Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00471 008144 10737013 na godz. na dobę w sumie
Ustawa o pracownikach samorządowych - ebook/pdf
Ustawa o pracownikach samorządowych - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 336
Wydawca: Infor Biznes Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-64085-91-8 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Książka zawiera obszerny komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych, wzbogacony licznymi przykładami i wzorami dokumentów oraz ujednoliconą przez redakcję treść ustawy. Opracowanie, to wypracowane, spójne stanowisko odnośnie interpretacji przepisów ustawy przy jednoczesnym wyraźnym zaznaczeniu ewentualnych różnic w tym zakresie. W niektórych przypadkach autorzy pokusili się o dokonanie oceny celowości konkretnych przepisów. W innych koncentrowali się na samym ich stosowaniu. Dlatego zachęcamy Państwa abyście sięgnęli po tę pozycję. Z pewnością okaże się ona przydatnym źródłem wiedzy, ułatwiającym wykonywanie codziennych obowiązków służbowych.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Michał Graczyk Prawnik, legislator, radca prezesa Rady Ministrów w Departamencie Prawnym KPRM, rzecznik dyscyplinarny w KPRM, wieloletni pracownik administracji rządowej, czło- nek Polskiego Towarzystwa Legislacji, wykładowca, eks- pert i autor publikacji z zakresu służby cywilnej, administra- cji rządowej i samorządowej. Rafał Gumowski Prawnik, legislator, radca prezesa Rady Ministrów w Departamencie Praw- nym KPRM, wieloletni pracownik administracji rządowej, autor publikacji z zakresu prawa pracy. Ewa Łukasik Prawnik, legislator, radca prezesa Rady Ministrów w Departamencie Praw- nym KPRM, wieloletni pracow- nik administracji rządowej, ekspert i autor publikacji z za- kresu prawa pracy i ubezpie- czeń społecznych. Sebastian Frejowski Prawnik, radca prawny w Strategia Kancela- ria Prawna Wyszyńska i Wspólnicy sp. k., ekspert i autor publikacji z zakresu prawa cywilnego. Dariusz Kacprzak Prawnik, politolog, ekono- mista, absolwent MBA i studiów doktoranckich, zastępca burmistrza dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy, od wielu lat związany z samo- rządem terytorialnym, ekspert z zakresu administracji samo- rządowej. Joanna Pysiewicz-Jężak Prawnik, radca Prezesa Rady Ministrów w De- partamencie Prawnym KPRM, zastępca rzecznika dyscypliny finansów publicz- nych przy szefie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, wie- loletni pracownik administra- cji rządowej, autor publikacji z zakresu prawa pracy i ubez- pieczeń społecznych. ISBN 978-83-64085-91-8 i U s t a w a o p r a c o w n k a c h s a m o r z ą d o w y c h K o m e n t a r z d o u s t a w y Ustawa o pracownikach samorządowych Komentarz do ustawy pod redakcją Michała Graczyka Ustawa o pracownikach samorządowych Komentarz do ustawy pod redakcją Michała Graczyka Autorzy: Sebastian Frejowski, Michał Graczyk, Rafał Gumowski, Dariusz Kacprzak, Ewa Łukasik, Joanna Pysiewicz-Jężak Pod redakcją Michała Graczyka Recenzja Prof. dr hab. Marek Chmaj Redaktor prowadzący Renata Krasowska-Kłos Projekt graficzny Kinga Pisarczyk Korekta Mirosława Jasińska-Nowacka Skład i łamanie Joanna Archacka © Copyright by INFOR Biznes Sp. z o.o. Wydanie I/2016, luty 2016 r. ISBN 978-83-64085-91-8 Adres redakcji: 01-042 Warszawa, ul. Okopowa 58/72 www.dziennik.pl, www.gazetaprawna.pl, www.forsal.pl Biuro Obsługi Klienta: 01-042 Warszawa, ul. Okopowa 58/72 tel. 22 761 31 27, 801 626 666, e-mail: bok@infor.pl Druk: Mazowieckie Centrum Poligrafii 2 Spis treści Wstęp ......................................................................................................................9 Wykaz skrótów ...................................................................................................... 13 Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych ................................... 15 USTAWA z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1202 ze zm.)..................................................................... 15 Rozdział 1. Przepisy ogólne (art. 1–10) .................................................................. 15 Rozdział 2. Nawiązanie z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiana tego stosunku pracy (art. 11–23) ............................................................ 77 Rozdział 3. Obowiązki pracownika samorządowego (art. 24–35) ...................... 136 WZÓR aktu wewnętrznego wprowadzającego Kodeks etyki ........................... 143 WZÓR wniosku o podnoszenie kwalifikacji zawodowych .............................. 149 INFORMACJA o niezgodności polecenia przełożonego z prawem/pomyłce ... 155 INFORMACJA o sposobie wykonania zakwestionowanego polecenia przełożonego .................................................................................. 156 INFORMACJA o odmowie wykonania polecenia przełożonego .......................157 OŚWIADCZENIE składane przed zawarciem umowy o pracę ......................... 164 INFORMACJA w sprawie zakazu bezpośredniej podległości służbowej, związanej z art. 26 ustawy o pracownikach samorządowych ......................... 165 OŚWIADCZENIE w sprawie zmiany informacji związanej z art. 26 ustawy o pracownikach samorządowych ......................... 166 WZÓR aktu wewnętrznego wprowadzającego regulamin przeprowadzania ocen okresowych pracowników .......................................... 184 Rozdział 4. Uprawnienia pracownika samorządowego (art. 36–43)....................217 ZARZĄDZENIE w sprawie ustalenia maksymalnego miesięcznego wynagrodzenia kierowników .................................................... 263 3 Rozdział 4a. Zmiany w podziale terytorialnym państwa (art. 43a–43c) ..............314 Rozdział 5. Zmiany w przepisach obowiązujących (art. 44–52) ......................... 330 Rozdział 6. Przepisy przejściowe (art. 53–59) ..................................................... 332 Rozdział 7. Przepisy końcowe (art. 60–61) ........................................................... 336 4 Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych, pod red. Michała Graczyka, Warszawa 2016, Wydawnictwo INFOR Biznes Sp. z o.o., wyd. I, s. 336 (fragment recenzji) Należy podkreślić, że recenzowany komentarz skierowany jest do szerokiej rzeszy odbiorców, zwłaszcza do pracowników admi- nistracji rządowej, samorządowej, studentów prawa, administra- cji, stosunków międzynarodowych czy politologii, pracowników naukowych i dydaktycznych. Prezentowana publikacja może być także źródłem informacji dla publicystów, osób niezwiązanych z samorządem, lecz zainteresowanych problematyką poruszaną w książce. Książka stanowić może także bazę informacyjną dla osób zainteresowanych pracą w jednostkach administracji samo- rządowej, pragnących nabyć elementarną wiedzę na temat pracy wykonywanej przez pracowników samorządowych w Polsce. Co jest oczywiste, komentarz może być także cenną i przydatną pozy- cją w zbiorze literatury prawniczej. Pierwszy rozdział stanowiący o przepisach ogólnych ustawy porusza problematykę podstaw zatrudniania pracowników samorządowych, wymagań przewidzianych przez ustawę w stosunku do osób preten- dujących do stanowiska na szczeblu samorządowym oraz wskazanie podmiotów będących pracodawcami osób zatrudnionych w admini- stracji samorządowej. Autorzy wprowadzają rys historyczny mający na celu porównanie obecnych przepisów ustawy o pracownikach sa- morządowych z poprzednio obowiązującymi przepisami. Podkreśla- ją, że nie wszystkie rozwiązania legislacyjne zawarte w obecnie obo- wiązującej ustawie są zasadne i najlepsze. Ustawodawca bowiem nie ustrzegł się wszystkich błędów popełnionych w poprzednio obowią- zującym stanie prawnym i niektóre z nich niestety powielił. Co więcej, Autorzy wprowadzają tezę, zgodnie z którą ustawodawca prowadząc pracę nad obecnym brzmieniem ustawy o pracownikach samorządo- wych, w dużym stopniu wzorował się na niektórych rozwiązaniach przyjętych w ustawie o służbie cywilnej, wskazując przykłady takich 5 Ustawa o pracownikach samorządowych rozwiązań. Należy zauważyć, że analiza taka jest trafna i wprowa- dza ciekawe tło dla rozważań nad pracami legislacyjnymi nad obecną ustawą o pracownikach samorządowych. W rozdziale zwraca uwa- gę bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego. Rozdział II komentarza, analogicznie do rozdziału II ustawy o pracow- nikach samorządowych, dotyczy problematyki nawiązania z pracow- nikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy oraz zmiany tego stosunku pracy. Rozdział III opisuje obowiązki pracownika samorządowego, wnikliwie rozkładając ten te- mat na czynniki pierwsze. Ciekawym i bardzo przydatnym rozwiąza- niem jest umieszczenie w przedmiotowym rozdziale wzorów różnych aktów wewnętrznych czy innych dokumentów wykorzystywanych w pracy samorządowców, takich jak np. wzór aktu wewnętrznego wprowadzającego Kodeks etyki, wzór aktu wewnętrznego wprowadza- jącego regulamin przeprowadzenia ocen okresowych pracowników, wzór wniosku o podnoszenie kwalifikacji zawodowych czy informa- cja o odmowie wykonania polecenia przełożonego, co jest ewidentnie krokiem w stronę odbiorców będących pracownikami jednostek orga- nizacyjnych samorządu czy osób pretendujących do tych stanowisk. Rozdział IV dotyczy uprawnień pracowników samorządowych, na- tomiast rozdział IVa odnosi się do wprowadzonych zmian w podzia- le terytorialnym państwa, analizując kwestię utworzenia nowej jed- nostki samorządu terytorialnego i konsekwencji z tym związanych wobec pracowników dotychczasowej jednostki terytorialnej. Kolejne rozdziały V, VI oraz VII zawierają jedynie przepisy ustawy bez ko- mentarza do nich. Niewątpliwym atutem komentarza są również przykłady wprowa- dzane w trakcie omawiania konkretnej problematyki, które mają za zadanie dokładne „nakreślenie” problemu i wskazanie sytuacji, w której dana norma prawna albo rozwiązanie może być zastoso- wane, a w którym nie. Rozwiązania takie zastosowane w komenta- rzu są bardzo obrazowe, przez co potencjalnemu odbiorcy tekstu łatwiej jest sobie uzmysłowić daną problematykę lub zrozumieć jej istotę albo formę, w jakiej można daną sytuację rozwiązać. W recenzowanym opracowaniu należy także zwrócić uwagę na ilość wykorzystanych źródeł naukowych. Bogata literatura przed- 6 Ustawa o pracownikach samorządowych miotu jest nieocenioną pomocą dla studentów związanych z przed- miotową tematyką czy pracowników naukowych, którzy niejedno- krotnie poszukują dalszych opracowań naukowych na dany temat, aby pogłębiać swoją wiedzę z danej dziedziny naukowej czy od- naleźć wartościowe publikacje, z których będą mogli skorzystać przy tworzeniu własnych prac. To wszystko powoduje, że książka jest wartościowym źródłem informacji, nawet dla osób pragnących jeszcze bardziej wgłębić się w tematykę regulacji trybu i formy pra- cy pracowników samorządowych. Warto również zaznaczyć, że poza kwestiami merytoryczny- mi komentarz prezentuje się dobrze pod względem edytorskim. Wyszczególnienie przykładów, zmiana czcionki przy cytowaniu orzecznictwa, powoduje, że są łatwe do odnalezienia w razie po- bieżnego przeglądania książki. Jest to pozycja godna polecenia szerokiemu kręgowi osób, w tym wszystkim zainteresowanym tematyką pracy w jednostkach orga- nizacyjnych samorządu terytorialnego. Prof. dr hab. Marek Chmaj Uniwersytet Humanistycznospołeczny SWPS w Warszawie 7 8 Wstęp Komentowana ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządo- wych jest drugą, która reguluje tę materię. Była ona poprzedzona ustawą z dnia 22 marca 1990 r. o tym samym tytule. W porównaniu do swojej poprzedniczki można ją uznać za krok naprzód w kierunku zapewnienia, jak sama explicite stanowi, zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicz- nych przez samorząd terytorialny. Mimo doświadczeń zdobytych w trakcie obowiązywania poprzedniego stanu prawnego ustawodawca nie ustrzegł się rozwiązań, które budzą wątpliwości, głównie natury interpretacyjnej. Autorzy komentarza postawili sobie za cel ich wyjaśnienie. Od wejścia 1 stycznia 2009 r. ustawy w życie została ona obudowana bogatym orzecznictwem i piśmiennictwem. W tym samym czasie ukształtowała się prak- tyka jej stosowania. Wszystko to znalazło odzwierciedlenie w niniejszym opra- cowaniu. Dla jego autorów równie ważne były poglądy judykatury i doktryny, co doświadczenia praktyków. Wyszli oni z założenia, że do zrozumienia, tym samym prawidłowego stosowania przepisów ustawy, zgodnie z ich ratio legis, prowadzi jedna droga: wiedza teoretyczna powinna być wsparta wiedzą prak- tyczną. Dlatego komentarz zawiera nie tylko liczne odesłania do orzeczeń są- dów i opracowań doktryny, ale także wzory dokumentów i nie mniej liczne przykłady. Połączenie wszystkich tych aspektów sprawia, że jest to dzieło wy- jątkowe. O ile komentarz ten jest pracą zbiorową, o tyle nie wspólną. Jego autorzy samodzielnie decydowali, w ramach przyjętych założeń metodologicznych, o zawartości merytorycznej poszczególnych jego części. Kierując się swo- imi doświadczeniami z pracy w administracji rządowej, jak i samorządowej, każdy z nich prezentował swoje indywidualne poglądy odnośnie do wybra- nych zagadnień. Takich, które z ich punktu widzenia, jako praktyków, były najistotniejsze. Komentarz jest mimo wszystko pracą wewnętrznie spójną. Jego autorom, poza wysoką jakością warstwy merytorycznej, zależało na tym w sposób szczególny. Opracowanie to jest kierowane do szerokiego grona odbiorców. Zgodnie z za- łożeniem jego autorów mają to być kierownicy jednostek samorządu terytorial- nego, pracownicy zajmujący się ich obsługą (przede wszystkim prawnicy i ka- 9 Ustawa o pracownikach samorządowych drowcy), a także wszyscy inni pracownicy tych jednostek, dla których może ono być pomocne w ich indywidualnych sprawach. Równie dobrze grupą do- celową mogą być studenci, których proces dydaktyczny obejmuje tę problema- tykę. Szanowni Państwo, napisanie, a następnie wydanie komentarza wymaga za- angażowania ze strony wielu osób. W pierwszej kolejności dziękuję Redaktor Naczelnej Dziennika Gazety Prawnej Pani Jadwidze Sztabińskiej za konse- kwentne popularyzowanie wiedzy na temat administracji, w tym samorzą- dowej. Dziękuję również autorom komentarza za wzorowo wykonaną przez nich pracę, w szczególności Zastępcy Burmistrza Pragi-Północ m.st. War- szawy Panu Dariuszowi Kacprzakowi, który był swoistym spiritus movens tego przedsięwzięcia. Wyrażam przekonanie, że opracowanie to okaże się dla Państwa rzetelnym i przydatnym źródłem wiedzy. Warszawa, luty 2016 r. Michał Graczyk 10 Autorzy komentarza Sebastian Frejowski prawnik, radca prawny w Strategia Kancelaria Prawna Wyszyńska i Wspólnicy sp. k., ekspert i autor publikacji z zakresu prawa cywil- nego. Autor komentarza do art.: 3, 4, 5, 12 i 18. Michał Graczyk prawnik, legislator, radca prezesa Rady Ministrów w Departamencie Prawnym Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, rzecznik dyscyplinarny w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, wieloletni pracownik admini- stracji rządowej, członek Polskiego Towarzystwa Legislacji, wykładow- ca, ekspert i autor publikacji z zakresu służby cywilnej, administracji rządowej i samorządowej, współautor komentarza do ustawy o służ- bie cywilnej. Redaktor całej publikacji oraz autor komentarza do art.: 1, 2, 6, 6a, 7, 8, 9, 10, 16, 17, 20, 21, 22 i 23. Rafał Gumowski prawnik, legislator, radca prezesa Rady Ministrów w Departamencie Prawnym Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, wieloletni pracownik ad- ministracji rządowej, autor publikacji z zakresu prawa pracy, współau- tor komentarza do ustawy o służbie cywilnej. Autor komentarza do art.: 30, 31 i 32. Dariusz Kacprzak prawnik, politolog, ekonomista, absolwent MBA i studiów doktoranc- kich, zastępca burmistrza dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy, od wielu lat związany z samorządem terytorialnym, ekspert z zakresu ad- ministracji samorządowej. Autor komentarza do art.: 24, 25, 26, 27, 28, 29, 33, 34 i 35. 11 Ustawa o pracownikach samorządowych Ewa Łukasik prawnik, legislator, radca prezesa Rady Ministrów w Departamencie Prawnym Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, wieloletni pracownik ad- ministracji rządowej, ekspert i autor publikacji z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, współautor komentarza do ustawy o służ- bie cywilnej. Autor komentarza do art.: 19, 36, 37, 38, 41, 43, 43a, 43b i 43c. Joanna Pysiewicz-Jężak prawnik, radca Prezesa Rady Ministrów w Departamencie Prawnym Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, zastępca rzecznika dyscypliny fi- nansów publicznych przy szefie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, wieloletni pracownik administracji rządowej, autor publikacji z zakre- su prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, współautor komentarza do ustawy o służbie cywilnej. Autor komentarza do art.: 11, 13, 13a, 14, 15, 39, 40 i 42. 12 Wykaz skrótów u.p.s. u.s.c. u.p.u.p. k.p. u.s.g. u.s.p. u.s.w. u.u.w. u.f.p. k.c. u.d.i.p. u.o.i.n. k.r.o. – ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1202) – ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1111 ze zm.) – ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwo- wych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 269 ze zm.) – ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.) – ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515) – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1445) – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1392) – ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warsza- wy (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1438) – ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) – ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) – ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1228 ze zm.) – ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 583 ze zm.) u.o.p.d.g. – ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działal- ności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.) – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1786) k.p.k. k.k. r.p. 13 Ustawa o pracownikach samorządowych u.z.z. k.w. u.n.d.f.p. k.p.c. u.k.s.c. – ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1881) – ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) – ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 168) – ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.) – ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cy- wilnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1025 ze zm.) 14 Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych USTAWAi z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych Tekst ujednolicony przez redakcję (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1202, zm.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1045, poz. 1220) Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1. [Zasady samorządu terytorialnego] W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny ustanawia się przepisy prawa pracy okre- ślające status prawny pracowników samorządowych. KOMENTARZ Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych to jedna z głównych ustaw urzędniczych, obok ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służ- bie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1111 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 wrze- śnia 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 269 ze zm.), składających się na tzw. prawo urzędnicze, przez które można rozu- mieć „zespół norm prawnych stanowiących część prawa pracy, które określają zasady zatrudniania na stanowiskach urzędniczych (merytorycznych) w okre- ślonych działach służby państwowej – w administracji rządowej i samorządo- wej, a także w urzędach obsługujących inne organy władzy i pozarządowej 15 art. 1 Ustawa o pracownikach samorządowych administracji państwowej”1. Każda z tych ustaw reguluje zasady zatrudniania: odpowiednio, w administracji samorządowej – ustawa o pracownikach samo- rządowych, w administracji rządowej – ustawa o służbie cywilnej oraz w urzę- dach obsługujących organy władzy (pozarządowa administracja państwowa) – ustawa o pracownikach urzędów państwowych. Będąca przedmiotem komentarza ustawa o pracownikach samorządowych była poprzedzona ustawą z dnia 22 marca 1990 r. o tym samym tytule (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia do rządowego projektu u.p.s., jego opracowanie było spowodowane wielokrotnym nowelizo- waniem obowiązującej ustawy, co przy jednoczesnej dużej liczbie odesłań do innych aktów normatywnych, w tym wspomnianej wyżej ustawy o służbie cy- wilnej i ustawy o pracownikach urzędów państwowych, a także wyłączeniach w zakresie stosowania niektórych przepisów tej ustawy, sprawiło, że stała się ona wewnętrznie niespójna. Jak określił to expressis verbis wnioskodawca, sta- nowiła ona również „(...) barierę dla efektywnego zarządzania kadrami w sa- morządach”2. Ponadto nowa regulacja miała stanowić odpowiedź na liczne głosy praktyków samorządowych i ekspertów z tej dziedziny, wskazujące na potrzebę zbudowania podstaw „(...) do sprawnego i profesjonalnego wykony- wania zadań przez samorząd terytorialny”3. Pomimo formułowanego wówczas przez niektórych przedstawicieli doktryny po- stulatu de lege ferenda stworzenia samorządowej służby cywilnej4 i tym samym przyjęcia regulacji analogicznych jak w ustawie o służbie cywilnej, wnioskodaw- ca nie zdecydował się na takie rozwiązanie. Tłumaczył to tym, że „w odróżnieniu od ugruntowanego konstytucyjnie i ustawowo dla urzędników administracji rzą- dowej korpusu służby cywilnej, zróżnicowane potrzeby poszczególnych szczebli oraz jednostek samorządowych wymagają zapewnienia pracodawcom samorzą- dowym alternatywnych, dostosowanych do ich specyficznych potrzeb metod osią- gania profesjonalizmu, bezstronności i rzetelności pracowników”5. Z tego powodu wiele spośród instytucji, które w korpusie służby cywilnej uregulowano na pozio- mie centralnym, postanowiono pozostawić do decyzji pracodawcy samorządowe- go, który powinien je podejmować w określonych ustawą ramach6. O ile stwierdzenie odnośnie umocowania korpusu służby cywilnej w Konstytu- cji RP (art. 153)7 jest bezsporne, co ma gwarantować jego pełną niezależność, 1 A. Dubowik, Ł. Pisarczyk, Prawo urzędnicze, Warszawa 2011, s. 19. 2 3 4 Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o pracownikach samorządowych, www.sejm.gov.pl, druk sejmowy nr 752. Ibidem. H. Szewczyk, Propozycja samorządowej służby cywilnej, [w:] Stosunki pracy pracowników samorządowych (pod red. M. Steca), War- szawa 2008, s. 141 i nast. Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o pracownikach samorządowych, www.sejm.gov.pl, druk sejmowy nr 752. Ibidem. Przepis art. 153 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że „w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej”. 5 6 7 16 Rozdział 1. Przepisy ogólne art. 1 o tyle odwoływanie się do specyfiki samorządu terytorialnego jako argumen- tu przeciw propozycji samorządowej służby cywilnej nie wydaje się właściwe. Wynika to przede wszystkim z faktu, że służba cywilna sama w sobie również jest wewnętrznie zróżnicowana, w tym organizacyjnie i stanowiskowo. Dlate- go owa specyfika samorządu terytorialnego powinna przemawiać co najwyżej za odrębną ustawą o terytorialnej służbie samorządowej, funkcjonującą obok ustawy o służbie cywilnej, a nie o braku możliwości jej opracowania w ogóle8. Abstrahując od powyższych rozważań, należy stwierdzić, że ustawodawca mimo wszystko wzorował się na niektórych rozwiązaniach przyjętych w usta- wie o służbie cywilnej. Świadczy o tym chociażby art. 1 u.p.s., w którym, w od- różnieniu od poprzednio obowiązującej ustawy, wprowadzono swoistą pream- bułę potwierdzającą „(...) intencje tworzenia kadry pracowniczej realizującej profesjonalnie zadania przypisane samorządowi terytorialnemu (...)”9 oraz wskazującą „(...) na istotne cele, jakie niesie ze sobą regulacja”10. Jako zasad- niczy należy uznać cel w postaci zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bez- stronnego wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny. Komentowany przepis nie stanowi dokładnego odzwierciedlenia art. 1 ustawy o służbie cywilnej11. Istotna różnica polega na nieuwzględnieniu zasady poli- tycznej neutralności w ustawie o pracownikach samorządowych „Brak jasno wyartykułowanej intencji apolityczności pracowników samorządowych zatrud- nionych na stanowiskach nieposiadających politycznego charakteru (polityczny charakter mają stanowiska obsadzane w drodze wyboru oraz stanowiska dorad- ców) wydaje się mankamentem ustawy”12. Trudno się z tym poglądem nie zgo- dzić. Jednak co innego wynika ze stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, zda- niem którego apolityczność, oznaczająca nie tyle brak poglądów politycznych, co ich niemanifestowanie w pracy zawodowej, jest integralnym składnikiem po- jęcia bezstronności13. Podobne zdanie w tej kwestii mają niektórzy przedstawi- ciele doktryny. J. Stelina dla przykładu podnosi, że w ustawie o pracownikach samorządowych zadania publiczne mają być wykonywane bezstronnie, a więc w domyśle – bez politycznych preferencji14. Podobnie twierdzi A. Rzetecka-Gil, która przytaczając brzmienie uzasadnienia do rządowego projektu ustawy, pod- kreśla, że wprawdzie z art. 1 nie wynika wprost zasada politycznej neutralno- ści, to jest w nim mowa o bezstronności, która oznacza niezależność od wszel- 8 H. Szewczyk, Propozycja samorządowej..., s. 143–144. 9 10 11 Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o pracownikach samorządowych, www.sejm.gov.pl, druk sejmowy nr 752. Ibidem. Przepis art. 1 ustawy o służbie cywilnej stanowi, że „w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa ustanawia się służbę cywilną oraz określa zasady dostępu do tej służby, zasady jej organi- zacji, funkcjonowania i rozwoju”. 12 A. Dubowik, Ł. Pisarczyk, op. cit., s. 26. 13 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 listopada 1998 r., sygn. akt K 42/97. 14 J. Stelina, Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych, System Informacji Prawnej LEX. 17 art. 1 Ustawa o pracownikach samorządowych kich wpływów15. Taka argumentacja rodzi jednak zasadnicze pytanie. Skoro polityczna neutralność jest ściśle wiązana z bezstronnością, to dlaczego obie te zasady zostały expressis verbis sformułowane w ustawie o służbie cywilnej? Niezależnie od przyczyny takiego rozwiązania, a jest nią najprawdopodobniej umocowanie obu tych zasad w odniesieniu do służby cywilnej w ustawie zasad- niczej, może ono budzić uzasadnione wątpliwości. Co oznaczają poszczególne zasady sformułowane w ustawie o pracownikach samorządowych? W niektórych przypadkach z pomocą w ich zdefiniowaniu przychodzi Trybunał Konstytucyjny16. I tak zawodowość w wykonywaniu za- dań publicznych to posiadanie odpowiednich kwalifikacji i przygotowania za- wodowego, weryfikowane zarówno przed przyjęciem do pracy, jak i w trakcie jej wykonywania. Kwalifikacje i przygotowanie nie powinny być oceniane ge- neralnie, ale w sposób zindywidualizowany, tj. w odniesieniu do konkretnego stanowiska, na którym praca jest wykonywana. Samo zatrudnienie nie może być także zajęciem jedynie przejściowym, ale stałym, dającym źródło utrzyma- nia. Miejscem zapewniającym możliwość realizacji kariery zawodowej oraz cią- głego podnoszenia kwalifikacji w jej trakcie17. Instrumentem prawnym zapew- niającym osiągnięcie owej zawodowości w wykonywaniu zadań publicznych jest otwarty i konkurencyjny nabór kandydatów na wolne stanowiska urzęd- nicze, w tym kierownicze stanowiska urzędnicze (art. 11 i nast. u.p.s.)18, okre- sowa ocena pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzęd- niczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym (art. 27 i nast. u.p.s.)19, przeniesienie na wyższe stanowisko (awans wewnętrzny) pracownika samorzą- dowego, który wykazuje inicjatywę w pracy i sumiennie wykonuje swoje obo- wiązki (art. 20 u.p.s.)20 czy chociażby uczestniczenie w różnych formach pod- noszenia wiedzy i kwalifikacji zawodowych (art. 29 u.p.s.)21. Z kolei rzetelność w wykonywaniu zadań publicznych to pojęcie o zabarwieniu bardziej etycznym niż prawnym. Należy przez nią rozumieć zgodność między faktami, a ich przedstawianiem i opisywaniem. To obiektywizm w prezentowa- niu propozycji rozwiązań pojawiających się problemów. Wskazywanie na al- ternatywne drogi postępowania i informowanie o możliwych konsekwencjach, zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą22. W doktrynie zauważa się również inny wy- 15 A. Rzetecka-Gil, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 11. 16 Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się na temat zasad służby cywilnej wyartykułowanych w art. 153 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdecydowaną większość uwag w tym zakresie można jednak odnieść także do zasad samorządu terytorialnego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2002 r., sygn. akt K 9/02. Patrz także: M. Graczyk (red.), Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem, Warszawa 2014, s. 12. 17 18 Więcej na temat art. 11 i nast. u.p.s. w dalszej części komentarza. 19 Więcej na temat art. 27 i nast. u.p.s. w dalszej części komentarza. 20 Więcej na temat art. 20 u.p.s. w dalszej części komentarza. 21 Więcej na temat art. 29 u.p.s. w dalszej części komentarza. Por. A. Sarota, Realizacja wymogu zawodowego charakteru służby cywil- nej, Kwartalnik Prawa Publicznego, Warszawa 2007, nr 3, str. 190. 22 M. Graczyk (red.), op. cit., s. 13. 18 Rozdział 1. Przepisy ogólne art. 1 miar tej zasady, powiązany z sumiennością (odnoszącą się do wymiaru obiek- tywnego), starannością (odnoszącą się do wymiaru subiektywnego)23, a także sprawnością, terminowością i ekonomicznością działań pracowniczych24. Z kolei bezstronność w wykonywaniu zadań publicznych polega na obiek- tywnym stosunku do sprawy i podmiotów w niej uczestniczących25. To nie- zależność od jakichkolwiek czynników zewnętrznych i pozamerytorycznych, zwłaszcza osobistych i ekonomicznych26. W odniesieniu do tej zasady Trybu- nał Konstytucyjny szczególnie mocno akcentuje konieczność kierowania się właściwie pojętym interesem wspólnym, publicznym i ogólnym, nadrzędnym w stosunku do interesów partykularnych i szczegółowych27. Z tą zasadą zwią- zane są obowiązki pracownika samorządowego, które wprowadza sama ustawa o pracownikach samorządowych (art. 26, 30, 31 i 32)28. W tym miejscu nie nale- ży zapominać o innych obowiązkach, które również dotyczą pracownika samo- rządowego, a wynikają m.in. z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 ze zm.). Zgodnie z komentowanym artykułem ustawy o pracownikach samorządowych ustanawia przepisy prawa pracy, określające status prawny pracowników samo- rządowych. Są to przepisy, które w sposób odrębny (odmienny) od ogólnych prze- pisów prawa pracy regulują sferę stosunków pracy tej grupy pracowników29. Zatem ustawa o pracownikach samorządowych jest lex specialis w stosunku do ustawy – Kodeks pracy. Ma ona przymiot pragmatyki pracowników samorządowych. Jed- nak sama ta ustawa nie jest regulacją kompleksową. Poza jej zakresem znajduje się znacząca część indywidualnego prawa pracy, a także prawie całe zbiorowe i pro- cesowe prawo pracy30. Oznacza to, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie o pracownikach samorządowych odpowiednie zastosowanie mają inne powszech- nie obowiązujące przepisy prawa pracy, w tym przede wszystkim Kodeksu pracy, co wyraźnie akcentuje art. 43 ust. 1 u.p.s. (odesłanie o charakterze generalnym)31. Z punktu widzenia podmiotowego ustawa o pracownikach samorządowych ma charakter powszechny, tj. reguluje status prawny wszystkich kategorii pracowników samorządowych, bez względu na podstawę nawiązania sto- sunku pracy32. Jacy to są pracownicy i na jakiej podstawie są oni zatrudniani, 23 K.W. Baran [w:] K.W. Baran, B.M. Ćwiertniak, A. Dubowik, T. Duraj, Z. Góral, D. Książek, W. Perdeus, Ł. Pisarczyk, S. Płażek, J. Stelina, M. Tomaszewska, E. Ura, K. Walczak, M. Wujczyk, Prawo urzędnicze. Komentarz, Warszawa 2014, s. 489–490. 24 M. Graczyk (red.), op. cit., s. 13. 25 K.W. Baran, op. cit., s. 490. 26 M. Graczyk (red.), op. cit., s. 13. 27 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2002 r., sygn. akt K 9/02. 28 Więcej na temat art. 26, 30, 31 i 32 u.p.s. w dalszej części komentarza. 29 A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 12. 30 K.W. Baran, op. cit., s. 491. 31 Więcej na temat art. 43 ust. 1 u.p.s. w dalszej części komentarza. 32 K.W. Baran, op. cit., s. 490. 19 art. 2 Ustawa o pracownikach samorządowych wynika z art. 4 u.p.s.33. Warto jeszcze zwrócić uwagę, że komentowany przepis nie zawiera explicite definicji legalnej pracownika samorządowego, ale charakter tego pojęcia jest dookreślony w dalszej części ustawy o pra- cownikach samorządowych34. Art. 2. [Zastosowanie przepisów ustawy] Przepisy ustawy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w: 1) urzędach marszałkowskich oraz wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych; starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych; 2) 3) urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach bu- dżetowych i samorządowych zakładach budżetowych; 4) biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych zakładów budżetowych utworzonych przez te związki; 5) biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samo- rządu terytorialnego. KOMENTARZ Komentowany przepis wskazuje pracowników, do których stosuje się ustawę o pra- cownikach samorządowych. Przez to niejako dookreśla termin „pracownik samo- rządowy” (zwrócono na to uwagę w komentarzu do art. 1). Jego zakres jest kory- gowany przez przepisy szczególne, o których mowa w art. 3 u.p.s.35. Co ciekawe, do określenia pojęcia pracownika samorządowego ustawodawca posłużył się kry- terium przedmiotowym. Jak słusznie zauważa Z. Góral, nastąpiło to przez wska- zanie kategorii podmiotów, w których zatrudnienie stanowi warunek sine qua non do uzyskania statusu pracownika samorządowego i objęcia przepisami ustawy. Zatem, zdaniem tego autora, o statusie pracownika samorządowego nie decydu- je charakter pracy, sposób nawiązania stosunku pracy czy nawet pełniona funkcja, a miejsce zatrudnienia36, w tym przypadku wskazane w komentowanym przepisie. Wybór kryterium przedmiotowego do zdefiniowania pracownika samorządo- wego tłumaczy się tym, że według niektórych przedstawicieli doktryny pra- cownikiem samorządowym jest każda osoba zatrudniona w samorządowej jednostce organizacyjnej sensu largo37. Na poparcie tego poglądu ci sami przed- W. Drobny [w:] W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 26. 33 Więcej na temat art. 4 u.p.s. w dalszej części komentarza. 34 35 Więcej na temat art. 3 u.p.s. w dalszej części komentarza. 36 Z. Góral, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999, s. 38. 37 A. Szewc, T. Szewc, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 63. 20 Rozdział 1. Przepisy ogólne art. 2 stawiciele doktryny podają, że pojęciom używanym w akcie normatywnym nie należy nadawać szczególnego sensu, różniącego się od ich znaczenia po- wszechnego. Co to oznacza? Tylko i aż tyle, że „(...) istnieją jeszcze inni pra- cownicy samorządowi, niezatrudnieni w jednostkach wymienionych w art. 2 ustawy, do których nie stosuje się tej ustawy (...)”38. Czy taki pogląd jest słusz- ny? Tak, ale tylko z punktu widzenia powszechnego znaczenia pojęcia „pracow- nik samorządowy”. Lecz nie o powszechne znaczenie tutaj chodzi, tylko o ratio legis komentowanego przepisu, czyli o pracowników samorządowych objętych dyspozycją art. 2 u.p.s. Podobne zdanie w tej kwestii ma M. Wujczyk, który twierdzi, że w tym przypadku nie powinno się mówić o pojęciu pracownika sa- morządowego w rozumieniu języka prawniczego, tylko języka prawnego. A ten nie pozostawia wątpliwości, że za pracownika samorządowego można uznać je- dynie osoby objęte zakresem art. 2 u.p.s.39. A contrario uprawnione jest stwier- dzenie, że pracownikiem samorządowym nie jest osoba związana stosunkiem pracy z inną jednostką niż wymieniona w art. 2 u.p.s. W oparciu o wnioski z pkt 2 można bez wątpienia stwierdzić, że pracownikiem samorządowym jest osoba, która pozostaje w stosunku pracy z jedną z poniż- szych jednostek: 1) urzędem marszałkowskim; 2) wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi; 3) starostwem powiatowym; 4) powiatowymi jednostkami organizacyjnymi; 5) urzędem gminy; 6) jednostkami pomocniczymi gminy; 7) gminnymi jednostkami budżetowymi i samorządowymi zakładami budże- towymi; 8) biurami (ich odpowiednikami) związków jednostek samorządu terytorial- nego oraz samorządowymi zakładami budżetowymi utworzonymi przez te związki; 9) biurami (ich odpowiednikami) jednostek administracyjnych jednostek sa- morządu terytorialnego. W komentowanym przepisie mamy więc do czynienia z pięcioma grupami jed- nostek, tj. wojewódzkimi, powiatowymi, gminnymi, związkowymi oraz placów- kami jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Pierwszą grupą podmiotów, o których mowa w art. 2 u.p.s., są urzędy marszał- kowskie oraz wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne. Urząd mar- szałkowski to aparat pomocniczy zarządu województwa (art. 3 i 45 ustawy o sa- morządzie województwa). Ze względu na brak przepisów przyznających mu 38 A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 14–15. 39 M. Wujczyk [w:] K.W. Baran, B.M. Ćwiertniak, A. Dubowik, T. Duraj, Z. Góral, D. Książek, W. Perdeus, Ł. Pisarczyk, S. Płażek, J. Stelina, M. Tomaszewska, E. Ura, K. Walczak, M. Wujczyk, Prawo urzędnicze. Komentarz, Warszawa 2014, s. 492. 21 art. 2 Ustawa o pracownikach samorządowych przymiot osoby prawnej (osobowość prawną ma województwo) należy przyjąć, że jest to jednostka niemająca osobowości prawnej, wchodząca w skład osoby prawnej, jako określona wewnętrznie i pod wieloma względami wyodrębniona struktura organizacyjna osoby prawnej40. Sam marszałek województwa jest kie- rownikiem urzędu marszałkowskiego i jednocześnie zwierzchnikiem służbo- wym tego urzędu. Czym są natomiast wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne? O ile jasne jest, że jednostka organizacyjna to inna niż urząd jednostka po- wołana przez organ samorządu terytorialnego w celu realizacji ich zadań41, o tyle wątpliwe jest, czy do wojewódzkich samorządowych jednostek orga- nizacyjnych należą podmioty z osobowością prawną. Doktryna w większo- ści stoi na stanowisku, że do wojewódzkich samorządowych jednostek orga- nizacyjnych należy zaliczyć wyłącznie podmioty nieposiadające osobowości prawnej. Świadczy o tym „(...) dyferencjacja statusu zawodowego pracow- ników samorządowych według kryteriów stanowiska pracy. Komentowana ustawa wyraźnie przewiduje, że pracownicy samorządowi są zatrudniani wyłącznie na stanowiskach urzędniczych, asystentów i doradców oraz po- mocniczych i obsługi, co sugeruje objęcie jej zakresem jedynie urzędów oraz jednostek i zakładów budżetowych”42. Kolejną grupę podmiotów stanowią starostwa powiatowe oraz powiatowe jed- nostki organizacyjne. Starostwo powiatowe to aparat pomocniczy zarządu po- wiatu (art. 33 ustawy o samorządzie powiatowym). Starosta jest kierownikiem starostwa powiatowego i jednocześnie zwierzchnikiem służbowym tego urzę- du. Uwagi odnośnie osobowości prawnej urzędu marszałkowskiego należy od- nieść do starostwa powiatowego. Podobnie jest z uwagami dotyczącymi woje- wódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, które mają odpowiednie zastosowanie do powiatowych jednostek organizacyjnych. Przykładem powia- towej jednostki organizacyjnej może być powiatowe centrum pomocy rodzinie, powiatowy urząd pracy czy chociażby zakład opieki społecznej. Kolejna grupa podmiotów to urzędy gmin, jednostki pomocnicze gmin, gminne jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe. Urząd gminy to aparat pomocniczy wójta (art. 33 ustawy o samorządzie gminnym), który jest kierow- nikiem urzędu gminy i jednocześnie zwierzchnikiem służbowym tego urzędu. Uwagi odnośnie osobowości prawnej urzędu marszałkowskiego należy odnieść do urzędu gminy. W tym miejscu warto zaznaczyć, że w skład urzędu gminy wchodzi także urząd stanu cywilnego, dlatego M. Wujczyk słusznie zauważa, że osoby w nim zatrudnione są kwalifikowane jako pracownicy samorządowi43. 40 A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 17. 41 42 43 J. Stelina [w:] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2013, s. 25. Ibidem. Patrz także: M. Wujczyk, op. cit., s. 493. Ibidem, s. 494. 22 Rozdział 1. Przepisy ogólne art. 2 Z kolei jednostki pomocnicze gmin to, najprościej rzecz ujmując, struktury te- rytorialno-społeczne, a więc określony obszar wraz z jego mieszkańcami. Za- licza się do nich sołectwa, dzielnice, osiedla i inne jednostki, a także miasta położone na terenie gminy (art. 5 u.s.g.). Są jednak zdania, że pojęcie jednost- ki pomocniczej gminy powinno być rozpatrywane nie w kontekście terytorial- nym, jak to zrobiono powyżej, lecz funkcjonalnym. Oznaczałoby to, że ustawo- dawca miał na myśli jednostki organizacyjne gminy, o których mowa w art. 9 u.s.g. Zgodnie z nim gminy mogą tworzyć jednostki organizacyjne o różnym stopniu wyodrębnienia organizacyjnego i finansowego w celu wykonywania za- dań publicznych. Takie podejście wydaje się wątpliwe, przede wszystkim dlate- go, że ustawodawcy chodziło o potraktowanie sołectw, dzielnic czy osiedli jako potencjalnych placówek zatrudnienia, a nie wyłącznie jako jednostek pomoc- niczych podziału terytorialnego44. Szczególny status na tle jednostek pomoc- niczych gmin posiadają dzielnice m.st. Warszawy. Zgodnie z ustawą o ustroju miasta stołecznego Warszawy, utworzenie dzielnic ma charakter obligatoryjny, a osoby w nich zatrudnione mają status pracowników samorządowych (odpo- wiednio art. 14 i 18). Gminne jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe, zgodnie z ustawą o finansach publicznych, to odpowiednio jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek dochodów budżetu jednostek samorządu terytorialnego (art. 11) oraz jednostki organizacyjne sek- tora finansów publicznych, które odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania, a koszty swojej działalności pokrywają, co do zasady, z przychodów własnych (art. 15). Przykładem takich jednostek mogą być zakłady gospodarki komunal- nej, zakłady wodociągów i kanalizacji czy ośrodki sportu i rekreacji. Czwartą grupą podmiotów są biura (ich odpowiedniki) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych zakładów budżetowych utwo- rzonych przez te związki. Związki samorządowe mogą być tworzone zarówno przez samorząd gminny (art. 64 i nast. u.s.g.), jak i przez samorząd powiatowy (art. 65 i nast. u.s.p.). Jako przykład takich związków może posłużyć Związek Miast Polskich czy chociażby Związek Powiatów Polskich. Ostatnią, piątą grupę podmiotów stanowią biura (ich odpowiedniki) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie wy- jaśnił, co należy przez to rozumieć. Z pomocą w tym zakresie po raz kolejny przychodzi jednak doktryna, zdaniem której jednostki administracyjne jedno- stek samorządu terytorialnego to struktury samorządowe, inne niż dotychczas omówione, powoływane w celu wykonywania zadań w zakresie administracji publicznej, które nie stanowią elementu organizacyjnego urzędu gminy, sta- 44 Z. Góral, op. cit., s. 42. 23 art. 3 Ustawa o pracownikach samorządowych rostwa i urzędu marszałkowskiego, ale pozostają w ścisłym związku z funk- cjonowaniem aparatów pomocniczych gmin, powiatów i województw45. Przy- kładem jednostki administracyjnej jednostki samorządu terytorialnego może być delegatura urzędu miasta. Warto wskazać, że ustawa o pracownikach samorządowych swoim zakresem obejmuje również dodatkową grupę pracowników niewymienionych w art. 2. Dzieje się tak za sprawą licznych odesłań do przepisów tej ustawy w innych ak- tach normatywnych. Taki zabieg legislacyjny nie rozszerza jednak pojęcia „pra- cownik samorządowy”. Skutkuje tylko i wyłącznie zastosowaniem tej regulacji do innych kategorii pracowników46. Art. 3. [Wyłączenie zastosowania przepisów ustawy] Przepisów ustawy nie stosuje się do pracowników zatrudnionych w jednostkach wymienionych w art. 2, których status prawny określają odrębne przepisy. KOMENTARZ Przepis art. 3 u.p.s. ma charakter normy kolizyjnej. Odnosi się do zakresu pod- miotowego regulacji i winien być rozpatrywany łącznie z treścią art. 2 u.p.s. W tym sensie przepisy art. 2 i 3 u.p.s. stanowią swoistą całość47. Status prawny pracownika samorządowego, co do zasady, powstaje z mocy sa- mego prawa z chwilą nawiązania stosunku pracy (zatrudnienie) w jednostkach samorządu, jakie wymienia u.p.s. w art. 2 (jednostka samorządowa, pracodaw- ca samorządowy). Należy wspomnieć, że w niektórych przypadkach ten sam status prawny powstaje z chwilą wyboru. Bez wątpienia celem powyższej regu- lacji jest możliwie precyzyjne określenie grupy podmiotów, które z mocy usta- wy o pracownikach samorządowych są pracownikami samorządowymi, a jed- nocześnie przedmiotowa regulacja nie ma do nich zastosowania. Przepis ten dotyczy więc, co należy podkreślić, pracowników samorządowych niepodda- nych regulacjom ustawy o pracownikach samorządowych48. Sprawa jest nieskomplikowana tylko z pozoru. W literaturze wskazuje się na niewielką koherentność samego określenia „pracownik samorządowy”. Podno- si się w odniesieniu do tak użytego sformułowania, że jest ono niejasne, nie- precyzyjne, niezawierające jakichkolwiek wskazówek co do jego interpretacji49. H. Szewczyk, Stosunki pracy w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2012, s. 71. Por. W. Drobny, op. cit., s. 35. 45 46 A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 21–22. Patrz także: M. Wujczyk, op. cit., s. 496. 47 48 A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 25. 49 B.M. Ćwiertniak, M. Taniewska-Peszko, Pracownicy samorządowi, Gdańsk 1991, s. 20. A. Szewc, Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych, System Informacji Prawnej LEGALIS. 24 Rozdział 1. Przepisy ogólne art. 3 Nie bez znaczenia dla stosowania prawa pozostaje posługiwanie się przez usta- wodawcę pojęciami niedookreślonymi. Właściwie kolejne nowelizacje przepisów ustawy o pracownikach samo- rządowych niewiele zmieniły taki stan rzeczy. Ustawowym, jedynym i dość zawodnym kryterium jest zatrudnienie w: urzędach marszałkowskich oraz wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych, starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych, urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach budżeto- wych i samorządowych zakładach budżetowych, biurach (ich odpowiedni- kach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych zakładów budżetowych utworzonych przez te związki, biurach (ich odpo- wiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorządu terytorial- nego. To w praktyce oznacza, że w każdym przypadku zachodzi potrzeba odpowiedzi na pytanie o status jednostki organizacyjnej, a więc jurydyczną przynależność do kategorii określonej w art. 2 u.p.s. W nawiązaniu do powyższego podkreślenia wymaga zróżnicowany zakres pod- miotowy ustawy o pracownikach samorządowych w stosunku do osób zatrud- nionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych50. W rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych zatrudniającą jednost- ką samorządową51 jest urząd jednostki samorządu terytorialnego, w tym urząd marszałkowski, starostwo powiatowe, urząd gminy, inne samorządowe jednost- ki organizacyjne, jednostki organizacyjne związków jednostek samorządu tery- torialnego, komórki organizacyjne w ramach jednostek administracyjnych jed- nostek samorządu terytorialnego oraz jednostki pomocnicze gmin52. Doktryna słusznie zwraca uwagę na pewną niespójność terminologiczną w kwestii prawnego znaczenia przymiotu osobowości prawnej jednostek po- wiatowych i wojewódzkich, w tym na brak legalnych definicji tych pojęć. „Od- mawiając mu waloru prawnego, czyli uznając go za prawnie obojętny, do czego skłaniają względy semantyczne, należy przyjąć, że powiatową bądź wojewódz- ką jednostką organizacyjną jest każda jednostka utworzona przez te jednost- ki samorządu terytorialnego dla realizacji ich zadań, niezależnie od tego, czy jest wyposażona w osobowość prawną. Uznając natomiast, że atrybut ten pełni funkcję negatywną, w tym sensie, że posiadanie osobowości prawnej wyklucza daną jednostkę z grona samorządowych jednostek organizacyjnych (do czego z kolei skłaniają liczne inne ustawy, odróżniające samorządowe jednostki orga- 50 51 52 A. Szewc, Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych, System Informacji Prawnej LEGALIS. Określenie jednostka samorządowa zastępuje dotychczas funkcjonujące w treści ustawy o pracownikach samorządowych określenie pracodawca samorządowy. A. Szewc, Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych, System Informacji Prawnej LEGALIS. 25 art. 3 Ustawa o pracownikach samorządowych nizacyjne od samorządowych osób prawnych), ograniczamy pojęcie tych jed- nostek do jednostek niemających takiej osobowości”53. W odniesieniu do statusu prawnego jednostek samorządowych należy po- wiedzieć, że model, jaki przyjął ustawodawca, jest identyczny i znajduje się we wspomnianych w niniejszym komentarzu ustawach ustrojowych (usta- wie o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa). Z pobieżnej analizy przedstawionych wyżej aktów prawnych jasno wynika, że co do zasady wszelkie jednostki organizacyjne utworzone przez województwo, powiat i gminę w celu wykonywania zadań ustawowych będą miały atrybut pra- codawcy samorządowego. W praktyce indywidualizacja instytucji samorządowych, których pracownicy podlegają przepisom o pracownikach samorządowych, budzi poważne wątpli- wości natury prawnej54 wobec braku określonego normatywnego pojęcia „pra- cownik samorządowy”55. W celu zdiagnozowania zakresu stosowania ustawy do osób będących jedno- cześnie pracownikami samorządowymi z tytułu zatrudnienia w jednostkach or- ganizacyjnych samorządu terytorialnego i do których to osób przepisy u.p.s. nie mają zastosowania z mocy art. 3, należy odnieść się do pojęcia „pracownik sa- morządowy”. Interpretacja obowiązujących przepisów ustawy o pracownikach samorzą- dowych skłania do przyjęcia jednego z czterech kryteriów, a mianowicie: za- trudnienia w dowolnej samorządowej jednostce organizacyjnej, zatrudnienia w samorządowej jednostce organizacyjnej określonej w art. 2 u.p.s., podlega- nia ustawie o pracownikach samorządowych, kombinowane, łączące w sobie miejsce zatrudnienia z jednoczesnym podleganiem ustawie o pracownikach sa- morządowych56. Problem jest dość złożony. Możemy wyróżnić dwa konkurujące ze sobą sta- nowiska. Pierwsze zakładające, że pracownikiem samorządowym jest każda osoba zatrudniona w szeroko rozumianej (czyli każdej) samorządowej jedno- stce organizacyjnej, choćby dlatego, że brak jest w tekście ustawy o pracowni- kach samorządowych zwrotów precyzujących, takich jak: „ilekroć w ustawie jest mowa o pracownikach samorządowych – należy przez to rozumieć (...)”. Powyższe wydaje się być zgodne z dyrektywą wykładni, w myśl której pojęciom używanym w akcie normatywnym nie należy nadawać szczególnego (konwen- cjonalnego) sensu, odbiegającego od ich znaczenia powszechnego, a ustawo- 53 54 Ibidem. H. Szewczyk, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt II PZP 3/04 GSP, Przegląd Orzecznictwa 2005, nr 4, s. 25. 55 A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 23. 56 A. Szewc, Komentarz do ustawy o pracownikach samorządowych, System Informacji Prawnej LEGALIS. 26 Rozdział 1. Przepisy ogólne art. 3 dawca na nadanie omawianemu określeniu takiego znaczenia się nie zdecy- dował”57. Drugie, wedle którego określenie „pracownik samorządowy” bez bliższego wskazania jest przykładem definicji ustawowej, swoistej, nieodwo- łującej się do jakichkolwiek racji merytorycznych, funkcjonalnych czy innych, w szczególności językowych, a jedynie do przesłanki zatrudnienia w wyliczo- nych w przepisie jednostkach. Oznacza to, że pracownicy samorządowi są za- trudniani także w innych samorządowych jednostkach organizacyjnych niż wymienione w art. 2 u.p.s. i że samorządowa pragmatyka służbowa ma zasto- sowanie tylko w stosunku do części pracowników samorządowych58. Niektórzy autorzy łączą ocenę sytuacji prawnej pracownika samorządowego z rodzajem zatrudniającej jednostki organizacyjnej59. Powyższe dobrze obrazuje pogląd H. Szewczyk, zdaniem której „pracownicy powiatowych osób prawnych, w szczególności spółek prawa handlowego nie są (...) jak się wydaje – de lege lata pracownikami samorządowymi. Jest to jednak pogląd dyskusyjny w odniesieniu do niektórych powiatowych osób prawnych, niebędących spółkami handlowymi”60. Nie sposób nie zgodzić się z tak postawioną tezą. Wypada jedynie zasygna- lizować, że tworzenie przez powiat, w ramach przysługujących kompetencji, osób prawnych, w tym spółek prawa handlowego, odbywa się wyłącznie w celu określonym ustawą. Stąd osoby zatrudnione w takiej jednostce organizacyjnej wykonują swoje zadania wyłącznie w tym zakresie, ergo zawodowo, rzetelnie i bezstronnie choćby ze względu na status spółki prawa handlowego jako po- wiatowej jednostki organizacyjnej61. W tym sensie należy zaaprobować postulat o nadanie możliwie szerokiego za- kresu interpretacyjnego pojęciu „jednostka organizacyjna” użytego w ustawie Ibidem. 57 58 A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 25. 59 60 61 K. Kawecki [w:] S. Płażek, S. Sieńko-Smaga, K. Kawecki, D. Bąbiak-Kowalska, R. Skwarło, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz ze wzorami regulaminów, zarządzeń i uchwał, Warszawa 2009, s. 18. H. Szewczyk, Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2004 r., sygn. akt II PZP 3/04 GSP, Przegląd Orzecznictwa 2005, nr 4, s. 25. Patrz w szczególności orzeczenia: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 14 października 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 537/10. Przepisy prawa publicznego należy interpretować ściśle (...). Z uwagi na wynikające z art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej ograniczenia ustawowe zakresu zadań, powiat może przystępo- wać jedynie do takich spółek, których przedmiot działania mieści się w ustawowym zakresie zadań powiatu. Nietrafne jest zatem sta- nowisko, że wystarczy, gdy zadania powiatu są zbieżne z przedmiotem działalności spółki. Podjęta uchwała w sprawie przystąpienia powiatu do spółki, której przedmiot działania wykracza poza ustawowy zakres zadań powiatu, narusza istotnie powołane przepisy ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o gospodarce komunalnej; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 22 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 300/08. Uchwała rady powiatu realizująca wyłączną właściwość tego organu do tworzenia spółki z o.o. lub do przekształcenia jednostki budżetowej powiatu w taką spółkę powinna określać zakres działalności gospodarczej powoływanej spółki z uwzględnieniem kryterium ujętego w art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 288/06. Nie wszystkie zadania własne jednostek samorządu terytorialnego mogą być uznane za zadania o charakterze użyteczności publicznej. Działalność spółki obejmująca udzielanie poręczeń pożyczek i kredytów zaciąganych przez jednostki samorządu terytorialnego nie wykazuje koniecznych elementów dla uznania takiej działalności jako realizacji zadania o charakterze użyteczności publicznej. Tego rodzaju działalności nie można bowiem uznać za formę realizacji zadań mających na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb Wspólnoty. 27 art. 3 Ustawa o pracownikach samorządowych o pracownikach samorządowych, tak by objąć nim wszystkie jednostki organi- zacyjne, w tym osoby prawne, tworzone przez powiaty i województwa62. Zastana przez sądy sytuacja jurydyczna nie może pozostać bez echa na grun- cie ferowanych orzeczeń. Powoduje to dość istotne rozbieżności w podejściu do przedmiotowego zagadnienia, choć oczywiście zdarzają się rozstrzygnięcia niemal modelowe. W jednym z wyroków Sąd Najwyższy stwierdził, że „status prawny radców prawnych regulują odrębne przepisy w rozumieniu art. 3 ustawy, przeto rad- cy prawnego zatrudnionego w urzędzie pracy nie można na podstawie art. 23 ust. 1 tej ustawy przenieść na inne urzędnicze stanowisko pracy, choćby for- malnie legitymował się kwalifikacjami wymaganymi do wykonywania takie- go zatrudnienia. Zakaz przeniesienia zatrudnionego w ramach stosunku pracy radcy prawnego na inne urzędnicze stanowisko pracy wynika zatem wyraźnie już z art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych”63. Powyższe zasługuje na uznanie w całej rozciągłości. Tego samego z kolei nie można powiedzieć o postanowieniu Sądu Najwyższe- go, w którym posłużył się nieznanym i niezrozumiałym przy określeniu sta- tusu pracownika samorządowego kryterium pełnienia funkcji. Przyczyna tkwi być może w konfuzji określenia „pracownik samorządowy” i „funkcjonariusz publiczny”, co nie zmienia, niestety, skutku. Czytamy w nim, że „funkcjonariu- szem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 Kodeksu karnego jest pra- cownik samorządu terytorialnego w ujęciu określonym w ustawie o pracowni- kach samorządowych, o ile nie pełni wyłącznie funkcji usługowych”64. Dla kontrastu, w uchwale Sądu Najwyższego podniesiono m.in., „że pra- cownikiem samorządowym nie jest się ze względu na zajmowanie okre- ślonego stanowiska, funkcji czy sposób nawiązania stosunku pracy, lecz wyłącznie ze względu na zatrudnienie w określonych instytucjach samo- rządowych, przy czym lista tych instytucji jest zamknięta”65. Odmiennie stwierdzono w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody podlaskiego. „Pra- cownicy zakładu gospodarki komunalnej (w tym kierownik) są pracownika- mi samorządowymi, do których stosuje się przepis art. 4 ust. 1 pkt 3 usta- wy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, stosownie do którego pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie umowy o pracę. W związku z tym rozwiązuje się z nimi umowę o pracę, a nie odwo- łuje, odwołanie bowiem dotyczy formy zatrudnienia dotyczącej powołania i odnosi się ona do zupełnie innego kręgu stanowisk”66. 62 Z. Góral, op. cit., s. 117. 63 Wyrok Sądu Najwyższego z 13 marca 2014 r., sygn. akt PK 181/13. 64 Postanowienie Sądu Najwyższego z 17 lutego 2010 r., sygn. akt III K 339/09. 65 Uchwala Sądu Najwyższego z 19 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PZP 54/92. 66 Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z 19 października 2010 r. 28 Rozdział 1. Przepisy ogólne art. 3 W jeszcze innym wyroku Sąd Najwyższy uznał, że „niebędący nauczycielem pracownik szkoły specjalnej, funkcjonującej w systemie oświaty, chociaż zakła- danej, prowadzonej i finansowanej przez powiat wykonujący publiczne zadania o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej, nie ma statusu pracownika samorządowego w rozumieniu art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 mar- ca 1990 r. o pracownikach samorządowych, ale jest pracownikiem oświaty”67. Zaś w uchwale Sądu Najwyższego uznano m.in., że „kierownik oddziału przed- siębiorstwa państwowego przekształconego w zakład budżetowy stanowią- cy gminną jednostkę organizacyjną nie staje się w wyniku tego przekształce- nia pracownikiem samorządowym w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych”68. Warte odnotowania jest jeszcze orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administra- cyjnego w Bydgoszczy, z którego wynika, jakoby nauczycieli nie obejmował za- kres ustawy o pracownikach samorządowych, a dyrektor szkoły nie był gmin- nym pracownikiem samorządowym. Kłóci się to w sposób oczywisty choćby ze statusem szkoły gminnej jako jednostki budżetowej gminy, na co słusznie, komentując to orzeczenie, wskazuje A. Rzetecka-Gil. Dodaje ona jednocześnie, że „nauczyciel gminnej szkoły objęty jest zakresem podmiotowym ustawy na mocy art. 2 pkt 3, natomiast z mocy art. 3 stosuje się do niego przepisy ustawy – Karta Nauczyciela”69. Niejako spinającym dotychczasowe orzeczenia jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach70. W powyższych przypadkach widać dość jasno problem z możliwością jednoli- tego zakwalifikowania stanu faktycznego na tle obowiązującego prawa. Taka, a nie inna redakcja przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, czy też wybrany model legislacyjny okazuje się na przestrzeni dotychczasowych do- świadczeń stosunkowo nietrafny71. Pozostaje do omówienia ostatni z zasygnalizowanych dotąd problemów. Jest nim zakres zastosowania komentowanej ustawy, w sytuacji częściowej regulacji statusu pracowniczego osób zatrudnionych przez pracodawcę samorządowego, przez przepisy odrębne. Przychylam się do stanowiska sformułowanego w dok- trynie, w którym to „można uznać, że jeżeli regulacja odrębna o charakterze pragmatyki zawodowej w dostatecznym stopniu uwzględnia specyfikę i szcze- gólne warunki pracy danej grupy pracowników samorządowych, to nie ma po- trzeby obejmowania ich przepisami ustawy o pracownikach samorządowych. Jeżeli warunek ten nie jest spełniony, to nie można uznać, że sam fakt istnienia 67 Wyrok Sądu Najwyższego z 10 stycznia 2003 r., sygn. akt I PK 84/02. 68 Uchwała Sądu Najwyższego z 19 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PZP 54/92. 69 A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 40. 70 71 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 czerwca 2008 r., sygn. akt III SA/Gl 23/08. A. Szewc, Jednostka organizacyjna w polskim prawie samorządu terytorialnego,
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Ustawa o pracownikach samorządowych
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: