Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00653 010933 7490097 na godz. na dobę w sumie
Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz - ebook/pdf
Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz - ebook/pdf
Autor: , , , Liczba stron: 392
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-3623-9 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
Publikacja ta jest pierwszym komentarzem do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uwzgledniajacym zmiany wprowadzone nowelizacja z dnia 18 marca 2010 r. Szczegółowej analizie poddano w tej publikacji równiez regulacje okresu przejsciowego (tj. m.in. unormowania stosowane do czasu sporzadzenia nowych gminnych ewidencji zabytków). . Niniejszy komentarz stanowi takze swoiste podsumowanie doswiadczen jego autorów, zdobytych w toku długoletniej praktyki akademickiej i zawodowej (przede wszystkim podczas obsługi prawnej duzych projektów deweloperskich, realizowanych na obszarach zainteresowania konserwatorskiego). Podjeto w nim próbe stworzenia ram realizacji efektywnej polityki konserwatorskiej, zapewniajacej optymalna ochrone narodowego dziedzictwa kulturowego z jednoczesnym poszanowaniem słusznych interesów indywidualnych. Stad komentowane przepisy osadzono w szerszym kontekscie badan z zakresu nauki administracji, doktryny prawa i postepowania administracyjnego, zasad konstytucyjnych, polityki reglamentacyjnej panstwa czy wreszcie historii, archeologii i historii sztuki (podejscie interdyscyplinarne). W publikacji ukazano propozycje rozwiazan szeregu problemów pojawiajacych sie w zwiazku ze stosowaniem przepisów ustawowych, z którymi to problemami borykaja sie obecnie zarówno dysponenci obiektów zabytkowych, jak i słuzby konserwatorskie, organy planistyczne czy organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Znajdź podobne książki

Darmowy fragment publikacji:

Informacje o aUtorach: maksymilian cherka – adwokat, doktor nauk prawnych, wspólnik kan- celarii A. Horyńska Wspólnicy (szef Działu Prawa Inwestycyjnego), adiunkt w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Od 2004 r. współ- pracownik Krajowej Rady Notarialnej oraz doradca izb samorządu nota- rialnego. Rzecznik dyscyplinarny Uniwersytetu Warszawskiego. W latach 2007–2009 członek Rady Służby Publicznej Prezesa Rady Ministrów. Patrycja antoniak – starszy prawnik w Dziale Prawa Inwestycyjnego kancelarii A. Horyńska Wspólnicy, doktorantka na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego, dwukrot- na laureatka stypendium Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz sty- pendium Prezesa Rady Ministrów. filip m. elżanowski – adwokat, doktor nauk prawnych, wspólnik zarzą- dzający kancelarii A. Horyńska Wspólnicy (szef Działu Prawa Gospo- darczego), adiunkt w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Pełnomoc- nik ds. energetyki i stref ekonomicznych Zarządu Agencji Rozwoju Prze- mysłu SA. Krzysztof a. Wąsowski – adwokat, doktor nauk prawnych, wspólnik kancelarii A. Horyńska Wspólnicy, adiunkt w Katedrze Prawa i Po- stępowania Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uni- wersytetu Warszawskiego. Były doradca ministra Skarbu Państwa. W latach 2007–2009 członek Rady Służby Publicznej Prezesa Rady Ministrów. Członek Polskiego Towarzystwa Legislacji, Stowarzyszenia Edukacji Administracji Publicznej oraz Polskiego Stowarzyszenia Ekono- micznej Analizy Prawa. Członek założyciel Warszawskiego Seminarium Aksjologii Administracji. ustawa o ochronie zabytkow_strtyt.indd 2 2010-07-12 13:49:22 Patrycja antoniak  maksymilian cherka filip m. elżanowski  Krzysztof a. Wąsowski Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Komentarz pod redakcją maksymiliana cherki Warszawa 2010 ustawa o ochronie zabytkow_strtyt.indd 3 2010-07-12 13:49:22 Stan prawny na 5 lipca 2010 r. Wydawca: Grzegorz Jarecki Redaktor prowadzący: Anna Berska Opracowanie redakcyjne: „Littera” Maria Beata Wawrzyńczak-Jędryka Autorzy: Patrycja Antoniak: rozdz. 1–4, 7; Maksymilian Cherka: rozdz. 1–4, 8–10; Filip M. Elżanowski: rozdz. 5–6, 11; Krzysztof A. Wąsowski: rozdz. 9. © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2010 ISBN: 978-83-264-0392-7 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. (022) 535 80 00, (022) 535 82 00 31-156 Kraków, ul. Zacisze 7 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl Księgarnia internetowa www.profinfo.pl ustawa o ochronie zabytkow_strtyt.indd 4 2010-07-12 13:49:22 SPIS TREŚCI Wykaz skrótów .............................................................................................. 11 Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ............................................................................................ 15 Rozdział 1. Przepisy ogólne ........................................................................ 15 Art. 1. [Przedmiot regulacji] ................................................................. 15 Art. 2. [Zakres regulacji] ....................................................................... 19 Art. 3. [Defi nicje legalne] ..................................................................... 21 Art. 4. [Ochrona zabytków] .................................................................. 28 Art. 5. [Opieka nad zabytkami] ............................................................ 32 Art. 6. [Katalog zabytków] ................................................................... 34 Rozdział 2. Formy i sposób ochrony zabytków ........................................ 40 Art. 7. [Prawne formy ochrony zabytków] ........................................... 40 Art. 8. [Rejestr zabytków] .................................................................... 44 Art. 9. [Wpis do rejestru zabytku nieruchomego] ................................ 47 Art. 10. [Wpis do rejestru zabytku ruchomego] ................................... 73 Art. 11. [Wyłączenie] ............................................................................ 79 Art. 12. [Znak informujący] .................................................................. 81 Art. 13. [Skreślenie z rejestru] ............................................................. 83 Art. 14. [Skutki skreślenia z rejestru] .................................................. 87 Art. 15. [Pomnik historii] ..................................................................... 88 Art. 16. [Park kulturowy] ..................................................................... 96 Art. 17. [Park kulturowy – zakres ochrony] ......................................... 102 Art. 18. [Ochrona zabytków w planowaniu przestrzennym] ................ 105 5 Spis treści Art. 19. [Ochrona zabytków w planowaniu przestrzennym – zakres] .. 111 Art. 20. [Ochrona zabytków w planowaniu przestrzennym – uzgodnienia] ................................................................................. 116 Art. 21. [Ewidencja zabytków] ............................................................. 119 Art. 22. [Rodzaje ewidencji zabytków] ................................................ 120 Art. 23. [Krajowy wykaz zabytków skradzionych] .............................. 130 Art. 24. [Delegacja ustawowa] ............................................................. 131 Rozdział 3. Zagospodarowanie zabytków, prowadzenie badań, prac i robót oraz podejmowanie innych działań przy zabytkach ........... 133 Art. 25. [Zagospodarowanie zabytku na cele użytkowe] ..................... 133 Art. 26. [Zakres zobowiązań umownych] ............................................ 135 Art. 27. [Zalecenia konserwatorskie] ................................................... 138 Art. 28. [Obowiązki informacyjne] ...................................................... 141 Art. 29. [Udostępnienie zabytku ruchomego] ...................................... 144 Art. 30. [Udostępnienie zabytku nieruchomego] ................................. 147 Art. 31. [Niezbędne badania archeologiczne] ...................................... 149 Art. 32. [Odkrycie w trakcie robót] ...................................................... 153 Art. 33. [Przypadkowe znalezienie] ..................................................... 162 Art. 34. [Nagroda dla znalazcy] ........................................................... 166 Art. 35. [Własność zabytków archeologicznych] ................................ 168 Art. 36. [Pozwolenia konserwatorskie] ................................................ 170 Art. 37. [Delegacja ustawowa] ............................................................. 187 Rozdział 4. Nadzór konserwatorski .......................................................... 190 Art. 38. [Kontrola] ................................................................................ 190 Art. 39. [Protokół kontroli] ................................................................... 196 Art. 40. [Zalecenia pokontrolne] .......................................................... 200 Art. 41. [Zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa] ......................... 204 Art. 42. [Kompetencje kontrolne Generalnego Konserwatora Zabytków] ..................................................................................... 206 Art. 43. [Wstrzymanie prac] ................................................................. 208 Art. 44. [Konsekwencje wstrzymania prac. Usunięcie naruszeń]......... 209 Art. 45. [Przywrócenie stanu zgodnego z prawem] ............................. 212 Art. 46. [Wstrzymanie prac przy zabytku niewpisanym do rejestru] ... 216 6 Spis treści Art. 47. [Wznowienie postępowania] .................................................. 220 Art. 48. [Kompetencje nadzorcze dyrektora urzędu morskiego] ......... 222 Art. 49. [Nakaz przeprowadzenia prac lub robót] ................................ 224 Art. 50. [Czasowe zajęcie zabytku ruchomego] ................................... 228 Rozdział 5. Wywóz zabytków za granicę .................................................. 233 Art. 51. [Pozwolenia na wywóz] ........................................................... 233 Art. 52. [Jednorazowe pozwolenie na wywóz stały] ............................ 236 Art. 53. [Jednorazowe pozwolenie na wywóz czasowy] ...................... 238 Art. 54. [Wielokrotne pozwolenie indywidualne na wywóz czasowy] 239 Art. 55. [Wielokrotne pozwolenie ogólne na wywóz czasowy] ........... 240 Art. 56. [Cofnięcie pozwolenia] ........................................................... 240 Art. 57. [Skutki wykorzystania pozwolenia] ........................................ 241 Art. 58. [Wywóz materiałów bibliotecznych] ...................................... 242 Art. 59. [Wyłączenia] ........................................................................... 243 Art. 60. [Opinie instytucji kultury] ....................................................... 246 Art. 61. [Delegacja ustawowa] ............................................................. 246 Rozdział 6. Restytucja zabytków wywiezionych niezgodnie z prawem z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej ............... 248 Art. 62. [Restytucja zabytków – defi nicja legalna] .............................. 248 Art. 63. [Niezgodny z prawem wywóz – defi nicja legalna] ................. 250 Art. 64. [Zabytki podlegające restytucji] .............................................. 251 Art. 65. [Organ uprawniony do prowadzenia postępowania] ............... 255 Art. 66. [Przesłanki wszczęcia postępowania] ..................................... 257 Art. 67. [Powództwo o zwrot zabytku] ................................................ 259 Art. 68. [Odszkodowanie dla nabywcy w dobrej wierze] .................... 260 Art. 69. [Odesłanie] .............................................................................. 262 Art. 70. [Koszty postępowania. Własność zabytku zwróconego] ........ 263 Rozdział 7. Zasady fi nansowania opieki nad zabytkami ........................ 265 Art. 71. [Podmiot zobowiązany] .......................................................... 265 Art. 72. [Odesłanie] .............................................................................. 267 Art. 73. [Dotacja celowa – podmioty uprawnione] .............................. 269 Art. 74. [Podmioty udzielające dotacji] ................................................ 271 7 Spis treści Art. 75. [Forma udzielenia dotacji] ....................................................... 273 Art. 76. [Przesłanki udzielenia dotacji] ................................................ 275 Art. 77. [Nakłady konieczne podlegające dofi nansowaniu] ................. 278 Art. 78. [Wysokość i zbieg dotacji] ...................................................... 279 Art. 79. [Odesłanie] .............................................................................. 281 Art. 80. [Delegacja ustawowa] ............................................................. 283 Art. 81. [Dotacja ze środków samorządowych] ................................... 283 Art. 82. [Zbieg dotacji. Obowiązki informacyjne] ............................... 286 Art. 82a. [Dotacja na przeprowadzenie badań archeologicznych] ....... 288 Art. 82b. [Delegacja ustawowa] ........................................................... 293 Art. 83. [Odesłanie] .............................................................................. 294 Rozdział 8. Krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabyt- kami oraz ochrona zabytków na wypadek konfl iktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych ........................................................................ 297 Art. 84. [Cel regulacji ustawowej] ........................................................ 297 Art. 85. [Krajowy program ochrony zabytków – zawartość] ............... 300 Art. 86. [Krajowy program ochrony zabytków – tryb uchwalania] ..... 301 Art. 87. [Wojewódzkie, powiatowe i gminne programy opieki] .......... 303 Art. 88. [Ochrona zabytków na wypadek konfl iktu zbrojnego] ........... 306 Rozdział 9. Organizacja organów ochrony zabytków ............................. 315 Art. 89. [Organy ochrony zabytków] .................................................... 315 Art. 90. [Generalny Konserwator Zabytków] ....................................... 317 Art. 91. [Wojewódzki konserwator zabytków] ..................................... 319 Art. 92. [Wojewódzki urząd ochrony zabytków] ................................. 320 Art. 93. [Podział kompetencji] ............................................................. 322 Art. 94. [Zawiadamianie przez obwieszczenie] ................................... 325 Art. 95. [Pozostałe kompetencje w sprawach ochrony zabytków] ....... 327 Art. 96. [Powierzenie prowadzenia spraw] .......................................... 331 Art. 97. [Rada Ochrony Zabytków] ...................................................... 335 Art. 98. [Główna Komisja Konserwatorska] ........................................ 336 Art. 99. [Wojewódzka Rada Ochrony Zabytków] ................................ 339 Art. 100. [Uprawnienia rzeczoznawcy] ................................................ 340 Art. 101. [Delegacja ustawowa] ........................................................... 343 8 Spis treści Rozdział 10. Społeczni opiekunowie zabytków ........................................ 346 Art. 102. [Charakterystyka instytucji] .................................................. 346 Art. 103. [Ustanowienie] ...................................................................... 350 Art. 104. [Uprawnienia] ....................................................................... 350 Art. 105. [Legitymacja] ........................................................................ 351 Art. 106. [Odznaka „Za opiekę nad zabytkami”] ................................. 351 Art. 107. [Delegacja ustawowa] ........................................................... 352 Rozdział 11. Przepisy karne ....................................................................... 354 Art. 108. [Niszczenie lub uszkadzanie zabytku] .................................. 354 Art. 109. [Wywóz zabytku bez pozwolenia] ........................................ 356 Art. 109a. [Fałszerstwo zabytku] ......................................................... 357 Art. 109b. [Zbycie falsyfi katu] ............................................................. 357 Art. 110. [Niewypełnienie obowiązku nałożonego prawem] ............... 358 Art. 111. [Poszukiwanie zabytków bez pozwolenia] ............................ 359 Art. 112. [Naruszenie integralności parku kulturowego] ..................... 360 Art. 113. [Niedopełnienie obowiązków informacyjnych] .................... 361 Art. 113a. [Niepowiadomienie o przywiezieniu zabytku] .................... 362 Art. 114. [Uniemożliwienie dostępu do zabytku] ................................ 362 Art. 115. [Niewypełnienie obowiązków związanych z odkryciem zabytku] ........................................................................................ 363 Art. 116. [Niewypełnienie obowiązków związanych z przypadko- wym odkryciem] ........................................................................... 364 Art. 117. [Prowadzenie prac bez pozwolenia] ...................................... 365 Art. 118. [Umieszczanie urządzeń bez pozwolenia] ............................ 365 Art. 119. [Niewykonywanie zaleceń pokontrolnych] ........................... 365 Art. 120. [Odesłanie] ............................................................................ 366 Rozdział 12. Zmiany w przepisach obowiązujących ............................... 367 Art. 121. [Zmiany w ustawie o cmentarzach] ...................................... 367 Art. 122. [Zmiany w ustawie o podatku od spadków i darowizn] ....... 367 Art. 123. [Zmiany w ustawie o fundacjach] ......................................... 368 Art. 124. [Zmiany w ustawie o podatku rolnym] ................................. 368 Art. 125. [Zmiany w Prawie geodezyjnym i kartografi cznym] ............ 368 Art. 126. [Zmiany w ustawie o samorządzie gminnym] ...................... 369 9 Spis treści Art. 127. [Zmiany w ustawie o lasach] ................................................ 369 Art. 128. [Zmiany w ustawie o ochronie przyrody] ............................. 369 Art. 129. [Zmiany w ustawie o działalności kulturalnej] ..................... 370 Art. 130. [Zmiany w ustawie o autostradach płatnych] ....................... 371 Art. 131. [Zmiany w ustawie o ochronie gruntów rolnych] ................. 372 Art. 132. [Zmiany w ustawie o muzeach] ............................................ 372 Art. 133. [Zmiany w Prawie o ruchu drogowym] ................................ 374 Art. 134. [Zmiany w ustawie o gospodarce nieruchomościami] ......... 374 Art. 135. [Zmiany w ustawie o działach administracji rządowej] ....... 375 Art. 136. [Zmiany w ustawie o samorządzie województwa] ............... 376 Art. 137. [Zmiany w ustawie o samorządzie powiatowym] ................ 376 Art. 138. [Zmiany w Prawie ochrony środowiska] .............................. 376 Indeks rzeczowy ........................................................................................... 387 WYKAZ SKRÓTÓW Akty prawne – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) Konstytucja RP – ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) k.c. k.k. k.p.a. k.p.k. nowel. u.o.z. p.o.ś. p.p.s.a. pr. bud. – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępo- wania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępo- wania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.) – ustawa z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474) – ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochro- ny środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postę- powaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) 11 Wykaz skrótów RW u.f.p. u.g.n. u.o.b. u.o.d. u.o.m. u.o.z. u.p.e.a. u.p.z.p. u.u.i.ś. u.z.f.n. – Regulamin Wykonawczy do Konwencji o ochro- nie dóbr kulturalnych w razie konfl iktu zbrojnego, podpisanej w Hadze w dniu 14 maja 1954 r. (Dz. U. z 1957 r. Nr 46, poz. 212) – ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o fi nansach pub- licznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) – ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nie- ruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539 z późn. zm.) – ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kul- tury (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 z późn. zm.) – ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 1997 r. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.) – ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) – ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) – ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i za- gospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnia- niu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o oce- nach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) – ustawa z dnia 8 października 2004 r. o zasadach fi - nansowania nauki (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 169, poz. 1049 z późn. zm.) 12 NSA SA SN TK WSA Dz. U. Dz. Urz. KOBiDZ KZ LEX M.P. NIK ONSA ONSA.OZ OTK OTK.ZU OwSS Wykaz skrótów Organy orzekające – Naczelny Sąd Administracyjny – sąd apelacyjny – Sąd Najwyższy – Trybunał Konstytucyjny – wojewódzki sąd administracyjny Czasopisma, publikatory, inne – Dziennik Ustaw – Dziennik Urzędowy – Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków – konserwator zabytków – System Informacji Prawnej „LEX Omega” – Monitor Polski – Najwyższa Izba Kontroli – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oddziały Zamiejscowe – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych USTAWA z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568; zm.: Dz. U. z 2004 r. Nr 96, poz. 959, Nr 238, poz. 2390; z 2006 r. Nr 50, poz. 362, Nr 126, poz. 875; z 2007 r. Nr 192, poz. 1394; z 2009 r. Nr 31, poz. 206, Nr 97, poz. 804; z 2010 r. Nr 75, poz. 474) Rozdział 1 PRZEPISY OGÓLNE Art. 1. [Przedmiot regulacji] Ustawa określa przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi, zasady tworzenia krajowego programu ochro- ny zabytków i opieki nad zabytkami oraz fi nansowania prac konser- watorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytkach, a także organizację organów ochrony zabytków. 1. Niniejszy przepis określa w sposób ogólny zakres przedmiotowy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiącej kon- Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka 15 Art. 1 Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami kretyzację unormowań zawartych w art. 5, 6 i 73 Konstytucji RP. Już w preambule powołanej ustawy zasadniczej podkreśla się istnienie po stronie narodu polskiego (tzn. wszystkich obywateli Rzeczypospolitej) obowiązku przekazania przyszłym pokoleniom wszystkiego, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku. Celem stworzenia warunków do reali- zacji tak określonego obowiązku ustrojodawca zdecydował się na wpro- wadzenie do Konstytucji powołanych wyżej norm o charakterze gwa- rancyjnym: – art. 5, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasa- dą zrównoważonego rozwoju; – art. 6, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źró- dłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju (ust. 1), oraz udziela pomocy Polakom zamieszkałym za granicą w zacho- waniu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym (ust. 2); – art. 73 in fi ne, który przyznaje każdemu wolność korzystania z dóbr kultury. W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2007 r. (K 20/07, OTK-A 2007, nr 9, poz. 102) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że na gruncie wskazanego art. 5 Konstytucji RP ustrojodawca zdecydo- wał się na ujęcie pojęcia strzeże w sposób szeroki – objął nim bowiem wszelkie formy działania państwa. Oznacza to, że państwo, realizując zadanie strzeżenia dziedzictwa narodowego, dysponuje różnorakim in- strumentarium. Przy jego doborze dla określonej kategorii sytuacji musi ono jednak uwzględniać ograniczenia swego imperium, wynikające z gwarantowanych konstytucyjnie praw obywateli. Innymi słowy, to, że przepisy art. 5, 6 i 73 Konstytucji RP mogą być zasadnie traktowane jako sankcjonujące istnienie ważnego interesu publicznego w postaci strzeżenia dziedzictwa narodowego, czy węziej: ochrony zabytków, nie zwalnia jeszcze ustawodawcy zwykłego z konieczności uwzględniania przy stanowieniu norm o charakterze reglamentacyjnym mających za zadanie realizację wspomnianego interesu (przede wszystkim w dzie- dzinie tzw. nadzoru konserwatorskiego) treści pozostałych regulacji 16 Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 konstytucyjnych, a w szczególności art. 31 ust. 3 Konstytucji i wynika- jącej z niego zasady proporcjonalności. Przywołana zasada proporcjonalności z jednej strony nakłada na prawodawcę obowiązek każdorazowego zbadania, czy w konkretnym stanie faktycznym istnieje rzeczywista potrzeba dokonania ingerencji w zakres praw lub wolności jednostki. Z drugiej strony natomiast mieści ona w sobie wymóg stosowania takich środków prawnych, które są za- razem skuteczne (rzeczywiście służące realizacji zamierzonych celów) oraz niezbędne (jak najmniej uciążliwe dla podmiotów, których prawa i wolności ulegną na skutek ich wprowadzenia ograniczeniu). Mówiąc inaczej, ingerencja w sferę statusu jednostki musi pozostawać w racjo- nalnej i właściwej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia doko- nane ograniczenie – poza uzasadnieniem powołanego wyroku K 20/07 zob. też: wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r. (P 2/98, OTK ZU 1999, nr 1, poz. 2) czy wyrok TK z dnia 22 maja 2007 r. (SK 36/06, OTK ZU 2007, nr 6A, poz. 50); zob. też komentarz do art. 4, 7 i 36 niniejszej ustawy. 2. W analizowanych wyżej przepisach Konstytucji (art. 5, 6 i 73) ustrojodawca posługuje się dwoma pojęciami – pojęciem dziedzictwa narodowego oraz pojęciem dóbr kultury – nie posiadającymi w obowią- zującym stanie prawnym swej defi nicji legalnej. Wykładnia systemowa samej ustawy zasadniczej pozwala na przyjęcie, że dziedzictwem naro- dowym jest „wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku”, tj. dopuszcza potraktowanie sformułowania z preambuły jako parafrazy wyrażenia wprowadzonego w poddanym już wyżej analizie art. 5. Poję- cie dziedzictwa narodowego próbowano też doprecyzować w doktrynie. Orzecznictwo TK wskazuje, że przydatna może się tutaj okazać defi - nicja dziedzictwa kulturalnego, sformułowana przez J. Pruszyńskiego (zob. uzasadnienie wyroku K 20/07). W jego ujęciu dziedzictwo kultu- ralne stanowi bowiem „zasób rzeczy nieruchomych i ruchomych wraz ze związanymi z nim wartościami duchowymi, zjawiskami historycz- nymi i obyczajowymi uznawany za godny ochrony prawnej dla dobra społeczeństwa i jego rozwoju oraz przekazania następnym pokoleniom, z uwagi na zrozumiałe i akceptowane wartości historyczne, patriotyczne, Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka 17 Art. 1 Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami religijne, naukowe i artystyczne, mające znaczenie dla tożsamości i cią- głości rozwoju politycznego, społecznego i kulturalnego, dowodzenia prawd i upamiętniania wydarzeń historycznych, kultywowania poczucia piękna i wspólnoty cywilizacyjnej”1. Przy defi niowaniu drugiego z konstytucyjnych pojęć, tzn. pojęcia do- bra kultury, można natomiast skorzystać z poglądów wypracowanych na gruncie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o mu- zeach (tekst pierwotny: Dz. U. Nr 10, poz. 48 z późn. zm.; tytuł usta- wy – zmieniony przez art. 35 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach, Dz. U. z 1997 r. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.), zawierającej jego defi nicję legalną. Zgodnie z art. 2 powołanej ustawy dobrem kul- tury był mianowicie każdy przedmiot ruchomy lub nieruchomy, dawny lub współczesny, mający znaczenie dla dziedzictwa i rozwoju kultural- nego ze względu na jego wartość historyczną, naukową lub artystyczną. Wspomnianą wartość historyczną można ująć ogólnie jako znaczenie określonego przedmiotu jako dokumentu znaczącego dla weryfi kacji prawd historycznych lub upamiętniającego konkretne zdarzenia lub osobistości2. Wartość naukowa to przydatność określonego przedmiotu dla badań naukowych3. Pojęcie wartości artystycznej odwołuje się nato- miast do indywidualnego odczuwania piękna i jego odbioru4. Reasumując, przez dobro kultury, o którym mowa w art. 6 i 73 Kon- stytucji RP, należy rozumieć efekt całokształtu materialnego i ducho- wego dorobku człowieka, gromadzonego, utrwalanego i wzbogacanego w ciągu jego dziejów, przekazywanego z pokolenia na pokolenie – zob. zachowujący aktualność wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r. (I SA 1934/93, ONSA.OZ 1997, nr 2, poz. 13). W tym miejscu podzielić przy tym należy pogląd prezentowany przez J. Pruszyńskiego, zgodnie z którym ochrona prawna dziedzictwa sensu stricte jest niewykonalna, ochrona ogólnie określonych dóbr kultury – wątpliwa, zaś uzasadniona i możliwa do zrealizowania jest jedynie ochrona przedmiotów określo- 1 J. Pruszyński, Dziedzictwo kultury Polski – jego straty i kultura prawna, t. 1, Kra- ków 2001, s. 50. 2 Tamże, s. 93. 3 Tamże, s. 100. 4 Tamże, s. 96–97. 18 Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 2 nych rodzajowo, gatunkowo lub jednostkowo5 i to przy uwzględnieniu niepowtarzalności dotyczących ich sytuacji i stosunków prawnych6. Po- wyższe znajduje przy tym pełne uzasadnienie na gruncie scharakteryzo- wanej wyżej zasady proporcjonalności. Art. 2. [Zakres regulacji] 1. Ustawa nie narusza w szczególności przepisów o muzeach, o bibliotekach, o języku polskim, Prawa ochrony środowiska, o ochronie przyrody, o gospodarce nieruchomościami, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, o ochro- nie danych osobowych i o ochronie informacji niejawnych. 2. Ochronę materiałów archiwalnych wchodzących w skład na- rodowego zasobu archiwalnego regulują odrębne przepisy. 1. Zgodnie z jej art. 2 komentowana ustawa nie narusza w szczegól- ności przepisów: – ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 1997 r. – ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150); – ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. – Prawo ochrony przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.); – ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.); – ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.); 5 Tamże, s. 125. 6 Tamże, s. 143. Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka 19 – ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, – ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.); poz. 539 z późn. zm.); Nr 90, poz. 999 z późn. zm.); Art. 2 Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.); – ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.); – ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 z późn. zm.). Ochronę materiałów archiwalnych wchodzących w skład narodowe- go zasobu archiwalnego regulują przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 673 z późn. zm.). 2. Użyte w art. 2 u.o.z. sformułowanie: „ustawa nie narusza w szcze- gólności przepisów” oznacza, że wskazane wyżej przepisy (przy czym wskazanie to przyjmuje formę katalogu otwartego, a zatem nie jest wy- czerpujące) mają względem komentowanej regulacji charakter swo- istych leges speciales. Innymi słowy, zasadne jest postrzeganie u.o.z. jako lex generalis w takim znaczeniu, że normuje ona zbiorczo główny zrąb zagadnień związanych z ochroną zabytków i opieką nad zabytka- mi, tworząc ramy prawne dla krajowego systemu wspomnianej opieki i ochrony, ale przy poszanowaniu specyfi ki poszczególnych regulacji sektorowych. W świetle wyraźnego brzmienia art. 2 u.o.z. niedopusz- czalna jest zatem taka interpretacja jej postanowień, która w efekcie prowadziłaby do wypaczenia istoty czy wręcz podważenia zasadno- ści istnienia instytucji lub konstrukcji normatywnych wprowadzonych przepisami innych ustaw. Powyższe nie zmienia przy tym faktu, że zastosowaną w art. 2 u.o.z. konstrukcję normatywną należy ocenić jako wadliwą. Zawarcie w komentowanym przepisie ustawy, w wyniku użycia sformułowania „w szczególności”, otwartego katalogu regulacji wyłączających sto- sowanie jej przepisów stwarza bowiem ryzyko deregulacji dziedziny ochrony zabytków przez normy szczególne, znajdujące się poza główną regulacją ustawową. Innymi słowy, możliwa jest sytuacja, w której po- mimo formalnego obowiązywania u.o.z. jej przepisy nie będą w rzeczy- wistości funkcjonowały w obrocie prawnym z uwagi na niemożność ich pogodzenia z wprowadzonymi następczo przepisami ustaw odrębnych. 20 Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 3 Art. 3. [Defi nicje legalne] Użyte w ustawie określenia oznaczają: 1) zabytek – nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub ze- społy, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalno- ścią i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową; 2) zabytek nieruchomy – nieruchomość, jej część lub zespół nieru- chomości, o których mowa w pkt 1; 3) zabytek ruchomy – rzecz ruchomą, jej część lub zespół rzeczy ruchomych, o których mowa w pkt 1; 4) zabytek archeologiczny – zabytek nieruchomy, będący powierzch- niową, podziemną lub podwodną pozostałością egzystencji i dzia- łalności człowieka, złożoną z nawarstwień kulturowych i znajdują- cych się w nich wytworów bądź ich śladów albo zabytek ruchomy, będący tym wytworem; 5) instytucja kultury wyspecjalizowana w opiece nad zabytkami – instytucję kultury w rozumieniu przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, której celem statuto- wym jest sprawowanie opieki nad zabytkami; 6) prace konserwatorskie – działania mające na celu zabezpiecze- nie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań; 7) prace restauratorskie – działania mające na celu wyekspono- wanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań; 8) roboty budowlane – roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku; 9) badania konserwatorskie – działania mające na celu rozpozna- nie historii i funkcji zabytku, ustalenie użytych do jego wyko- nania materiałów i zastosowanych technologii, określenie stanu zachowania tego zabytku oraz opracowanie diagnozy, projektu i programu prac konserwatorskich, a jeżeli istnieje taka potrze- ba, również programu prac restauratorskich; Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka 21 Art. 3 Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami 10) badania architektoniczne – działania ingerujące w substancję zabytku, mające na celu rozpoznanie i udokumentowanie pier- wotnej formy obiektu budowlanego oraz ustalenie zakresu jego kolejnych przekształceń; 11) badania archeologiczne – działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku ar- cheologicznego; 12) historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny – prze- strzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej ziele- ni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własno- ściowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg; 13) historyczny zespół budowlany – powiązaną przestrzennie gru- pę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architekto- niczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi; 14) krajobraz kulturowy – przestrzeń historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka, zawierającą wytwory cywili- zacji oraz elementy przyrodnicze; 15) otoczenie – teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decy- zji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodli- wym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. 1. W zawartym w komentowanym przepisie słowniczku pojęć usta- wodawca posługuje się defi nicjami legalnymi o charakterze nieostrym (aproksymatywami). Doprecyzowanie pojawiających się w nich wyrażeń niedookreślonych wymaga posłużenia się kryteriami ocennymi. W tym kontekście rozważenia wymaga zatem kwestia, w jaki sposób koniecz- ność dokonywania każdorazowej interpretacji wspomnianych wyrażeń nieostrych, w rodzaju „wartości historycznej” czy „wartości widoko- wych”, wpływa na kształtowanie się dopuszczalnego stopnia dyskrecjo- nalności konkretnych rozstrzygnięć organów ochrony zabytków. Przede wszystkim należy w tym miejscu wskazać, że decyzje orga- nów ochrony konserwatorskiej mają charakter decyzji związanych, a nie 22 Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 3 uznaniowych. O uznaniu administracyjnym w znaczeniu wykształco- nym w nauce prawa administracyjnego, a następnie przejętym w orzecz- nictwie (zob. postanowienie TK z dnia 1 września 2008 r., Ts 178/08, OTK 2008, nr 5B, poz. 216; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lipca 2007 r., II SA/Gd 412/07, LEX nr 294551; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2007 r., V SA/Wa 1349/07, LEX nr 462521) możemy bowiem mówić w sytuacji, w której ustawodawca przyznał organowi administracji publicznej kompetencję do dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej przewidzianych w sposób wyraźny w usta- wie i równowartościowych pod względem prawnym rozwiązań (tak, przykładowo, J. Zimmermann7, Z. Janowicz8, W. Jakimowicz9, a wcze- śniej M. Zimmermann10). Inaczej rzecz ujmując, uznanie administracyj- ne można, za M. Mincer11, ująć jako przewidzianą w normie prawnej możliwość wyboru przez organ następstwa prawnego. Innymi słowy, z uznaniem administracyjnym nie mamy do czynienia wówczas, jeżeli organ administracji zobowiązany jest do podjęcia określonego działa- nia w każdym przypadku zajścia określonych prawem przesłanek. Tego rodzaju sytuacja ma natomiast miejsce właśnie w przypadku wpisu do rejestru zabytku. Wojewódzki konserwator zabytków jest bowiem obo- wiązany dokonać wpisu do rejestru zawsze, gdy zajdą przesłanki dla ta- kiego wpisu, określone przepisami u.o.z. Odrębną kwestią pozostaje, że wspomniane przesłanki mają w prze- ważającej mierze charakter nieostry z uwagi na to, że zostały one skonstruowane z wykorzystaniem szeregu wyrażeń niedookreślonych w rodzaju „zabytek”, „otoczenie” czy „wartość historyczna”. Nieostry charakter przesłanek, których zaistnienie przesądza o dokonaniu wpisu do rejestru, nie nadaje jednak decyzji o tym wpisie charakteru decyzji 7 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 364. 8 Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 304. s. 42. 9 W. Jakimowicz, Zewnętrzne granice uznania administracyjnego, PiP 2010, z. 5, 10 M. Zimmermann, Zagadnienie tzw. „swobodnego uznania” (w:) M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warsza- wa 1956, s. 358. 11 M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 66. Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka 23 Art. 3 Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uznaniowej. W tym miejscu należy bowiem podzielić pogląd, zgodnie z którym o uznaniu administracyjnym nie może być mowy na pozio- mie pojęć użytych w normie prawnej. Posłużenie się przez ustawodaw- cę wyrażeniami niedookreślonymi daje bowiem organowi administracji publicznej jedynie pewien zakres luzu interpretacyjnego, nie stanowi natomiast podstawy do nadania jego rozstrzygnięciu charakteru uzna- niowego w sensie możliwości jego doboru12. Inaczej rzecz ujmując, za błędne należy uznać utożsamianie uznania administracyjnego (w zna- czeniu wskazanym wyżej) z wykładnią prawa, a zwłaszcza z interpreta- cją wyrażeń niedookreślonych13. Jednocześnie warto jednak mieć na uwadze, że w doktrynie prawa administracyjnego spotyka się również szerokie defi nicje uznania admi- nistracyjnego, które traktują posłużenie się przez ustawodawcę pojęcia- mi o charakterze nieostrym jako jeden z przejawów takiego uznania (tj. jako „określenie działania administracji bez wskazywania stanu faktycz- nego, kiedy działanie to może być dokonane”14). Przy przyjęciu takiej, szerokiej defi nicji uznania administracyjnego decyzję o wpisie do reje- stru zabytków można zakwalifi kować do kategorii decyzji uznaniowych. Nawet przy przyjęciu tej kwalifi kacji nie ulega jednak wątpliwości fakt, że organ konserwatorski wydający taką decyzję ma obowiązek zgro- madzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, a także wyczerpującego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia pod względem faktycznym i prawnym – zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 1981 r. (SA 234/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 23), wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r. (SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45), wyrok NSA z dnia 27 marca 1981 r. (SA 382/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 27), wyrok NSA z dnia 22 października 1981 r. (I SA 2147/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 104). Obec- nie wymaga się bowiem, zgodnie z niemiecką doktryną „samozwiązania się” administracji, by działania organów administracji publicznej były 12 Zob. A. Ostrowska, Teoretyczne aspekty uznania administracyjnego (w:) L. Lesz- czyński (red.), Wykładnia prawa. Odrębności w wybranych gałęziach prawa, Lublin 2006, s. 23. 13 W. Jakimowicz, Zewnętrzne granice…, s. 43. 14 M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (w:) M. Wierzbowski (red.), Prawo administra- cyjne, Warszawa 2009, s. 281. 24 Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 3 nie tylko legalne, ale i wolne od arbitralności oraz uwzględniające, przy braku konfl iktu z interesem ogólnym, słuszny interes stron (np. właści- ciela zabytku) – zob. wyrok SN z dnia 5 sierpnia 1992 r. (I PA 5/92, OSP 1993, nr 7 –8, poz. 142), wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r. (SA 820/81, OSPiKA 1982, nr 1–2, poz. 22)15. Powyższe znajduje zaś swe potwierdzenie w treści Rekomendacji (80)2, dotyczącej wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji władz administracyjnych, przyjętej przez Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 11 marca 1980 r. W świetle tej rekomendacji, na minimum wymogów wykonywania władzy dyskrecjo- nalnej składają się bowiem: – obiektywizm i bezstronność przy rozpatrywaniu sprawy; – kierowanie się celem, dla którego kompetencja do wydawania swo- bodnych aktów została przyznana; – przestrzeganie równości wobec prawa, w tym unikanie wszelkiej dyskryminacji; – zachowanie zasady proporcjonalności; – wydanie rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie; – stosowanie ogólnych dyrektyw administracyjnych w sposób konse- kwentny i stały, przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej spra- wy16. Przy tej okazji uwypuklenia wymaga też, że posługiwanie się przez ustawodawcę wyrażeniami nieostrymi przy defi niowaniu takich pojęć, jak „zabytek” czy „otoczenie zabytku” przyczynia się w istocie nie do zwiększenia stopnia dyskrecjonalności władztwa organów konserwa- torskich, lecz przeciwnie – do limitacji zakresu tego władztwa, poprzez nałożenie na te organy dodatkowego obowiązku dokonania prawidło- wej z punktu widzenia zasady praworządności wykładni wyrażeń wspo- mnianej kategorii. W świetle powołanej zasady przepisy prawa administracyjnego za- wierające wyrażenia nieostre rozpatrywać należy natomiast z punktu widzenia praw obywatela, wychodząc z założenia, iż adresatem klauzul generalnych jest zarówno organ, jak i obywatel, a kompetencja organu 15 Zob. też tamże, s. 282–283. 16 Zob. A. Ostrowska, Teoretycznoprawne aspekty..., s. 32. Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka 25 Art. 3 Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi pochodną prawa obywatela i sprowadza się do kontroli moty- wów jego działania17. Co więcej, w wyroku z dnia 14 grudnia 1999 r. (SK 14/98, OTK 1999, nr 7, poz. 163) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że użycie przez prawodawcę pojęć niedookreślonych lub klauzul gene- ralnych nie jest równoznaczne z przyznaniem interpretatorowi absolut- nej i pozostającej poza wszelką kontrolą swobody w zakresie wykładni tego rodzaju zwrotów, a wręcz przeciwnie – zobowiązuje organ stosu- jący prawo do szczególnej staranności, a zwłaszcza do wszechstronnej i szczegółowej oceny konkretnych okoliczności w danej sprawie. Po- dobnie, w wyroku SN z dnia 19 stycznia 1998 r. (I CKN 424/97, OSNC 1998, nr 9, poz. 136) stwierdzono, że mylne ustalenie treści pojęć ogól- nych stanowi naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wy- kładnię18. W świetle powyższego, należy zatem stanąć na stanowisku, że posłu- giwanie się przez ustawodawcę wyrażeniami nieostrymi przy defi nio- waniu takich pojęć, jak „zabytek” czy „otoczenie zabytku” nie uspra- wiedliwia w żaden sposób dowolności rozstrzygnięć podejmowanych przez organy ochrony konserwatorskiej, nakłada natomiast na te organy wymóg dochowania szczególnej staranności przy dokonywaniu wykład- ni tych pojęć, tak by w jej wyniku nie doszło do naruszenia zasady pra- worządności. 2. Generalnie rzecz ujmując, zabytek można określić jako świadec- two działalności ludzkiej dokumentujące przeszłość, a przy tym identyfi - kujące społeczeństwo kulturalnie, politycznie i historycznie (współtwo- rzące jego tożsamość)19. Indywidualny charakter obiektów określanych jako zabytki przejawia się przy tym poprzez niepowtarzalność sytuacji i stosunków prawnych, których są one przedmiotami20. s. 523. 17 Zob. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, 18 Zob. też: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 243–244. 19 Zob. J. Pruszyński, Stan i potrzeby prawnej ochrony zabytków w Polsce, Przegląd Legislacyjny 1996, nr 9, s. 9. 20 Zob. J. Pruszyński, Dziedzictwo kultury…, t. 1, s. 143. 26 Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 3 Zgodnie z defi nicją legalną zawartą w art. 3 pkt 1 u.o.z., przez za- bytek należy rozumieć nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zacho- wanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość: – historyczną, defi niowaną w literaturze jako znaczenie określonego przedmiotu jako dokumentu znaczącego dla weryfi kacji prawd hi- storycznych lub upamiętniającego konkretne zdarzenia lub osobi- stości21; – artystyczną, odwołującą się w istocie do indywidualnego odczuwa- nia piękna i jego odbioru22; lub – naukową, tj. przydatność określonego przedmiotu dla badań nauko- wych23. Wskazana wyżej defi nicja różni się od tej przyjętej na gruncie u.o.d. Pod rządami u.o.d. jako zabytki kwalifi kowano bowiem dobra kultury podlegające przewidzianej jej przepisami ochronie prawnej, tj.: – wpisane do rejestru zabytków; – wpisane w muzeach do inwentarza i wchodzące w skład bibliotek, z wyjątkiem materiałów wchodzących w skład narodowego zasobu archiwalnego, którego ochronę regulują odrębne przepisy; – inne, jeżeli ich charakter zabytkowy jest oczywisty, o ile nie pod- legają ochronie na podstawie odrębnych przepisów (zob. art. 4 u.o.d.). Inaczej rzecz ujmując, w art. 3 pkt 1 u.o.z. ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie defi nicji zabytku w znaczeniu materialnym. Tak ujęte pojęcie zabytku zastępuje pod względem funkcjonalnym stosowa- ne na gruncie u.o.d. (i nadal na płaszczyźnie konstytucyjnej) pojęcie do- bra kultury (odnośnie do dóbr kultury – zob. komentarz do art. 1 niniej- szej ustawy). Tym samym, nie wszystkie zabytki w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z. podlegają ochronie prawnej. Ochronie takiej podlegają jedy- nie zabytki wskazane w art. 7 komentowanej ustawy. W szczególności natomiast, na gruncie u.o.z. ustawodawca zrezygnował z objęcia ochro- 21 Tamże, s. 93. 22 Tamże, s. 96–97. 23 Tamże, s. 100. Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka 27 Art. 4 Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ną prawną obiektów „o oczywistym charakterze zabytkowym”. Odno- śnie do prawnych form ochrony zabytków w kontekście art. 4 u.o.d. – zob. komentarz do art. 7. 3. Instytucją kultury wyspecjalizowaną w opiece nad zabytkami jest, zgodnie z art. 3 pkt 5 u.o.z., instytucja kultury w rozumieniu art. 8 i n. ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 z późn. zm.) przepisów o organizowaniu i prowadzeniu działalności kul- turalnej, o ile jej cel statutowy stanowi sprawowanie opieki nad zabyt- kami. Instytucje kultury w rozumieniu powołanej ustawy dzielą się przy tym na państwowe, tworzone przez ministrów lub kierowników urzę- dów centralnych (art. 8), oraz samorządowe (art. 9). 4. Odnośnie do: – zabytku nieruchomego – zob. komentarz do art. 9, – zabytku ruchomego – zob. komentarz do art. 10, – zabytku archeologicznego – zob. komentarz do art. 33, – prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych – zob. komentarz do art. 36 i 32, tarz do art. 36, – badań konserwatorskich i badań architektonicznych – zob. komen- – badań archeologicznych – zob. komentarz do art. 32, – historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego oraz hi- storycznego zespołu budowlanego – zob. komentarz do art. 9, – krajobrazu kulturowego – zob. komentarz do art. 16–17, – otoczenia – zob. komentarz do art. 9. Art. 4. [Ochrona zabytków] Ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: 1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i fi nanso- wych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; 28 Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 4 2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek 3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabyt- dla wartości zabytków; ków; 4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywo- zowi zabytków za granicę; 5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; 6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodaro- waniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. 1. Ochrona szczególnych wartości charakteryzujących zabytki sta- nowi ważny interes publiczny rangi konstytucyjnej (zob. fragment pre- ambuły Konstytucji RP: „zobowiązani, by przekazać przyszłym pokole- niom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku” w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 73 tejże). Komentowana ustawa wyraźnie odróżnia przy tym „ochronę zabytków”, o której mowa w jej art. 4, od „opieki nad za- bytkami”, defi niowanej w art. 5. I tak, zagwarantowanie „ochrony zabytków” stanowi obowiązek organów administracji publicznej, przede wszystkim organów konser- watorskich, wyposażonych dla realizacji tego celu w określone prawem instrumenty o charakterze władczym. „Opiekę nad zabytkami” sprawują natomiast właściciele i użytkownicy zabytków. Powyższe oznacza, że dążąc do podkreślenia roli zabytków w kształtowaniu świadomości spo- łeczeństwa oraz w zachowaniu jego tożsamości, ustawodawca zdecydo- wał się na wyeksponowanie na gruncie u.o.z. koniecznego współuczest- nictwa czynnika społecznego i aparatu administracyjnego w realizacji przewidzianych nią celów ochronnych. 2. Za ochronę zabytków w rozumieniu ustawowym należy uznać ogół działań podejmowanych w odniesieniu do zabytków, mających na celu zachowanie ich wartości zabytkowej. Komentowany przepis za- wiera przykładowe (a zatem o charakterze katalogu otwartego, na co explicite wskazuje użyte przez ustawodawcę sformułowanie „w szcze- gólności”) wyliczenie tego rodzaju działań. Nie oznacza to jednak by- najmniej, by treść tego przepisu stwarzała organom ochrony zabytków Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka 29 Art. 4 Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pole do podejmowania rozstrzygnięć o charakterze arbitralnym. Wręcz przeciwnie, zgodzić się tu należy z tezą zawartą w sentencji wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 r. (I SA/Wa 1260/04, LEX nr 191976), że ramowość regulacji zawartej w art. 4 u.o.z. rodzi po stro- nie orzekającego w konkretnej sprawie, a powołującego się na komen- towany przepis, organu konserwatorskiego właśnie obowiązek wykaza- nia, na czym dokładnie w tej indywidualnie oznaczonej sprawie polega ochrona zabytków. 3. Co więcej, trzeba w tym miejscu podkreślić, że organy ochrony zabytków nie dysponują także możliwością swobodnego doboru instru- mentów prawnych dla realizacji zarysowanych przed nimi celów. Po- dobnie jak inne organy administracji czy szerzej – władzy – publicznej zobowiązane są one bowiem do działania na podstawie i w granicach prawa (zob. art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 in princi- pio k.p.a.). Ich kompetencji nie można zatem domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję (tj. przy użyciu rozszerzającej wykładni celowościowej) przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego ten expres- sis verbis nie wyraził (zob. uchwałę TK z dnia 10 maja 1994 r., W 7/94, OTK 1994, z. 1, poz. 23). Innymi słowy, komentowany przepis art. 4 u.o.z. nie może stanowić samodzielnej podstawy do wydawania przez organy konserwatorskie rozstrzygnięć o charakterze władczym (regla- mentacyjnym), skutkujących ograniczającą ingerencją w zespół upraw- nień przysługujących właścicielowi lub użytkownikowi zabytków. 4. Na płaszczyźnie aksjologicznej zdefi niowana w komentowanym przepisie ochrona zabytków prowadzić powinna do zrównoważonego rozwoju rodzimej zabudowy (harmonijnego przenikania się przestrzeni współczesnej i zabytkowej)24, przy założeniu, że o wartości obiektów zabytkowych decyduje przede wszystkim fakt, że stanowią one nośni- 24 Zob. A. Kadłuczka, Problemy integracji architektury współczesnej z historycznym środowiskiem kulturowym, Kraków 1982, s. 19–23; E. Ratajczyk-Piątkowska, Ochrona zabytków w okresie gospodarki rynkowej na przykładzie modernizacji Wielkiego Młyna w Gdańsku, Gdańsk 2001, s. 104. 30 Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 4 ki określonych znaczeń (świadectwa)25. Innymi słowy, podstawowy cel ochrony zabytków stanowi nie petryfi kacja zastanych struktur, ale utrwa- lenie i przekazanie (traditio), przy użyciu optymalnych spośród dostęp- nych na płaszczyźnie faktycznej i prawnej środków, pamięci o ludziach, procesach, wydarzeniach czy wyobrażeniach przez te struktury w różno- rodny sposób reprezentowanych. Tak pojęta ochrona zabytków w każdej konkretnej sytuacji będzie zatem przebiegała w sposób odrębny. W za- leżności od specyfi ki zabytku oraz znaczeń mu przypisanych będzie bo- wiem raz wymagała zachowania go w stanie nienaruszonym, a innym razem – częściowego, a nawet zupełnego przekształcenia. Ochronę za- bytków można zatem realizować także na drodze interwencji w substan- cję zabytkową, o ile interwencja ta opiera się na pełnym rozpoznaniu obiektu zabytkowego oraz jego zdolności adaptacyjnej26 (zob. zachowu- jący aktualność wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1993 r., I SA 1868/93, ONSA.OZ 1997, nr 1, poz. 30: „Ochrona zabytku nie polega na zakazie prowadzenia jakichkolwiek prac adaptacyjnych czy jakiejkolwiek prze- budowy. Ochrona zabytku (...) dopuszcza tego rodzaju prace pod warun- kiem, by nie zmieniały one bryły obiektu, jego stylu i charakterystycz- nych cech obiektu, z uwagi na które został on uznany za zabytek”.). Jednym z istotnych elementów tworzących wartość zabytku jest bo- wiem jego wartość użytkowa, której rola wzrasta wraz z podnoszeniem standardów życia współczesnego człowieka i rozwojem gospodarki ryn- kowej. Ochrona zabytków dla swej efektywności uwzględniać powin- na zatem także ten aspekt, szczególnie, że nakłady na realizację zadań ochronnych są przede wszystkim udziałem prywatnego właściciela czy użytkownika konkretnego zabytku27. Co więcej, pełnienie przez zabytek funkcji komercyjnej nie musi prowadzić do jego dewastacji. Wręcz prze- ciwnie, co do zasady zwiększa jego rolę popularyzatorską, rozszerzając grono odbiorców zawartych w nim treści kulturowych i historycznych, a także zapewnia fundusze na jego utrzymanie, konserwację i rewalo- 25 Zob. K. Gołębiowski, Samorząd terytorialny wobec ochrony zabytków, PiP 2000, 26 Zob. A. Kadłuczka, Ochrona zabytków architektury, t. 1, Zarys doktryn i teorii, z. 11, s. 86. Kraków 2000, s. 106. 27 Tamże, s. 106–107. Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka 31 Art. 5 Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ryzację28. Brak możliwości przystosowania zabytku do interesującej właściciela funkcji (zwykle komercyjnej) oznacza natomiast w prakty- ce także brak perspektyw na zwrot zainwestowanych w rewaloryzację środków, co z kolei może spowodować, że zabytek ten przestanie być uważany przez jego właściciela za atrakcyjny i jako taki zostanie pozba- wiony jakichkolwiek szans na przetrwanie29. 5. W tym miejscu należy też wskazać, że ochrona zabytków, o której mowa w art. 4 u.o.z., dla swej efektywności powinna być postrzegana raczej w kategoriach perswazyjnych niż nakazowych. Jej skuteczność za- leży bowiem od tego, czy adresaci określonych działań ochronnych, po- dejmowanych przez organy konserwatorskie, uznają te działania za uza- sadnione30, tj. powzięte na podstawie przepisów prawa oraz w oparciu o wyniki rzetelnych badań. Innymi słowy, wydajność ochrony zabytków zależy od jej skorelowania ze opieką nad zabytkami sprawowaną przez ich właścicieli lub użytkowników (co wynika zresztą także – zob. pkt 1 komentarza do niniejszego artykułu – z wykładni systemowej samej u.o.z.). Powołana korelacja możliwa jest natomiast przede wszystkim na drodze porozumienia i współdziałania. Nie da się jej natomiast osiągnąć wyłącznie przy zastosowaniu przez organy ochrony zabytków środków o charakterze władczym, bez prób uprzedniego wypracowania jednoli- tego stanowiska wspólnie z właścicielem lub użytkownikiem zabytku31. Art. 5. [Opieka nad zabytkami] Opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków: 28 E. Ratajczyk-Piątkowska, Ochrona zabytków..., s. 91. 29 Zob. M. Głuszczak, Praktyka ochrony i odnowy zabytków w Polsce w świetle przepisów prawnych oraz standardów międzynarodowych, Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Krakowie 2005, nr 687, s. 70; E. Ratajczyk-Piątkowska, Ochrona za- bytków..., s. 61. 30 Zob. J. Pruszyński, Dziedzictwo kultury…, t. I, s. 162. 31 Zob. tamże, s. 85; K. Gołębiewski, Samorząd terytorialny..., s. 94; por. też: E. Ra- tajczyk-Piątkowska, Ochrona zabytków..., s. 93 i 121. 32 Patrycja Antoniak, Maksymilian Cherka Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 5 1) naukowego badania i dokumentowania zabytku; 2) prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; 3) zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; nie jego wartości; 4) korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowa- 5) popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury. Jak już wskazano w komentarzu do art. 4 niniejszej ustawy, ustawo- dawca odróżnia na jej gruncie ochronę zabytków sprawowaną przez or- gany administracji publicznej od opieki nad zabytkami. W orzecznictwie powszechnie przyjęty jest przy tym pogląd, z którym należy się w tym miejscu zgodzić z uwagi na reglamentacyjny w stosunku do uprawnień właścicielskich charakter art. 5 u.o.z., że ta ostatnia dotyczy nie każdego za- bytku w znaczeniu materialnym w rozumieniu art. 3 pkt 1 powołanej usta- wy, ale jedynie zabytków objętych jedną z prawnych form ochrony kon- serwatorskiej, o których mowa w jej art. 7, w szczególności – fi gurujących w rejestrze – zob. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r. (I SA/Wa 1089/05, LEX nr 203827), wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 marca 2008 r. (I SA/Wa 1754/07, LEX nr 510336) czy wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2008 r. (I SA/Wa 55/08, niepubl.). Należy przy tym podkreślić, że norma zawarta w komentowanym przepisie ma charakter bardzo ogólny. Stąd obowiązkiem organu ochro- ny zabytków jest każdorazowo wykazanie, na czym w okolicznościach konkretnej sprawy polegały uchybienia dysponenta danego zabytku chronionego prawem w zakresie opieki nad nim (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r. (I SA/Bd 401/09, niepubl.). Podobnie, za niedopuszczalną należy uznać generali- zację tez zawartych w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształ- towanym na tle komentowanego przepisu. I tak, choć za co do zasa- dy słuszne należy uznać dążenie do przeciwdziałania sytuacji, w której
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz
Autor:
, , ,

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: