Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00045 005902 12597679 na godz. na dobę w sumie
Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz - ebook/pdf
Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz - ebook/pdf
Autor: , Liczba stron: 304
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-8107-458-2 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
Komentarz omawia najważniejsze zagadnienia dotyczące stosowania przepisów ustawy o gospodarce komunalnej oraz aktów prawnych z nią związanych. Opiera się na doświadczeniach pochodzących z praktyki, w tym z orzecznictwa sądowego, jak i na poglądach doktrynalnych, które się z nimi wiążą i pozwalają je usystematyzować.

Książka uwzględnia zmiany wynikające z:
Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

ustawa o gospodarce komunalnej Komentarz Cezary Banasiński, Krzysztof Jaroszyński WARSZAWA 2017 Stan prawny na 1 lutego 2017 r. Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Małgorzata Jarecka Opracowanie redakcyjne Agata Czuj Łamanie Wolters Kluwer Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2017 ISBN: 978-83-8107-118-5 Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profi nfo.pl Pamięci Michała Kuleszy SPIS TREŚCI Wykaz skrótów .............................................................................. Słowo wstępne .............................................................................. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ..... Rozdział 1. Przepisy ogólne ....................................................... 9 13 15 17 Rozdział 2. Samorządowe zakłady budżetowe ........................ 116 Rozdział 3. Spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego ............................................................................. 135 Rozdział 4. Przekształcenia przedsiębiorstw komunalnych ..... 240 Rozdział 5. Zmiany w przepisach obowiązujących oraz przepisy końcowe .............................................................. 292 Bibliografia ..................................................................................... 301 7 WYKAZ SKRÓTÓW Akty prawne k.c. k.h. k.p.a. k.s.h. – – – – Konstytucja RP – p.p.s.a. pr. przew. – – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cy‐ wilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.) rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. – Kodeks handlowy (Dz. U. Nr 57, poz. 502 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po‐ stępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spó‐ łek handlowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1578 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o po‐ stępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo prze‐ wozowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 915 z późn. zm.) 9 – – – – – – – – – – – ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 573 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjali‐ zacji i niektórych uprawnieniach pracowników (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 981 z późn. zm.) ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie kon‐ kurencji i konsumentów (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 184 z późn. zm.) ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 696 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracowni‐ kach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 902) ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1867) ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia‐ łalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm.) Wykaz skrótów u.f.p. u.g.k. u.k.n.u.p. u.o.k.k. u.p.p.-p. u.p.s. u.p.t.z. u.s.d.g. u.s.g. u.s.p. u.s.w. 10 u.z.z.m.p. u.z.z.w. TFUE Periodyki ONSAiWSA OSNAPiUS OSNC OSNP OwSS – – – – – – – – Wykaz skrótów ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach za‐ rządzania mieniem państwowym (Dz. U. poz. 2259) ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadza‐ niu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 139 z późn. zm.) Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016 r., s. 47) Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj‐ nego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Admini‐ stracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 11 SŁOWO WSTĘPNE Prawna problematyka gospodarki komunalnej jest dziedziną stosunko‐ wo młodą, rozwijającą się w obecnej postaci od czasu przywrócenia go‐ spodarki rynkowej i reaktywacji samorządu terytorialnego. Od uchwa‐ lenia ustawy mija dokładnie 20 lat. Problematyka ta nie stanowi jednak dziedziny niszowej, ale znajduje swoje należne miejsce w podręcznikach do nauki prawa administracyjnego gospodarczego; jest także przedmio‐ tem pogłębionych analiz doktrynalnych w monografiach poświęconych wybranym problemom badawczym oraz komentarzy do ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej. Powodem przygotowania niniejszego komentarza jest potrzeba analizy i podsumowania doświadczeń w stosowaniu ustawy o gospodarce ko‐ munalnej przez cały okres 20 lat od jej uchwalenia. Nie bez znaczenia dla podjęcia pracy nad komentarzem było także nowe orzecznictwo, za‐ padłe na gruncie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, jak i nowe poglądy doktryny, z którymi autorzy niniejszego komentarza nie zawsze się zgadzają. Niniejsze opracowanie stanowi kompromis między kompleksową na‐ turą problematyki gospodarki komunalnej a potrzebą przedstawienia jej w sposób zwięzły i praktyczny. Zamiarem autorów było też przygoto‐ wanie opracowania niepoddającego się szybkiej dezaktualizacji. Mamy nadzieję, że osoby zainteresowane, zarówno praktycy, tj.: pracownicy samorządowi, sędziowie, radcowie prawni i adwokaci, jak i teoretycy, 13 Słowo wstępne zajmujący się prawem samorządowym, znajdą w niniejszym opracowa‐ niu interesujący dla siebie materiał. Autorzy komentarza chcą też przypomnieć, że współautorem ustawy o gospodarce komunalnej jest, przedwcześnie zmarły, prof. Michał Ku‐ lesza, wybitny znawca problematyki prawa samorządowego; prof. Mi‐ chał Kulesza był także jednym z autorów pierwszego komentarza do ustawy o gospodarce komunalnej; Jemu też autorzy dedykują przedło‐ żone opracowanie. Cezary Banasiński i Krzysztof Jaroszyński Warszawa, październik 2016 r. 14 USTAWA z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 573; zm.: Dz. U. z 2016 r. poz. 960, poz. 1920, poz. 2260) 15 ROZDZIAŁ 1 Przepisy ogólne Art. 1. 1. Ustawa określa zasady i formy gospodarki komu‐ nalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykony‐ waniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbio‐ rowych potrzeb wspólnoty samorządowej. 2. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o cha‐ rakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nie‐ przerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. I.1. Przepis art. 1 ust. 1 u.g.k. określa zakres regulacji komentowanej ustawy. Na zakres ten składają się zasady i formy gospodarki komunalnej. Cho‐ dzi zatem o sposób jej wykonywania, nie zaś o określenie konkretnej treści zadań wykonywanych przez samorząd. Przepis ten jednocześnie zmierza do doprecyzowania pojęcia gospodarki komunalnej w rozu‐ mieniu ustawy. Można powiedzieć, że wynika z niego zarys definicji tego pojęcia, przy czym pozostaje on ogólny i niedookreślony. Niewątpliwie należy łączyć go z regulacją art. 1 ust. 2 u.g.k., definiującego zadania o charakterze użyteczności publicznej, które, zgodnie z wolą ustawo‐ dawcy, stanowią szczególny przypadek gospodarki komunalnej. Uży‐ teczność publiczna stanowi podstawową sferę aktywności jednostek sa‐ 17 Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne morządu terytorialnego, dlatego w omawianym kontekście ten szcze‐ gólny przypadek jest jednocześnie najważniejszą, najszerzej regulowaną w polskim prawie dziedziną gospodarki komunalnej. W ten sposób ustawodawca zarysowuje zakres przedmiotowy stosowania ustawy, któ‐ rej przepisy znajdują zastosowanie w każdej sytuacji, gdy mamy do czy‐ nienia z wykonywaniem zadań publicznych w ramach gospodarki ko‐ munalnej, w szczególności zadań o charakterze użyteczności publicznej. 2. Zakres stosowania ustawy pozostaje w miarę precyzyjny od strony ujęcia adresatów. Nie zostaje powielona niedookreśloność związana z zakre‐ sem przedmiotowym, który dotyczy tych dziedzin, gdzie jednostki sa‐ morządu terytorialnego wykonują zadania w ramach gospodarki ko‐ munalnej, co można ustalić dopiero przy przywołaniu przepisów szcze‐ gólnych, poświęconych tym zadaniom, oraz po rozważeniu charakteru określonego zadania. Zakres podmiotowy stosowania ustawy wiąże się z pojęciem jednostek samorządu terytorialnego, którym w art. 1 ust. 1 u.g.k. przypisano gospodarkę komunalną. Uzupełnieniem tej regulacji jest art. 1a u.g.k., wskazujący wprost, o jakie jednostki samorządu tery‐ torialnego chodzi, oraz art. 5 u.g.k., nakazujący odpowiednie stosowanie ustawy do wykonywania zadań, o których mowa w art. 1 u.g.k., przez związki międzygminne, związki powiatów, związki powiatowo-gminne (związki komunalne), przez związki metropolitalne, przez miasto sto‐ łeczne Warszawę oraz w ramach porozumień komunalnych. 3. Pojęcie gospodarki komunalnej wiąże się, od strony podmiotowej, z działalnością samorządu terytorialnego. Mimo że przymiotnik „ko‐ munalna” kojarzy się z gminą, gospodarka ta jest odniesiona do wszyst‐ kich trzech szczebli samorządu terytorialnego, które aktualnie funkcjo‐ nują w polskim ustroju terytorialnym. Potwierdza to ustawodawca, kie‐ rując przepisy komentowanej ustawy do każdej z tych jednostek (zob. art. 1a, a także art. 10 u.g.k., odnoszący się do gminy i województwa). Brzmienie art. 1 ust. 1 u.g.k. pozwala szeroko ująć pojęcie gospodarki komunalnej, jako „gospodarki komunalnej jednostek samorządu tery‐ torialnego”, wszystkich przewidzianych w prawie, lege non distinguen‐ te. Przepis ten posługuje się także pojęciem wspólnoty samorządowej, 18 Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 bez wskazania, o jaki poziom samorządu terytorialnego chodzi. Chodzi zatem o każdą wspólnotę samorządu terytorialnego, powołaną przez polskiego ustawodawcę. Ustawę stosuje się zatem do gospodarki komu‐ nalnej prowadzonej przede wszystkim przez samorząd gminy, powiatu i województwa. Nowelizacja ustawy, poprzez dopisanie art. 1a u.g.k., precyzuje, o jakie jednostki samorządu terytorialnego chodzi. 4. Zgodnie z art. 5 u.g.k. ustawę stosuje się odpowiednio do wykonywania zadań, o których mowa w art. 1, przez wskazane tam podmioty. Dzia‐ łalność prowadzona w formie związków komunalnych, metropolital‐ nych i porozumień, jak i działalność miasta stołecznego Warszawy ma charakter samorządowy. Związki i porozumienia służą współpracy jed‐ nostek samorządu terytorialnego, w celu wykonywania ich zadań. Nie‐ wątpliwie zadania wykonywane w tych formach, jako część zadań wy‐ konywanych przez samorządy, mieszczą się w pojęciu gospodarki ko‐ munalnej, o ile odpowiadają jej od strony przedmiotowej (zob. komen‐ tarz do art. 5). Ustawodawca nie wspomina przy tym o formach współpracy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, które nie są nakierowane bez‐ pośrednio na wykonywanie zadań publicznych, takich jak stowarzysze‐ nia czy międzynarodowe zrzeszenia społeczności lokalnych i regional‐ nych (w tym stowarzyszenia). Przykładowo, gminy, na podstawie art. 84 ust. 1 u.s.g., mają prawo tworzyć stowarzyszenia, w tym również z po‐ wiatami i województwami. Ich celem jest wspieranie idei samorządu te‐ rytorialnego oraz obrony wspólnych interesów. Nie jest to zatem współ‐ praca polegająca na wykonywaniu gospodarki komunalnej. Komento‐ wana ustawa reguluje zatem wyłącznie formy działania, w tym współ‐ pracy jednostek samorządu terytorialnego, zmierzające bezpośrednio do wykonywania zadań samorządowych. Tylko podmioty powstałe w tym celu są adresatami jej przepisów, a ochrona wspólnych interesów, re‐ prezentacja wobec innych władz publicznych itp. rodzaje aktywności nie stanowią gospodarki komunalnej, ponieważ nie polegają na wykony‐ waniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbioro‐ wych potrzeb wspólnoty samorządowej. Niektórym formom organiza‐ 19 Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne cyjno-prawnym, z zasady nienastawionym na wykonywanie zadań sa‐ morządowych, przepis szczególny niekiedy przyznaje możliwość pod‐ jęcia aktywności tego typu (np. stowarzyszeniom i fundacjom w zakresie działalności telekomunikacyjnej, o której mowa w art. 5 ustawy o wspie‐ raniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych). Spotykany jest pogląd, że zakresem podmiotowym pojęcia „gospodarka komunalna” objęta została także działalność odrębnych od jednostki sa‐ morządu terytorialnego osób fizycznych, osób prawnych i jednostek or‐ ganizacyjnych, którym samorząd powierzył wykonywanie zadań na podstawie umowy, o czym mowa w art. 3 u.g.k. Gospodarką komunalną nie jest natomiast działalność podmiotów niedziałających na podstawie tego typu umowy, a obecnych na rynku usług, o których mowa (M. Szyd‐ ło, Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, s. 29–30). Oznacza to, że gospodarka komunalna obejmuje – z punktu widzenia podmiotowego – aktywność trzech kategorii podmiotów. Po pierwsze, wykonywanie zadań własnych przez gminy, powiaty i woje‐ wództwa, a także przez tworzone przez jednostki samorządu terytorial‐ nego inne jednostki organizacyjne. Po drugie, pojęcie gospodarki ko‐ munalnej odnieść należy do działalności związków jednostek samorządu terytorialnego, czyli związków międzygminnych (art. 64–73a u.s.g.) oraz związków powiatów (art. 65–72 u.s.p.). Po trzecie, zakresem podmioto‐ wym pojęcia „gospodarka komunalna” należy objąć także działalność podmiotów, innych niż powyższe, którym jednostki samorządu teryto‐ rialnego powierzają w drodze umowy wykonywanie zadań z zakresu go‐ spodarki komunalnej (art. 3 u.g.k.); C. Banasiński (w:) Prawo gospodar‐ cze. Zagadnienia administracyjnoprawne, wyd. 4, red. M. Wierzbowski, H. Gronkiewicz-Waltz, Warszawa 2015, s. 126). Podejście to należy uznać za słuszne, przy czym trzeba zauważyć, że podmioty, działając w sferze gospodarki komunalnej, na podstawie umowy nie stają się przez to adresatami komentowanej ustawy. Ich re‐ lacja z podmiotem stosującym ustawę opiera się na stosunku umownym, uwarunkowanym przepisami, do których odsyła art. 3 u.g.k. Publicz‐ no-prawne uwarunkowania wykonywania zadań w ramach gospodarki 20 Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 komunalnej znajdują zastosowanie do podmiotów samorządowych. Ustawie podlegają natomiast podmioty, w których uczestniczy jednost‐ ka samorządu terytorialnego, zwłaszcza spółki przez nią utworzone. Wynika to jednak z faktu, że mogą stanowić one formy wykonywania gospodarki komunalnej przez jednostki samorządu terytorialnego. 5. Określenie podmiotów, do których ustawa znajduje zastosowanie, wy‐ znacza kontekst prawny komentowanej ustawy i pośrednio – zakres przedmiotowy jej stosowania. Jedynie usługi mieszczące się w ramach zadań przypisanych w odrębnych ustawach jednostkom samorządowym stanowią przedmiot gospodarki komunalnej. Zagadnienia interpretacji i stosowania przepisów komentowanej ustawy należy rozpatrywać w kontekście prawnym warunkującym działanie samorządu terytorial‐ nego. Na płaszczyźnie formalnej wiąże się to z wyznaczeniem relacji po‐ między komentowaną ustawą i innymi aktami prawnymi. Odnosząc się do statusu prawnego jednostek samorządu terytorialnego w polskim ustroju, który stanowi wyznacznik rozumienia przepisów ustawy, należy sięgnąć do Konstytucji RP oraz do ustaw ustrojowych odnoszących się do jednostek samorządu terytorialnego. Ustawy te zo‐ stały wymienione w art. 1a u.g.k. Regulacje te tworzą tło komentowanych unormowań i zawierają przepisy, które powinny być rozpatrywane łącz‐ nie z przepisami ustawy o gospodarce komunalnej. Komentowana usta‐ wa powinna być zatem traktowana jako element systemu prawa samo‐ rządu terytorialnego w Rzeczypospolitej Polskiej, co wpływa na jej in‐ terpretację. Wskazuje na to także treść jej unormowań, które często wprost odsyłają do innych przepisów, samodzielnie rozstrzygając jedy‐ nie pojedyncze kwestie. Wbrew nazwie i intencji ustawodawcy, wyra‐ żonej w art. 1 ust. 1 u.g.k., komentowana ustawa nie tworzy jednolitego aktu prawnego, który całościowo regulowałby zasady i formy gospodarki komunalnej. Jest to regulacja wyrywkowa, bardziej uzupełniająca inne ustawy niż narzucająca określony system gospodarki komunalnej. Stąd trudno jest mówić w obowiązującym prawie o spójnej wizji w tej dzie‐ dzinie, a rola orzecznictwa sądowego jest znacząca. 21 Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne Jednostki samorządu terytorialnego stanowią, umocowany konstytu‐ cyjnie, sposób zapewnienia decentralizacji władzy publicznej, co odpo‐ wiada art. 15 Konstytucji RP oraz realizacji zasady pomocniczości, wspomnianej w jej preambule. Zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego sta‐ nowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Przepis art. 16 ust. 2 Kon‐ stytucji RP stanowi natomiast, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Samorząd terytorialny cieszy się domnie‐ maniem właściwości w zakresie wykonywania zadań publicznych (art. 163 Konstytucji RP), a w ramach samorządu domniemanie takie przysługuje gminie (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP). Konstytucja zapew‐ nia jednostkom samorządu terytorialnego osobowość prawną i gwaran‐ tuje mienie (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP) oraz sądową ochronę ich samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Jednostkom tym przy‐ sługuje odpowiedni do wykonywanych zadań udział w dochodach pub‐ licznych (art. 167 ust. 1 Konstytucji RP). Powyższe gwarancje niezależności samorządu terytorialnego od innych władz państwa nie zmieniają jednak jego zasadniczej funkcji jako admi‐ nistracji publicznej. Skoro samorząd terytorialny, z mocy Konstytucji RP, stanowi podstawową formę decentralizacji władzy publicznej, przy‐ sługuje mu znaczący zakres samodzielności. Jednak nie oznacza to ani utraty statusu podmiotu władzy publicznej istniejącego w ramach wła‐ dzy wykonawczej, ani braku kwalifikacji organów tych jednostek jako organów administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami. Co więcej, nie oznacza to również absolutnej niezależności tych jedno‐ stek, które podlegają nadzorowi sprawowanemu przez inne władze, w tym administrację rządową (art. 171 Konstytucji RP). Jednostki sa‐ morządu terytorialnego podlegają prawu powszechnie obowiązujące‐ mu, wydając akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upo‐ ważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Organy tych jednostek nie są wymienione wśród organów wykonujących władzę wykonawczą (ani inną) w art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, co podkreśla nadrzędność 22 Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 innych organów. Samorząd terytorialny, jak zauważono powyżej, przy‐ porządkowuje się do władzy wykonawczej (zob. J.P. Tarno (w:) J.P. Tar‐ no, M. Sieniuć, J. Sulimierski, J. Wyporska, Samorząd terytorialny w Pol‐ sce, Warszawa 2002, s. 31). W dużej mierze dzięki instrumentom nad‐ zoru następuje weryfikacja, czy jednostki samorządu terytorialnego przestrzegają reguł prowadzenia gospodarki komunalnej i czy nie wy‐ chodzą poza wyznaczone im przez ustawodawcę granice. Charakter podmiotowości jednostek samorządowych stanowił przed‐ miot dyskusji doktrynalnych w okresie międzywojennym, przy czym wykonywanie przez nie administracji państwowej i jej decentralizacja w tej formie nie były kwestionowane (J.P. Tarno (w:) J.P. Tarno, M. Sie‐ niuć, J. Sulimierski, J. Wyporska, Samorząd terytorialny..., s. 18–19). Współcześnie nie budzi wątpliwości pogląd, że samorząd terytorialny nie stanowi rodzaju autonomii (zob. uchwała TK z dnia 27 września 1994 r. w sprawie W 10/93, OTK 1994, z. II, poz. 46). Uznaje się, że źródłem władzy publicznej samorządu terytorialnego jest prawo stano‐ wione przez państwo (zob. szerzej C. Banasiński, Orzecznictwo Trybu‐ nału Konstytucyjnego dotyczące samorządu terytorialnego po roku obo‐ wiązywania Konstytucji RP, Samorząd Terytorialny 1998, nr 12, s. 48). Osobowość prawna jednostek samorządowych, jako skorelowana w przepisie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP z mieniem samorządowym, służy zapewnieniu niezależności samorządu terytorialnego w obrocie prywatnoprawnym i jest gwarancją tego mienia. Nie stanowi ona jednak o przyznaniu mu podmiotowości, którą można by na poziomie publicz‐ no-prawnym przeciwstawić państwu. Funkcje administracji samorzą‐ dowej, wykonywane zarówno w formach władczych, jak i niewładczych, muszą być oparte zatem na podstawie ustawowej, a podmiotowość prawna samorządu nie może być rozumiana jako źródło innych działań, wynikających ze swobody, jaką dysponują osoby prawne w sektorze prywatnym. Biorąc pod uwagę, że zakres działania osób prawnych wy‐ nika z przepisów pozwalających na ich utworzenie lub powołujących te osoby, należy stwierdzić, że w odniesieniu do jednostek samorządu te‐ 23 Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne rytorialnego wynika on z właściwości tych jednostek, tj. z zadań przy‐ pisanych im przez ustawodawcę. Nie ulega wątpliwości, że jednostki samorządu terytorialnego podlegają zasadom ograniczającym swobodę ich działania, nie tylko wobec innych organów administracji, lecz także wobec jednostek prywatnych. Osoby fizyczne korzystają z chronionych konstytucyjnie praw i wolności, na‐ tomiast wszelka działalność podmiotów władzy publicznej opiera się na zasadzie związania prawem (art. 7 Konstytucji RP). Zasada legalizmu stanowi zatem jedno z głównych konstytucyjnych uwarunkowań funk‐ cjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Należy odnieść ją także do sfery gospodarki komunalnej, stwierdzając, że działania podejmo‐ wane w tym zakresie muszą znaleźć zawsze podstawę prawną i granice z prawa wynikające. Status jednostek samorządu terytorialnego, jako zdecentralizowanej ad‐ ministracji publicznej, dostarcza argumentów do rozwiązania wielu kwestii budzących wątpliwości interpretacyjne, jakich w ustawie nie brakuje. Chodzi zwłaszcza o fundamentalne pytania o granice przed‐ miotowe działania samorządu w ramach gospodarki komunalnej. 6. Odnosząc się do miejsca ustawy o gospodarce komunalnej w systemie prawa, należy zauważyć, że jest to akt szczególnie powiązany z innymi ustawami. Uzupełnia on inne regulacje i odsyła do nich; jest on stoso‐ wany także w wyżej wskazanym kontekście ustrojowym. Wynika to z jednej strony z faktu, że komentowana ustawa określa sposób wyko‐ nywania zadań samorządowych, podczas gdy źródłem tych zadań są przepisy szczególne. Z założenia jej przepisy nie są stosowane samo‐ dzielne, ale w kontekście odrębnych regulacji dotyczących poszczegól‐ nych zadań publicznych. Z drugiej strony, wynika to z niekompletności rozwiązań prawnych przyjętych w komentowanej ustawie. Zasady, spo‐ soby i formy działania jednostek samorządu terytorialnego pozostają przedmiotem regulacji innych ustaw. Przykładowo, w zakresie działal‐ ności województwa poza sferą użyteczności publicznej art. 10 ust. 4 u.g.k. odsyła do ustawy o samorządzie województwa, a w zakresie możliwości 24 Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 tworzenia spółek komandytowych i komandytowo-akcyjnych art. 9 ust. 2 u.g.k. odsyła do ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Nieuporządkowanie omawianych kwestii uwidacznia się także w przy‐ padkach, do których wprost nie odesłano. Na przykład pominięto prze‐ pis wskazujący na możliwość tworzenia lub przystępowania przez gminę do spółdzielni. Na uprawnienie takie wskazuje art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. W konsekwencji można wskazać dwa rodzaje aktów prawnych, które są istotne dla stosowania komentowanej ustawy. Są to unormowania ustrojowe, wynikające z Konstytucji RP, a także z ustrojowych ustaw samorządowych wskazanych w art. 1a u.g.k. Ustawy te określają charakter prawny samorządu terytorialnego oraz, częściowo, odnoszą się do przedmiotu regulacji ustawy o gospodarce komunalnej, wskazując na zasady, formy i sposoby wykonywania zadań. Potwierdzają one, za Konstytucją RP, osobowość prawną wspólnot samorządowych, ich samodzielność i podmiotowość publiczno-prawną, jako umocowa‐ nie do wykonywania zadań publicznych (np. art. 2 u.s.g.), zawierają ka‐ talogi zadań własnych (jak art. 7 ust. 1 u.s.g.). Wskazują na niektóre formy wykonywania zadań (jak spółki i spółdzielnie wspomniane w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g.), odsyłając jednak generalnie w tym zakresie do ustawy o gospodarce komunalnej. Tak należy rozumieć mię‐ dzy innymi art. 9 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że gmina oraz inna gminna osoba prawna mogą prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przy‐ padkach określonych w odrębnej ustawie. Przepis art. 9 ust. 3 u.s.g. sta‐ nowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa od‐ rębna ustawa. Z kolei przepis art. 9 ust. 1 u.s.g. wskazuje, że w celu wy‐ konywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami poza‐ rządowymi. Nawiązano przez to do możliwości zawierania umów, wy‐ nikającej z art. 3 u.g.k., przy czym nie są to unormowania o identycznej treści, biorąc pod uwagę zwłaszcza wzmiankę o organizacjach pozarzą‐ 25 Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne dowych, której nie ma w art. 3 (choć pojawia się w ustawach, do którym tam odesłano). Natomiast art. 9 ust. 4 u.s.g. wprowadza definicję zadań użyteczności publicznej, która w zasadzie odpowiada definicji przyjętej w art. 1 ust. 2 u.g.k. W dziedzinie przepisów ustrojowych znajdują się również podstawy wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorial‐ nego w formach publiczno-prawnych, o których mowa w art. 5 u.g.k. Znajdują się tam regulacje o tworzeniu związków i zawieraniu porozu‐ mień, statusie prawnym związków i ich organach. W tym kontekście należy wymienić, obok ustaw wskazanych w art. 1a, również ustawę z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (Dz. U. poz. 1890) oraz ustawę z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecz‐ nego Warszawy (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1438). Drugą grupę przepisów odrębnych tworzą akty prawne regulujące po‐ szczególne zadania jednostek samorządu terytorialnego. Przykładowo można powołać ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopa‐ trzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 139 z późn. zm.) i ustawę z dnia 16 grudnia 2010 r. o pub‐ licznym transporcie zbiorowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1867 z późn. zm.). Poszczególne przepisy komentowanej ustawy należy in‐ terpretować i stosować w kontekście przepisów powiązanych, zarówno ustrojowych, jak i szczególnych. Powiązania takiego wymagają prak‐ tyczne pytania o możliwości działania samorządu w ramach wykony‐ wania konkretnego zadania. Ustawy regulujące poszczególne zadania mogą odnosić się również do kwestii sposobu i form wykonywania go‐ spodarki komunalnej, wskazując określone możliwości działania lub ich ograniczenia. Z zasady, norma szczególna będzie miała pierwszeństwo przed normą ogólną zawartą w komentowanej ustawie, która wchodzić będzie w grę w zakresie nieuregulowanym w ustawie odrębnej. Każdy przypadek za‐ dania samorządowego wymaga oddzielnej analizy, w celu określenia warunków i form, w jakich może być wykonywane. Odniesienie do 26 Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 przepisów szczególnych jest wymagane, z zasady, zawsze dla każdego zidentyfikowanego zadania publicznego, którego wykonanie obciąża sa‐ morząd. Rolą komentowanej ustawy, jako regulacji ogólnej i ramowej, jest uzupełnienie unormowań szczególnych w zakresie sposobu wyko‐ nania zadań samorządowych. 7. Gdy mowa jest o gospodarce komunalnej, nie jest oczywiste, od strony przedmiotowo-funkcjonalnej, o jaką działalność jednostek samorządu terytorialnego chodzi. Pojęcie gospodarki pozostaje niedookreślone, a z kontekstu wynika, że nie każda aktywność samorządu terytorialnego jest gospodarką komunalną. Przepis art. 1 ust. 1 u.g.k. jest pomocny o tyle, że wskazuje cel tej gospodarki, jakim jest „zaspokojenie zbioro‐ wych potrzeb wspólnoty samorządowej”. Z omawianej regulacji wynika także, że ustawa reguluje działania samorządu zmierzające do wykona‐ nia zadań własnych. Na tej podstawie można doszukiwać się w gospo‐ darce komunalnej aspektu przedmiotowego oraz funkcjonalnego, a tak‐ że specyficznego celu. Aspekt przedmiotowy oznacza określony zakres zadań jednostki samorządu terytorialnego, którego gospodarka komu‐ nalna dotyczy. Aspekt funkcjonalny oznacza określony sposób działania w celu wykonania tych zadań tak, aby stanowił wyraz gospodarki (ko‐ munalnej). Muszą być to działania podejmowane w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Pojęcie gospodarki, mimo że jest obecne w wielu aktach prawnych, nie ma charakteru typowo prawniczego, raczej stanowi włączenie do treści normatywnych zjawiska badanego przez nauki ekonomiczne. Zarówno z punktu widzenia tych nauk, jak i języka potocznego trudno dopatrywać się jednoznacznego rozumienia tego pojęcia. Można powiedzieć, że gos‐ podarka stanowi zespół czynności powiązanych, powtarzalnych, racjo‐ nalnych (celowych) nastawionych na zaspokajanie określonych potrzeb. Należy wprowadzić rozróżnienie gospodarki państwa (wykonywanej przez podmioty publiczne) od gospodarki sektora prywatnego. Niewąt‐ pliwie gospodarkę komunalną należy umieścić w ramach gospodarki państwa i stosować właściwe dla niej uwarunkowania prawne i rozu‐ 27 Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne mowania prawnicze. Nie jest to działalność gospodarcza przedsiębiorcy prywatnego. Rozpatrując gospodarkę komunalną z punktu widzenia definicji działalności gospodarczej zawartej w art. 2 u.s.d.g., należy zau‐ ważyć, że głównym jej celem nie jest cel zarobkowy (por. H. Gronkie‐ wicz-Waltz, K. Jaroszyński, Przedsiębiorca (w:) Prawo gospodarcze. Za‐ gadnienia administracyjnoprawne, red. H. Gronkiewicz-Waltz, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 235). Podmioty samorządowe dzia‐ łają bowiem w celu wykonania zadań publicznych, nawet jeśli wykonują je poprzez odpłatne usługi. Wykonanie tych usług musi być realizowane nawet, jeśli nie jest to działalność rentowna. Nie są one wykonywane w celu pozyskania dochodów przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ewentualny zysk jest zwykle przeznaczany na pokrycie kosztów świad‐ czenia usług lub ich rozwój. Mamy zatem do czynienia z działalnością na rynku podmiotu publicznego, który nie jest przedsiębiorcą, przynaj‐ mniej zgodnie z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodar‐ czej. Obecność na rynku może skutkować zakwalifikowaniem tego pod‐ miotu jako przedsiębiorcy na gruncie innych regulacji, między innymi przepisów prawa ochrony konkurencji i konsumentów lub przepisów prawa prywatnego (zob. uchwała SN z dnia 13 stycznia 2006 r., III CZP 124/05, OSNC 2006, nr 12, poz. 201; postanowienie SN z dnia 21 lipca 2011 r., V CZ 49/11, LEX nr 898283). Delimitując granice działań stanowiących wyraz gospodarki komunal‐ nej oraz pozostałych działań jednostek samorządu terytorialnego, należy odnieść się do fundamentalnego podziału na sfery imperium i domi‐ nium, w których podmiot publiczny, taki jak państwo lub jednostka sa‐ morządu terytorialnego, może prowadzić aktywność. Gospodarka ko‐ munalna mieści się zasadniczo w zakresie sfery dominium. Dotyczy ona działań powiązanych z wykorzystaniem mienia komunalnego. W przy‐ padkach, w których wykonywanie określonych usług jest zlecane na ze‐ wnątrz w trybie art. 3 u.g.k., mienie prywatne może stać się bazą dla omawianej działalności. Uwarunkowania prawne związane z kategorią mienia komunalnego są istotne dla rozumienia gospodarki komunalnej, jako pewnej funkcji przypisanej jednostkom samorządu terytorialnego. Wyodrębnienie mienia jednostek samorządu terytorialnego, jako ro‐ 28 Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 dzaju mienia publicznego, należy rozpatrywać z punktu widzenia istoty samorządu, dla którego skutecznego działania, jako formy decentrali‐ zacji władzy publicznej, niezbędne jest przyznanie decentralizacji władzy gospodarczej. Funkcją tego mienia jest realizowanie przez te jednostki zadań publicznych (zob. szerzej: C. Banasiński (w:) Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, red. M. Wierzbowski, H. Gron‐ kiewicz-Waltz, s. 117 i n.). Działania stanowiące przejaw gospodarki komunalnej wykonywane są zasadniczo w formach niewładczych. Nie oznacza to jednak, że z ich wykonaniem nie może się wiązać kompetencja do działań władczych, w szczególności wydawania aktów administracyjnych. Przykładowo, or‐ gan gminy wydaje zezwolenia na działalność w zakresie zbiorowego za‐ opatrywania w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków (art. 16 ust. 1 u.z.z.w.). Jednostki samorządu terytorialnego często wydają akty prawa miejscowego, regulujące istotne aspekty świadczenia usług w ra‐ mach gospodarki komunalnej (zob. L. Kieres, Samorządowy sektor go‐ spodarczy (w:) System prawa administracyjnego, t. 8b, Publiczne prawo gospodarcze, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 62). Na przykład rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 1 u.z.z.w.). Komentowana ustawa przypomina o możliwości ustalania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze uży‐ teczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użytecz‐ ności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (zob. komentarz do art. 4 ust. 1 pkt 2). Ustalenia te mogą wchodzić w zakres sfery pry‐ watnoprawnej, gdy samorząd występuje w roli podmiotu świadczącego usługi lub zarządzającego mieniem komunalnym. Mogą one przybierać też formy publicznoprawne, o ile przewidują to przepisy szczególne (np. zatwierdzanie taryf przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych; zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 2306/12, LEX nr 1335233). Ustalanie w sposób władczy praw i obowiązków innych podmiotów (usługobiorców i usługodawców w zakresie gospodarki komunalnej) wiąże się z administrowaniem rynkiem usług komunalnych, ale należy 29 Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne od tego odróżnić samo ich świadczenie. Kompetencje władcze niewąt‐ pliwie nie podlegają regułom komentowanej ustawy, w szczególności ich wykonywanie nie może być przekazywane innym podmiotom, nawet samorządowym, bez wyraźnej podstawy prawnej. Gospodarka komu‐ nalna nie obejmuje zatem, w rozumieniu ustawy, administrowania tą dziedziną. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują w tej dziedzi‐ nie administrację świadczącą. Podmioty zewnętrzne nie zostają podpo‐ rządkowane, a jednostki samorządu terytorialnego nie kształtują arbi‐ tralnie i jednostronnie ich praw i obowiązków. Główną formą działania pozostaje umowa cywilnoprawna. Z działaniami podejmowanymi w ra‐ mach gospodarki komunalnej wiążą się zatem stosunki prawne oparte na równorzędności stron (zob. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2003, s. 291–294). 8. Od strony przedmiotowej ustawodawca wiąże gospodarkę komunalną z wykonywaniem zadań własnych, pomijając zadania zlecone. Należy ten fakt traktować jako wyłączenie zadań zleconych z zakresu gospodarki komunalnej. Sformułowanie „ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wyko‐ nywaniu przez te jednostki zadań własnych” powinno się bowiem od‐ czytywać jako definiujące gospodarkę komunalną. Można też bronić te‐ zy, że pojęcie gospodarki komunalnej może być szersze, a jedynie ko‐ mentowana ustawa znajduje swoje zastosowanie do zadań własnych. Obydwa podejścia nie usuwają jednak pytania o racjonalność ograni‐ czenia. Za pierwszym z nich przemawia chociażby fakt zdefiniowania zadań użyteczności publicznej jako zadań własnych w ustawie o samo‐ rządzie gminnym (art. 9 ust. 4 u.s.g.). Utożsamienia gospodarki komu‐ nalnej z zadaniami własnymi nie można jednak uznać za spójne cho‐ ciażby z rozważaniami Trybunału Konstytucyjnego wyrażonymi w uchwale TK z dnia 27 września 1994 r. (W 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46, s. 191 i n.). W literaturze podkreśla się trudności z rozróżnieniem charakteru zadań własnych i zleconych (zob. M. Szydło, Ustawa o gospodarce komunal‐ 30 Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 nej..., s. 43 i n.). Zadania własne wyodrębniać należy według kryterium formalnego, tj. zaliczenia określonego zadania do tej kategorii przez ustawodawcę. Zgodnie z uwagami przedstawionymi wcześniej wszystkie działania samorządu muszą mieć umocowanie w prawie. Prawo może jednak pozostawiać mniejszy lub większy margines swobody, co tworzy pewne problemy interpretacyjne chociażby na gruncie art. 7 ust. 1 u.s.g., który stanowiąc katalog zadań własnych, posługuje się wyrażeniem „w szczególności”, sygnalizując, że katalog ten nie jest zamknięty. Zgod‐ nie z art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie spra‐ wy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Powstaje pytanie, czy gmina może we własnym zakresie identyfikować i realizować potrzeby lokalne, jako zadania własne, poza wyraźnym po‐ stanowieniem ustawy. Należy stwierdzić, że nawet w zakresie zadań wy‐ konywanych w formach niewładczych potencjalnie następuje ingerencja w sferę objętą wolnością podmiotów prywatnych (np. uczestnictwo gmi‐ ny w rynku). Powołując zasadę legalizmu, trzeba przyjąć, że zadania publiczne muszą być skonkretyzowane na poziomie ustawowym. Wy‐ rażenie „w szczególności” przy wyliczeniu zadań własnych należy rozu‐ mieć jako założenie, że nie wszystkie zadania wynikające z ustaw szcze‐ gólnych muszą być w nim uwzględnione. Przepis art. 6 ust. 1 (zwłaszcza w powiązaniu z ust. 2) u.s.g. powtarza za Konstytucją RP domniemanie właściwości gminy (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., II OSK 1691/10, LEX nr 1152002) i stanowi jedno z unormowań dotyczących podstawowych kwestii ustrojowych, podobnie jak ochrona samodziel‐ ności gminy i jej osobowość prawna (art. 2 u.s.g.). Nie należy więc tej regulacji traktować jako ogólnej klauzuli kompetencyjnej, pozwalającej działać gminie w niezdefiniowanej z góry sferze. Oznacza to, że jednostki samorządu terytorialnego nie mogą wykraczać poza ustawowo określo‐ ną listę ich zadań w drodze ich rozszerzania przez same organy samo‐ rządowe wszędzie tam, gdzie uznają to za stosowne, biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych. Tezę tę potwierdza orzecznictwo konstytucyjne (zob. zwłaszcza wyrok TK z dnia 26 maja 31
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz
Autor:
,

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: