Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00456 007550 11517143 na godz. na dobę w sumie
Współpraca administracji publicznej z podmiotami ekonomii społecznej. Aspekty administracyjnoprawne - ebook/pdf
Współpraca administracji publicznej z podmiotami ekonomii społecznej. Aspekty administracyjnoprawne - ebook/pdf
Autor: Liczba stron:
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-8107-392-9 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki >> administracyjne
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
Publikacja przedstawia zagadnienia dotyczące współpracy, którą w coraz szerszym zakresie administracja samorządowa podejmuje z tzw. podmiotami ekonomii społecznej. W pracy dokonano niezbędnych ustaleń terminologicznych oraz teoretycznych w zakresie możliwych konstrukcji i form prawnych, w jakich działają podmioty ekonomii społecznej. Umożliwiło to doprecyzowanie nazewnictwa i kwalifikację poszczególnych form podmiotów ekonomii społecznej, a następnie zidentyfikowanie i przeanalizowanie wzajemnych, nasilających się interakcji na linii podmioty publiczne - podmioty gospodarki społecznej.

Oprócz analizy istniejącego stadium rozwoju ekonomii społecznej w Polsce ukazano możliwe perspektywy jej rozwoju. W książce zaprezentowano krajowy i międzynarodowy dorobek nauki prawa, a także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych. Wskazano również nowe trendy i zjawiska w administracji publicznej.

Opracowanie zainteresuje pracowników naukowych oraz pracowników samorządu terytorialnego wszystkich szczebli. Monografia przeznaczona jest także dla praktyków prawa, którzy podejmują aktywne działania w obszarze poszczególnych form ekonomii społecznej. Z uwagi na aktualny brak stosownej ustawy całościowo regulującej poruszaną problematykę, publikacja może stanowić cenne wsparcie i uzupełnienie ich wiedzy w obszarze praktycznych problemów związanych z tworzeniem i funkcjonowaniem poszczególnych form podmiotów ekonomii społecznej.
Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

współpraca administracji publicznej z podmiotami ekonomii społecznej Aspekty administracyjnoprawne Magdalena Małecka-Łyszczek MONOGRAFIE WARSZAWA 2017 Stan prawny na 31 grudnia 2016 r. Recenzent Prof. zw. dr hab. Bogdan Dolnicki Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Maź Opracowanie redakcyjne Joanna Cybulska Łamanie Wolters Kluwer Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2017 ISBN 978-83-8107-162-8 ISSN 1897-4392 Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profi nfo.pl SPIS TREŚCI Wykaz skrótów ..................................................................................... 9 Wstęp ..................................................................................................... 15 Rozdział I Ekonomia społeczna i jej podmioty – ustalenia definicyjne i przyjęte klasyfikacje .......................................................................... 45 1. Pojęcie ekonomii społecznej ......................................................... 45 1.1. Zidentyfikowanie i rozwój ekonomii społecznej w wymiarze międzynarodowym ........................................ 49 1.2. Zidentyfikowanie i rozwój koncepcji ekonomii społecznej w Polsce .............................................................. 54 2. Zakres podmiotowy i klasyfikacja pojęcia „podmiot ekonomii społecznej” ..................................................................... 58 2.1. Przedsiębiorstwo społeczne ................................................ 61 2.2. Podmioty ekonomii społecznej niebędące przedsiębiorstwami społecznymi ....................................... 68 2.3. Podmioty formujące otoczenie ekonomii społecznej ..... 71 2.3.1. Podmioty kościelne ................................................. 72 2.3.2. Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych ............. 77 2.3.3. Agencje Rozwoju Regionalnego ............................ 79 Rozdział II Rozwój koncepcji ekonomii społecznej w kontekście polityki rozwoju ................................................................................... 81 1. Ewolucja postrzegania potencjału ekonomii społecznej w Unii Europejskiej ........................................................................ 84 6 Spis treści 2. Ekonomia społeczna w okresie budowania systemu zarządzania rozwojem w Polsce ................................................... 94 2.1. Narodowa Strategia Integracji Społecznej ........................ 95 2.2. Krajowy Program „Zabezpieczenie Społeczne i Integracja Społeczna na lata 2006–2008” ....................... 97 2.3. Krajowy Program „Zabezpieczenie Społeczne i Integracja Społeczna na lata 2008–2010” ....................... 102 2.4. Narodowy Plan Rozwoju 2004–2006, 2007–2013 ........... 104 2.5. Strategia Rozwoju Kraju 2007–2015 .................................. 108 2.6. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie ............... 111 2.7. Strategia Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego (na lata 2007–2013, 2009–2015) ............ 115 2.8. Krajowe Programy Reform (2005–2008, 2008–2011) ..... 117 2.9. Strategia Polityki Społecznej 2007–2013 ........................... 118 2.10. Krajowy Plan Strategiczny dla Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 ................................................................. 119 3. Ekonomia społeczna w nowym systemie zarządzania rozwojem w Polsce ......................................................................... 121 3.1. Umowa Partnerstwa ............................................................ 122 3.2. Krajowy Program Reform „Europa 2020” ........................ 127 3.3. Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju – Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności ................................................. 130 3.4. Strategia Rozwoju Kraju 2020 ............................................ 131 3.5. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010–2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie ..................................... 132 3.6. Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego 2020 ................ 134 3.7. Strategia Sprawne Państwo 2020 ........................................ 135 3.8. Strategia Innowacyjności i Efektywności Gospodarki „Dynamiczna Polska 2020” ................................................. 136 3.9. Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego ............................. 137 3.10. Krajowy Program Przeciwdziałania Ubóstwu i Wykluczeniu Społecznemu 2020. Nowy wymiar aktywnej integracji ............................................................... 138 3.11. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020 ............................................................................. 141 Spis treści 7 3.12. Strategie ponadregionalne .................................................. 142 3.13. Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej .......... 144 Rozdział III Paradygmat współpracy podmiotów ekonomii społecznej z administracją publiczną .................................................................. 149 1. Uwarunkowania rozwoju współpracy administracji publicznej z podmiotami ekonomii społecznej ......................... 149 2. Zakresy pojęć – współdziałanie, współpraca, kooperacja, koordynacja ..................................................................................... 155 3. Pojęcia prywatyzacji i uspołeczniania przekazywania zadań publicznych podmiotom ekonomii społecznej .......................... 166 4. Współpraca administracji publicznej z podmiotami ekonomii społecznej jako wyraz realizacji założeń governance .................. 179 4.1. Pojęcie sieci ........................................................................... 187 4.2. Administracja publiczna jako uczestnik sieci .................. 194 4.3. Prawne formy działania administracji wykorzystywane w ramach struktury sieciowej ............................................. 204 4.3.1. Umowy ...................................................................... 206 4.3.2. Działalność społeczno-organizatorska ................. 212 4.3.3. Akty planowania ...................................................... 214 4.4. Podmioty ekonomii społecznej jako uczestnicy sieci ...... 218 Rozdział IV Podmioty ekonomii społecznej jako podmioty administrujące ... 223 1. Podmioty ekonomii społecznej jako kolaboratorzy administracji publicznej w świetle koncepcji J. Langroda ........ 223 2. Podmioty ekonomii społecznej jako inne niepubliczne podmioty administrujące .............................................................. 227 2.1. Organizacje pozarządowe w rozumieniu ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie ........ 234 2.2. Organizacje pozarządowe sensu largo ............................... 237 2.3. Pozostałe podmioty niepubliczne ...................................... 246 8 Spis treści Rozdział V Omówienie wybranych form podmiotów ekonomii społecznej ... 248 1. Spółdzielnie socjalne ...................................................................... 248 2. Podmioty reintegracyjne ............................................................... 261 2.1. Centra Integracji Społecznej i Kluby Integracji Społecznej .............................................................................. 262 2.2. Podmioty reintegracyjne przewidziane w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ............................. 269 2.2.1. Warsztaty terapii zajęciowej ................................... 271 2.2.2. Zakłady aktywności zawodowej ............................ 274 3. Stowarzyszenia i fundacje prowadzące działalność gospodarczą ..................................................................................... 276 Wnioski końcowe ................................................................................. 293 Bibliografia ........................................................................................... 301 Wykaz aktów prawnych ...................................................................... 325 WYKAZ SKRÓTÓW Akty prawne k.c. Konstytucja RP k.p.a. k.s.h. p.s. p.spółdz. p.z.p. – – – – – – – rozp. nr 1296/2013 – rozp. nr 1303/2013 – Polskiej postępowania Rzeczypospolitej administracyjnego Kodeks cywilny z 23.04.1964 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.) Konstytucja z 2.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) Kodeks z 14.06.1960 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) Kodeks spółek handlowych z 15.09.2000 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1578 ze zm.) Prawo o stowarzyszeniach z 7.04.1989 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1393 ze zm.) Prawo spółdzielcze z 16.09.1982 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 21) Prawo zamówień publicznych z 29.01.2004 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 2164 ze zm.) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1296/2013 w sprawie programu Unii Eu‐ ropejskiej na rzecz zatrudnienia i innowacji spo‐ łecznych zmieniające decyzję nr 283/2010/UE ustanawiającą Europejski instru‐ ment mikrofinansowy na rzecz zatrudnienia i włączenia społecznego Progress z 11.12.2013 r. (Dz.Urz. UE L 347, s. 238) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiające wspólne prze‐ („EaSi”) i 10 Wykaz skrótów nr (WE) pisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecz‐ nego, Funduszu Spójności, Europejskiego Fun‐ duszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiej‐ skich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Re‐ gionalnego, Europejskiego Funduszu Społeczne‐ go, Funduszu Spójności i Europejskiego Fundu‐ szu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające roz‐ porządzenie Rady 1083/200 z 17.12.2013 r. (Dz.Urz. UE L 347, s. 320) rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecz‐ nej w sprawie przyznania osobie niepełnospraw‐ nej środków na podjęcie działalności gospodar‐ czej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spół‐ dzielni socjalnej z 17.10.2007 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 102 ze zm.) rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecz‐ nej w sprawie zakładów aktywności zawodowej z 17.07.2012 r. (Dz.U. poz. 850) ustawa o działalności pożytku publicznego i wo‐ lontariacie z 24.04.2003 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1817) ustawa o działalności ubezpieczeniowej i rease‐ kuracyjnej z 11.09.2015 r. (Dz.U. poz. 1844 ze zm.) ustawa o fundacjach z 6.04.1984 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 40 ze zm.) ustawa o gwarancjach wolności sumienia i wy‐ znania z 17.05.1989 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965 ze zm.) ustawa o pomocy społecznej z 12.03.2004 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.) ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z 20.04.2004 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.) r.s.p.o.n. r.z.a.z. u.d.p.p.w. u.d.u.r. u.f. u.g.w.s.w. u.p.s. u.p.z.i.r.p. – – – – – – – – Wykaz skrótów u.r.z.s.z. u.s.d.g. u.s.g. u.s.p. u.s.s. u.s.w. u.z.p.p.r. u.z.r.p.z.p.s. u.z.s. Inne ARL ARR CBOS CIRIEC CIS Dz.U. EFS ES – – – – – – – – – – – – – – – – – 11 osób zatrudnianiu ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o niepełnosprawnych z 27.08.1997 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) ustawa o swobodzie działalności gospodarczej z 2.07.2004 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 584 ze zm.) ustawa o samorządzie gminnym z 8.03.1990 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) ustawa o samorządzie powiatowym z 5.06.1998 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 814) ustawa o spółdzielniach socjalnych z 27.04.2006 r. (Dz.U. Nr 94, poz. 651 ze zm.) ustawa o samorządzie województwa z 5.06.1998 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 486) ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z 6.12.2006 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 383) ustawa o zasadach realizacji programów w zakre‐ sie polityki spójności finansowanych w perspek‐ tywie finansowej 2014–2020 z 11.07.2014 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 217) ustawa o zatrudnieniu socjalnym z 13.06.2003 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 1828) Agencja Rozwoju Lokalnego Agencja Rozwoju Regionalnego Centrum Badań Opinii Społecznej European Economic and Social Committee by the International Centre of Research and Information on the Public, Social and Cooperative Economy Centrum Integracji Społecznej Dziennik Ustaw Europejski Fundusz Społeczny Ekonomia Społeczna 12 GUS KIS KPRES KRS KSRR LGD MGPPS M.P. NPR NSA NSIS NSRO OECD OWES PiP Polska 2030 POP post. RLKS RM RPEiS – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – Wykaz skrótów Rozwoju Ekonomii Główny Urząd Statystyczny Klub Integracji Społecznej Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej, zawarty w załączniku do uchw. Nr 164 RM w spra‐ wie przyjęcia programu pod nazwą „Krajowy Pro‐ gram Społecznej” z 12.08.2014 r. (M.P. poz. 811) Krajowy Rejestr Sądowy Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010–2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie, zawarta w uchw. RM z 13.07.2010 r. (M.P. z 2011 r. Nr 36, poz. 423) Lokalne Grupy Działania Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej Monitor Polski Narodowy Plan Rozwoju Naczelny Sąd Administracyjny Narodowa Strategia Integracji Społecznej Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (Organization for Economic Cooperation and Development) ośrodek wsparcia ekonomii społecznej Państwo i Prawo Strategia Rozwoju Kraju. Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności, zawarta w załączniku do uchw. Nr 16 RM w sprawie przyjęcia długookresowej Strategii Rozwoju Kraju. Polska 2030. Trzecia fala nowoczesności z 5.02.2013 r. (M.P. z 2013 r., poz. 121) Przegląd Orzecznictwa Podatkowego postanowienie rozwój lokalny kierowany przez społeczność Rada Ministrów Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny – – – – – – – Wykaz skrótów SIiEG Sprawne Państwo 2020 SRK 2020 SRKL SRKS ST SWRSO TK TUW uchw. WSA WTZ wyr. ZAZ ZP 13 Strategia Innowacyjności i Efektywności Gospo‐ darki „Dynamiczna Polska 2020”, zawarta w za‐ łączniku do uchw. Nr 7 RM w sprawie Strategii Innowacyjności i Efektywności Gospodarki „Dy‐ namiczna Polska 2020” z 15.01.2013 r. (M.P. poz. 73) Strategia Sprawne Państwo 2020, zawarta w za‐ łączniku do uchw. Nr 17 RM w sprawie przyjęcia strategii „Sprawne Państwo 2020”z 12.02.2013 r. (M.P. poz. 136) Strategia Rozwoju Kraju 2020, zawarta w załącz‐ niku do uchw. Nr 157 RM w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Kraju z 25.09.2012 r. (M.P. poz. 882) Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego 2020, za‐ warta w załączniku do uchw. Nr 104 RM w spra‐ wie przyjęcia Strategii Rozwoju Kapitału Ludz‐ kiego 2020 z 18.06.2013 r. (M.P. poz. 640) Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego, zawarta w załączniku do uchw. Nr 61 RM w sprawie przy‐ jęcia „Strategii Rozwoju Kapitału Społecznego 2020” z 26.03.2013 r. (M.P. poz. 378) Samorząd Terytorialny Strategia Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego na lata 2009–2015, zawarta w za‐ łączniku do uchw. Nr 240/2008 RM z 4.11.2008 r. Trybunał Konstytucyjny Towarzystwo Ubezpieczeń Wzajemnych uchwała – – – – Wojewódzki Sąd Administracyjny – Warsztat Terapii Zajęciowej – – – wyrok Zakład Aktywności Zawodowej Zarządzanie Publiczne WSTĘP 1. Uzasadnienie wyboru tematu Rozwój społeczno-gospodarczy wpływa na zmianę oblicza admini‐ stracji publicznej, która ewoluuje i dostosowuje swoje struktury, jak i sposoby działania do zachodzących przeobrażeń cywilizacyjnych. Po‐ wszechnym zjawiskiem jest ustawiczne dostosowywanie administracji publicznej do zachodzących zmian zewnętrznych (globalizacja) i we‐ wnętrznych (pojawiających się nowych zadań)1. Aktualna analiza ad‐ ministracji publicznej wskazuje, że zauważalne staje się wyekspono‐ wanie jej funkcji świadczącej, przemieszczanie zadań publicznych poza struktury administracji w ramach tworzonych z jej współudziałem sie‐ ci, narastanie partycypacji i poszerzanie się puli tzw. innych podmiotów administrujących. Można wręcz stwierdzić, że powierzanie wykony‐ wania zadań administracji publicznej podmiotom prywatnym i pod‐ miotom społecznym odbywa się aktualnie na niespotykaną wcześniej skalę2. W tej sytuacji poprzestawanie na ogólnym wskazaniu rosnącego zna‐ czenia tzw. trzeciego sektora, na odwołaniu się do pojęć: „organizacja pozarządowa”, „organizacja społeczna” czy też „organizacja pożytku 1 B. Dolnicki, Monokratyczność czy kolegialność organów samorządowych, [w:] 20 perspektywy, lat samorządu terytorialnego w Polsce. porażki, red. K. Mieczkowska-Czerniak, K. Radzik-Maruszak, Lublin 2012, s. 63. Sukcesy, 2 A. Błaś, Prawo administracyjne wobec przemian we współczesnym państwie prawnym, [w:] Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, red. J. Boć, A. Chajbowicz, Wrocław 2009, s. 38. 16 Wstęp publicznego”, wydaje się być niewystarczające, gdyż nie pozwala na zidentyfikowanie aktywności obywatelskiej kumulującej się na prze‐ cięciu obszaru społecznego i gospodarczego. Jest to obszar, gdzie roz‐ wijają się – przyjmujące zróżnicowane formy prawne, niezależne od państwa, a nakierowane przede wszystkim na pomnażanie dobra wspólnego – działania uwzględniające rachunek ekonomiczny3. Sta‐ nowią one przedmiot analizy koncepcji określanej mianem ekonomii społecznej. Ekonomię społeczną można wydobyć z „trzeciego sektora”, mając na uwadze istotny element charakteryzujący, jakim jest nacisk kładziony na ekonomiczny charakter i ekonomiczne znaczenie działań społecznych4. A zatem jakkolwiek trzeci sektor posiada oczywiste punkty styczne z ekonomią społeczną i opisuje rzeczywistość o znacz‐ nych obszarach wspólnych, to jednak zakresy tych pojęć nie pokrywają się w pełni5. Z perspektywy prawno-instytucjonalnej podmioty ekonomii społecz‐ nej ujmuje się szeroko, jako pojęcie zbiorcze obejmujące rozmaite for‐ my organizacyjne, głównie takie jak: spółdzielnie; w tym zwłaszcza spółdzielnie socjalne, stowarzyszenia, fundacje, centra integracji spo‐ łecznej, kluby integracji społecznej, zakłady aktywności zawodowej, 3 Stała Konferencja Ekonomii Społecznej, Pakt publiczno-społeczny na rzecz zwiększenia udziału obywateli i wspólnot samorządowych w rozwoju ekonomii społecznej wpierającej działania na rzecz spójności społecznej. Projekt z 4.04.2013 r., http:// www. kces. pozytek. gov. pl/ uploads/ images/ pakt_ publiczno- spoleczny_ na_ rzecz_ es. pdf (dostęp: 4.11.2016 r.). 4 J. Herbst, Wstęp – pole przedsiębiorczości społecznej, [w:] Od trzeciego sektora do przedsiębiorczości społecznej – wyniki badań ekonomii społecznej w Polsce, red. J. Dąbrowska, Warszawa 2008, s. 7. Zważywszy, że ekonomia społeczna nazywana też bywa gospodarką społeczną (przedsiębiorczością społeczną) – terminy te będą się pojawiały synonimicznie w ramach niniejszej monografii. 5 J. Blicharz, Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Ustawa o spółdzielniach socjalnych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 19-22. Jak zauważa A. Miruć poprzez fakt, iż trzeci sektor buduje kapitał społeczny (którego wartość opiera się na wzajemnych relacjach społecznych i zaufaniu jednostek, które dzięki niemu mogą osiągać korzyści z ekonomicznego i społecznego punktu widzenia), pośrednio wspiera on również i rozwój gospodarczy. A. Miruć, Społeczeństwo obywatelskie a jakość życia obywateli, [w:] Jakość działania administracji publicznej, a jakość życia społeczeństwa – wybrane aspekty prawne i społeczne, red. E. Jasiuk, Radom 2012, s. 380 i 391. L. Zacharko zwraca uwagę, że trzeci sektor to nazwa używana dla ogółu organizacji pozarządowych. L. Zacharko, Uspołecznianie procesu administrowania – przyczynek do dyskusji, [w:] Nowe..., red. J. Boć, A. Chajbowicz, s. 517. Wstęp 17 warsztaty terapii zajęciowej. Tak zróżnicowane formy wykazują ak‐ tywność w rozmaitych obszarach, które uporządkować można poprzez wskazanie zwłaszcza takich sfer, jak: 1) integracja zawodowa i społeczna osób zagrożonych marginalizacją 2) tworzenie miejsc pracy, 3) świadczenie usług społecznych użyteczności publicznej (na rzecz społeczną, interesu ogólnego), 4) rozwój lokalny6. Już wstępny ogląd wskazuje na szereg potencjalnych interakcji, jakie zaistnieć mogą w tych obszarach, pomiędzy podmiotami przynależny‐ mi do form ekonomii społecznej a administracją publiczną (zwłaszcza samorządową). Analiza działań administracji publicznej, dokonywana przez pryzmat ekonomii społecznej, pozwala na wyeksponowanie tego, co w admini‐ stracji publicznej najistotniejsze – jej służebnego względem obywateli charakteru, jak i zmierzania w stronę realizacji dobra wspólnego. Skoro w życiu publicznym akcent spoczywa dziś nie na panowaniu, ale na służeniu społeczeństwu7, coraz częściej to właśnie podmioty ekonomii społecznej (jako istotni dostarczyciele usług publicznych) współdefi‐ niować mogą samo pojęcie dobra wspólnego, a następnie być istotnymi „współwykonawcami” w tym obszarze. Analizowana koncepcja oparta na społecznym (wspólnotowym) kapi‐ tale jednocześnie wpływa na jego zwiększenie i umocnienie, zaś war‐ tości, na jakich się opiera, służą rozwojowi lokalnego dialogu i demo‐ kracji. Mając to na uwadze, podmioty ekonomii społecznej określa się mianem decydującego czynnika odnowy demokratycznej (demokracji stowarzyszeniowej)8. Szczególna rola w rozwoju ekonomii społecznej 6 Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej, zwany dalej: KPRES. 7 T. Kuta, O nowych tendencjach rozwojowych w nauce prawa administracyjnego słów kilka, [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. J. Filipka, red. I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga, Kraków 2001, s. 407. 8 G. Smith, S. Teasdale, Associative democracy and the social economy: exploring the regulatory challenge, Economy and Society 2012/2, vol. 41, s. 151–176. 18 Wstęp przypisywana jest administracji samorządowej, gdyż jest to tzw. eko‐ nomia wspólnotowa, uwarunkowana lokalnie, wyrastająca z oddol‐ nych potrzeb, inicjatyw, jak i dotycząca problemów społecznych po‐ wstających miejscowo czy terytorialnie. O lokalności decyduje spon‐ taniczność, a dopiero później rodzi się potrzeba nadania jej ram praw‐ nych i poddania regulacji9. Dlatego jej prawidłowy rozwój wymaga oddolnych inicjatyw osadzonych w potrzebach konkretnej wspólnoty samorządowej. Istotny jest tu bowiem kontekst społeczny i uwarun‐ kowania kształtujące konkretne formy i rozwiązania. Oczywiście ko‐ rzystne jest inspirowanie się wzorcami zewnętrznymi i poszukiwanie najlepszych rozwiązań w oparciu o benchmarking, niemniej jednak na‐ leży to czynić w sposób przemyślany i adekwatny, odrzucając możli‐ wości mechanicznego przeszczepiania funkcjonujących w odmiennym kontekście rozwiązań. Należy wypracować swoiste instrumenty, do‐ brać odpowiednią formułę dla istniejących na danym terenie proble‐ mów. Owo wspólnotowe zakorzenienie powoduje, iż gospodarka spo‐ łeczna obiera swój konkretny kształt w ścisłej zależności od lokalnych czynników społecznych czy też kulturowych. Tym samym należy zdać sobie sprawę z braku możliwości stworzenia jej uniwersalnego mię‐ dzynarodowego wzorca. Dotykamy tutaj problemów związanych ze współczesnymi przeobra‐ żeniami, jakie charakterystyczne są dla aktualnie badanej administracji publicznej. Po pierwsze, zauważyć należy, że w badaniach administracji publicznej, poza kontekstem prakseologicznym i teorią organizacyjną, ważna dziś staje się płaszczyzna sensu stricto ekonomiczna, a zwłaszcza problematyka ekonomii na poziomie lokalnym10. Po drugie – co jest z tym ściśle związane – coraz szerzej toruje sobie w obszarze problemów badawczych nurt określany mianem glokalizacji, rozumianej jako ros‐ nące znaczenie lokalnych społeczności i lokalnych gospodarek funk‐ cjonujących w warunkach stwarzanych przez procesy integracyjne. To 9 Tak J. Hausner, Ekonomia społeczna jako sektor gospodarki, ES 2007, nr 1, s. 13; J. Hausner, Ekonomia społeczna. Konceptualizacja, [w:] Ekonomia społeczna a publiczne służby zatrudnienia w Polsce – zasady, perspektywy i kierunki współpracy, red. S. Mazur, A. Pacut, Warszawa 2008, s. 19–21. 10 J. Łukasiewicz, Współczesne przeobrażenia nauki administracji, [w:] Dziesięć lat polskich doświadczeń w Unii Europejskiej. Problemy prawnoadministracyjne, t. 1, red. J. Sługocki, Wrocław 2014, s. 630. Wstęp 19 właśnie glokalizacja zwraca uwagę na uzależnienie sukcesu ekono‐ micznego od lokalnych warunków prowadzenia działalności gospo‐ darczej, odkrywając na nowo lokalną przedsiębiorczość, dając impulsy technologiczne, ekonomiczne, sieciowe i społeczne, a jednocześnie zwracając uwagę na czynniki lokalnie specyficzne11. To, co jest charakterystyczne w relacji podmiotów ekonomii społecznej i samorządów terytorialnych, to wspólnota misji, jak również wspól‐ nota celów – znajdujące swój wyraz głównie w dążeniu do rozwoju lokalnego, jak i przeciwdziałaniu wykluczeniu społecznemu. Jak pod‐ kreślają eksperci OECD, osadzenie gospodarki społecznej w warun‐ kach lokalnych jest kwestią podstawową, wprost warunkującą jej roz‐ wój12. Owo nakierowanie na wspólnoty lokalne jest w pełni uzasad‐ nione, jeśli uzmysłowimy sobie, że to one są podstawową przestrzenią obywatelskiej aktywności. Sama administracja jest przecież ujmowana jako kształtowanie społeczeństwa, a jej przedmiotem jest współżycie społeczne, dlatego ma za zadanie zajmować się sprawami wspólnoty i ludzi w ramach wspólnoty13. To na poziomie poszczególnych gmin, powiatów czy też województw budowany jest lokalny kapitał społeczny warunkujący rozwój zarówno indywidualnie postrzeganych obywateli, ich organizacji, jak i instytucji14. Tu właśnie partycypacja w sferze wy‐ konywania zadań publicznych, poprzez podejmowanie współdziałania z administracją publiczną, może znaleźć swoje najpełniejsze rozwinię‐ cie. Dzięki tej kooperacji możliwe jest wzmocnienie demokracji oraz partnerstwa pomiędzy lokalnymi władzami a podmiotami ekonomii 11 J. Ciechanowicz-McLean, Globalizacja i europeizacja w publicznym prawie gospodarczym i w prawie ochrony środowiska, [w:] Dziesięć..., red. J. Sługocki, s. 95–96. 12 M. Mendell, V. Pestoff, A. Noyi, E. Clarnece, Poprawa potencjału integracji społecznej na poziomie lokalnym poprzez ekonomię społeczną. Raport na temat Polski, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009, s. 15. 13 H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne. Allgemaines Verwaltungsrecht (tłum. i red. K. Nowacki), Wrocław 2003, s. 24. 14 Podstawowym warunkiem wzmocnienia kapitału społecznego jest kreowanie kompleksowych działań zwiększających aktywność obywatelską, wzrost udziału obywateli w życiu publicznym oraz ich wpływu zarówno na planowanie i na realizację zadań publicznych. W tym celu należy rozwijać te sfery aktywności obywatelskiej i relacji z państwem, które dotychczas nie miały wystarczającego odzwierciedlenia w porządku prawnym i politykach publicznych, czyli dialogu obywatelskiego i ekonomii społecznej. Por. Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego, zwana dalej: SRKS. 20 Wstęp społecznej (a social economy actors)15. Jak to ujęto w ramach badania koncepcyjno-porównawczego – przeprowadzanego przez Międzyna‐ rodowe Centrum Badań i Informacji na temat Gospodarki Publicznej, Społecznej i Spółdzielczej na wniosek Europejskiego Komitetu Eko‐ nomiczno-Społecznego – to właśnie ekonomia społeczna, poprzez charakterystyczny dla niej model sprawowania kontroli i podejmowa‐ nia decyzji (oparty na partycypacji i zasadach demokratycznych), sil‐ niej umocowuje jej podmioty w ramach danej wspólnoty samorządo‐ wej. Dla samorządów korzystanie z jej narzędzi oznacza stworzenie możliwości większej swobody w kształtowaniu własnego modelu roz‐ woju16, co jest możliwe do urzeczywistnienia poprzez odpowiedni do‐ bór instrumentów pozwalających na rozwiązywanie pojawiających się we wspólnotach samorządowych trudnych kwestii społecznych. Eko‐ nomia społeczna nie daje jednego wzorca, tylko inspiruje do wdrażania rozmaitych rozwiązań, stąd taka ilość i zróżnicowanie jej podmiotów. Różnorodność form organizacyjno-prawnych, w jakich się przejawia, postrzegać należy jako niewątpliwą wartość, gdyż takie podejście po‐ zwala na poszukiwanie adekwatnych metod i narzędzi, jakie będą wy‐ korzystywane w konkretnej jednostce samorządu terytorialnego w od‐ niesieniu do jej zidentyfikowanych i swoistych problemów. Przy chęci skorzystania z możliwości jakie stwarza, może być skuteczną odpo‐ wiedzią na realne potrzeby mieszkańców konkretnej wspólnoty samo‐ rządowej. Lokalne problemy społeczne przyczyniają się przecież do dysfunkcji w obszarze rozwoju lokalnych wspólnot, co oznacza, że w interesie samorządów jest skuteczne ich usuwanie. Adekwatne ku temu instrumentarium, mogące zniwelować występujące w poszcze‐ gólnych wspólnotach samorządowych problemy szeroko ujmowanego wykluczenia społecznego, formułuje właśnie analizowana koncepcja. 15 L. Martignetti, The relevance of the social economy for local and territorial development, s. 32, [w:] B. Roelants, Preparatory Dossier to the First European Social Economy Conference in Central and Eastern Europe, Praha Social Economy 2002. Enlarging the social economy, Prague 24–25.10.2002, Praha 2002, s. 6. 16 The Social Economy in the European Union, Summary of the Report drawn up for the European Economic and Social Committee by the International Centre of Research and Information on the Public, Social and Cooperative Economy (CIRIEC), red. R. Chavez, J.L. Monzón, Brussel 2007, s. 30. Wstęp 21 Problematyka niniejsza pozwala wyeksponować w działaniach admi‐ nistracji publicznej te spośród nich, które w sposób realny przekładają się na wzmocnienie zarówno struktur samorządowych, jak i struktur społeczeństwa obywatelskiego. Społeczeństwa, którego ideą – jak pod‐ kreśla B. Dolnicki – jest współpraca (a nie rywalizacja) ze strukturami administracji publicznej17. Stwierdzić wręcz można, że koncepcja eko‐ nomii społecznej pozostaje w nierozerwalnym związku ze społeczeń‐ stwem obywatelskim, stanowiąc jego podstawowy, kluczowy kompo‐ nent (a central component of organised civil society)18. Jest osadzona w jego strukturach i jest wyrazem, wyartykułowaniem potrzeb tegoż społeczeństwa. Dzięki swym narzędziom pozwala na dopasowanie po‐ dejmowanych działań do istniejących w jego strukturach potrzeb. J. Herbst określił swego czasu prawidłowo funkcjonującą administrację mianem responsywnej, czyli reagującej (odpowiadającej) na potrzeby obywateli poprzez stałą interakcję z podmiotami społeczeństwa oby‐ watelskiego19. Uruchamianie działalności administracji powinno być zatem reakcją zwrotną na wyartykułowane potrzeby obywateli (ich form organizacyjnych). Przyjmuję, że powyższe założenia prowadzić mogą do urzeczywistniania modelu państwa, w którym administracja nie tylko służy obywatelom (jako klasyczne administrare), ale czyniąc to współpracuje z obywatelami (administracja jako cooperante)20. Podmioty przynależne do sektora ekonomii społecznej charakteryzuje naturalna umiejętność patrzenia nie tylko na siebie i swoje potrzeby, lecz szerzej w kontekście interesu społecznego, lokalnego, wspólnoto‐ 17 B. Dolnicki, Wykonywanie zadań publicznych przez organizacje pozarządowe, [w:] Prawne problemy samorządu terytorialnego, red. B.M. Ćwiertniak, t. 2, Sosnowiec 2013, s. 33. 18 B. Roelants, C. Sanchez Bajo, A basic overview of the social economy, [w:] B. Roelants, Preparatory..., s. 6. Również na poziomie dokumentów unijnych artykułuje się przynależność podmiotów ekonomii społecznej właśnie do struktur społeczeństwa obywatelskiego, np. Komitet Społeczno-Ekonomiczny, Opinia w sprawie zaangażo‐ wania społeczeństwa obywatelskiego w politykę rozwojową UE oraz we współpracę na rzecz rozwoju (opinia rozpoznawcza) z 28.03.2012 r. (Dz.Urz. UE C 181, s. 28). 19 Zob. J. Herbst, O kategorii „responsywności” władzy i o pewnym warunku responsywności władzy w Polsce, ZP 2008, nr 4 (6), s. 91–107. 20 Na gruncie doktryny dyskusja o idei państwa kooperatywnego trwa, wskazując zarówno na jej pozytywne, jak i negatywne aspekty. Por. I. Skrzydło-Niżnik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjnego, Kraków 2007, s. 151–154 i przywołana tam literatura przedmiotu. 22 Wstęp wego. Uwarunkowane jest to oparciem się na szczególnych wartościach i zasadach. W literaturze międzynarodowej przywołuje się solidarność i spójność społeczną, odpowiedzialność i zaangażowanie, demokrację i partycypację, autonomię i niezależność oraz zaufanie21. Natomiast rodzimi autorzy wskazują na przedsiębiorczość i zaangażowanie, po‐ mocniczość i solidarność, roztropność i odpowiedzialność, samodziel‐ ność i upodmiotowienie22. Osobiście uznaję, że z perspektywy krajo‐ wego kształtowania form, jak i narzędzi wspierających rozwój ekono‐ mii społecznej, szczególne znaczenie mają takie zasady, jak: demokra‐ tycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej23 (powiązana z zasadą swobody działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecz‐ nych), partycypacja, partnerstwo, subsydiarność oraz (a raczej przede wszystkim) zasada poszanowania godności osoby ludzkiej24. Dlatego przyjmuję też, że wszelkie możliwe do wyróżnienia katalogi zasad po‐ winny mieć jeden wspólny punkt odniesienia, którym jest człowiek. Wracamy tu niejako do Arystotelesowskiego zoon politikon (istoty państwowej)25, która dąży do osiągnięcia swoich celów i łączy się w wy‐ siłkach co do ich osiągnięcia z innymi jednostkami funkcjonującymi tak jak i on w danej społeczności. Poprzez osadzenie funkcjonowania i analizy ekonomii społecznej w pojęciu wspólnotowości, silnie ekspo‐ nujemy, iż nie można człowieka postrzegać tylko jako dążącego do realizacji swych partykularnych interesów, ale jako podejmującego wy‐ siłki mające doprowadzić do realizacji dobra wspólnego (w ramach 21 B. Roelants, How to define the social economy?, [w:] B. Roelants, Preparatory..., 22 Polski model ekonomii społecznej. Rekomendacje dla rozwoju. Zaproszenie do dyskusji, red. P. Frączak, J. Wygnański, Warszawa 2008, s. 15–16. s. 31. 23 Jak wskazuje M.A. Waligórski zasadą, która musi być rozpatrywana w powiązaniu z problematyką gospodarki rynkowej jest również wolność gospodarcza, wyrosła na gruncie sprzeciwu wobec nadmiernej kontroli przez państwo indywidualnej aktywności gospodarczej. M.A. Waligórski, Działalność gospodarcza w ujęciu prawa administra‐ cyjnego, Poznań 2006, s. 113–130. Niewątpliwie wolność gospodarcza warunkuje również inicjowanie i rozwój przedsiębiorczości społecznej. 24 Szerzej zob. M. Małecka-Łyszczek, Przedsiębiorstwa społeczne – zarys problema‐ tyki prawnej, ES 2008 (2), nr 1, s. 8–10. 25 „Człowiek jest z natury stworzony do życia w państwie, taki zaś, który z natury, a nie przez przypadek żyje poza państwem, jest albo nadludzką istotą, albo nędznikiem (...)”. Arystoteles, Polityka, Warszawa 1964, [w:] S. Solecki (wybór i opracowanie), Historia europejskiej myśli społecznej. Wybór tekstów źródłowych, Rzeszów 2000, s. 39. Wstęp 23 wspólnot, w jakie jest wpisany). Człowiecze „bycie – w świecie” jest tak naprawdę „współbyciem”, bowiem niemożność jednostki co do zaspo‐ kojenia wszystkich potrzeb powoduje konieczność jej kooperacji z in‐ nymi podmiotami26. Ekonomia społeczna to zatem również koncepcja relewantna etycznie. Poprzez odniesienie do problemów natury etycz‐ nej i humanitarnej dostrzeżona została także w nauce społecznej Koś‐ cioła katolickiego. Jan Paweł II w Encyklice Centesimus annus pod‐ kreślał potrzebę systemu obejmującego trzy podmioty: rynek, państwo oraz społeczeństwo obywatelskie. Uznając jednocześnie pozytywną ro‐ lę zysku jako wskaźnika dobrego funkcjonowania przedsiębiorstwa, niemniej wskazując, że nie jest on jedynym regulatorem, gdyż obok niego należy brać pod uwagę czynniki ludzkie i moralne (które w dłuż‐ szej perspektywie okazują się równie istotne dla życia przedsiębior‐ stwa27. Natomiast w Encyklice Caritas in veritate Benedykt XVI zau‐ ważył, że sfera ekonomiczna należy do działalności człowieka i właśnie dlatego, że jest ludzka, powinna być etycznie strukturyzowana i insty‐ tucjonalizowana. Potrzeba zatem przestrzeni dla działalności ekono‐ micznej realizowanej przez podmioty, które „w sposób wolny decydują się kształtować swoją działalność w świetle zasad odmiennych od czys‐ tego zysku, nie rezygnując z tego powodu z wytwarzania wartości eko‐ nomicznej”. Obok przedsiębiorstw prywatnych i różnego rodzajów przedsiębiorstw publicznych, swoją przestrzeń powinny znaleźć rów‐ nież i takie, które stawiają sobie cele społeczne i wzajemną pomoc. Z ich wzajemnej konfrontacji na rynku można oczekiwać pewnego rodzaju skrzyżowania zachowań przedsiębiorczych, a więc wrażliwości na „cy‐ wilizację ekonomii”28. Przenosząc niniejsze spostrzeżenia na grunt prawa administracyjnego, należy mieć na uwadze, że nie ma przedsięwzięć państwa i samorządów, które nie byłyby w ostateczności adresowane do człowieka, bo to dobro 26 A. Anzenbacher, Wprowadzenie do filozofii, Kraków 1992, s. 262–272. 27 Jan Paweł II, Encyklika Centesimus annus, Watykan 1991, http:// w2. vatican. va/ content/ john- paul- ii/ es/ encyclicals/ documents/ hf_ jp- ii_ enc_ 01051991_ centesimus- annus. html (dostęp: 4.11.2016 r.). 28 Benedykt XVI, Encyklika Caritas in veritate, Watykan 2009, http:// w2. vatican. va/ content/ benedict- xvi/ pl/ encyclicals/ documents/ hf_ ben- xvi_ enc_ 20090629_ caritas- in- veritate. html (dostęp: 4.11.2016 r.). 24 Wstęp człowieka jest podstawowym celem działania administracji29. Admini‐ stracja obejmuje ludzi, dotyczy ludzi i jest realizowana przez ludzi, bo tylko ludzie tworzą administrację i tylko ludzie są adresatami działań administracyjnych30. Samo zaś prawo administracyjne jest prawem lu‐ dzi i dla ludzi, godzących się na jej funkcjonowanie w ich imieniu, dla dobra wspólnego sprawiedliwie zrównoważonego z dobrem jednost‐ ki31. Jak podkreśla J. Boć, sensem istnienia dobra wspólnego jest czło‐ wiek, każdy człowiek32. To właśnie zmieniające się i odkrywane coraz szerzej potrzeby człowieka, wpływają na pojmowanie tak fundamen‐ talnego pojęcia zadań publicznych, jak i ich wykonywanie przy uznaniu w tym obszarze aktywności człowieka i innych podmiotów aniżeli pań‐ stwo33. Podstawowa powinnością – w istocie jedyną – i sensem istnienia prawa administracyjnego jest służenie dobru człowieka34. Co więcej, I. Lipowicz jako wkład charakterystyczny polskiej doktryny w obszarze badań nad wartościami samorządu terytorialnego, wskazuje właśnie na silne akcentowanie godności i podmiotowości człowieka (mieszkań‐ ców danej wspólnoty)35. Natomiast B. Jaworska-Dębska podkreśla, iż system polityczny i prawny gwarantujący takie podmiotowe traktowa‐ nie człowieka (poszanowanie jego godności) powinien stwarzać wa‐ runki do dialogu społecznego służącego kształtowaniu się społeczeń‐ stwa obywatelskiego, stwarzając społecznościom lokalnym warunki 2005, s. 24. 29 J. Boć, Pojęcie administracji, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 30 J. Boć, Administracja publiczna jako organizacja inteligentna, [w:] Administracja publiczna, red. J. Boć, Wrocław 2004, s. 367. 31 Z. Duniewska, W kwestii czynników kształtujących prawo administracyjne, [w:] Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, red. J. Supernat, Wrocław 2009, s. 117. 32 J. Boć, Z refleksji nad dobrem wspólnym, [w:] Nowe..., red. J. Boć, A. Chajbowicz, 33 S. Fundowicz, Dynamiczne rozumienie zadania publicznego, [w:] Między..., s. 154. red. J. Supernat, s. 165. 34 J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 77. Zob. również J. Zimmeramnn, Granice regulacji materialnoprawnej w prawie administracyjnym, [w:] Nowe..., red. J. Boć, A. Chajbowicz, s. 72. 35 I. Lipowicz, Prawne problemy samorządu terytorialnego z perspektywy 25-lecia jego funkcjonowania-ujęcie aksjologiczne, [w:] Prawne problemy samorządu terytorial‐ nego z perspektywy 25-lecia jego funkcjonowania, red. B. Jaworska-Dębska, R. Budzisz, Warszawa 2016, s. 10–11. Wstęp 25 prawne i faktyczne dla współzarządzania i współdecydowania w róż‐ nych formach w procesie realizacji zadań publicznych36. Mając na uwadze przemiany ustrojowe, jakie dokonały się w naszym kraju i związane z tym przywracanie instrumentów umożliwiających obywatelom aktywne uczestniczenie w życiu publicznym, widoczna jest ewolucja modelu współpracy na linii administracja – podmioty niepubliczne. Pośród podstawowych zasad działania administracji po‐ jawiła się – przejawiająca się w rozmaitych formach – zasada udziału obywateli w administrowaniu37. Nie zawsze ów udział w administro‐ waniu i związana z tym współpraca postrzegana jest jako satysfakcjo‐ nująca, tak przez podmioty niepubliczne, jak i samą administrację, dlatego wymaga dalszych zmian w sensie jej doskonalenia. Wymaga to m.in. postrzegania wsparcia dla tych procesów jako inwestycji w rozwój wspólnoty samorządowej. Wymaga również zidentyfikowania pod‐ miotów ekonomii społecznej (jako istotnych elementów składowych przynależnych do puli podmiotów niepublicznych38), nie tylko jako biernych, ukierunkowanych roszczeniowo, biorców środków finanso‐ wych, ale jako potencjalnych aktywnych współtwórców i wykonawców lokalnych polityk publicznych – jako partnerów. Modelowo ukształ‐ towane, optymalne partnerstwo powinno przyjmować, iż podmioty ekonomii społecznej nie będą przez administrację publiczną postrze‐ gane li tylko jako wykonawcy zadań publicznych. Partnerstwo kon‐ struowane możliwie szeroko oznacza, że organizacje mają także prawo do współprecyzowania zadań publicznych i współdefiniowania sposo‐ bu ich wykonywania39. Budowanie relacji opartych na takich założe‐ 36 B. Jaworska-Dębska, Normatywne podstawy społecznego dialogu w samorządzie terytorialnym, [w:] Prawne..., red. B. Jaworska-Dębska, R. Budzisz, s. 49. 37 E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2015, s. 100. 38 W ujęciu zaproponowanym przez kryterium przynależności do podmiotów niepublicznych jest sytuowanie się poza gronem podmiotów powołanych do realizacji zadań administracji publicznej. Będzie to zatem podmiot, którego byt w sferze stosunków publicznoprawnych nie jest w sposób immanentny związany z realizacją zadań publicznych. P. Wilczyński, Podmioty niepubliczne w sferze administracji publicznej, PiP 2002, nr 2, s. 56–57. 39 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999, s. 253. Na poszerzanie się udziału społeczeństwa w administrowaniu zwraca też uwagę m.in. E.J. Nowacka, Samorząd terytorialny jako forma decentralizacji administracji publicznej, Warszawa 2010, s. 54–81. 26 Wstęp niach oznacza zmierzanie do zachowania przez strony swojej odrębnej tożsamości, a jednocześnie uznanie wzajemnych zobowiązań40. Wspie‐ rające działania w tym obszarze ze strony administracji publicznej po‐ winny się koncentrować na umacnianiu, kreowaniu partnerów o po‐ tencjale pozwalającym na podejmowanie i skuteczne realizowanie wspólnych wyzwań. Partnerstwo jest kanwą, na której opiera się współ‐ działanie. Wymaga istnienia niezależnego i zróżnicowanego sektora obywatelskiego, jak i uznania inicjatywy obywatelskiej za istotny kom‐ ponent społeczeństwa demokratycznego. Ponadto konieczne jest przy‐ jęcie, iż zarówno na poziomie kształtowania, jak i samego dostarczania usług publicznych – administracja (w tym oczywiście również samo‐ rządowa) i sektor obywatelski mają do wypełnienia inne, acz komple‐ mentarne funkcje. Wymaga to dostrzeżenia, iż partnerstwo w działaniu na rzecz wspólnych zamierzeń i celów tworzy wartość dodaną. W efek‐ cie przyjąć należy, że podmioty publiczne i niepubliczne działają w od‐ mienny sposób, ale także potrzebują jak najszerszego poszanowania równości szans obywateli41. Powyższe założenia należy uzupełnić o jeszcze jedno spostrzeżenie. Mam mianowicie na myśli wychwycenie i podkreślenie, że partner‐ stwo, o jakim mówimy (budowane w kontekście relacji zachodzącej pomiędzy administracją samorządową a podmiotami ekonomii spo‐ łecznej), nie zakłada absolutnej równorzędności partnerów. Oznacza ono, iż jedynie zwiększa się jej natężenie. Niemniej finalnie, pozycja uprzywilejowana – charakterystyczna dla administracji publicznej – nie zostaje zniesiona. Oznacza wejście w relacje, gdzie pozycja admi‐ nistracji nie będzie jednowymiarowa i tylko dominująca. Takie podej‐ ście wymaga tworzenia nowej kultury budowania wzajemnych relacji. 40 Punkt 18 Manifestu Ekonomii Społecznej, Gdańsk 2008 r., http:// www. ekonomiaspoleczna. pl/ files/ ekonomiaspoleczna. pl/ public/ manifest_ ekonomii_ spolecznej. pdf (dostęp: 4.11.2016 r.). 41 Na podstawie: Compacton Relationsbetween Government and the Voluntary and Community Sector in England, presented to the Parliament by the Secretary of State for the Home Department, 1998, s. 7–8, [w:] J. Hausner, Zarządzanie publiczne, Warszawa 2008, s. 27. Na gruncie przywołanej pozycji dokonano analizy partnerstwa w odniesieniu do relacji: rząd – organizacje społeczne. Przyjmuję jednak, iż zachowuje ono aktualność w odniesieniu do całości struktur administracji publicznej. Wstęp 27 Polityki publiczne, w odniesieniu do których podmioty ekonomii spo‐ łecznej mogą mieć do odegrania szczególnie istotną rolę, to z pewnością pomoc społeczna42, wzrost zatrudnienia i przeciwdziałanie bezrobociu, rozwój przedsiębiorczości, edukacja, ochrona zdrowia i ochrona śro‐ dowiska czy też polityka kulturalna. Generalnie swe działania ekono‐ mia społeczna będzie lokowała w obszarze tych polityk, które nakie‐ rowane są na przeciwdziałanie ekskluzji. W kontekście powyższych rozważań warto dostrzec współzależność pomiędzy rozwojem podmiotów ekonomii społecznej a rozwojem wspólnot samorządowych, gdzie podmioty te są osadzone. Prawidłowo funkcjonujące podmioty ekonomii społecznej, poprzez realizacje swych swoistych celów, mogą realnie współtworzyć zasoby samorządu terytorialnego. Podmioty ekonomii społecznej uczestniczą w zwięk‐ szaniu rozmaitych form kapitału lokalnego, prowadząc do zwiększenia nasycenia organizacjami, strukturami społeczeństwa obywatelskiego na poziomie wspólnoty samorządowej, w ramach której działają. Roz‐ wijając tę myśl – cele realizowane przez podmioty ekonomii społecznej są nierzadko celami zbieżnymi z celami wspólnot samorządowych. Skoro zatem kierunek działań – takich jak m.in. przeciwdziałanie wy‐ kluczeniu, aktywizowanie, reintegracja, wzrost zatrudnienia – jest ten sam, warto zmierzać doń razem, kumulując posiadane zasoby, zamiast, nie dostrzegając naturalnych partnerów do współpracy, realizować cele i zadania niejako obok siebie. Dlatego rozwój ekonomii społecznej przyczyniać się może do rozwoju społeczności lokalnych, w ramach których podmioty te funkcjonują. Wynika to właśnie ze zbieżności ce‐ lów i misji podmiotów ekonomii społecznej i samorządów, z intencjo‐ nalnością ku realizacji dobra wspólnego43. Im wyższy jest bowiem po‐ 42 S. Pieprzny wskazuje, że jakkolwiek główny ciężar zadań w obszarze pomocy społecznej spoczywa na administracji samorządowej, to wzorem państw zachodnich obserwujemy tu dalszą decentralizacje i dekoncentrację i przełożenie ciężaru zadań na organizacje pozarządowe. S. Pieprzny, Udział jednostek samorządu terytorialnego w realizacji zadań pomocy społecznej w Polsce, [w:] Granice samodzielności wspólnot samorządowych. Międzynarodowa Konferencja Naukowa, Baranów Sandomierski 22–25 maja 2005 r., red. E. Ura, Rzeszów 2005, s. 243. 43 Co do pojęcia dobra wspólnego w doktrynie prawa administracyjnego zob. M. Stahl, Dobro wspólne w prawie administracyjnym, [w:] Nowe..., red. J. Boć, A. Chajbowicz, s. 47–60. 28 Wstęp ziom rozwoju społeczno-gospodarczego, tym więcej różnorodnych ce‐ lów i dóbr, które łącznie współtworzą desygnat filozoficzno-etycznej kategorii, jaką jest dobro wspólne44. Podmioty ekonomii społecznej analizowane w ujęciu strukturalnym należy oczywiście postrzegać jako zewnętrzne względem administracji publicznej, jednocześnie jednak jako mające istotny wpływ na realizację celów i zadań tejże admini‐ stracji, co wynika chociażby z osadzenia na tej samej kanwie aksjolo‐ gicznej. Urzeczywistnienie powyższych założeń wiąże się z uznaniem konieczności tworzenia zaplanowanych procedur współpracy i wyma‐ ga odzwierciedlenia w tworzonych strategiach, wyartykułowania w ra‐ mach misji (wizji) rozwoju jednostek samorządu terytorialnego. Tylko w ten sposób możliwe jest odejście od rozwiązań doraźnych, prowizo‐ rycznych, wyrwanych z lokalnego kontekstu konkretnej gminy, po‐ wiatu czy województwa i przejście do współpracy instytucjonalnej, rozwijającej rozwiązania systemowe. Powyższe kwestie wymagają także analizy w kontekście pojawienia się nowych modeli zarządzania publicznego. W szczególności należy mieć na uwadze założenia wypływające z nurtu governance dostrzegającego znaczenie procesów partycypacyjnych, również w odniesieniu do ad‐ ministracji publicznej. Governance pozwala na opisanie dynamiki dzia‐ łań podmiotów ekonomii społecznej wchodzących w interakcje z ad‐ ministracją publiczną, poprzez sięgnięcie do koncepcji sieci. Działania inspirowane zasadami właściwymi ekonomii społecznej kreować mogą sieci partnerstw przyczyniających się do synergii w obszarze zakłada‐ nych celów. Rola administracji w niniejszych procesach jest szczególna, gdyż to do niej przynależą działania o charakterze koordynacyjnym, wspierającym, inkubującym, aktywizującym. Sięgnięcie przez admini‐ strację po instrumentarium właściwe ekonomii społecznej oznaczać może po pierwsze wyjście poza tradycyjne instrumenty, jako niepo‐ zwalające na skuteczne przełamywanie postaw pasywnych beneficjen‐ tów, następnie zaś czerpanie z potencjału społecznej innowacji, po‐ przez przekierowanie działań w kierunku urzeczywistnienia modelu aktywnej polityki społecznej, co (jak zostanie rozwinięte) przejawia się 44 L. Dziewięcka-Bokun, Dobro wspólne jako cel służby publicznej, [w:] Wartości społeczne w służbie publicznej, red. L. Dziewięcka-Bokun, J. Kędzior, Toruń 2009, s. 30. Wstęp 29 także poprzez zwrócenie się w kierunku właściwym koncepcji gospo‐ darki społecznej. Natężenie i jakość współpracy, która towarzyszy powyższym proce‐ som, w zasadniczej mierze zależy od zaangażowania i aktywności samej administracji. Uwidacznia się to chociażby biorąc pod uwagę specyfikę osób, które włączane są w działania podmiotów gospodarki społecznej. Bez aktywnego wsparcia ze strony administracji najczęściej nie będą mogły one wykreować struktur i narzędzi urzeczywistniających pożą‐ daną zmianę ekskluzji w inkluzję. Można jednakże na niniejszą kwestię spojrzeć z szerzej perspektywy – administracji jako gwaranta i realiza‐ tora dobra wspólnego, na ile będzie ona sprzyjała, optymalizowała wa‐ runki do włączania podmiotów ekonomii społecznej w realizację po‐ lityk publicznych poprzez inicjowanie sieci współpracy. Oczywiście nie sposób postrzegać analizowanej idei jako antidotum, które rozwiąże wszelkie pojawiające się trudne problemy społeczne (tzw. wicked problems)45. Niemniej jednak dostrzec i docenić należy potencjał (pakiet możliwości), jakie rozwiązania z obszaru ekonomii społecznej stwarzają zarówno dla obywateli, jak i dla administracji, potrafiącej z nich skorzystać w sposób przemyślany i adekwatny do lokalnych potrzeb. Prawidłowo wykorzystane zasoby gospodarki spo‐ łecznej pozwalają na upodmiotowienie jednostek wykluczonych, od‐ budowując poczucie godności i możliwość czynnego uczestniczenia w byciu podmiotem wnoszącym swój wkład w lokalną społeczność. W rezultacie stwierdzić również należy, że koncepcja ekonomii spo‐ łecznej pozwala na urzeczywistnianie wzorca administracji jako orga‐ 45 Jednym z nich jest niewątpliwie problem uzależnienia od alkoholu, zarówno z punktu widzenia osoby uzależnionej, jak i członków jej rodziny. Problemy z nim związane mają przecież nie tylko swój krajowy, ale i lokalny wymiar, a w puli podmiotów zagrożonych inkluzją społeczną mieszczą się osoby uzależnione od alkoholu. Zob. B. Jaworska-Dębska, Rozwój cywilizacyjny w Polsce przełomu XX i XXI w. a sytuacja prawna osób uzależnionych od alkoholu, [w:] Wpływ przemian cywilizacyjnych na prawo administracyjne i administracje publiczną, red. J. Zimmermann, P.J. Suwaj, Warszawa 2013, s. 814–827; B. Jaworska-Dębska, Wpływ prawa unijnego na prawną regulację dotyczącą alkoholu i problemów z nim związanych, [w:] Dziesięć lat polskich doświadczeń doświadczeń w Unii Europejskiej. Problemy prawnoadministracyjne, t. 1, red. J. Sługocki, Wrocław 2014, s. 461–475. 30 Wstęp nizacji inteligentnej, czyli takiej, która kierując się zasadami logiki, kryteriami racjonalności oraz wymogami słuszności bez dodatkowych wysiłków organizacyjnych, nakładów finansowych i ludzi, potrafi – działając zgodnie z prawem – wzbogacić wartości leżące u podstaw jej kreacji i funkcjonowania oraz jednocześnie lepiej załatwić zindywi‐ dualizowaną sprawę czy ciąg spraw zindywidualizowanych, albo unik‐ nąć strat, które w danych warunkach administracja mniej inteligentna niewątpliwie by poniosła lub poniósłby adresat jej działań46. Rozwijając tę myśl – administracji efektywnej i skutecznej w realizowaniu celów i zadań, która potrafi uruchamiać potencjał tkwiący w podmiotach usytuowanych poza jej strukturami, ale wykazującymi w swych dzia‐ łaniach cele zbieżne z samą administracją. Również, co nie mniej istot‐ ne, administracji niezwykle silnie uwarunkowanej aksjologicznie. 2. Problematyka ekonomii społecznej w doktrynie prawa administracyjnego Jak dotąd terminy „podmiot ekonomii społecznej” czy też „przedsię‐ biorstwo społeczne” nie są pojęciami normatywnymi, a ich dotychcza‐ sowa analiza stanowiła przedmiot prac głównie nauk ekonomicznych. W doktrynie prawa administracyjnego problematyka podmiotów eko‐ nomii społecznej zostaje powoli zauważana, ale w sposób marginalny i w ramach nielicznych opracowań, bez całościowej analizy zagadnie‐ nia. W podręczniku pod red. J. Bocia z 2007 r. wskazano, że jednym ze skutecznych sposobów rozwiązywania problemów istniejących głów‐ nie w sferze społecznej jest rozszerzanie i pogłębianie form współpracy oraz partnerstwa organów jednostek samorządu terytorialnego i orga‐ nizacji funkcjonujących na przynależnym im terenie, co więcej, to właśnie gospodarka społeczna jest ważnym współuczestnikiem sektora publicznego w sferze realizacji zadań publicznych, a jej rola jest nie do przecenienia dla polityki przeciwdziałania ekskluzji na poziomie lo‐ 46 J. Boć, Ku administracji publicznej jako organizacji inteligentnej, [w:] Profesjonalizm w administracji publicznej, red. A. Dębicka, M. Dmochowski, B. Kudrycka, Białystok 2004, s. 31. Wstęp 31 kalnym47. Wyzwania stojące przed sektorem organizacji pozarządo‐ wych są ściśle związane z procesami, które oddziałują dziś na państwo: globalizacją w wymiarze ogólnoświatowym, procesami urynkowienia w gospodarce oraz ekskluzją społeczną jako konsekwencją postępu cy‐ wilizacyjnego. Procesy globalizacyjne przyczyniają się do zmniejszenia roli państwa w sferze gospodarczej na rzecz ponadnarodowych kor‐ poracji, a w sferze politycznej i społecznej na rzecz decentralizacji, sa‐ morządności społeczności lokalnych i instytucji pozarządowych, które przejmują część zadań administracji publicznej. Sektor organizacji po‐ zarządowych, zwany niezależnym, ochotniczym albo gospodarką spo‐ łeczną – którego działalność nie jest mierzona w kategoriach zysków i dochodów – jest ważnym współuczestnikiem sektora publicznego w sferze realizacji zadań publicznych. Rola tego sektora jest również nie do przecenienia dla polityki przeciwdziałania ekskluzji na poziomie lokalnym. W wydaniu „Prawa administracyjnego” z 2010 r., dokonując analizy definicji organizacji pozarządowej w rozumieniu u.d.p.p.w. wskazano, iż widoczne jest, że ustawodawca dopuścił do prowadzenia działalności pożytku publicznego również podmioty, których działal‐ ność związana jest z ekonomią społeczną48. Podkreślono również zna‐ czenie centrów integracji społecznej, jak i spółdzielni socjalnych dla rozwiązywania zjawiska ekskluzji, same spółdzielnie określając jako element praktyki gospodarki społecznej, realizującej zasady ekonomii społecznej49. J. Blicharz, analizując problematykę spółdzielni socjalnych, określa je mianem „podmiotów szeroko rozumianej ekonomii społecznej”50 i istotnego składnika gospodarki społecznej51, same instytucje ekono‐ mii społecznej uznając za praktyczną odpowiedź samoorganizujących 47 J. Blicharz, Organizacje pozarządowe, [w:] Prawo..., red. J. Boć, Wrocław 2007, s. 167. s. 171. s. 177–178. 48 J. Blicharz, Organizacje trzeciego sektora, [w:] Prawo..., red. J. Boć, Wrocław 2010, 49 J. Blicharz, Organizacje trzeciego sektora, [w:] Prawo..., red. J. Boć, Wrocław 2010, 50 J. Blicharz, Ustawa..., s. 201. 51 J. Blicharz, Wpływ dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 roku dotyczącej usług na rynku wewnętrznym na działalność podejmowaną przez organizacje trzeciego sektora w sferze pożytku publicznego, [w:] Nowe..., red. J. Boć, A. Chajbowicz, s. 700. 32 Wstęp się obywateli na niedostatki gospodarki rynkowej i państwowej opieki socjalnej, sprzyjającą rozwojowi demokracji uczestniczącej poprzez nową wizję przedsiębiorczości społecznej52. W innym opracowaniu Autorka zauważa, że rozwój przedsiębiorczości społecznej stanowi od‐ powiedź na wyzwania współczesności, jest poszukiwaniem nowych form realizacji polityk publicznych, które nie są już tylko zlecane od‐ górnie i wpisane w system pomocy państwowej53. Dostrzega także pew‐ ne problemy interpretacyjne, jakie może stwarzać przyjęty w ustawie o fundacjach zapis, że fundacja może być powołana również do reali‐ zacji celów gospodarczo użytecznych, co skłaniałoby do przyjęcia, że fundacja jest w pewnym stopniu organizmem pośrednim pomiędzy organizacją społeczną a organizacją gospodarczą, niemniej jednak nie podlega kodeksowi spółek handlowych jako instytucja czysto gospo‐ darcza (ze względu na użyteczność publiczną), ale też nie może wystę‐ pować jako instytucja czysto społeczna, charytatywna (ze względu na użyteczność gospodarczą)54. Wydaje się, że odpowiedzią na ten dylemat jest właśnie sięgnięcie po konstrukcję podmiotu ekonomii społecznej. To również w opracowaniu zbiorowym pod red. J. Blicharz, dotyczą‐ cym współczesnych problemów związanych z procesami prywatyza‐ cyjnymi, pojawił się artykuł autorstwa K. Moskaluk-Łągiewczyk pre‐ zentujący podstawowe kwestie dotyczące ekonomii społecznej55. Problematyka ekonomii społecznej, a zwłaszcza przedsiębiorstw spo‐ łecznych, stanowi przedmiot analiz H. Izdebskiego56, co przełożyło się 52 J. Blicharz, Wpływ społeczeństwa obywatelskiego na efektywność zarządzania w administracji publicznej (wybrane problemy), [w:] Między..., red. J. Supernat, Wrocław 2009, s. 39. 53 J. Blicharz, Administracja publiczna i społeczeństwo obywatelskie w państwie prawa, Wrocław 2012, s. 97. 54 J. Blicharz, Ustawa..., s. 52. 55 K. Moskaluk-Łągiewczyk, Podmioty ekonomii społecznej w działalności sektora publicznego, [w:] Prawne procesy prywatyzacji, red. J. Blicharz, Wrocław 2012, s. 221–234; zob. również K. Moskaluk-Łągiewczyk, Status prawny spółdzielni socjalnych, Folia Iuridica Wratislaviensis, 2012, vol. 1, no. 1, s. 159–176. 56 H. Izdebski, M. Małek, Formy prawne przedsiębiorczości społecznej w Polsce, [w:] Kapitał społeczny. Ekonomia społeczna, red. M. Rymsza, T. Kaźmierczak, Warszawa 2007, s. 193–235; zob. również H. Izdebski, Spółdzielnie socjalne a organizacje pozarządowe – przewidywane skutki rozwiązań zawartych w ustawie o spółdzielniach socjalnych, Warszawa 2006, Trzeci Sektor 2007, nr 7; H. Izdebski, Czym jest ekonomia społeczna?, ES 2007, nr 1, s. 49–50; H. Izdebski, Anglosaski model ekonomii społecznej, Wstęp 33 na zaangażowanie w przygotowanie założeń projektu ustawy o przed‐ siębiorstwie społecznym i wspieraniu podmiotów ekonomii społecz‐ nej57. Autor wskazuje na trzy zasadnicze grupy instrumentów praw‐ nych, które pozwalają na uporządkowanie niniejszej problematyki, tj.: 1) instrumenty prawne o charakterze instytucjonalnym – za które uznaje wszelkiego rodzaju formy instytucjonalne, w jakich przeja‐ wia się działalność zaliczana do sfery ekonomii społecznej, 2) instrumenty prawne w znaczeniu materialnym – związane z me‐ rytorycznym regulowaniem działalności podmiotów ekonomii społecznej, które zawarte są w stosownych aktach normatywnych (w tym regulujących ustrój poszczególnych podmiotów), 3) instrumenty prawne w znaczeniu funkcjonalnym – a więc narzę‐ dzia służące prowadzeniu działalności z zakresu ekonomii społecz‐ nej i tę działalność ułatwiające (umożliwiające), a zatem wszelkiego rodzaju właściwe formy bezzwrotnego i zwrotnego wsparcia58. W ramach niniejszej monografii szczególna uwaga skoncentrowana zostanie na instrumentach o charakterze instytucjonalnym i material‐ nym. Wprost do pojęcia ekonomii społecznej sięga również L. Zacharko, wskazując na znaczącą rolę organizacji pozarządowych oraz podmio‐ tów ekonomii
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Współpraca administracji publicznej z podmiotami ekonomii społecznej. Aspekty administracyjnoprawne
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: