Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00717 010251 7445103 na godz. na dobę w sumie
Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem - ebook/pdf
Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem - ebook/pdf
Autor: , , Liczba stron: 544
Wydawca: Infor Biznes Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-64085-65-9 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Oddajemy w Państwa ręce Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, który jest napisany przez praktyków, przez osoby, które na co dzień stosują i interpretują przepisy ustawy.

Znajdź podobne książki

Darmowy fragment publikacji:

Ustawao służbie cywilnejz komentarzemBIBLIOTEKA pod redakcją Michała GraczykaUstawa o służbie cywilnej z komentarzem Ustawao służbie cywilnejz komentarzempod redakcją Michała Graczyka Autorzy: Dobrosław Dowiat-Urbański, Michał Fedoniuk, Michał Frączkiewicz, Krystyna Górska, Michał Graczyk, Rafał Gumowski, Adam Kańtoch, Jacek Kwieciński, Ewa Łukasik, Joanna Pysiewicz-Jężak, Angelina Sarota, Eligiusz Stachniak, Piotr Żytkowski Pod redakcją Michała Graczyka Redaktor prowadzący Renata Krasowska-Kłos Projekt graficzny Kinga Pisarczyk Korekta Mirosława Jasińska-Nowacka Skład i łamanie Joanna Archacka © Copyright by INFOR Biznes Sp. z o.o. Wydanie I/2014, sierpień 2014 r. ISBN 978-83-64085-65-9 Adres redakcji: 01-042 Warszawa, ul. Okopowa 58/72 www.dziennik.pl, www.gazetaprawna.pl, www.forsal.pl Biuro Obsługi Klienta: 03-308 Warszawa, ul. Batalionu Platerówek 3 tel. 22 212 08 27, 801 626 666, e-mail: bok@infor.pl Druk: Totem 2 Spis treści Wstęp ..........................................................................................................................................................................5 1. Komentarz do ustawy o służbie cywilnej Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2008 r. Nr 227, poz. 1505 z późn.zm.) ....................................................................................................9 Rozdział 1. Przepisy ogólne (art. 1–9) .............................................................................................................. 11 Rozdział 2. Organizacja służby cywilnej (art. 10–25) ................................................................................ 64 Rozdział 3. Nawiązanie stosunku pracy w służbie cywilnej (art. 26–51) .......................................... 112 Rozdział 4. Wyższe stanowiska w służbie cywilnej (art. 52–61).......................................................... 169 WZÓR ogłoszenia o naborze na wyższe stanowisko .....................................................................185 WZÓR schematu dokumentu powołującego zespół .....................................................................191 WZÓR zlecenia oceny .............................................................................................................................192 WZÓR upoważnienia do przetwarzania danych osobowych .....................................................193 WZÓR protokołu z naboru: cz. I ...........................................................................................................194 WZÓR protokołu z naboru: cz. II i III ................................................................................................ 202 Rozdział 5. Zmiana i ustanie stosunku pracy w służbie cywilnej (art. 62–75) ..............................218 Rozdział 6. Obowiązki członka korpusu służby cywilnej (art. 76–84) ............................................. 266 Rozdział 7. Uprawnienia członka korpusu służby cywilnej (art. 85–105) ........................................312 Rozdział 8. Szkolenie i rozwój w służbie cywilnej (art. 106–112) .........................................................361 PRoceDURa tworzenia indywidualnych programów rozwoju zawodowego członków korpusu służby cywilnej ..........................................................377 Rozdział 9. Odpowiedzialność dyscyplinarna członka korpusu służby cywilnej (art. 113–131) .............................................................................................................................................................393 WZÓR zarządzenia w sprawie powołania Komisji Dyscyplinarnej ......................................... 429 WZÓR regulaminu Komisji Dyscyplinarnej ................................................................................... 436 3 WZÓR informacji o wyłączeniu .......................................................................................................... 456 WZÓR informacji o dokonanych ustaleniach ................................................................................ 458 WZÓR zawiadomienia o wszczęciu postępowania ......................................................................460 WZÓR protokołu z czynności dowodowych .................................................................................... 463 WZÓR zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego ...................................464 WZÓR wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego ...................................................466 WZÓR postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego .......................................468 Rozdział 10. Zmiany w przepisach obowiązujących (art. 132–190) .....................................................510 Rozdział 11. Przepisy przejściowe i dostosowujące (art. 191–213) .......................................................512 Rozdział 12. Przepisy końcowe (art. 214–216) ..............................................................................................513 2. Porady ekspertów Nabór w służbie cywilnej (porady 1–16) .............................................................................................515 Nawiązanie, zmiana i ustanie stosunku pracy (porady 1–13) .................................................... 526 Postępowanie kwalifikacyjne i mianowania (porady 1–7) ...........................................................531 oceny pracownicze (porady 1–17) ....................................................................................................... 534 odpowiedzialność dyscyplinarna (porada 1) ....................................................................................541 Wynagrodzenie i nagrody w służbie cywilnej (porady 1–3) ........................................................541 4 Wstęp Szanowni Państwo oddajemy w Państwa ręce Komentarz do ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cy- wilnej, który jest dziełem szczególnym w wielu wymiarach. Po pierwsze i najważniej- sze jest napisany przez praktyków, przez osoby, które na co dzień stosują i interpretują przepisy ustawy, a z dylematami wynikającymi z wątpliwości w jej stosowaniu sty- kają się na bieżąco i rozwiązują je. Po wtóre wielu z autorów towarzyszy budowaniu służby cywilnej w Polsce od samego początku i ma głęboką historyczną i instytucjo- nalną wiedzę na temat korzeni tej instytucji i ratio jej ustanowienia w Polsce. Uczest- niczyli bowiem w tworzeniu nie tylko obowiązującej ustawy, ale również jej poprzed- niczek, świadomie projektując poszczególne rozwiązania, a  następnie uczestnicząc w ich uzgadnianiu. Można więc de facto pokusić się o stwierdzenie, choć z punktu wi- dzenia stricte prawnoformalnego nie ma do tego podstawy, że komentarze wyrażone w niniejszej publikacji mają walor interpretacji quasi-autentycznej. Jest to wartość nie do przecenienia z punktu widzenia praktycznej przydatności Komentarza. Wreszcie, niektórzy z autorów prowadząc równolegle działalność badawczo-naukową, zarów- no w temacie służby cywilnej, jak i w obszarze innych gałęzi prawa, a także działal- ność dydaktyczną w administracji publicznej i w jednostkach naukowych, sprawiają, że także metodyczna i naukowa warstwa Komentarza jest na wysokim poziomie me- rytorycznym. Na koniec chciałabym podkreślić, że przedstawione w publikacji poglą- dy nie stanowią wyłącznie indywidualnej oceny piszącego, wiele z nich, a na pewno te, które budzić mogą najwięcej kontrowersji i wątpliwości, zostało przedyskutowanych wspólnie i stanowią wynik zbiorowej wiedzy autorów zaangażowanych w ich wypra- cowanie. Nie wydaje mi się, żeby na rynku w jakiejkolwiek gałęzi lub dziedzinie prawa istniała publikacja łącząca wszystkie przedstawione powyżej walory naukowe, prak- tyczne i merytoryczne. Przedstawiane Państwu wydanie po stronie jego autorów jest także działalnością pro publico bono, nie pobierają oni bowiem za nie wynagrodzenia. Szanowni Państwo, napisanie i wydanie Komentarza wymaga wiele pracy i zaanga- żowania, jest również przedsięwzięciem długoterminowym. Dziękuję „Dziennikowi Gazecie Prawnej” i Pani Redaktor Naczelnej Jadwidze Sztabińskiej za zainteresowanie niszowym, choć ważnym dla funkcjonowania państwa tematem służby cywilnej, dzię- kuję także Michałowi Graczykowi – współautorowi Komentarza, za dodatkową i wzo- rowo wykonaną pracę polegającą na merytorycznym koordynowaniu prac nad nim. Jestem przekonana, że nasz Komentarz będzie Państwu dobrze służył i ułatwi stoso- wanie przepisów ustawy dyrektorom generalnym, kadrowcom, prawnikom, a także pracownikom służby cywilnej w ich indywidualnych sprawach. Angelina Sarota 5 Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem autorzy komentarza: Dobrosław Dowiat-Urbański – absolwent prawa i  filologii germańskiej na Uniwersytecie Marii curie-Skłodowskiej oraz Krajowej Szko- ły administracji Publicznej. Ukończył również aplikację legislacyjną. Wieloletni pracownik ad- ministracji rządowej, urzędnik służby cywilnej. Michał Fedoniuk – ukończył studia prawnicze na Wydziale Prawa i administracji Uniwersyte- tu Gdańskiego oraz aplikację legislacyjną. Pra- cownik administracji rządowej, członek komisji dyscyplinarnej. Michał Frączkiewicz – ukończył studia praw- nicze na Wydziale Prawa i administracji Uniwer- sytetu Warszawskiego oraz aplikację legislacyj- ną. Wieloletni pracownik administracji rządowej, urzędnik służby cywilnej, zastępca przewodniczą- cego komisji dyscyplinarnej. autor publikacji z za- kresu służby cywilnej i administracji publicznej. Krystyna Górska – ukończyła studia praw- nicze na Wydziale Prawa i administracji Uni- wersytetu Warszawskiego. Radca prawny, wie- loletni pracownik administracji rządowej. Michał Graczyk – ukończył studia prawnicze na Wydziale Prawa i administracji Uniwersyte- tu Mikołaja Kopernika oraz aplikację legislacyj- ną. Wieloletni pracownik administracji rządowej, rzecznik dyscyplinarny. autor publikacji z zakre- su służby cywilnej, prawa pracy, w tym europej- skiego prawa pracy oraz administracji publicznej. 6 Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem Rafał Gumowski – ukończył studia prawnicze na Wydziale Prawa i administracji Uniwersyte- tu Warszawskiego, Podyplomowe Studium Po- datków i Prawa Podatkowego na Uniwersytecie Warszawskim oraz aplikację legislacyjną. Wie- loletni pracownik administracji rządowej. autor publikacji z zakresu prawa pracy. Adam Kańtoch – ukończył studia prawnicze na Wydziale Prawa i administracji Uniwersyte- tu Śląskiego oraz Krajową Szkołę administracji Publicznej. Pracownik administracji rządowej, urzędnik służby cywilnej. autor publikacji z za- kresu stosunków międzynarodowych i admini- stracji publicznej. Jacek Kwieciński – ukończył studia wyższe techniczne na Wydziale Geodezji Górniczej akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w  Krakowie oraz Krajową Szkołę ad- ministracji Publicznej. Wieloletni pracownik administracji rządowej, w tym byłego Urzędu Służby cywilnej, urzędnik służby cywilnej. Ewa Łukasik – ukończyła studia prawnicze na Wydziale Prawa i administracji Uniwersyte- tu Marii curie-Skłodowskiej oraz Podyplomowe Studia Prawa Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w  Wyższej Szkole Przedsiębiorczości i  admini- stracji w  Lublinie. Wieloletni pracownik admi- nistracji rządowej. autorka publikacji z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych oraz ad- ministracji publicznej. 7 Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem Joanna Pysiewicz-Jężak – ukończyła studia prawnicze na Wydziale Prawa i  administra- cji Uniwersytetu Marii curie-Skłodowskiej oraz europejskie Stosunki Finansowo-ekonomiczno- -Prawne w  Szkole Głównej Handlowej w  War- szawie. Wieloletni pracownik administracji rzą- dowej, zastępca rzecznika dyscypliny finansów publicznych. autorka publikacji z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. Angelina Sarota – ukończyła studia prawnicze na Wydziale Prawa i administracji Uniwersyte- tu Jagiellońskiego oraz Krajową Szkołę admini- stracji Publicznej. Doktor nauk prawnych, radca prawny, wieloletni pracownik administracji rzą- dowej, urzędnik służby cywilnej. Wykładowca akademicki, autorka publikacji z zakresu służby cywilnej i administracji publicznej. Eligiusz Stachniak – ukończył studia prawni- cze na Wydziale Prawa i administracji Uniwer- sytetu Marii curie-Skłodowskiej oraz Krajową Szkołę administracji Publicznej. Radca prawny, wieloletni pracownik administracji rządowej, urzędnik służby cywilnej. Piotr Żytkowski – ukończył studia prawnicze na Wydziale Prawa i  administracji Katolickie- go Uniwersytetu Lubelskiego, europejskie Stu- dium Samorządowe przy Fundacji Rozwoju Ka- tolickiego Uniwersytetu Lubelskiego i Fundacji Konrada adenauera oraz aplikację sędziowską. Wykonuje zawód radcy prawnego, wieloletni pracownik administracji rządowej. 8 1 Komentarz do ustawy o służbie cywilnej Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej1) Tekst ujednolicony przez redakcję (Dz.U. z 2008 r. Nr 227, poz. 1505, zm.: Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241, Nr 219, poz. 1706; Dz.U. z 2011 r. Nr 82, poz. 451, Nr 185, poz. 1092, Nr 201, poz. 1183; Dz.U. z 2012 r., poz. 1544) 1) Niniejszą ustawą zmienia się ustawy: ustawę z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, ustawę z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, ustawę z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, ustawę z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i prze- ciwdziałaniu alkoholizmowi, ustawę z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, ustawę z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustawę z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawę z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, ustawę z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, ustawę z dnia 24 stycznia 1991 r. o  kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i  okresu powojennego, ustawę z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, ustawę z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej, ustawę z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawę z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, ustawę z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, ustawę z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospoli- tej Polskiej, ustawę z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej, ustawę z dnia 30 maja 1996 r. o rezerwach pań- stwowych, ustawę z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz 9 o Agencji Mienia Wojskowego, ustawę z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, ustawę z dnia 20 grudnia 1996 r. o Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych, ustawę z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, ustawę z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ustawę z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, ustawę z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubez- pieczeń społecznych, ustawę z dnia 25 czerwca 1999 r. o Polskiej Organizacji Turystycznej, ustawę z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, ustawę z dnia 30 czerwca 2000 r. – Prawo własności przemysłowej, ustawę z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, ustawę z dnia 29 listopada 2000 r. – Prawo atomowe, ustawę z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym, ustawę z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożyw- czych, ustawę z dnia 11 stycznia 2001 r. o substancjach i preparatach chemicznych, ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, ustawę z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach, ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. – Pra- wo wodne, ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych, ustawę z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej, ustawę z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, ustawę z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne, ustawę z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze, ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności, ustawę z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji, ustawę z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, ustawę z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzo- ziemcach, ustawę z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin, ustawę z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych, ustawę z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, ustawę z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, ustawę z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, ustawę z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, usta- wę z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego, ustawę z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, ustawę z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, ustawę z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rol- nictwa oraz ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. 10 Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1. [Zasady służby cywilnej] W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutral- nego wykonywania zadań państwa ustanawia się służbę cywilną oraz określa zasady dostępu do tej służby, zasady jej organizacji, funkcjonowania i rozwoju. KOMENtARZ nnartykuł 1 ustawy o służbie cywilnej określa cel regulacji oraz jej zakres. W odniesieniu do celu po- wtarza on art. 153 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, iż korpus służby cywilnej tworzy się w urzędach administracji rządowej w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bez- stronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. Idea wyodrębnienia służby cy- wilnej jako osobnej instytucji prawa ma swój głęboki historyczny rodowód, a wychodzi w istocie z założenia, iż służba ta ma stanowić gwarancję profesjonalnego i lojalnego obsługiwania zmienia- jących się politycznych ekip rządowych przez urzędników administracji publicznej oraz przygoto- wać ich do działania także w warunkach napięć politycznych1. o ile bowiem zadaniem polityków w rządzie jest wyznaczanie kierunku, określanie zadań oraz dokonywanie kontroli o charakterze programowym, decydowanie i doradzanie w sprawach strategicznych, o tyle zadania urzędników są związane ze sferą wykonawczą, tj. wdrażaniem polityki i zarządzaniem strukturami wykonaw- czymi. Stanowią oni także „pamięć systemową” niezbędną do zachowania ciągłości działania ad- ministracji państwowej2. Konstytucyjne umocowanie służby cywilnej – jeśli chodzi w szczególności o zasady dostępu do tej służby oraz jej cel i zasady funkcjonowania – nie stanowi novum w prakty- ce państw europejskich. Konstytucje takich państw jak m.in. Włochy, Belgia, Luksemburg, Grecja, Portugalia, Dania, Niemcy, Szwecja i Hiszpania zawierają uregulowanie dotyczące służby cywilnej3. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego w myśl art. 153 Konstytucji służba cywilna musi być zasadniczym trzonem całej administracji rządowej, a jej instytucjonalną ochronę należy postrzegać jako wartość konstytucyjną. Uczestnicząc w wykonywaniu zadań państwa, służba cywil- na staje się elementem dobra wspólnego, któremu służyć ma samo państwo czy szerzej – wszelka władza publiczna4. Umocowanie tej problematyki na poziomie ustawy zasadniczej ustanawia więc dla ustawodawcy zwykłego istotne ograniczenia, jeśli chodzi o swobodę zarówno w zakresie decy- zji, czy tworzyć szczególne unormowania dla prawno-systemowej organizacji wykonywania zadań państwa, jak i ich treści. Bowiem jeżeli celem korpusu służby cywilnej jest wykonywanie zadań pań- 1 2 3 G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce, przegląd rozwiązań na tle doświadczeń innych państw i podstawowe akty prawne, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2001, s. 13. Ibidem, s. 19. D. Bossaert, Ch. Demmke, K. Nomden, R. Polet, Civil services in the Europe of fifteen. Trends and new develop- ments, European Institute of Public Administration, Maastricht 2001. 4 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt Kp 1/11. 11 art. 1 Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem stwa, to zakłada się konieczność przyjęcia szczególnych standardów jego funkcjonowania i organi- zacji, bardziej rygorystycznych niż ma to miejsce w sektorze prywatnym z uwagi na konieczność zapewnienia administracji rządowej nieangażujących się w partyjną politykę, wysoko kwalifikowa- nych i ustabilizowanych na swoich pozycjach zawodowych kadr, które gwarantują ciągłość i prze- widywalność działania aparatu państwowego5. nnZgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego członkowie korpusu służby cywilnej powin- ni wykonywać swoje zadania m.in. zawodowo. oznacza to przede wszystkim, że powinni posia- dać odpowiednie kwalifikacje i przygotowanie zawodowe weryfikowane zarówno przed przyjęciem do służby, jak i w trakcie realizacji przez nich zadań na etapie późniejszym. Kwalifikacje te ocenia- ne są nie generalnie, ale w odniesieniu do konkretnego stanowiska w służbie cywilnej, na którym praca ma być wykonywana. Zatrudnienie w służbie cywilnej nie powinno być także zajęciem jedy- nie przejściowym, ale stałym źródłem utrzymania oraz miejscem pracy zapewniającym możliwość realizacji kariery zawodowej oraz stałego podnoszenia kwalifikacji w  jej trakcie6. Instrumentem prawnym zapewniającym osiągnięcie odpowiedniego poziomu zawodowości wykonywania zadań państwa przez korpus jest ustanowienie odpowiedniej, przejrzystej i otwartej procedury naboru do służby cywilnej dla kandydatów legitymujących się odpowiednim wykształceniem i kompetencja- mi do pracy na oferowanym stanowisku, systemu ocen i awansu urzędniczego oraz procesu szkole- nia i jasno wytyczonej ścieżki kariery zawodowej7. Sposobem na przejrzysty i konkurencyjny nabór jest zwykle postępowanie konkursowe8. Zawód urzędnika wykonywany jest w ramach szczególnej, zhierarchizowanej struktury urzędów, dla których zasadą jest obowiązek wykonywania poleceń służbowych przełożonych przez funkcjonariusza. Zatem w pojęciu zawodowości mieści się również szczególny charakter związków między organami administracji rządowej i kierownikami urzędów a podlegającymi im członkami korpusu służby cywilnej, rozumianymi jako stały i stabilny element struktury administracyjnej przyporządkowany funkcjonalnie tym organom9. członek korpusu służ- by cywilnej w ramach zasady profesjonalizmu powinien również wykazać się postawą przejawiają- cą się w traktowaniu swoich działań jako spełnienia powinności na rzecz społeczeństwa, państwa i interesu publicznego oraz gotowości do przedłożenia w pewnych sytuacjach potrzeb służby i urzę- du ponad interesy osobiste. Urzędnik nie ogranicza się bowiem do wykonywania swojej pracy przez czas ściśle określony, ale oddaje swój czas i całą swoją osobę do dyspozycji państwa. W miarę potrze- by państwo może żądać więc od niego pracy w każdym czasie. W rezultacie płaca urzędnika ma obok charakteru wynagrodzenia także walor uposażenia zapewniającego utrzymanie urzędnika i jego ro- dziny10. Stąd też nazwa „służba” jest w odniesieniu do stosunku prawnego łączącego członka korpu- su z jego pracodawcą ze wszech miar uzasadniona. W konsekwencji instrumentem realizacji zasady zawodowości jest także ochrona trwałości stosunku pracy, która sprzyja wykorzystaniu doświadcze- nia zawodowego urzędników państwowych posiadających odpowiednie kwalifikacje i kompetencje 5 A. Sarota, Realizacja wymogu zawodowego charakteru służby cywilnej, „Kwartalnik Prawa Publicznego”, Warsza- wa 3/2007, s. 191. 6 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2002 r., sygn. akt K 9/02. 7 A. Sarota, Realizacja wymogu zawodowego charakteru służby cywilnej …, s. 190. 8 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 719. 9 W. Sokolewicz, Komentarz do art. 153 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej – komentarz, red. naukowy L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001, s. 15. J. Jagielski [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, LexisNexis, Warszawa 2001, s. 8, 11, 16. 10 12 Rozdział 1. Przepisy ogólne art. 1 określone w ustawie. ostatecznym celem stabilności zatrudnienia w służbie publicznej jest zagwa- rantowanie obywatelom prawa do dobrej administracji11. nnRzetelność w wykonywaniu zadań państwa obejmuje zgodność między faktami a ich przedstawia- niem i opisywaniem. Jest to więc uczciwość w prezentowaniu propozycji rozwiązywania pojawiają- cych się problemów i zagadnień, wskazywania na alternatywne drogi postępowania i informowania o możliwych konsekwencjach zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą i w sposób wolny od subiektyw- nych ocen. Pojęcie rzetelności wykracza jednak poza samą kategorię uczciwości, mieści w sobie tak- że sprawne, terminowe i ekonomiczne działanie oraz racjonalne gospodarowanie środkami pu- blicznymi12. Zasada ta jest uszczegółowiona przede wszystkim w rozdziale określającym obowiązki członka służby cywilnej13. Rzetelność to pojęcie bliższe sferze etyki urzędniczej niż prawu14. nnBezstronność należy tłumaczyć jako niezależność członka korpusu od wszelkich czynników ze- wnętrznych i pozamerytorycznych, w szczególności osobistych i ekonomicznych. Pozostająca na styku z obywatelem trwała tkanka władzy wykonawczej w postaci urzędów administracji rządowej musi kierować się właściwie pojętym interesem wspólnym, publicznym i ogólnym, nadrzędnym wobec interesów partykularnych i szczegółowych15. Szczegółowe regulacje i obowiązki w tym zakre- sie w stosunku do członków korpusu wprowadza sama ustawa o służbie cywilnej (art. 78–80 usta- wy), ale przede wszystkim tzw. ustawa antykorupcyjna – patrz przypis16, ustanawiająca zakazy i ograniczenia dotyczące udziału w podmiotach gospodarczych, prowadzenia działalności gospo- darczej przez członków korpusu oraz posiadania udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego. Wprowadza także obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego m.in. przez urzędników służby cywilnej oraz innych członków korpusu zajmujących stanowiska równorzędne pod względem pła- cowym co najmniej ze stanowiskiem naczelnika wydziału. ograniczenia te mają na celu instytu- cjonalne zapewnienie gwarancji bezstronności poprzez unikanie sytuacji powodujących, nawet po- tencjalnie, konflikt interesów między wykonywaniem zadań państwa a ewentualną zewnętrzną aktywnością zawodową lub zarobkową członka korpusu. nnZgodnie ze stanowiskiem doktryny, jak również Trybunału Konstytucyjnego integralnym składni- kiem pojęcia bezstronności jest apolityczność, oznaczająca nie brak poglądów politycznych, ale ich niemanifestowanie w pracy zawodowej17. Zagadnienie neutralności politycznej urzędników zawie- ra się w dwóch aspektach: w aspekcie wdrażania polityki rządu przez administrację oraz równego traktowania wszystkich obywateli przez administrację. Z punktu widzenia wdrażania polityki rzą- du urzędnicy są zobowiązani do wdrażania programów politycznych tych partii rządzących, któ- re mają formalną, a zatem także moralną legitymację do sprawowania rządów. aby było to moż- liwe, nie mogą kierować się własnymi poglądami lub sympatiami politycznymi, nie mogą ich też manifestować, gdyż naruszałoby to polityczną wiarygodność rządu. Z punktu widzenia równego 11 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca 2003 r., sygn. akt K 52/2. 12 13 J. Jagielski [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej…, s. 8, 11, 16. W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o służbie cywilnej, Komentarz, Oficyna a Wolters Kluwer busi- ness, Warszawa 2010, s. 41. T. Górzyńska [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego. t. 2, Konstytucyjne pod- stawy funkcjonowania administracji publicznej, C.H. Beck Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2012, s. 429. 14 15 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2002 r., sygn. akt K 9/02. 16 Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584 z późn. zm.). 17 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 listopada 1998 r., sygn. akt K 42/97. 13 art. 1 Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem traktowania obywateli urzędnicy powinni zachować neutralność wobec m.in. nieformalnych par- tyjnych nacisków polityków, gdyż zgodnie z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa nie wolno im uprzywilejowywać jednych grup obywateli kosztem innych. Są zatem zobowiązani do identycz- nego traktowania wszystkich w podobnych sytuacjach18. Polityczną neutralność należy także rozu- mieć jako prawo i zdolność do przeciwstawiania się nieformalnym wpływom politycznym podej- mowanym w imię partykularnych interesów politycznych nie tylko przez parlamentarzystów lub osoby trzecie, ale również przez zwierzchników politycznych. Jest to więc stały proces poszukiwania lepszych sposobów wyważania interesu publicznego wobec partykularnych interesów partyjnych reprezentowanych przez urzędnika, jego zwierzchników i innych polityków19. Sprzeczność między profesjonalizmem a lojalnością polityczną wobec polityki rządu nie wystąpi wśród członków służby cywilnej, jeżeli wartości profesjonalne oraz polityczne będą wzajemnie konkretnie służyły tak samo ocenianej ochronie interesu publicznego i innym wartościom konstytucyjnym. Dopóki polecenia i dyspozycje polityków z aparatu wykonawczego państwa będą wydawane w zgodzie z interesem publicznym i innymi wartościami konstytucyjnymi, urzędnicy służby cywilnej powinni się im pod- porządkować z całym przekonaniem i energią. Z kolei gdy wartości partii politycznej sprawującej władzę zmienią się z wartości służących ogółowi społeczeństwa w służące tylko członkom tej partii, zadaniem urzędników popieranym i chronionym przez sądy powinna być ochrona interesu publicz- nego, nawet kosztem ryzyka otwartego konfliktu z politycznym zwierzchnikiem20. Instrumentem, który uniezależnia obsadzanie stanowisk w służbie publicznej od kryteriów politycznych i stanowi konieczny warunek bezstronności politycznej tej służby, jest, podobnie jak przy zasadzie zawodowo- ści – ochrona trwałości stosunku pracy21. nnWprawdzie Trybunał Konstytucyjny formułuje nakaz neutralności politycznej w stosunku do za- trudnionych w służbie cywilnej, ale można także odnieść go do ustawodawcy w tym sensie, że two- rząc reguły naboru i awansu w służbie cywilnej, powinien zabezpieczyć całe postępowanie wery- fikacyjne przed jakimkolwiek oddziaływaniem ze strony polityków. Postępowanie weryfikacyjne dotyczące spraw personalnych powinny przeprowadzać osoby niezaangażowane w bieżącą dzia- łalność polityczną22. Nie sposób, co do zasady, nie zgodzić się z przedstawionym powyżej stanowi- skiem, niemniej jednak z trzema istotnymi zastrzeżeniami dotyczącymi najwyższych stanowisk w służbie cywilnej na styku administracji z polityką, czyli stanowiskami dyrektorów generalnych. W sytuacji naboru na te stanowiska wprawdzie zespół konkursowy do przeprowadzenia naboru po- wołuje Szef Służby cywilnej (art. 56 ust. 3 pkt 1 ustawy), jednak ostateczna decyzja o zatrudnieniu należy już do politycznego kierownika urzędu, któremu zespół przedstawia najlepszych wybranych kandydatów (art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz który wnioskuje o jego zatrudnienie na stanowisku dyrektora generalnego do Szefa Służby cywilnej (art. 59 ustawy). Podobnie oceny okresowej osoby na stanowisku dyrektora generalnego dokonuje polityczny kierownik urzędu po zasięgnięciu opi- nii Szefa Służby cywilnej (art. 81 ust. 2 pkt 1 ustawy). Może on także wnioskować do Szefa Służby cy- wilnej o przeniesienie dyrektora generalnego na inne stanowisko urzędnicze (art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy). Wskazane wyżej zastrzeżenia w zakresie udziału polityków w procedurze naboru oraz B. Kudrycka, Profesjonalizm a ochrona politycznej neutralności urzędników, „Samorząd Terytorialny”, 3/1998, s. 8. Ibidem, s. 16. 18 B. Kudrycka, Neutralność polityczna urzędników, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1998, s. 25–26. 19 20 21 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca 2003 r., sygn. akt K 52/2. 22 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz …, s. 719–720. 14 Rozdział 1. Przepisy ogólne art. 2 oceny najwyższych urzędników w służbie cywilnej są ze wszech miar uzasadnione, gdyż nie moż- na pozbawiać ministra wpływu na decyzję o zatrudnieniu jego bezpośredniego współpracownika, na jego ocenę, jak też decyzję o zaprzestaniu współpracy. W mechanizm zostały zasadnie wplecione elementy obiektywizujące w postaci zespołu konkursowego powoływanego przez Szefa Służby cy- wilnej, opinii Szefa Służby cywilnej w sytuacji oceny okresowej dyrektora generalnego czy też jego udziału w przeniesieniu dyrektora generalnego na inne stanowisko. Mechanizmy te stanowią część regulacji ustawy należącą do użytego w art. 1 pojęcia organizacji służby cywilnej. Z art. 153 konstytucji nie wynika także wyłączenie polityków od kształtowania ram organizacyjnych, kontroli i oceny służby cywilnej. Przecież politykiem jest także Prezes Rady Ministrów, sprawujący zwierzchnictwo organizacyjne nad służbą cywilną i zwierzchnictwo służbowe nad członkami kor- pusu23. nnIstotnym instrumentem prawnym zapewniającym instytucjom państwowym odpowiednią licz- bę wysoko wykwalifikowanych, wolnych od jakichkolwiek nacisków zewnętrznych pracowników, a więc realizującym zarówno zasadę profesjonalizmu, jak i politycznej bezstronności, jest ochrona trwałości stosunku pracy, polegająca przede wszystkim na ustawowej reglamentacji okoliczności umożliwiających rozwiązanie stosunku pracy urzędnikom24. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stawał w swoim orzecznictwie w obronie tej zasady. nnKonstytucja ani ustawa o służbie cywilnej nie zawierają definicji celu tej służby. W szczególności nie zostało doprecyzowane, czy zasady z art. 153 konstytucji odnoszą się do korpusu w znaczeniu pod- miotowym (a zatem do elementu wyłącznie ludzkiego), czy też również przedmiotowym (sposobu wykonywania zadań państwa). Wprowadza to pewną dowolność interpretacyjną w tym zakresie. Wydaje się jednak, że prawidłowe rozumienie wartości konstytucyjnych powinno łączyć zarówno aspekt podmiotowy, jak i przedmiotowy, gdyż nie jest możliwe zawodowe, bezstronne, neutralne politycznie i rzetelne wykonywanie zadań państwa przez członka korpusu niecharakteryzującego się takimi cechami25. Szczegółowe rozpisanie zasad etycznych oraz wskazanie wytycznych w zakresie ich przestrzega- nia zostało zawarte w zarządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie wytycznych w zakresie prze- strzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej26. Umiejsco- wienie delegacji do wydania tego zarządzenia w ustawie oraz jego wydanie stanowi potwierdzenie doktrynalnej tezy o zasadności i potrzebie tworzenia kodeksów etycznych w różnych kręgach zawo- dowych i instytucjach, w tym w szczególności w służbie cywilnej27. Art. 2. [Korpus służby cywilnej] 1. Korpus służby cywilnej tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzęd- niczych w: 1) Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, 23 K. Koźmiński, [w:] Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego i wybranych sądów, red. M. Zubik, wyd. 2, C.H Beck, Warszawa 2011, s. 666. 24 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt Kp 1/11. 25 A. Sarota, Realizacja wymogu zawodowego charakteru służby cywilnej, „Kwartalnik Prawa Publicznego”, 2007, nr 3. Zarządzenie nr 70 Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2011 r. (M.P. nr 93, poz. 953). A. Sarota, Zasady etyki w służbie cywilnej, „Kwartalnik Prawa Publicznego”, 2009, nr 1–2, s. 111. 26 27 15 art. 2 Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem 2) urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej, 3) urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, 4) komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących apa- rat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kie- rowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, 5) (uchylony), 6) Biurze Nasiennictwa Leśnego, 7) jednostkach budżetowych obsługujących państwowe fundusze celowe, których dysponentami są organy administracji rządowej – zwanych dalej „urzędami”. 2. Korpus służby cywilnej tworzą także powiatowi i graniczni lekarze weterynarii oraz ich zastępcy. 3. Stanowiska urzędnicze w urzędach mogą zajmować także osoby oddelegowane na podstawie odrębnych przepisów do wykonywania zadań poza jednostką organiza- cyjną, w której są zatrudnione. 4. Prawa i obowiązki członków korpusu służby zagranicznej oraz zasady organizacji i funkcjonowania tej służby określają przepisy o służbie zagranicznej. KOMENtARZ nnZ konstytucji wynika, że sferą działania korpusu służby cywilnej są urzędy administracji rządo- wej, a Prezes Rady Ministrów jest zwierzchnikiem tego korpusu. Konstytucja nie zawiera defini- cji administracji rządowej, jednak sens tego pojęcia można ustalić na podstawie samego brzmie- nia terminu i systematyki ustawy zasadniczej. Do uznania jakiegoś urzędu za urząd administracji rządowej potrzebne jest spełnienie dwóch warunków: wykonywanie zadań mających charakter administracji publicznej oraz umiejscowienie w tym segmencie aparatu państwowego, na cze- le którego stoi rząd, czyli Rada Ministrów. Stąd w służbie cywilnej znajdują się urzędy organiza- cyjnie lub funkcjonalnie podporządkowane Radzie Ministrów jako całości, Prezesowi Rady Mini- strów, ministrom lub wojewodom; zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio. enumeracja organów i urzędów administracji rządowej została pozostawiona ustawodawstwu zwykłemu28. Dyspozycję konstytucyjną realizuje art. 2 ustawy o służbie cywilnej, określając szczegółowo podmiotowy za- kres służby cywilnej. Przepis ten wprowadza pojęcie korpusu służby cywilnej, na który składają się pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w jednostkach organizacyjnych wska- zanych w tym przepisie. Urząd rozumiany jest zaś jako aparat pracy organu, zorganizowany ze- spół osób i środków rzeczowych służący organowi do pomocy w wypełnieniu jego zadań, działa- jący w obszarze kompetencji przypisanych prawnie temu organowi29. Wykaz jednostek (urzędów) 28 29 K. Koźmiński, [w:] Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego i wybranych sądów, red. M. Zubik, wyd. 2, C.H Beck, Warszawa 2011, s. 665. J. Jagielski, [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 31 16 Rozdział 1. Przepisy ogólne art. 2 przewidzianych w art. 2 ustawy ma charakter zamknięty, co wskazuje na intencję ustawodawcy, aby struktura aparatu administracyjnego, w którym działa służba cywilna, była definiowana wy- łącznie przez ustawę o służbie cywilnej, a nie także przez inne regulacje prawne30. Tezę tę potwier- dza także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, iż konstytucja wprowadziła wprawdzie nakaz tworzenia i działania korpusu służby cywilnej we wszystkich urzędach admini- stracji rządowej, ale nakaz ten wypełnił ustawodawca w ustawie o służbie cywilnej, w art. 2 ust. 1 i 2. Jeżeli zatem zarzut kierowany jest przeciw brzmieniu innej ustawy, tworzącej urząd niezali- czony przez ustawę o służbie cywilnej do korpusu służby cywilnej to jest to zarzut przeciw kształ- tującej się praktyce, a nie przeciw brzmieniu ustawy i jako taki nie może być przedmiotem rozpo- znania i oceny przez Trybunał Konstytucyjny31. Powyższa konstatacja trybunału otwiera furtkę do w znacznej mierze uznaniowego kształtowania zakresu podmiotowego służby cywilnej w admini- stracji rządowej, pomimo jednoznacznej definicji, jaki segment administracji do tej administracji z punktu widzenia prawnego przynależy. W oparciu o brzmienie konstytucji nie da się także wy- wieść, że służbę cywilną można tworzyć w niektórych urzędach administracji rządowej, a w in- nych nie32, choć kształtująca się praktyka nie jest zgodna w tym ostatnim przypadku z obowiązu- jącą konstytucyjną zasadą. W efekcie umyka kontroli konstytucyjnej tworzenie, a niekiedy także funkcjonowanie podmiotów bezpośrednio podporządkowanych rządowi oraz wykonujących zada- nia państwa poza pragmatyką ustawy o służbie cywilnej33. nnUrzędy wskazane przez art. 2 ustawy jako należące do służby cywilnej to: 1. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów – utworzona ustawą z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2012 r., poz. 392) jako urząd do obsługi w szczególności Rady Ministrów i Prezesa Rady Mi- nistrów, wiceprezesów Rady Ministrów, Kolegium do spraw Służb Specjalnych, Rady Legislacyjnej oraz Szefa Służby cywilnej. Kancelaria nie posiada kompetencji działowych, a jej zadania opisane są szczegółowo w ustawie o Radzie Ministrów. Jest ona de facto centrum koordynacji działań rządu34. 2. Urzędy ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędy centralnych organów administracji rządowej – służba cywilna działa więc jako aparat ad- ministracyjny obsługujący konstytucyjne organy państwa – członków Rady Ministrów (do których mogą należeć także przewodniczący określonych w ustawie komitetów35) w realizacji ich działo- wych zadań36. Identyfikacja centralnych organów administracji państwowej37 opiera się wprost na Ibidem, s. 33. 30 31 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2003 r., sygn. akt K 51/02. 32 33 T. Górzyńska, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego, t. 2, s. 441. A. Sarota, Jednostki organizacyjne administracji centralnej objęte zakresem działania służby cywilnej, „Kontrola Państwowa” 2012, nr 2, s. 85. 34 Art. 26 i następne ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 392). 35 Historycznie komitetem takim był Komitet Badań Naukowych, zastąpiony następnie organem w postaci ministra właściwego do spraw nauki. 36 Ustawa z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 743 z późn. zm.). 37 Przykładowo: art. 18 ustawy z 31 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) ustanawia centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach dróg – Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Auto- strad; art. 6 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) ustanawia centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach geodezji i kartografii – Głównego Geodetę Kraju; art. 3a ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 686 z późn. zm.) stanowiący, iż Główny Inspektor Ochrony Środowiska jest centralnym organem administracji rządowej; art. 23 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 591 z późn. zm.) ustanawia centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach statystyki – Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. 17 art. 2 Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem określeniu ich tym mianem przez kształtujące je przepisy prawne38. Urzędy centralne są trwałym, choć podlegającym modyfikacjom dotyczącym zakresu działania, uprawnień oraz podporządko- wania, elementem administracji rządowej. Nie są reprezentowane przez swoich szefów w składzie Rady Ministrów, ale obejmują zakresem wydzielonej przedmiotowo działalności administracyjnej terytorium całego państwa39. 3. Urzędy wojewódzkie oraz inne urzędy stanowiące aparat pomocniczy terenowych organów ad- ministracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej. Urzę- dy wojewódzkie stanowią aparat administracyjny służący wykonywaniu zadań przez wojewodę, będącego przedstawicielem Rady Ministrów w województwie40. Z kolei urzędy stanowiące aparat pomocniczy organów terenowych podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej należą do kategorii administracji niezespolonej pod kierownictwem wojewody, podpo- rządkowanej bezpośrednio wyżej wymienionym organom administracji rządowej szczebla central- nego. Zgodnie z art. 56 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie organami tymi, powoływanymi na podstawie odrębnych ustaw, są: szefowie wojewódzkich sztabów wojsko- wych i wojskowi komendanci uzupełnień, dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzędów celnych, dy- rektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej, dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i dyrektor Specjalistycznego Urzędu Górniczego, dyrek- torzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów miar, dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych, dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, dyrektorzy urzędów morskich, dyrektorzy urzędów statystycznych, dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej, graniczni i powiatowi lekarze weterynarii, komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci placówek i  dywizjonów Straży Granicznej, okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego, państwowi gra- niczni inspektorzy sanitarni, regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. enumeracja art. 56 ustawy o wojewodzie w kontekście art. 2 ust. 1 pkt 3 in fine ustawy o służbie cywilnej nie oznacza wcale, że na wszystkich stanowiskach urzędniczych w urzędach obsługujących organy administracji nieze- spolonej działa korpus służby cywilnej, gdyż przepisy szczególne mogą wprowadzać odrębności od tej zasady. Na przykład w Służbie celnej zatrudniani są obok członków korpusu służby cywilnej także funkcjonariusze podlegający odrębnej pragmatyce służbowej41. Wykonanie niektórych zadań Służ- by celnej zastrzeżone jest wyłącznie dla tych funkcjonariuszy. Podobne zastrzeżenie dotyczy służby w Straży Granicznej42 oraz organów wykonujących zadania ministra obrony narodowej przewidzia- ne w ustawie o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej – patrz przypis43. odręb- ności te, co do zasady, dotyczą więc służb mundurowych. Komendy, inspektoraty i inne jednostki organizacyjne stanowią aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspek- cji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Wskazany przepis odnosi się do administra- 38 39 40 J. Jagielski, [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej..., s. 36. M. Grzybowski [w:]: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego, t. 2, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2012, s. 147. Art. 13 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206 z późn. zm.). 41 Art. 23 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1404 z późn. zm.). 42 Ustawa z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 116, poz. 675 z późn. zm.). 43 Ustawa z  21 listopada 1967 r. o  powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z  2012 r., poz. 461 z późn. zm.). 18 Rozdział 1. Przepisy ogólne art. 2 cji zespolonej pod kierownictwem wojewody, której organy powoływane są na podstawie odrębnych ustaw (art. 52 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r. nr 31, poz. 206 z późn. zm.). 4. Do administracji zespolonej należy administracja w zakresie: transportu drogowego, policji, bu- dowlana, geodezji i kartografii, inspekcji handlowej, państwowej straży pożarnej, ochrony roślin, prawa farmaceutycznego, ochrony środowiska i jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, systemu oświaty oraz ochrony zabytków. 5. Biuro Nasiennictwa Leśnego, niebędące urzędem w rozumieniu tworzącej je ustawy o leśnym materiale rozmnożeniowym44, a jednostką budżetową na czele z dyrektorem, przy pomocy której minister właściwy do spraw środowiska wykonuje przypisane mu ustawą zadania w obszarze na- siennictwa leśnego. Biuro jest jednostką odrębną od ministerstwa i nie służy do obsługi ministra, ale w pewnym tylko zakresie jego zadań45. Zatem w sytuacji, gdyby ustawodawca nie wymienił go w wyliczeniu art. 2 ust. 1, jednostka ta nie należałaby do korpusu służby cywilnej. Umieszczenie biu- ra w wyliczeniu art. 2 ust. 1 ustawy potwierdza więc względną elastyczność i uznaniowość ustawo- dawcy w określaniu zakresu podmiotowego służby cywilnej. W wyliczeniu tym nie znalazło się bo- wiem wiele innych jednostek budżetowych tworzonych w drodze ustawy, spełniających warunki podporządkowania lub podległości ministrom, Radzie Ministrów lub Prezesowi Rady Ministrów, bezpośredniej lub pośredniej. Zaliczyć do nich można np. Rządowe centrum Legislacji, Rządowe centrum Bezpieczeństwa, Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa. Pracownicy tych jednostek nie tworzą więc korpusu służby cywilnej. 6. Jednostki budżetowe obsługujące państwowe fundusze celowe, których dysponentami są organy administracji rządowej. Zostały one dopisane do ustawy o służbie cywilnej przy okazji przeprowa- dzonej w 2009 r. reformy finansów publicznych, mającej na celu wprowadzenie większej jawności i przejrzystości w organizacji i funkcjonowaniu jednostek sektora finansów publicznych46. W związ- ku z tym, iż fundusze zostały pozbawione osobowości prawnej i włączone jako rachunek bankowy w budżety właściwych ministrów, organów centralnych administracji rządowej lub innych orga- nów wskazanych w ustawie – w sytuacjach gdy organy te obsługiwane są przez aparat administra- cyjny należący do korpusu służby cywilnej, także obsługa tego wyodrębnionego rachunku konse- kwentnie została włączona do tego korpusu47. Należy jednak podkreślić, iż zgodnie z uzasadnieniem do ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w wersji przyjętej przez Radę Ministrów 10 października 2008 r. dysponenci rachunków będących funduszami celowymi dokonują wyboru formy organizacyjno-prawnej ich obsługi w postaci wydzielonej jednostki organizacyjnej w mini- sterstwie (rozumianej jako komórka organizacyjna ministerstwa – przyp. autora) lub podległej mi- nistrowi48. 7. Powiatowi i  graniczni lekarze weterynarii oraz ich zastępcy. Wskazane w  tym przepisie pod- mioty są organami rządowej administracji niezespolonej. Ich zaliczenie do korpusu służby cywil- nej ma charakter szczególny, gdyż co do zasady korpus ten obejmuje aparat administracyjny ob- 44 Ustawa z 7 czerwca 2001 r. o leśnym materiale rozmnożeniowym (Dz.U. nr 73, poz. 761 z późn. zm.). 45 46 J. Jagielski [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej..., s. 41. Art. 2 ust. 1 pkt 7 dodany przez art. 80 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o fi- nansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) 22 grudnia 2009 r. 47 Art. 29 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.). 48 Uzasadnienie do projektu ustawy o  finansach publicznych przyjętego przez Radę Ministrów 17 października 2008 r., bip.kprm.gov.pl, s. 7. 19 art. 2 Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem sługujący organy administracji rządowej, z wyłączeniem ich samych. Także i tutaj, podobnie jak przy Biurze Nasiennictwa Leśnego, należy wskazać na brak konsekwencji ustawodawcy w syste- mowym rozstrzygnięciu, ustalającym, jakie instytucje z aparatu administracji rządowej powinny zostać zaliczone do korpusu służby cywilnej. cały ich szereg, wymieniony i opisany zresztą powyżej w komentarzu do pkt 3 – nie mieści się w kategorii służby cywilnej. Do służby cywilnej – choć z za- strzeżeniem wielu odrębności, jeśli chodzi o regulacje dotyczące m.in. naboru na te stanowiska, za- wartych w ustawie o urzędach i izbach skarbowych49 oraz w ustawie o kontroli skarbowej50 – zostali także zaliczeni dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych oraz dyrektorzy urzę- dów kontroli skarbowej. Stanowiska te wymienia bowiem rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służ- bowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywil- nej51. a zatem prawodawca przewidział w zakresie organów administracji niezespolonej trzy możli- we warianty ich strukturalno-ustrojowego funkcjonowania: zaliczenie do korpusu służby cywilnej na podstawie ustawy, objęcie tym korpusem de facto i de iure na poziomie rozporządzenia stano- wiskowego, wreszcie pozostawienie poza służbą cywilną w ogóle. Należy zauważyć, że przyjęte roz- wiązania mają istotne znaczenie dla reżimu prawnego obowiązującego pracowników zajmujących stanowiska tych organów. nnW doktrynie przez pojęcie stanowiska urzędniczego rozumie się stanowisko, z którym związane są kompetencje do wykonywania merytorycznych zadań państwa. Ustawa o służbie cywilnej nie de- finiuje jednak tego pojęcia ani nie wskazuje żadnych kryteriów wyodrębniania stanowisk urzędni- czych52. Pozostawia natomiast kompetencje w zakresie ustalenia w rozporządzeniu grup tych stano- wisk, wykazu stanowisk w poszczególnych grupach, jak również kwalifikacji wymaganych na tych stanowiskach Prezesowi Rady Ministrów53. Nawiązuje to do konstytucyjnej roli Prezesa Rady Mini- strów jako zwierzchnika służbowego pracowników administracji rządowej (art. 148 pkt 7 konstytu- cji)54. Pracodawca ma jednak w ramach rozporządzenia swobodę w kategoryzacji stanowisk w służ- bie cywilnej – z wyjątkiem odnoszącym się do wyższych stanowisk w służbie cywilnej. nnStanowiskom urzędniczym wymienionym w ww. rozporządzeniu przeciwstawia się stano- wiska pomocnicze (obsługowe)55, które do służby cywilnej, zgodnie z  art. 1 ust.  2 ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych – patrz przypis56 – nie należą. Przepis ten wskazuje bowiem, iż ustawa o pracownikach urzędów państwowych określa pra- wa i obowiązki osób zatrudnionych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędach mini- strów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach 49 Ustawa z 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1267 z późn. zm.). 50 Ustawa z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (t.j. Dz.U z 2011 r. nr 41, poz. 214 z późn. zm.). 51 III Tabela grup stanowisk urzędniczych, wykazów stanowisk w poszczególnych grupach oraz kwalifikacji zawodo- wych wymaganych do wykonywania pracy na stanowiskach urzędniczych w urzędach podległych ministrom lub centralnym organom administracji, część V, VI i VII, załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 9 grud- nia 2009 r. (Dz.U. nr 211, poz. 1630 z późn. zm.). H. Szewczyk, Stosunki pracy w służbie cywilnej, Oficyna a Wolters Kluwer business Warszawa 2010, s. 68. 52 53 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 9 grudnia 2009 r. (Dz.U. nr 211, poz. 1630 z późn. zm.). 54 55 J. Jagielski [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej..., s. 44. A. Dubowik, Organizacja i struktura służby cywilnej w świetle ustawy z 2008 r., „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2009, nr 6, s. 14. 56 T.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 269 z późn. zm. 20 Rozdział 1. Przepisy ogólne art. 2 centralnych organów administracji rządowej, urzędach wojewódzkich oraz innych urzę- dach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej pod- ległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, Rządowym centrum Legislacji, komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, Biurze Nasiennictwa Leśnego – wobec których nie ma zastosowania ustawa o służbie cywilnej. Jednocześnie na mocy art. 421 usta- wy o pracownikach urzędów państwowych zadania kierownika urzędu określone w usta- wie (a zatem przede wszystkim zadania pracodawcy w stosunku do osób zatrudnionych na stanowiskach poza służbą cywilną w  urzędzie) wykonuje dyrektor generalny. Tabele sta- nowisk, zaszeregowanie oraz kwalifikacje i  zasady wynagradzania na tych stanowiskach reguluje, co do zasady podobne do obowiązującego w służbie cywilnej rozporządzenia Pre- zesa Rady Ministrów, rozporządzenie Rady Ministrów z 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnio- nych w  urzędach administracji rządowej i  pracowników innych jednostek – patrz przy- pis57. Do rozporządzenia tego zaliczone zostały przede wszystkim stanowiska pomocnicze w urzędach, ale także stanowiska organów terenowych lub kierowników oddziałów, z wyłą- czeniem tych, które znalazły się w enumeracji rozporządzenia stanowiskowego do ustawy o służbie cywilnej lub w samej ustawie (vide pkt 7 niniejszego komentarza). W tym kontek- ście należy wskazać, iż w pewnym zakresie – wprawdzie do pewnego stopnia uznaniowym, lecz faktycznie wąskim – niektóre stanowiska pracy w segmencie administracji rządowej będącej służbą cywilną mogą zostać zakwalifikowane zarówno do stanowisk urzędniczych, jak i pomocniczych. chodzi tu w głównej mierze o obsługę sekretarską i administracyjną, która w zależności od nazwy zajmowanego stanowiska (sekretarka/sekretarz, asystent/asy- stentka) lub np. referent (kategoria stanowisk wspomagających zaliczanych do służby cy- wilnej zgodnie z rozporządzeniem stanowiskowym Prezesa Rady Ministrów) może podlegać zarówno reżimowi służby cywilnej, jak i poza tym reżimem pozostawać. Ma to istotne zna- czenie dla określenia nie tylko praw i obowiązków pracowniczych tych osób, ale w głównej mierze dla stosowanych zasad i procedury naboru na te stanowiska. Konkludując ten etap rozważań należy stwierdzić, iż przepisy rozporządzenia stanowiskowego do ustawy o służ- bie cywilnej zakreślają ostatecznie od strony regulacji prawnych krąg podmiotów włączo- nych na podstawie ustawy w ramy korpusu służby cywilnej58. Jednak, z punktu widzenia praktyki funkcjonowania administracji, brak zdefiniowania pojęcia stanowiska „urzędni- czego” oraz niedookreślona granica między tymi stanowiskami a stanowiskami pomocni- czymi wskazanymi w reżimie ustawy o pracownikach urzędów państwowych pozwala na pewną swobodę w umiejscowieniu określonych rodzajów pracy wykonywanych w urzędzie w ramach lub poza reżimem ustawy o służbie cywilnej. Nie można się więc zgodzić z wy- powiadanymi w doktrynie tezami, iż art. 1 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwo- wych skutkuje zaburzeniem klarowności prawnego podziału segmentów urzędniczych, a to m.in. z powodu, iż ustawa o służbie cywilnej nie zastrzegła w swej treści, że w urzędach stanowiących jej zakres przedmiotowy mogą być zatrudnione inne kategorie pracowników 57 Rozporządzenie z 2 lutego 2010 r. (Dz.U. nr 27, poz. 134 z późn. zm.). 58 J. Jagielski [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej..., s. 45. 21 art. 2 Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem niż urzędnicy lub pracownicy służby cywilnej59. czytając bowiem odpowiednie przepisy jed- nej, jak i drugiej ustawy, określające ich zakres podmiotowy wraz z wydanymi na ich pod- stawie, wymienionymi wyżej rozporządzeniami stanowiskowymi dookreślającymi katalogi podlegających im stanowisk, należy stwierdzić, że katalogi te z punktu widzenia prawnego mają charakter wyłączający się i zamknięty60. Wyjątek w tym zakresie stanowią jednak sta- nowiska kuratorów oświaty, na których zgodnie z art. 103 ustawy o służbie cywilnej mogą być zatrudnieni członkowie korpusu służby cywilnej, a jednocześnie stanowiska te zostały wymienione w załączniku nr 3 tabeli IV.XI rozporządzenia wynagrodzeniowego do ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Powstają więc wątpliwości, jakie przepisy prawa regulują status tych osób. Wydaje się zasadne przyjęcie, iż jeżeli są oni członkami korpusu – powinni w związku z powołaniem na stanowisko kuratora oświaty wziąć urlop bezpłatny ze służby cywilnej. W innym przypadku wątpliwości budziłoby, w ilu i w jakich stosunkach pracy się znajdują61. nnPracownicze władztwo dyrektora generalnego urzędu nie rozciąga się na pracowników gabinetów politycznych oraz doradców osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, których status regulowany jest w art. 471 ustawy o pracownikach urzędów państwowych wyłączającym stosowanie art. 421 tej ustawy do tej grupy pracowników. Podobnie odrębny status pracowniczy posiadają oso- by zajmujące kierownicze stanowiska państwowe, w tym w szczególności ministrowie, sekretarze i podsekretarze stanu w ministerstwach, a ich prawa i obowiązki w tym zakresie reguluje ustawa o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe – patrz przypis62. Powyż
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem
Autor:
, ,

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: