Książka, stanowiąca studium z zakresu prawa administracyjnego, jest kompleksowym opracowaniem zagadnienia uzasadnionych oczekiwań i powiązanej z nimi zasady ich ochrony. Zawiedzenie uzasadnionych oczekiwań obywateli poprzez niedotrzymanie obietnicy lub wprowadzenie zaskakujących, nieprzewidywalnych zmian przez organy państwa często prowadzi do oczywistego pokrzywdzenia jednostki. Przedstawione przez autorkę instytucje stanowią ważne narzędzia zapewniające ochronę jednostki w takich sytuacjach. Rozważania zostały przeprowadzone z uwzględnieniem bogatego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W publikacji zaprezentowano m.in. ideę uzasadnionych oczekiwań w aspekcie aksjologii prawa administracyjnego, wyróżniono możliwe ich źródła, a także zdefiniowano zasadę ich ochrony, szczegółowo analizując przesłanki stosowania tej zasady. Monografia jest przeznaczona dla pracowników naukowych zajmujących się omawianą tematyką. Powinna również zainteresować praktyków, w tym adwokatów, radców prawnych, sędziów oraz pracowników organów administracji publicznej.
Darmowy fragment publikacji:
uzasadnione oczekiwania
w perspektywie
prawa krajowego
i regulacji europejskich
Joanna Lemańska
MONOGRAFIE
WARSZAWA 2016
Stan prawny na 1 czerwca 2016 r.
Wydawca
Izabella Małecka
Redaktor prowadzący
Adam Choiński
Opracowanie redakcyjne
Joanna Ośka
Łamanie
Wolters Kluwer
Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących
im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej
w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło.
A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty.
SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ
Więcej na www.legalnakultura.pl
POLSKA IZBA KSIĄŻKI
© Copyright by
Wolters Kluwer SA, 2016
ISBN 978-83-264-8979-2
ISSN 1897-4392
Dział Praw Autorskich
01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33
tel. 22 535 82 19
e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl
www.wolterskluwer.pl
księgarnia internetowa www.profi nfo.pl
Hominem causa omne ius constitutum sit
Spis treści
Wykaz skrótów / 13
Wstęp / 17
Rozdział 1
Geneza idei uzasadnionych oczekiwań i ich ochrony / 35
1.1.
1.2.
Niemiecka doktryna Vertrauensschutz i jej reminiscencje / 35
Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań na gruncie prawa
Unii Europejskiej / 41
1.2.1.
Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań
w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej / 41
Europejski Kodeks Dobrej Administracji a uzasadnione
oczekiwania / 47
Postępowanie administracyjne Unii Europejskiej
a uzasadnione oczekiwania / 49
1.2.2.
1.2.3.
Rozdział 2
Uzasadnione oczekiwania a aksjologia prawa administracyjnego / 57
Wartości a dobra chronione w prawie administracyjnym / 59
Wartości chronione przez prawo administracyjne / 61
2.2.1.
2.1.
2.2.
Interes / 63
2.2.1.1.
2.2.1.2.
2.2.1.3.
2.2.1.4.
2.2.1.5.
Interes faktyczny / 66
Interes prawny / 66
Prawo podmiotowe / 67
Prawa refleksowe / 69
Uzasadnione oczekiwania (kwalifikowany
interes faktyczny) / 72
2.2.2.
Uzasadnione oczekiwania jako słuszny interes
jednostki / 75
7
Spis treści
2.3.
2.4.
Sprawiedliwość / 81
Pewność / 84
Wartości zewnętrzne prawa administracyjnego / 80
2.3.1.
2.3.2.
Wartości wewnętrzne prawa administracyjnego / 88
2.4.1.
Dobra administracja / 89
2.4.1.1.
2.4.1.2.
Pojęcie dobrej administracji / 89
Dobra administracja w Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej / 93
Dobra administracja a Rada Europy / 95
Dobra administracja w Unii Europejskiej / 98
2.4.1.3.
2.4.1.4.
Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań jako
komponent prawa do dobrej administracji / 101
2.4.2.
Rozdział 3
Źródła uzasadnionych oczekiwań / 106
3.4.2.
8
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
Prawa nabyte z ustawy a zmiana przepisów / 112
Przepisy przejściowe a uzasadnione oczekiwania / 121
Zakaz retroakcji / 127
Prawo stanowione jako źródło uzasadnionych oczekiwań / 111
3.1.1.
3.1.2.
3.1.3.
Decyzja administracyjna jako źródło uzasadnionych
oczekiwań / 130
3.2.1.
Stosunki realne a stosunki potencjalne. Ekspektatywa
jako źródło uzasadnionych oczekiwań / 131
Zasada trwałości decyzji administracyjnych a uzasadnione
oczekiwania / 138
3.2.2.
Zwyczaj (utrwalona praktyka) jako źródło uzasadnionych
oczekiwań / 141
Akty informacji jako źródło uzasadnionych oczekiwań / 146
3.4.1.
Przyrzeczenie administracyjne jako źródło uzasadnionych
oczekiwań / 152
3.4.1.1.
Promesy w działalności gospodarczej jako
źródło uzasadnionych oczekiwań / 155
Akty wykładni jako źródło uzasadnionych
oczekiwań / 156
3.4.2.1.
Interpretacje podatkowe jako źródło
uzasadnionych oczekiwań / 158
Spis treści
3.4.2.2.
Interpretacje w zakresie obowiązku świadczenia
przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz
składek na ubezpieczenia społeczne lub
zdrowotne / 161
Abstrakcyjne interpretacje przepisów / 163
3.4.2.3.
Polityka administracyjna jako źródło uzasadnionych
oczekiwań / 164
3.4.3.1.
Zmiana polityki a uzasadnione oczekiwania / 168
3.4.3.
Milczenie jako źródło uzasadnionych oczekiwań / 171
Orzecznictwo sądowe (prawo sędziowskie) jako źródło
uzasadnionych oczekiwań / 175
3.6.1.
3.6.2.
Tak zwane prawo sędziowskie / 178
Problem jednolitości orzecznictwa
sądowoadministracyjnego w Polsce / 179
Rozdział 4
Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań i jej przesłanki / 186
3.5.
3.6.
4.1.
4.2.
4.3.
Przesłanki zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań związane
z organami państwa / 188
4.1.1.
4.1.2.
Pochodzenie od organów państwa / 188
Pochodzenie od uprawnionych i wiarygodnych
podmiotów / 190
Uzewnętrznienie / 192
Zindywidualizowany charakter / 193
Jasny i jednoznaczny charakter / 194
Bezwarunkowy charakter / 197
Zgodność z prawem / 198
Niedopuszczalność dezinformacji i manipulacji / 200
Powtarzalny charakter / 201
4.1.3.
4.1.4.
4.1.5.
4.1.6.
4.1.7.
4.1.8.
4.1.9.
Przesłanki zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań związane
z jednostką / 202
4.2.1.
4.2.2.
Wyważanie interesów w procesie stosowania zasady ochrony
uzasadnionych oczekiwań / 209
4.3.1.
Wywołanie oczekiwań / 202
Uzasadniony charakter oczekiwań / 203
Nakaz wyważenia uzasadnionych oczekiwań z interesem
publicznym / 209
9
Spis treści
4.3.1.1.
4.3.1.2.
4.3.1.3.
Interes publiczny / 210
Interes prywatny (indywidualny) / 213
Kolizja interesu indywidualnego z interesem
publicznym w aspekcie stosowania zasady
ochrony uzasadnionych oczekiwań / 214
4.3.2.
Zakaz naruszania praw osób trzecich / 222
Rozdział 5
Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań wśród zasad ogólnych prawa
administracyjnego / 224
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
5.6.
5.7.
5.8.
Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań a zasada
praworządności / 231
Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań a zasada
pewności / 237
Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań a zasada zaufania
obywateli do organów państwa / 240
Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań a zasada równości
wobec prawa / 249
Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań a zasada
proporcjonalności / 251
Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań a moralność
administracji / 254
Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań a zasady współżycia
społecznego / 255
Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań jako zasada ogólna
prawa administracyjnego – dalsze perspektywy / 256
5.8.1.
Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań a projekt
rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
w sprawie postępowania administracyjnego instytucji,
organów i jednostek organizacyjnych Unii
Europejskiej / 256
Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań a projekt
ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego / 262
5.8.2.
Rozdział 6
Ochrona jednostki wobec naruszenia uzasadnionych oczekiwań / 268
Odpowiedzialność w związku ze stanowieniem prawa / 276
6.1.
10
6.2.
6.3.
Odpowiedzialność w związku ze stosowaniem prawa / 280
Ochrona w przypadku legalnych działań administracji / 284
Spis treści
Zakończenie / 287
Bibliografia / 299
Źródła prawa / 317
Orzecznictwo / 321
11
Wykaz skrótów
Karta Praw Podsta-
wowych
Konwencja
k.c.
Konstytucja RP
k.p.a.
k.p.c.
p.p.s.a.
1. Źródła prawa
Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej
(Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016 r., s. 389)
europejska Konwencja o ochronie praw człowieka
i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie
dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Proto-
kołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2
(Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.)
ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny
(tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483
z późn. zm.)
ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępo-
wania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r.
poz. 23 z późn. zm.)
ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępo-
wania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r.
poz. 101 z późn. zm.)
ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępo-
waniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.:
Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.)
13
Wykaz skrótów
TFUE
TUE
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja
skonsolidowana: Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016 r.,
s. 13)
Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana:
Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016 r., s. 13)
2. Czasopisma i publikatory
Dz. Urz. UE/WE
ECR
EPS
LEX
ONSA WSA
OTK
OTK-A
OTK-B
PiP
POP
PPP
Zb. Orz.
Zam. Pub. Dor.
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej / Wspólnot
Europejskich
European Court Reports
Europejski Przegląd Sądowy
System Informacji Prawnej LEX
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
i wojewódzkich sądów administracyjnych
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór
urzędowy, Seria A
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór
urzędowy, Seria B
Państwo i Prawo
Przegląd Orzecznictwa Podatkowego
Przegląd Prawa Publicznego
Zbiór Orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości
i Sądu
Zamówienia Publiczne Doradca
3. Inne skróty
BAS
EKDA
NSA
SN
Biuro Analiz Sejmowych
Europejski Kodeks Dobrej Administracji
Naczelny Sąd Administracyjny
Sąd Najwyższy
14
Wykaz skrótów
SPI
TK
TS
WSA
Sąd Pierwszej Instancji (obecnie: Sąd) Unii Europej-
skiej
Trybunał Konstytucyjny
Trybunał Sprawiedliwości
Wojewódzki Sąd Administracyjny
15
Wstęp
Współcześnie przyszło nam żyć w społeczeństwie, które w socjologii nazy-
wane jest społeczeństwem ryzyka1. To z kolei wiąże się z rosnącym znacze-
niem zaufania, jako sposobu na oswojenie ryzyka i przeciwdziałanie niepew-
ności. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie ludzkie działania są nakierowane
na przyszłość. Podejmując określone aktywności, nigdy nie możemy być
pewni, jaki będzie ich ostateczny rezultat. Czasami wynik może zależeć od
nas samych, w zdecydowanej jednak większości przypadków ostateczny
wynik stanowi rezultat działania podmiotów trzecich lub też sumę tych
czynników. Wynik ten może być zgodny z naszymi oczekiwaniami lub
zgoła odmienny. Choć nie sposób prognozować z pewnością ostatecznego
rezultatu, to jednak naturalne jest, iż człowiek racjonalny stara się z pewnym
prawdopodobieństwem przewidzieć wynik swojego działania. W obecnym
świecie nasze życie, jako obywateli, jest niezwykle mocno determinowane
czynnikami normatywnymi, zwłaszcza normami prawa administracyjnego.
Sposób działania administracji może zachęcić nas do danej aktywności,
skłonić do modyfikacji podejmowanych działań, względnie do czegoś znie-
chęcić. Jeżeli jednak podejmujemy określone decyzje życiowe w aspekcie
zachowań administracji, to na ogół ufamy, iż to, co nas do tego skłoniło, nie
zmieni się, a ewentualne przyrzeczenia czy zapewnienia pochodzące od ad-
ministracji zostaną dochowane. Co istotne, pokładamy w administracji za-
ufanie, czego nie należy mylić z nadzieją. Nadzieja to pasywne, nieokreślone,
niedające się racjonalnie wytłumaczyć przeczucie, że sprawy potoczą się po
naszej myśli2. Zaufanie natomiast to aktywne przewidywanie i stawianie
1 P. Sztompka, Zaufanie. Fundament społeczeństwa, Kraków 2007, s. 98.
2 Tamże, s. 67.
17
Wstęp
czoła nieznanej przyszłości3. Podejmujemy zatem działania, mimo niepew-
ności i związanego z tym ryzyka. Jeżeli aktu zaufania dokonujemy wobec
administracji, oznacza to, iż w naszym przekonaniu postąpi ona tak, jak
oczekujemy. Należy podkreślić, iż zaufanie to coś więcej niż tylko bierne
rozważanie przyszłych możliwości. Konieczne jest jeszcze aktywne zmierze-
nie się z przyszłością przez podjęcie działań pociągających za sobą przynaj-
mniej częściowo niepewne i niemożliwe do kontrolowania konsekwencje4.
Chodzi o praktyczne zaufanie „na co dzień”, co tworzy właśnie specyficzną
atmosferę zaufania pomiędzy obywatelami a administracją5. Relacja zaufania
na linii państwo–obywatel jest dzisiaj oczywistą potrzebą społeczną. Zaufanie
do państwa i jego instytucji określa się jako zaufanie publiczne albo werty-
kalne, w odróżnieniu do zaufania horyzontalnego, występującego pomiędzy
obywatelami6. Określenie „wertykalne” już samo w sobie zakłada nierówno-
rzędność pomiędzy stronami stosunku. Z samego charakteru tej relacji wy-
nika konstatacja o znacznie słabszej pozycji jednostki. Oczywiście może być
tak – w skrajnym przypadku – iż państwo narzuca i władczo egzekwuje od
jednostek wszelkie ich działania. Trudno wówczas mówić o zaufaniu, skoro
jednostka nie ma żadnego marginesu swobody w podejmowaniu decyzji,
nie ma zatem okazji do rozważania, czy administracja spełni pokładane
w niej oczekiwania czy ich nie spełni. Możliwe jest również przyjęcie innego
kierunku, sprowadzającego się do twierdzenia, iż organ administracji nigdy
nie kłamie wobec obywatela i zawsze dotrzymuje tego, co przyrzekł7. Realnie
rzecz ujmując, takie podejście dalekie jest od rzeczywistości. Na ogół mamy
do czynienia z pewną dozą niepewności co do przyszłych zachowań admi-
nistracji. Jeżeli jednostka podejmie ryzyko zaufania (prawdopodobieństwo,
że nasze oczekiwania, wyrażone w akcie zaufania, nie zostaną spełnione8),
tym dotkliwszy może być dla niej koszt owego zaufania (czyli poniesione
nakłady i utracone korzyści w przypadku zawodu zaufania9). Powstaje więc
3 Tamże, s. 69.
4 Tamże, s. 71.
5 J. Łętowski, Zasada zaufania w stosunkach między obywatelem i administracją (w:) Państwo,
Prawo, Obywatel. Zbiór studiów dla uczczenia 60-lecia urodzin i 40-lecia pracy naukowej profesora
Adama Łopatki, red. J. Łętowski, W. Sokolewicz, Ossolineum 1989, s. 557.
6 P. Sztompka, Zaufanie..., s. 337.
7 J. Łętowski, Zasada zaufania..., s. 564.
8 P. Sztompka, Zaufanie..., s. 100.
9 Tamże, s. 100.
18
Wstęp
zasadnicze pytanie, jak chronić jednostkę przed nadużyciem zaufania,
w sytuacjach, gdy zaufanie pokładane w administracji zostanie zawiedzione?
Zasadniczym celem pracy jest poszukiwanie mechanizmów zdolnych zapew-
nić tak postulowaną ochronę.
Uzasadniając temat niniejszej pracy, warto zwrócić uwagę na kolejny aspekt.
Współcześnie nikogo nie przekonuje proste twierdzenie, że jakieś rozstrzyg-
nięcie jest sprawiedliwe, słuszne czy niepodlegające krytyce, ponieważ jest
zgodne z prawem. Legalizm biurokratyczny, a więc powoływanie się na
czysto formalną zgodność z prawem, nie ma siły przekonywania10. Granica
tego, co uważa się za arbitralność władz, znacznie się obniżyła w społeczeń-
stwie jednostek wychowanych na prawach człowieka i w przekonaniu
o „normalności” społeczeństwa obywatelskiego11. Zadaniem każdej władzy
jest harmonizowanie porządku prawnego z poglądami na sprawiedliwość
i słuszność panującymi w danym środowisku i czasie. Dlatego stosowanie
prawa jest nie tylko dedukcją, lecz stałym przystosowywaniem przepisów
prawnych (ich rozumienia) do przeciwstawnych wartości podnoszonych
w sporach12. Jakie mechanizmy zdolne byłyby zaspokoić ową potrzebę
słuszności i sprawiedliwości na gruncie prawa administracyjnego, które ze
swej natury ma bezwzględnie obowiązujący charakter norm prawnych?
Towarzyszy temu – co do zasady – zakaz korzystania z mechanizmów wy-
pracowanych na gruncie innych gałęzi prawa, zasad współżycia społecznego,
które służą do łagodzenia skutków prawa cywilnego czy niewielkiej szkodli-
wości społecznej czynu w prawie karnym. Ich zadaniem jest minimalizowanie
mogących zaistnieć niesprawiedliwości, zwłaszcza w sytuacji jasno brzmią-
cych przepisów skonfrontowanych z konkretną sytuacją faktyczną. Twórczy
sens tych zasad polega między innymi na tym, by odnoszone do indywidu-
alnych stosunków prawnych były instrumentami ewentualnych korektur
ich treści13. W doktrynie prawa administracyjnego wyraźnie i zdecydowanie
przeważa stanowisko opowiadające się przeciwko zastosowaniu wspomnia-
nych zasad w stosunkach regulowanych tym prawem. Nie znajdują więc
one wprost zastosowania. W efekcie brak jest w prawie administracyjnym
10 E. Łętowska, Pozaprocesowe znaczenie uzasadnienia prawnego, PiP 1997, z. 5, s. 9.
11 Tamże, s. 13.
12 Tamże, s. 16.
13 J. Łętowski, Zasada zaufania..., s. 562.
19
Wstęp
mechanizmu, który mógłby spełniać rolę „wentylu bezpieczeństwa” w sytua-
cjach, gdy stosowane prawo godzi w nasze elementarne poczucie sprawied-
liwości, pozostawiając wrażenie, iż obywatel został skrzywdzony.
Kolejnym zjawiskiem współczesnym, niepozostającym bez wpływu na wybór
tematu pracy, jest globalizacja, mająca bezpośredni wpływ na sposób postrze-
gania administracji, jak również działań podejmowanych przez nią. Dotych-
czas nigdy w historii dziejów przeciętny adresat działań administracji nie
miał możliwości porównania poziomu i sposobu świadczenia administracji
w różnych krajach. Możliwość dokonania porównań, uzyskiwania informacji
o innych, uznawanych czy postrzeganych jako lepsze, rozwiązaniach
zwiększa oczekiwania wobec administracji. Adresaci działań administracji
zaczynają aktywnie wykorzystywać tę wiedzę w swoich strategiach i planach
działania14. Wszelkie dotychczasowe pojęcia zyskują w niej nierzadko inny
i zmienny wymiar, a definicje starych zasad i instytucji prawnych odżywają
w nowym blasku15. Zwraca się również uwagę na proces umiędzynaradawia-
nia administracji, związany z integracją europejską, ale wynikający również
ze wzrostu znaczenia współpracy międzynarodowej. Normy administracyj-
noprawne funkcjonują w systemie prawa międzynarodowego, w systemie
prawa ponadnarodowego oraz w systemach prawa krajowego. Normy te
przenikają się i uzupełniają16. Europeizacja prawa administracyjnego oznacza
wpływ, interferencję i przekształcanie państwowo-narodowych porządków
administracyjnoprawnych przez europejskie myślenie prawne i działania
prawne. L. Knopp zauważa, iż oznacza ona przemianę ukierunkowaną na
założenia i odniesienia do prawa europejskiego, a dotyczącą ustawodawstwa,
wykładni i zastosowania prawa, opierającą się z jednej strony na poszanowa-
niu założeń prawa europejskiego przy transformacji bądź wprowadzeniu
prawa unijnego, z drugiej na dobrowolnym wchłonięciu bodźców pochodzą-
cych z prawa europejskiego17. Ścieżki takiego wpływu są różnorakie. Prze-
14 I. Lipowicz, Istota administracji (w:) Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski, Warszawa
2011, s. 38.
15 J. Boć, E. Bojek, Prawo w społeczeństwie nowych technologii (w:) Stan i kierunki rozwoju nauk
administracyjnych, red. A Błaś, J. Boć, Wrocław 2014, s. 90–91.
16 J. Boć, E. Bojek, Prawo..., s. 90–91.
17 L. Knopp, Niemieckie prawo administracyjne a prawo wspólnotowe czy raczej „europeizacja nie-
mieckiego prawa administracyjnego” (w:) Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyj-
nego, red. J. Boć, A. Chajbowicz, Wrocław 2009, s. 114.
20
Wstęp
biega on poziomo pomiędzy porządkami prawnymi państw oraz pionowo
pomiędzy międzynarodowymi i ponadnarodowymi europejskimi organiza-
cjami i ich krajami członkowskimi18. Wejście Polski do Unii Europejskiej
i skonfrontowanie polskiego systemu prawa z systemem Unii wymusiło
i nadal wymusza zmiany, nie tylko w tworzeniu prawa, ale także jego stoso-
waniu oraz w leżącej u jego podstaw filozofii. Prawo Unii Europejskiej sta-
nowi bowiem unikalną hybrydę różnych tradycji prawnych, swoiście przy-
jętą dla celów wspólnotowych. Harmonizacja prawa nie może się jednak
zamieniać w wyrównywanie19. Nadal podstawę stanowi narodowe prawo
administracyjne, będąc jak dotychczas jedyną wyczerpująco rozwiniętą
warstwą prawnego porządku prawa administracyjnego20. Równocześnie,
narodowe porządki prawa administracyjnego nie pozostają względem siebie
bez związku. Wspólne wyzwania modernizacji administracji skłaniają dzisiaj
do tego, żeby się wzajemnie szanować i wzajemnie się od siebie uczyć21.
Towarzyszy temu występujące w praktyce zjawisko ekstrapolacji. Skoro
bowiem określona instytucja znalazła już swoje uznane miejsce w porządku
prawa unijnego, można się spodziewać, iż podobną rolę odegra już wkrótce
także na gruncie prawa krajowego. Jeżeli spojrzymy na to zjawisko przez
pryzmat wspomnianej wcześniej globalizacji, może się okazać, iż oczekiwanie
społeczeństwa, by mechanizmy ochrony uznane na gruncie unijnym stoso-
wać także w odniesieniu do polskiego porządku prawnego, będzie bardzo
silne. Praca ta z założenia stanowić ma przyczynek, by tak właśnie się stało.
Pewną odpowiedzią na wskazane wyżej tendencje i pojawiające się współ-
cześnie problemy na linii jednostka–państwo jest instytucja uzasadnionych
oczekiwań i związana z nimi zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań.
Współcześnie rola zaufania w stosunkach społecznych jest na tyle istotna,
iż rodzi się potrzeba zinstytucjonalizowania jego ochrony22. Przystępując
18 E. Schmidt-Aßmann, Ogólne Prawo Administracyjne jako idea porządku, założenia i zadania
tworzenia systemu prawno administracyjnego, Warszawa 2011, s. 41.
19 Tamże, s. 51.
20 Tamże, s. 489.
21 Tamże, s. 489.
22 Na połączenie koncepcji ochrony zaufania i instytucji uzasadnionych oczekiwań zwraca także
uwagę Z. Kmieciak. Por. Z. Kmieciak, Pisemne interpretacje przepisów polskiego prawa podatko-
wego jako instytucjonalna gwarancja ochrony zaufania do stosowania prawa – na tle porównaw-
czym, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2012, nr 3, s. 50.
21
Wstęp
do omówienia idei uzasadnionych oczekiwań, zakładam, iż mogą one stano-
wić pewną próbę złagodzenia przedstawionych wyżej problemów, stanowiąc
podstawę mechanizmu bezpieczeństwa wszędzie tam, gdzie rezultat działania
organów państwa, administracji, prowadzi do oczywistego pokrzywdzenia
jednostki. Zamierzam również wykazać warunki, jakie muszą być zrealizo-
wane, by rola taka została spełniona.
W ciągu ostatnich lat idea uzasadnionych oczekiwań zaczyna cieszyć się
coraz większą popularnością, zwłaszcza na gruncie prawa Unii Europejskiej.
Wciąż jest jednak słabo rozpoznana na gruncie polskiej doktryny. Do
chwili obecnej zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań nie została
expressis verbis wyrażona w prawie polskim. Równocześnie coraz częściej –
w sposób mniej lub bardziej bezpośredni – nawiązują do niej w swych
orzeczeniach sądy, zarówno Trybunał Konstytucyjny, jak i sądy administra-
cyjne. Koncepcja uzasadnionych oczekiwań, znana już prawu niemieckiemu
(zasada Vertrauensschutz), została przyjęta i zaadaptowana w orzecznictwie
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W swoich orzeczeniach
Trybunał odwołuje się do uzasadnionych oczekiwań, chcąc zapewnić mini-
malny standard ochrony dla podmiotów indywidualnych, nie naruszając
równocześnie interesów publicznych, do realizacji których administracja
powinna zmierzać. Nadal jednak brak jest – zarówno w literaturze polskiej,
jak i zachodniej – opracowania monograficznego, w którym podjęta zosta-
łaby próba określenia charakteru uzasadnionych oczekiwań w odniesieniu
do istniejącej już siatki pojęciowej. Uzasadnione oczekiwania stanowią ka-
tegorię niejednorodną, różne bowiem mogą być ich źródła. Nie ulega jednak
wątpliwości, iż dotyczą one relacji pomiędzy administracją a obywatelem.
Stanowią wyraz pewnych oczekiwań jednostki, skierowany do administracji,
że ta zachowa się w określony sposób (wcześniej zapowiedziany lub możliwy
do przewidzenia), w wyniku czego jednostka nie będzie narażona na ryzyko
czy wręcz wymierną stratę. Wskazuje się na uzasadnione oczekiwania roz-
sądnej osoby, iż w pewnych okolicznościach określony rezultat będzie miał
miejsce, przy czym, dla doprecyzowania tej instytucji wymagane jest, by
oczekiwania te były przez prawo uznane i chronione. W tym sensie pojęcie
„uzasadnione oczekiwania” ma sens szerszy niż w języku potocznym23. Nie
sposób już w tym miejscu pominąć faktu, iż oczekiwania – z natury rzeczy
23 Na rozróżnienie to zwraca także uwagę J.S. Schonberg, Legitimate Expectations in Administrative
Law, Oxford 2000, s. 6.
22
Wstęp
ulotne i trudne do zidentyfikowania – stały się przedmiotem zainteresowania
prawa. Oto bowiem oczekiwania zrodzone przez samą administrację stały
się podstawą żądania przez obywateli, by były one prawnie chronione. Czym
zatem są one z punktu widzenia rozważań doktrynalnych? Próba odpowiedzi
na tak postawione pytanie stanowi jeden z zasadniczych celów niniejszego
opracowania.
Równocześnie nie możemy zapominać, iż pojęcie uzasadnionych oczekiwań
łączy się z uznawaną na gruncie prawa unijnego zasadą ich ochrony. I w tym
przypadku brak jest na ogół opracowań, które w sposób kompleksowy
określałyby charakter tej zasady i przesłanki jej stosowania. Informacje na
ten temat w praktyce czerpiemy z licznych, często różniących się od siebie
wypowiedzi orzecznictwa unijnego. Drugim podstawowym celem pracy jest
więc dokonanie próby zidentyfikowania i uporządkowania tych przesłanek,
tak aby stworzyć spójny i uniwersalny model dogmatyczny zasady ochrony
uzasadnionych oczekiwań. Zasada ta nabiera niezwykle ważnego znaczenia
w takich sferach jak ekonomia (głównie w aspekcie dynamicznie rozwijają-
cego się przemysłu, inwestycji, zwłaszcza wszędzie tam, gdzie decyzje gospo-
darcze uzależnione są od działań administracji publicznej lub w znaczny
sposób przez nie kształtowane) czy w sferze socjalnej (gdy podejmowane są
– w zaufaniu do zapewnienia świadczeń ze strony państwa – decyzje, często
o charakterze życiowym). Zawiedzenie przez administrację oczekiwań
obywateli poprzez niedotrzymanie obietnicy lub zmianę praktyki zaczyna
być uznawane za nieuczciwe na tyle, że urasta do rangi nadużycia prawa,
a w związku z tym jest bezprawne. Przyjmuje się, iż prawo, jak również same
działania administracji, powinny być dla obywatela wskazówką i oparciem
co do konsekwencji podejmowanych działań i decyzji, a wszelkie zachwiania
tej relacji powinny być odpowiednio umotywowane. Podkreśla się, iż zasada
ochrony uzasadnionych oczekiwań należy do grupy zasad, które wpływają
i pozwalają na kontrolowanie sposobu prowadzenia i wdrażania polityki
prowadzonej przez podmioty publiczne24. Zasada ochrony uzasadnionych
oczekiwań ma zatem przeciwdziałać takim sytuacjom, a w razie ich zaistnie-
nia złagodzić ewentualne skutki. Zasada ta jest ponadto ciekawa z tego po-
wodu, iż w przypadku jej zastosowania następuje badanie nie tyle samego
działania administracji, ile raczej jego rezultatu, zwłaszcza w aspekcie
24 R. Thomas, Legitimate expectations and proportionality in administrative law, Oxford–Portland,
Oregon 2000, s. XV.
23
Wstęp
uznania go za uczciwy, słuszny czy sprawiedliwy. Konieczne jest więc jej
zdefiniowanie, także w relacji do innych, powszechnie dzisiaj uznanych zasad.
Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań, stanowiąca wyraz uznania tych
oczekiwań za wartość prawnie chronioną, ukształtowana została przez
orzecznictwo sądów unijnych. Ma to zasadnicze znaczenie dla wyboru metod
badawczych w niniejszej pracy. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
z natury rzeczy często spotyka się z brakiem normy prawa pisanego. Sytuacja
niedoskonałości (braku) regulacji prawnej wpływa na sposób postępowania
Trybunału. Zmuszony jest on poszukiwać prawa, które mógłby zastosować,
rekonstruować jego zasady, włączając je do systemu prawa unijnego. Zwraca
się uwagę na zjawisko tzw. ciągów (łańcuchów) orzeczeń. Punktem wyjścia
jest założenie, że orzecznictwo wzrasta i ewoluuje. Pojawienie się nowego
orzeczenia może albo dodać nowy element do łańcucha, albo potwierdzić
już istniejące elementy. W ten sposób z czasem formują się grupy łańcuchów
orzeczniczych25. Do jednej z takich grup należą orzeczenia dotyczące uza-
sadnionych oczekiwań, wprowadzające do systemu prawa unijnego zasadę
ich ochrony. Rekonstrukcja zasady ogólnej na podstawie łańcucha orzeczni-
czego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w jej pełnej treści nie
jest zadaniem łatwym. Często sędziowie pozostawiają sobie pole manewru
na przyszłość, i dopiero stopniowo, w kolejnych orzeczeniach odpowiadają
na pytania, które wcześniej pozostawili świadomie bez odpowiedzi. Podjęłam
się tego trudnego zadania. Zamierzeniem moim jest zrekonstruowanie zasady
ochrony uzasadnionych oczekiwań w drodze analizy orzecznictwa Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej, stąd podstawową metodą zastosowaną
w pracy jest metoda analizy i syntezy. Zdaję sobie sprawę, iż nie jest to typowy
rodzaj metody dla prac z zakresu nauk prawnych. Charakter omawianej
instytucji wymusza taki sposób postępowania. Uzasadnione oczekiwania,
wraz z chroniącą je zasadą ochrony tych oczekiwań, pojawiły się w unijnym
systemie prawnym właśnie w drodze ewoluującego orzecznictwa, aby dopiero
potem wpłynąć na normy prawa pisanego. Rekonstrukcja zasady uzasadnio-
nych oczekiwań na podstawie orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej nie pozwala jednak na pełną analizę tej instytucji. Konieczne
jest także odniesienie tej konstrukcji do istniejącej, powszechnie uznawanej
25 Szerzej na ten temat T. Koncewicz, Unijna ścieżka precedensu. Nie „czy”, ale „jak” (w:) Precedens
w polskim systemie prawa, red. A. Śledzińska-Simon, M. Wyrzykowski, Warszawa 2010, s. 187–227.
24
Wstęp
siatki pojęciowej i podjęcie próby odszukania należnego jej miejsca. Z tego
powodu w pracy została użyta także metoda dogmatyczna.
Przedmiotem analizy jest przede wszystkim orzecznictwo Trybunału Spra-
wiedliwości Unii Europejskiej. Wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony
(1 grudnia 2009 r.) nastąpiła zmiana nazewnictwa sądów unijnych (wcześniej
określanych jako sądy wspólnotowe). Pojęciem obejmującym całokształt
unijnego wymiaru sprawiedliwości jest „Trybunał Sprawiedliwości Unii
Europejskiej”, w skład którego wchodzą: Trybunał Sprawiedliwości, Sąd
i sądy wyspecjalizowane (art. 19 TUE). Z punktu widzenia celu niniejszej
pracy podstawowe znaczenie ma orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości26.
Coraz częściej jednak odniesienia do zasady ochrony uzasadnionych ocze-
kiwań pojawiają się w orzecznictwie Sądu, zwłaszcza gdy działa on jako sąd
pierwszej instancji. W praktyce bywa i tak, że wyroki Sądu uznające wystę-
powanie w danej sprawie uzasadnionych oczekiwań są następnie zmieniane
przez Trybunał Sprawiedliwości. Związane jest to z faktem, iż zasada
ochrony uzasadnionych oczekiwań wymaga każdorazowego studium przy-
padku i rozważenia towarzyszących mu okoliczności faktycznych, co prowa-
dzić może do odmiennej oceny dokonywanej przez różne instancje. Nie
wpływa to jednak na podejmowane przez poszczególne sądy rozważania
teoretyczne, dokonywane w procesie stosowania zasady ochrony uzasadnio-
nych oczekiwań. Odniesienia do zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań
coraz częściej pojawiają się też w przygotowywanych na użytek Trybunału
Sprawiedliwości opiniach Rzeczników Generalnych, dlatego również i te
opinie objęte zostały przeprowadzoną analizą. Ponieważ jednym z celów
pracy jest poszukiwanie przejawów uznania i ochrony uzasadnionych
oczekiwań na gruncie polskim, analizie zostało poddane także orzecznictwo
Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Wreszcie, z natury
rzeczy zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań znajduje zastosowanie in
casu. Ta jej cecha spowodowała konieczność przeprowadzenia analizy także
wobec stanów faktycznych poszczególnych orzeczeń (metoda case study),
w każdym jednak przypadku odniesienia te miały na celu sformułowanie
pewnych zasad ogólnych, wskazówek o uniwersalnym charakterze. Choć
na ogół powinno być tak, iż to praktyka prawnicza wywodzi swoje wtórne
26 W pracy przyjęta została zasada, zgodnie z którą w odwołaniach do wyroków sądów unijnych,
niezależnie od daty ich podjęcia, używane jest aktualnie przyjęte pojęcie Trybunału Sprawiedli-
wości Unii Europejskiej, zaś szczegółowe oznaczenie sądu znajduje się w przypisie.
25
Wstęp
wypowiedzi i działania z pierwotnych twierdzeń wygłaszanych przez naukę
prawa, mamy tu do czynienia z sytuacją dokładnie odwrotną. Wypowiedzi
orzecznictwa stały się przyczynkiem do sformułowania postulowanej insty-
tucji na gruncie doktryny prawa administracyjnego. W rezultacie metoda
prawnodogmatyczna, tradycyjnie przyjmowana za dominującą w pracach
naukowych z zakresu prawa, stanowi tu jedynie metodę pomocniczą.
W uchwale Komitetu Rady Ministrów Rady Europy z dnia 28 września
1977 r., R (77) 31, podkreślono, iż „mimo różnic między systemami admini-
stracyjnymi i prawnymi państw członkowskich istnieje szerokie porozumie-
nie, co do fundamentalnych zasad, które powinny rządzić procedurami ad-
ministracyjnymi, a w szczególności konieczności zapewnienia sprawiedliwo-
ści w stosunkach pomiędzy jednostką a władzami administracyjnymi zwa-
żywszy, że wskazane jest, aby akty administracyjne podejmowane były spo-
sobami właściwymi do zapewnienia realizacji tych celów (...) pożądaną rzeczą
jest promować powszechny standard ochrony we wszystkich państwach
członkowskich”. System prawa polskiego oraz porządek prawny Unii Euro-
pejskiej wzajemnie się uzupełniają lub przecinają, tworząc multicentryczną
całość, a podmioty stosujące prawo mają obowiązek stosować równolegle
prawo unijne27. Z tej też przyczyny w systematyce pracy odstąpiłam od
rozdzielnego omówienia rozwiązań europejskich i polskich, przyjmując
podział na poszczególne zagadnienia, by tam, gdzie tylko było to możliwe,
bezpośrednio zestawić rozwiązania europejskie z polskimi. Swoje rozważania
zamierzam prowadzić w ujęciu normatywnym, „jak być powinno”, umiej-
scawiając ujęcie deskryptywne na dalszym planie, wykorzystując je jedynie
w celu egzemplifikacji.
Uznanie koncepcji uzasadnionych oczekiwań (i zasady ich ochrony), od
dawna potwierdzone przez Trybunał Sprawiedliwości, wymagało długiego
i stopniowego procesu, dostosowanego do rozwoju prawa unijnego28. Tym
rozważaniom poświęcony został rozdział pierwszy pracy. Nauka prawa ad-
ministracyjnego, badając podstawowe dla tego prawa relacje pomiędzy inte-
resami, prawami, oczekiwaniami, zadaniami, kompetencjami itd. charakte-
ryzującymi sytuacje prawne podmiotów administrowanych i administrują-
27 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s. 89.
28 J. Schwarze, Tendencies towards a Common Administrative Law in Europe, European Law Review
1991, nr 2, s. 870.
26
Wstęp
cych, stara się wypracować konstrukcje najpełniej chroniące wartości, najle-
piej opisujące zjawiska lub najtrafniej charakteryzujące określony stan rzeczy.
Zasadnicze znaczenie ma jednak identyfikacja tych wartości i ustalenie
wzajemnych ich relacji. W rozdziale drugim dokonuję omówienia kwestii
związanych z aksjologią prawa administracyjnego, w sposób uwzględniający
uzasadnione oczekiwania. Poszukuję odpowiedzi na pytanie, czy oczekiwania
te możemy uznać za wartość, a jeżeli tak, to czym się one charakteryzują
i jaka jest ich relacja w stosunku do innych wartości, rozważanych na tej
samej płaszczyźnie. Czy w przypadku uzasadnionych oczekiwań mamy do
czynienia z wprowadzaniem całkowicie nowych wartości do systemu prawa,
czy też raczej z redefiniowaniem dotychczasowych, tradycyjnych pojęć,
prowadzącym do internacjonalizacji nowych treści? Nie bez wpływu na
rozważania pozostają także inne, powszechnie dzisiaj uznane wartości
związane z prawem administracyjnym, spośród których dokonałam autor-
skiego wyboru tych, które, moim zdaniem, są silnie związane z uzasadnio-
nymi oczekiwaniami i wpływają na sposób stosowania zasady ochrony
uzasadnionych oczekiwań. Umiejscowienie tej instytucji w podstawowej
siatce pojęciowej związanej z aksjologią pozwala w dalszej kolejności na
analizę krajowych rozwiązań prawnych pod względem pokrywania się,
względnie braku wspólnych elementów pomiędzy rozwiązaniami unijnymi
a polskimi. W rozdziale tym zdefiniowałam zarówno pojęcie uzasadnionych
oczekiwań, jak i samej zasady ich ochrony. Dalsze rozważania odniosłam
do tak przyjętych założeń. Rozdział trzeci zawiera identyfikację i próbę
sklasyfikowania przejawów aktywności administracji i innych organów
państwa, z których oczekiwania jednostek mogą wypływać. Ma on na celu
wskazanie źródeł, z których uzasadnione oczekiwania mogą być wywodzone.
Samo zidentyfikowanie zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań nie jest
jeszcze wystarczające, by w pełni poznać jej istotę. Rozdział czwarty poświę-
cony jest analizie przesłanek umożliwiających zastosowanie zasady ochrony
uzasadnionych oczekiwań, ze szczególnym uwzględnieniem cech, które
powinny spełniać uzasadnione oczekiwania, aby mogły być objęte stosowną
ochroną prawną. W jakich bowiem sytuacjach możemy przyjąć, iż subiek-
tywne oczekiwania zasługują na obiektywną ochronę prawną, w sytuacji
braku normy prawnej wyraźnie i bezpośrednio ochronę taką zapewniającej?
Tak dokonana charakterystyka uzasadnionych oczekiwań i zasady ich
ochrony pozwoliła na zamieszczenie w rozdziale piątym rozważań, mających
na celu delimitację zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w stosunku
27
Wstęp
do innych, powszechnie uznanych, a zbliżonych do niej treściowo zasad
ogólnych. W tym przypadku podstawowe pytanie dotyczy ustalenia, czy
zasada ta jest swoistym novum na gruncie prawa polskiego, czy też da się ją
odkodować z treści dotychczas przyjętych zasad, poprzez nadanie im nowego,
nowoczesnego znaczenia. Rozdział szósty poświęcony jest rozważaniom
dotyczącym efektywności ochrony jednostki w przypadku naruszenia jej
prawnie uznanych, uzasadnionych oczekiwań.
Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań warto także poczynić
pewne zastrzeżenia. Przede wszystkim należy rozróżnić pojęcie uzasadnio-
nych oczekiwań sensu largo i sensu stricto. Uzasadnione oczekiwania sensu
largo oznaczają wszelkie oczekiwania wobec administracji, w tym także te
umocowane prawnie. W szerokim rozumieniu mieści się także ochrona
praw nabytych, w tym zwłaszcza przypadki wywłaszczenia z praw nabytych
czy uchylania lub unieważniania decyzji administracyjnych, na podstawie
których strona nabyła prawo. Nie podzielam tego podejścia. Uważam, iż
w przypadku praw nabytych mamy do czynienia wprost z interesem praw-
nym, który zasługuje na ochronę i taką ochronę ma zapewnioną właśnie
dlatego, że ma swe umocowanie w normie prawnej. Wszędzie zatem tam,
gdzie jednostka oczekuje czegoś od administracji, a jej oczekiwania oparte
są wprost na normie prawnej (lub też wręcz wzmocnione stosownym rosz-
czeniem wobec administracji w przypadku publicznych praw podmioto-
wych), są one uzasadnione już z samej tej przyczyny, iż z prawa wynikają.
W takiej sytuacji ich ochrona zapewniona jest stosownymi mechanizmami.
Inaczej rzecz wygląda w przypadku uzasadnionych oczekiwań sensu stricto.
Tu mamy do czynienia z prawnie kwalifikowalnym interesem faktycznym
(co zamierzam wykazać w toku dalszych rozważań), który co do zasady
prawem chroniony nie jest. Jednakże w określonych sytuacjach, z punktu
widzenia elementarnych zasad słuszności i sprawiedliwości, subiektywny
interes faktyczny obiektywnie uznany zostanie za uzasadniony i z tej właśnie
przyczyny objęty stosowną ochroną. W dalszej części pracy odnosić się będę
przede wszystkim do rozumienia tego pojęcia sensu stricto.
Na zakończenie wstępnych rozważań warto poczynić jeszcze kilka zastrzeżeń
natury terminologicznej. Instytucja uzasadnionych oczekiwań wytworzona
została przede wszystkim w drodze orzecznictwa sądów unijnych, stamtąd
też wywodzi się ich nazwa własna. Od lat 90. w doktrynie i orzecznictwie
28
Wstęp
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej coraz wyraźniej pojawia się
termin legitimate expectation. Pierwotnie Trybunał Sprawiedliwości Unii
Europejskiej używał określenia legitimate confidence, by następnie – już
konsekwentnie – używać określenia legitimate expectation29. Pewną trudność
stanowi właściwe przetłumaczenie tego terminu na język polski. W przypad-
ku pojęcia „legitimate” możliwe są różne tłumaczenia – są to bowiem albo
oczekiwania „usprawiedliwione”, albo też oczekiwania „uzasadnione”.
W literaturze przedmiotu można również znaleźć wskazanie, jako synonimu
uzasadnionych oczekiwań, pojęcia oczekiwań „relewantnych”30, nie znalazło
to jednak większego zastosowania. Definiowanie pojęcia „usprawiedliwiony”
dokonywane jest na ogół poprzez odesłanie do czasownika. Usprawiedliwiać31
natomiast oznacza „tłumaczyć, motywować, uzasadniać coś, wyjaśniać po-
wód, motywy działania”, a także „wykazywać konieczność, nieodzowność
czego; stanowić wytłumaczenie, dostateczny powód, motyw czego”, w tym
kontekście często występuje w związkach takich jak: „usprawiedliwiony
powód”, „usprawiedliwiona przyczyna”, „usprawiedliwiony gniew, niepokój”
czy „usprawiedliwione żądanie”32. Określenia „usprawiedliwiać” używa się
także w kontekście „potwierdzać słuszność, trafność czego”33. Uzasadniony34,
w użyciu przymiotnikowym, oznacza „oparty na obiektywnych racjach,
podstawach; słuszny, usprawiedliwiony”. Jak widać, są to wyrazy bliskoznacz-
ne, w określonych kontekstach synonimiczne. Potwierdza to dodatkowo
Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych PWN, który wskazuje, iż słuszny35
to zgodny z prawdą, trafny, usprawiedliwiony36, inaczej – uzasadniony,
a uzasadniony37 to słuszny, usprawiedliwiony, zasadny, zrozumiały. By wy-
brać najbardziej adekwatne określenie, warto także nawiązać do analizy de
lege lata. Termin „uzasadniony, uzasadnione” dość powszechnie pojawia
29 R. Thomas, Legitimate..., s. 49.
30 R. Stefanicki, Znaczenie opinii prawnej kancelarii dla kwalifikacji zachowań rynkowych przedsię-
biorstw. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 18 czerwca 2013 r., Radca Prawny. Zeszyty
naukowe 2014, z. 1, s. 144.
31 W. Doroszewski (red.), Słownik Języka Polskiego. Tom IX, Warszawa 1967, s. 691.
32 E. Sobol (red.), Słownik języka polskiego, Warszawa 2005, s. 1102.
33 Tamże, s. 1102.
34 W. Doroszewski (red.), Słownik..., s. 780.
35 M. Bańko (red.), Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych PWN, Warszawa 2005, s. 736.
36 Tamże, s. 851.
37 Tamże, s. 857.
29
Wstęp
się w tekstach prawnych z zakresu prawa administracyjnego. Wystarczy
zwrócić uwagę na ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718
z późn. zm.); art. 19 p.p.s.a. wskazuje na „uzasadnione wątpliwości”, przy
czym rozumiane są one jako wszelkie obiektywne okoliczności dające pod-
stawę do podniesienia uzasadnionych zastrzeżeń co do bezstronności sędzie-
go przy rozstrzyganiu danej sprawy38. Sąd Najwyższy podkreślił konieczność
powstania tych wątpliwości u obiektywnego, zewnętrznego obserwatora39.
Wskazuje się również, iż uzasadniony w tym wypadku to taki, który wiąże
się z przedstawieniem odpowiedniej argumentacji40. Ponadto wskazać należy
art. 48 § 5 p.p.s.a. (uzasadnione okolicznościami sprawy), art. 55 § 2 p.p.s.a.
(uzasadnione wątpliwości – dla ich oceny wskazuje się na konieczność do-
kładnego zbadania okoliczności sprawy), art. 81 (kwestia uzasadnionego
żądania), art. 154 § 2 (uzasadnione wątpliwości), 195 § 2 (oczywiście uzasad-
nione – przyjmuje się, iż mamy do czynienia z taką sytuacją, gdy jest to za-
uważalne bez potrzeby dokonywania głębszej analizy41, gdy można z łatwością
stwierdzić błąd42), art. 206 (uzasadnione przypadki – zgodnie z orzecznic-
twem NSA chodzi o okoliczności korespondujące z okolicznościami rozpa-
trzonej sprawy administracyjnej), art. 207 (przypadki szczególnie uzasadnio-
ne – w tym wypadku wskazuje się, iż rozwiązanie to wzorowane jest na
art. 102 k.p.c. i nawiązuje do zasady słuszności43. Orzecznictwo do art. 102
k.p.c. podkreśla natomiast, iż „uzasadnione przypadki” nie są ustawowo
definiowane i określa je każdorazowo sąd orzekający44, a sąd dokonuje ich
kwalifikacji, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności danej sprawy45.
Zakwalifikowanie konkretnego przypadku jako „szczególnie uzasadnionego”
wymaga rozważenia całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu
38 A. Kabat, Komentarz do art. 19 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
LEX/el. 2013.
39 Wyrok TK z dnia 13 grudnia 2005 r., SK 53/04, OTK-A 2005, nr 11, poz. 134.
40 S. Szuster, Komentarz do zmiany art. 19 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami admini-
stracyjnymi wprowadzonej przez Dz. U. z 2006 r. Nr 208 poz. 1536, LEX/el. 2007.
41 Postanowienie SN z dnia 20 maja 1999 r., II UZ 58/99, OSNP 2000, nr 15, poz. 602.
42 M. Kania, Zwyczajne środki zaskarżenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, War-
szawa 2009, s. 183.
43 H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, LEX/el. 2004, teza
44 Postanowienie SN z dnia 9 lutego 2011 r., V CZ 96/10, LEX nr 1318525.
45 Postanowienie SN z dnia 20 grudnia 1973 r., II CZ 210/73, LEX nr 7366.
V.1.2.
30
Wstęp
zasad współżycia społecznego46. Wskazuje się także na powiązanie oceny
z poczuciem sprawiedliwości oraz zasadami współżycia społecznego47.
Ocena taka nie może być jednak dowolna i powinna być przeprowadzona
w każdej sprawie, której okoliczności wskazują, że wypadek taki może za-
chodzić48. Również ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) korzysta
w wielu normach z określenia „uzasadniony”. W aspekcie art. 31 § 1 pkt 2
i § 2 k.p.a. żądanie jest uzasadnione, gdy występuje merytoryczne powiąza-
nie49, art. 37 § 2 k.p.a. (uzasadnione zażalenie), art. 61a § 1 k.p.a. (uzasadnio-
ne przyczyny – przy czym w komentarzach zwraca się uwagę, iż chodzi
o bardzo ogólną, nieprecyzyjną przesłankę50), art. 73 § 2 k.p.a. (uzasadnione
ważnym interesem), art. 76a § 4 k.p.a. (uzasadnione okolicznościami), art. 88
§ 1 k.p.a. (uzasadniona przyczyna), art. 90 § 3 k.p.a. (uzasadniony udział
w rozprawie), art. 135 k.p.a. (uzasadnione przypadki – na tym tle podkreśla
się, iż przyjęcie charakteru „uzasadnionego” zależy od uznania organu ad-
ministracyjnego51), art. 143 k.p.a. (uznanie za uzasadnione wstrzymania
wykonalności), art. 220 § 4 k.p.a. (uzasadnione innymi okolicznościami
sprawy), art. 262 § 2 k.p.a. (uzasadnione przypadki, przy czym zwraca się
uwagę, iż ustawodawca wprowadza tutaj możliwość działania organu admi-
nistracyjnego opartego na kryteriach uznaniowych)52. Także słowo „uspra-
wiedliwiony” pojawia się w tekstach prawnych. W praktyce występuje jednak
jedynie incydentalnie. I tak, zgodnie z art. 184 p.p.s.a., norma prawna odnosi
się do usprawiedliwionych podstaw, przy czym komentarze utożsamiają
brak usprawiedliwionych podstaw z bezzasadnością53. W kodeksie postępo-
wania administracyjnego także tylko jeden przepis wskazuje na usprawiedli-
wioną nieobecność (art. 88 § 2), przy równoczesnym braku poświęcenia temu
46 Postanowienie SN z dnia 19 września 2013 r., I CZ 183/12, LEX nr 1388472.
47 G. Misiurek, Komentarz do art. 102 Kodeksu postępowania cywilnego, LEX/el. 2013, teza 1.
48 Postanowienie SN z dnia 8 lipca 2011 r., IV CZ 23/11, LEX nr 897948.
49 A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.,
teza 5, dostęp: 1 sierpnia 2015 r.
50 A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego,
51 A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 135 Kodeksu postępowania administracyjnego,
52 C. Martysz, Komentarz do art. 262 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010, teza
LEX/el., teza 3, dostęp: 1 sierpnia 2015 r.
LEX/el., teza 2, dostęp: 1 sierpnia 2015 r.
6.
53 M. Kania, Zwyczajne..., s. 156.
31
Wstęp
terminowi większej uwagi w komentarzach i orzecznictwie. Zgodzić się zatem
należy z J. Zimmermannem, iż określenie „uzasadnione” jest sformułowa-
niem mocniejszym. Jednostka buduje swoje oczekiwania na trwalszym
gruncie jakiejś idei lub wartości, przykładowo regule sprawiedliwości spo-
łecznej, zasadzie równości wobec prawa lub wymogach etyki urzędniczej.
Określenie „usprawiedliwione” wydaje się natomiast słabsze, gdyż kojarzy
się z tym, że mimo wszystko oczekiwania jednostki są subiektywne, a ich
istnienie można wyjaśnić, usprawiedliwić jakimiś wartościami54. Powyższe
skłania do przyjęcia, iż znacznie bardziej adekwatnym tłumaczeniem terminu
„legitimate” na język polski jest słowo „uzasadnione”, i ta właśnie wersja
została przyjęta w niniejszej pracy.
Pozostaje jeszcze do rozstrzygnięcia problem rozumienia pojęcia expectations.
W niektórych orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
bywa mowa o wzbudzeniu uzasadnionych nadziei55 (w wersji angielskiej:
expectations which are justified), ma to jednakże wymiar raczej synonimu
niż wprowadzenia odrębnej nomenklatury. Zgodnie z definicjami słowniko-
wymi, nadzieja to oczekiwanie spełnienia się czegoś pożądanego; ufność, że
się to spełni, urzeczywistni56 lub też wiara, ufność, otucha, zaufanie; oczeki-
wanie, przeświadczenie57. Oczekiwanie to natomiast przypuszczenie, nadzieja,
pragnienie58, oczekiwać zaś to czekać (na kogoś, na coś); spodziewać się,
54 J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 98. Również Z. Kmieciak
utożsamia pojęcie legitimate expectation z uzasadnionymi oczekiwaniami (por. Z. Kmieciak, Pi-
semne interpretacje..., s. 49.
55 Wyroki Trybunału: z dnia 22 czerwca 2006 r. w sprawach połączonych C-182/03 i C-217/03,
Belgia i Forum 187 przeciwko Komisji, Zb. Orz. 2006, s. I-5479, pkt 147; z dnia 25 października
2007 r. w sprawie C-167/06 P, Komninou i in. przeciwko Komisji, niepubl. w Zbiorze, pkt 63; zob.
wyrok SPI z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie T-107/02, GE Betz przeciwko OHMI – Atofina
Chemicals (BIOMATE), Zb. Orz. 2004, s. II-1845, pkt 80 i przytoczone tam orzecznictwo, wyrok
Sądu (trzecia izba) z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie T-523/10, Interkobo sp. z o.o. przeciwko
Urzędowi Harmonizacji w ramach Rynku Wewnętrznego, opublikowany w elektronicznym
Zbiorze Orzeczeń (Zbiór Orzeczeń – część ogólna), pkt 83.
56 M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego. Tom II L-P, Warszawa 1979, s. 255; W. Doroszewski
(red.), Słownik języka polskiego. Tom IV L-Nić, Warszawa 1962, hasło: nadzieja, s. 1038–1039.
57 M. Tomczyk (red.), Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Kraków 2009, hasło: nadzieja,
58 M. Szymczak (red.), Słownik..., s. 439; W. Doroszewski (red.), Słownik Języka Polskiego. Tom V
Nie–Ó, Warszawa 1963, s. 623–624.
s. 284.
32
Wstęp
wyglądać, wyczekiwać (kogoś, czegoś)59. Ponadto, termin legitimate zawiera
w swym oryginalnym tłumaczeniu pojęcie „uzasadniony”, lecz w kontekście
„uzasadniony prawnie”. Oczekiwania są zatem uzasadnione, ale tylko
wówczas, gdy zezwala na to prawo.
59 M. Tomczyk (red.), Wielki..., s. 335.
33
Pobierz darmowy fragment (pdf)