6.2006 r. w sprawie standardów kontroli finansowej
w jednostkach sektora finansów publicznych (Dz.Urz. Ministra Finansów Nr 7, poz. 58).
5 M. Jastrzębska, Zarządzanie ryzykiem w działalności jednostek samorządu terytorialnego i jego związki z kontrolą zarząd-
czą oraz audytem wewnętrznym, [w:] „Finanse Komunalne” 2010, nr 7/8, s. 5–6.
6 Opisanie ryzyka poprzez formuły niskie, średnie, wysokie.
7 M. Jastrzębska, Zarządzanie ryzykiem w działalności jednostek samorządu terytorialnego i jego związki z kontrolą zarząd-
czą oraz audytem wewnętrznym, s. 7–8.
2
1. Kontrola zarządcza
jednostki samorządowej, konieczności kontynuowania określonych przedsięwzięć inwe-
stycyjnych, założeń programowych artykułowanych w kampaniach wyborczych, oczeki-
wań grup społecznych, możliwości pozyskania środków przeznaczanych na finansowa-
nie określonych obszarów życia gospodarczego i społecznego, doświadczeń sąsiednich
JST. Analizy i decyzje zapadające na omawianym etapie uwzględniać powinny również
uwarunkowania, które mogą utrudnić lub uniemożliwić realizację określonych przedsię-
wzięć. Wśród tych okoliczności wyróżnić należy:
– ryzyko polityczne (zmiany polityczne wynikające z wyborów parlamentarnych,
zmiany w zakresie priorytetów uznawanych przez władze centralne);
– ryzyko ekonomiczne (uwarunkowania natury ekonomicznej, zmiany sytuacji gospo-
darczej w kraju i na świecie, mające m.in. wpływ na poziom dochodów jednostek
samorządowych);
– ryzyko legislacyjne (zmiany w obowiązujących przepisach, brak regulacji prawnych);
– ryzyko społeczne (oczekiwania społeczne, presja określonych grup społecznych);
– ryzyko finansowe (brak wystarczających środków finansowych, możliwość wzrostu
kosztów obsługi długu, utraty płynności finansowej);
– ryzyko prawne (związane z możliwością naruszenia przepisów i wynikającymi z tego
konsekwencjami, np. zwrot środków europejskich);
ryzyko fizyczne (związane z katastrofami i klęskami naturalnymi, np. powódź, pożar,
huragan)8.
-
Zauważyć należy, że identyfikacja i analiza ryzyka obecna będzie także na tym etapie, ale
nie będzie często miała przeważającego znaczenia dla podejmowanych decyzji, kształto-
wanych przez priorytety realizacji zadań publicznych. Większość z powołanych okolicz-
ności ma zresztą charakter niezależny od działań organów JST, co oznacza, że istnieją
niewielkie możliwości minimalizowania poziomu danego ryzyka. Rozstrzygnięcia po-
dejmowane przez podmioty samorządowe znajdą swoje odzwierciedlenie w szeregu do-
kumentów przyjmowanych przez właściwe organy jednostek samorządowych (np. plany
zagospodarowania przestrzennego, wieloletnia prognoza finansowa).
Jednym z zasadniczych obszarów poddanych analizie na etapie planowania projektów,
programów czy też zadań wieloletnich będzie możliwość ich sfinansowania. Środki wła-
sne jednostki samorządowej mogą być uzupełnione środkami zewnętrznymi niepodle-
gającymi zwrotowi, w szczególności – europejskimi. Brak możliwości skorzystania z ta-
kich źródeł finansowania, przy niewystarczających zasobach własnych, prowadzić będzie
do rozważenia wariantu sięgnięcia po zwrotne instrumenty finansowe. W pierwszej ko-
lejności będzie to oferta pożyczek i kredytów o charakterze preferencyjnym, a następnie
oferta komercyjna. Jednostki samorządu terytorialnego, które zbliżyły się do granic wy-
znaczonych przez ustawowo określone wskaźniki zadłużenia, zmuszone będą do rozwa-
żenia możliwości sięgnięcia po tzw. alternatywne sposoby finansowania, takie jak umo-
8 M. Jastrzębska, Zarządzanie ryzykiem w działalności jednostek samorządu terytorialnego i jego związki z kontrolą zarząd-
czą oraz audytem wewnętrznym, s. 6–7.
3
Pobierz darmowy fragment (pdf)