Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00735 010736 7483992 na godz. na dobę w sumie
Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym - ebook/pdf
Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 380
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-2858-6 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Stan prawny na 1.05.2009 r.

Niniejsza monografia jest pierwszą pracą w polskiej literaturze prawniczej podejmującą zagadnienie współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym.

Celem pracy jest zaproponowanie definicji współuczestnictwa charakterystycznej dla postępowania administracyjnego oraz przydatnej w praktyce administracyjnej, wskazanie zasad wyznaczania współuczestników oraz przedstawienie charakterystycznej dla procedury administracyjnej typologii współuczestnictwa. Poza problemami teoretycznymi praca porusza zagadnienia w istotny sposób związane z praktyką stosowania prawa przez organy administracji publicznej.
Znajdź podobne książki

Darmowy fragment publikacji:

Dozór Policji Współuczestnictwo jako środek w postępowaniu administracyjnym zapobiegawczy w polskim procesie karnym Jacek Kosonoga Agnieszka Skóra Warszawa 2009 Wydanie publikacji zostało dofinansowane przez Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego Stan prawny na dzień 1 maja 2009 r. Recenzent: Prof. dr hab. Eugeniusz Bojanowski Wydawca: Magdalena Górniewicz Redaktor prowadzący: Adam Choiński Opracowanie redakcyjne: Iwona Kaczorowska Korekta: Karolina Stawowy Skład, łamanie: JustLuk, Justyna Szumieł, Łukasz Drzewiecki © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2009 ISBN: 978-83-7601-767-9 ISSN: 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. (022) 535 80 00 31-156 Kraków, ul. Zacisze 7 tel. (012) 630 46 00 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl Księgarnia internetowa www.profinfo.pl Spis treści Spis treści Wykaz skrótów .................................................................................................. 11 Wstęp ................................................................................................................... 15 Rozdział 1 Zagadnienia terminologiczne ......................................................................... 35 1.1. Uwagi wstępne .................................................................................... 35 1.2. Znaczenie terminu „współuczestnictwo” w nauce postępowania cywilnego .................................................................... 37 1.3. Znaczenie terminu „współuczestnictwo” w nauce postępowania administracyjnego ..................................................... 39 1.4. Stosunek terminu „współuczestnictwo” do terminów „wielość stron”, „wielopodmiotowość” oraz „wielość uczestników” w postępowaniu administracyjnym ...................... 44 1.5. Uwagi podsumowujące ...................................................................... 48 Rozdział 2 Konstrukcja „współuczestnictwa” a kategorie uczestników postępowania administracyjnego .................................................................. 50 2.1. Uwagi wstępne .................................................................................... 50 2.2. Kategorie uczestników postępowania administracyjnego ........... 51 2.3. Współuczestnictwo a kategorie uczestników postępowania administracyjnego ..................................................... 55 2.4. Współuczestnictwo a konstrukcja strony w postępowaniu administracyjnym ................................................................................ 59 2.5. Konstrukcja współuczestnictwa w nauce postępowania administracyjnego wybranych państw europejskich.................... 70 5 Spis treści 2.5.1. Konstrukcja współuczestnictwa w austriackiej nauce postępowania administracyjnego ................................................ 70 2.5.2. Konstrukcja współuczestnictwa w niemieckiej nauce postępowania administracyjnego ................................................ 78 2.5.3. Konstrukcja współuczestnictwa w estońskiej nauce postępowania administracyjnego ................................................ 86 2.6. Uwagi podsumowujące ...................................................................... 87 Rozdział 3 Współuczestnictwo w świetle dwupodmiotowej struktury postępowania administracyjnego .................................................................. 90 3.1. Uwagi wstępne .................................................................................... 90 3.2. Współuczestnictwo w świetle dwupodmiotowej struktury postępowania administracyjnego ................................... 91 3.2.1. Założenia dwupodmiotowej struktury postępowania administracyjnego .......................................................................... 91 3.2.2. Wielość stron w postępowaniu a dwupodmiotowa struktura postępowania administracyjnego ............................. 94 3.2.2.1. Zagadnienie wielości stron w postępowaniu administracyjnym ............................................................. 94 3.2.2.2. Relacje między stronami postępowania administracyjnego ........................................................... 105 3.2.2.3. Zagadnienie równości stron w postępowaniu administracyjnym ........................................................... 108 3.3. Współuczestnictwo a udział w postępowaniu administracyjnym znacznej liczby podmiotów ............................ 119 3.3.1. Geneza zjawiska udziału znacznej liczby podmiotów w postępowaniu administracyjnym .......................................... 119 3.3.2. Udział znacznej liczby podmiotów w postępowaniu administracyjnym – zagadnienia terminologiczne ................. 126 3.3.3. Ogólna charakterystyka postępowania, w którym uczestniczy znaczna liczba podmiotów .................................... 129 3.3.4. Współuczestnictwo a udział znacznej liczby podmiotów w postępowaniu administracyjnym .................... 134 3.4. Współuczestnictwo a wielość organów w postępowaniu administracyjnym .............................................................................. 139 3.5. Uwagi podsumowujące .................................................................... 147 6 Spis treści Rozdział 4 Budowa definicji współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym ........................................................................................... 154 4.1. Uwagi wstępne .................................................................................. 154 4.2. Budowa definicji współuczestnictwa poprzez odniesienie do pojęcia sprawy administracyjnej ............................................... 155 4.2.1. Pojęcie i konstrukcja sprawy administracyjnej ....................... 155 4.2.2. Udział dwu lub więcej stron w jednej sprawie administracyjnej (współuczestnictwo materialne) .................. 161 4.2.3. Wielość jednorodzajowych spraw administracyjnych rozpatrywanych łącznie w jednym postępowaniu administracyjnym (współuczestnictwo formalne) .................. 168 4.2.4. Współuczestnictwo a wielość odrębnych spraw administracyjnych rozpatrywanych łącznie w jednym postępowaniu administracyjnym, w których stroną jest ten sam podmiot .................................................................... 172 4.2.5. Współuczestnictwo „interwencyjne” w postępowaniu administracyjnym ......................................................................... 176 4.2.6. Definicja „współuczestnictwa” poprzez odniesienie do pojęcia „sprawy administracyjnej” ............................................ 181 4.3. Budowa definicji współuczestnictwa poprzez nawiązanie do konstrukcji stosunku administracyjnoprawnego ................... 183 4.3.1. Pojęcie i konstrukcja materialnego stosunku administracyjnoprawnego .......................................................... 183 4.3.2. Zagadnienie tzw. wielopodmiotowych stosunków administracyjnoprawnych w nauce prawa niemieckiego ..... 188 4.3.3. Definicja współuczestnictwa a pojęcie stosunku administracyjnoprawnego .......................................................... 190 4.4. Uwagi podsumowujące .................................................................... 194 Rozdział 5 Wyznaczenie kręgu współuczestników w postępowaniu administracyjnym ........................................................................................... 198 5.1. Uwagi wstępne .................................................................................. 198 5.2. Rola organu administracji publicznej w zakresie wyznaczania współuczestników postępowania administracyjnego ............................................................................. 200 5.2.1. Uwagi ogólne................................................................................. 200 7 Spis treści 5.2.2. Obowiązki organu administracji publicznej związane z wyznaczaniem współuczestników w postępowaniu administracyjnym ......................................................................... 205 5.2.3. Wyznaczanie współuczestników a instytucja prekluzji w postępowaniu administracyjnym .......................................... 214 5.3. Wyznaczenie kręgu współuczestników w postępowaniu administracyjnym .............................................................................. 222 5.3.1. Uwagi ogólne................................................................................. 222 5.3.2. Zagadnienie tzw. „z mocy przepisu szczególnego” a wyznaczenie współuczestników w postępowaniu administracyjnym ......................................................................... 223 5.3.3. Interes prawny jako kryterium wyznaczenia współuczestników w postępowaniu administracyjnym........ 230 5.4. Konstrukcja współuczestnictwa a zmiana stron w postępowaniu administracyjnym ............................................... 248 5.5. Uwagi podsumowujące .................................................................... 256 Rozdział 6 Typy współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym .............. 261 6.1. Uwagi wstępne .................................................................................. 261 6.2. Współuczestnictwo materialne w postępowaniu administracyjnym .............................................................................. 262 6.2.1. Istota współuczestnictwa materialnego w postępowaniu administracyjnym .......................................... 262 6.2.2. Typy współuczestnictwa materialnego w postępowaniu administracyjnym .......................................... 266 6.2.2.1. Współuczestnictwo materialne „łączne” ..................... 266 6.2.2.2. Współuczestnictwo materialne „typowe” ................... 275 6.2.2.3. Współuczestnictwo materialne w sytuacji tzw. „faktycznego sporu” ............................................... 277 6.2.2.4. Współuczestnictwo materialne „jednolite” ................. 291 6.3. Współuczestnictwo formalne w postępowaniu administracyjnym .............................................................................. 296 6.3.1. Istota współuczestnictwa formalnego w postępowaniu administracyjnym ......................................................................... 296 6.3.2. Typy współuczestnictwa formalnego w postępowaniu administracyjnym ......................................................................... 305 6.3.2.1. Współuczestnictwo formalne „typowe” ...................... 305 8 Spis treści 6.3.2.2. Współuczestnictwo formalne „konkurencyjne” ........ 306 6.3.3. Współuczestnictwo formalne „konkurencyjne” a konstrukcja pierwszeństwa w otrzymaniu uprawnienia (dobra)..................................................................... 310 6.3.4. Podstawa prawna współuczestnictwa formalnego w postępowaniu administracyjnym .......................................... 312 6.3.4.1. Uwagi ogólne ................................................................... 312 6.3.4.2. Współuczestnictwo formalne w świetle art. 62 k.p.a. ...................................................................... 313 6.3.5. Konstrukcja współuczestnictwa formalnego wyznaczona przez przepisy szczególne ................................... 319 6.3.5.1. Współuczestnictwo formalne w postępowaniu podatkowym .................................................................... 319 6.3.5.2. Współuczestnictwo formalne w sprawach koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych ............................................. 324 6.4. Współuczestnictwo „interwencyjne” ............................................. 326 6.5. Zagadnienie współuczestnictwa koniecznego i dowolnego w postępowaniu administracyjnym ....................... 326 6.6. Uwagi podsumowujące ................................................................... 329 Zakończenie ..................................................................................................... 333 Wykaz literatury .............................................................................................. 351 9 10 Wykaz skrótów Wykaz skrótów – ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – Acta Universitatis Wratislaviensis – Archiv des öffentlichen Rechts – Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz (Bun- desgesetz über das allgemeine Verwaltungsverfah- ren, BGBl 1925/274, tekst jedn.: BGBl 1991/51 z późn. zm.1) – Bundesabgabenordnung (Bundesgesetz betreffend all- gemeine Bestimmungen und das Verfahren für die von den Abgabenbehörden des Bundes verwalteten Abga- ben, BGBl 1961/194 z późn. zm.) Konstytucja RP ActaUWr AöR AVG BAO BayVBl BGBl DVBl ELJ GAiPP Gd. St. Praw. Gd. St. Praw. - Prz. Orz. – Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzeczni- – Bayerische Verwaltungsblatt – Bundesgesetzblatt – Deutsches Verwaltungsblatt – European Law Journal – Gazeta Administracji i Policji Państwowej – Gdańskie Studia Prawnicze ctwa HmS – Haldusmenetluse seadus vastu võetud 6. juunil 2001. a. RT I 2001, 58, 354 z późn. zm. 1 Z uwagi na odmienny sposób zapisu miejsca publikacji aktów normatywnych w różnych państwach, w niniejszej pracy dokonano zabiegu redakcyjnego polegającego na przyjęciu zapisu możliwie najbardziej zbliżonego do zasad obowiązujących w Polsce. 11 Wykaz skrótów ICLQ JBl JuS k.p.a. k.p.c. Kr. St. Praw. MJ M. Pod. M. Praw. NJW NVwZ ÖJZ OMT ONSA o.p. OPA OSNAP OSP OSPiKA PiP PiŻ POP p.o.ś. PPP 12 – International and Comparative Law Quarterly – Juristische Blätter – Juristische Schulung – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę- powania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks po- stępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) – Krakowskie Studia Prawnicze. – Maastricht Journal – Monitor Podatkowy – Monitor Prawniczy – Neue Juristische Wochenschrift – Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht – Österreichische Juristen-Zeitung – Organizacja, Metody, Technika – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja po- datkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) – Orzecznictwo Sądów Najwyższych i Administra- cyjnych żowych – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Admini- stracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych – Orzecznictwo Sądów Polskich – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitra- – Państwo i Prawo – Prawo i Życie – Przegląd Orzecznictwa Podatkowego – ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochro- ny środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) – Przegląd Prawa Publicznego p.p.s.a. Prok. i Pr. Prz. Pod. PUG r.p.a. RPEiS RT Sb. Sam. Teryt. TA u.g.n. u.p.b. u.p.d.o.f. u.p.e.a. u.p.z.p. u.r.t. Ur.l. RS Wykaz skrótów – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o po- stępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Prokuratura i Prawo – Przegląd Podatkowy – Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego – rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospoli- tej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu ad- ministracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) – Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny – Riigi Teataja (Dziennik Ustaw Republiki Estonii) – Sbírka Zákonů (Dziennik Ustaw Republiki Cze- skiej) – Samorząd Terytorialny – Trybunał Administracyjny w Wiedniu (Verwal- tungsgerichtshof) – ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowla- ne (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) – ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku docho- dowym od osób fizycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 z późn. zm.) – ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowa- niu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) – ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i za- gospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 z późn. zm.). – Uradni list RS (Dziennik Ustaw Republiki Sło- wenii) 13 – Die Verwaltung – Zeitschrift für Verwaltungsrechts und Verwaltungswissenschaften – Verwaltungsarchiv – Zeitschrift für Verwaltungslehre, Verwaltungsrecht und Verwaltungspolitik – Sammlung der Erkenntnisse und Beschlüsse des Ver- fassungsgerichtshofes Št. 80/1999 z późn. zm. – Verwaltungsgerichtshof – Verwaltungsgerichtordnung, tekst jedn.: BGBl I z 1991 r., s. 686 z późn. zm. – Sammlung der Erkenntnisse und Beschlüsse des Verwaltungsgerichtshofes – Verwaltungsverfahrensgesetz z dnia 25 maja 1976 r., tekst jedn.: BGBl z dnia 21 października 1998 r., I, s. 3050 z późn. zm. – Zeitschrift für Verwaltung – Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Gdańskiego – Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego – Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego – Zakon o splošnem upravnem postopku, Ur.l. RS, Wykaz skrótów Verwaltung VerwArch VfSlg VwGH VwGO VwSlg VwVfG ZfV ZNUG ZNUJ ZNUŁ ZUP 14 Wstęp Wstęp 1. Współuczestnictwo – polegające na udziale w postępowaniu dwóch lub więcej podmiotów w charakterze strony – należy do zagadnień najbar- dziej fundamentalnych, a zarazem niezwykle spornych. Jest ono przedmio- tem zainteresowania doktryny oraz orzecznictwa z zakresu postępowania cywilnego, a także administracyjnego i stanowi problem o podstawowym znaczeniu dla każdej z tych procedur. W nauce prawa administracyjnego oraz w praktyce organów administracji publicznej i judykaturze sądów administracyjnych konstrukcja współuczestnictwa, a także problemy wy- łaniające się na jej tle należą niewątpliwie do złożonych; są też źródłem licznych wątpliwości i rozbieżnych interpretacji. Współuczestnictwo jest konstrukcją proceduralną, toteż jego znacze- nie uwidacznia się przede wszystkim na gruncie postępowania administra- cyjnego. Na płaszczyźnie proceduralnej zapewnia ochronę procesowych uprawnień i/lub obowiązków stron, gwarantując im możliwość udziału w postępowaniu oraz odpowiednią ochronę ich interesów prawnych. De- terminuje ono także zakres obowiązków organu administracji, pozwalając na zapewnienie ekonomiki procesowej oraz przyczyniając się do uspraw- nienia prowadzenia postępowania. Podkreślić też należy, że prawidłowe wyznaczenie kręgu współuczestników jest jednym z podstawowych czyn- ników decydujących o prawidłowości procedury administracyjnej i legal- ności wydanej decyzji. Trzeba jednak zauważyć, że ustalenie, kto może być współuczestnikiem w postępowaniu administracyjnym, a także określenie wzajemnych relacji między poszczególnymi współuczestnikami jest rozwiązywane zasadniczo na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego, a także przepisów prawa materialnego innych dziedzin prawa (m.in. prawa wspól- 15 Wstęp notowego, cywilnego, finansowego, ochrony środowiska, gospodarczego publicznego, ubezpieczeń społecznych). Prowadzi to do wniosku, że zagad- nienia dotyczące współuczestnictwa są nierozerwalnie związane z zagadnie- niami prawa materialnego. Z tego względu rozważania nad problematyką współuczestnictwa należy prowadzić nie tylko na płaszczyźnie procesowej, ale również materialnoprawnej. System prawa stanowi bowiem jedność i od- dzielanie obu płaszczyzn (procesowej i materialnoprawnej) byłoby niecelowe zarówno pod względem metodologicznym, jak i praktycznym. 2. Rozważania podejmowane w niniejszej pracy odnoszą się do analizy podstawowych problemów związanych z konstrukcją współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Przez postępowanie administracyj- ne należy przy tym rozumieć „procedurę związaną ze stosowaniem norm prawa administracyjnego, skutkiem czego dochodzi do wydania decyzji administracyjnej kształtującej uprawnienia i/lub obowiązki podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie organom administracji publicznej, a więc przede wszystkim obywateli i ich organizacji”1. Tego typu postępo- wanie określa się mianem „orzekającego”2 lub „jurysdykcyjnego”3. W ramach postępowania orzekającego można wyróżnić tzw. ogólne postępowanie administracyjne oraz postępowania szczególne, uregulo- wane odrębnymi aktami normatywnymi. Rozważania niniejsze odnoszą się do ogólnego postępowania administracyjnego, pomijając (poza kilko- ma szczególnie interesującymi wyjątkami) problematykę współuczestni- ctwa na gruncie administracyjnych postępowań szczególnych. Za doko- naniem takiego wyłączenia przemawia specyfika procedur szczególnych, zawierających odmienne rozwiązania prawne, dostosowane do funkcji spełnianych przez określonego typu organy administracji publicznej i/ lub do rodzaju rozstrzyganych spraw administracyjnych4. Do procedur szczególnych zalicza się m.in. postępowania: podatkowe, celne, w spra- wach ubezpieczeń społecznych, powszechnego obowiązku obrony kraju, 1 E. Bojanowski (w:) E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postępowanie administracyjne i postępo- wanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008, s. 11; W. Dawidowicz, Zarys procesu administra- cyjnego, Warszawa 1989, s. 9. 2 Określenie „postępowanie orzekające” zaproponował W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 10. 3 Autorem określenia „postępowanie jurysdykcyjne” jest M. Zimmermann, Z rozważań nad postępowaniem jurysdykcyjnym i pojęciem strony w kodeksie postępowania administracyjnego (w:) Księga Pamiątkowa ku czci prof. dr. Kamila Stefki, Warszawa–Wrocław 1967, s. 433. 4 J. Borkowski, Postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1976, s. 20. Zob. też B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, War- szawa 2007, s. 99; J. Lang (w:) E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postępowanie..., s. 16–17. 16 Wstęp przed organami służby dyplomatycznej i konsularnej, a także postępo- wanie patentowe. Procedury te w sposób szczególny (odmienny niż usta- wa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) regulują zasad- nicze instytucje postępowania, w tym – co ma podstawowe znaczenie dla niniejszych rozważań – także konstrukcję strony. Wydaje się jednak, że niekiedy można będzie rozważać zastosowanie przedstawionego w pra- cy modelu współuczestnictwa oraz zaproponowanej typologii także tam, gdzie mamy do czynienia ze szczególnymi procedurami administracyjny- mi (w tym przede wszystkim na gruncie postępowania podatkowego). Zakresem pracy nie objęto postępowania egzekucyjnego w admi- nistracji oraz sądowoadministracyjnego. O wyłączeniu tej problematyki zadecydowała przede wszystkim zasadnicza odmienność obu procedur – w stosunku do administracyjnego postępowania orzekającego. Rezygnacja z analizy współuczestnictwa na gruncie postępowania egzekucyjnego opiera się w głównej mierze na założeniu, iż celem tego postępowania nie jest ukształtowanie sytuacji prawnej dwóch lub więcej podmiotów, lecz taka forma jego realizacji, która polega na doprowadzeniu do przymusowego wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charak- terze pieniężnym lub niepieniężnym5. Tak więc funkcja postępowania eg- zekucyjnego wiąże się z istnieniem „swoistej patologii społecznej”, a mia- nowicie z uchylaniem się przez zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków6. Wskazuje to na zasadniczą różnicę między celami postępowania orzekającego i egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne dotyczy wykonywania zarówno obowiąz- ków wymagających konkretyzacji w procesie stosowania prawa, jak i obo- wiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa (ex lege)7. Powo- duje to, że problem wielości podmiotów w postępowaniu egzekucyjnym należałoby rozważać w odniesieniu do każdej z tych sytuacji z osobna. Nie- trudno jednak zauważyć, że analiza problematyki wielości zobowiązanych w sytuacji, w których obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej wynika ex lege, nie pozostaje w łączności pojęciowej z konstrukcją współ- uczestnictwa na gruncie orzekającego postępowania administracyjnego. Trzeba przy tym podkreślić, że nawet gdy przedmiotem postępowania 5 J. Lang (w:) E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postępowanie..., s. 168. 6 W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 39. 7 B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., s. 510; J. Lang (w:) E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postępowanie..., s. 168–169. 17 Wstęp egzekucyjnego jest obowiązek skonkretyzowany w decyzji (postanowie- niu), nie można a limine zakładać, że w każdym przypadku niewykonania takiego obowiązku następuje „automatyczna transformacja” stron postę- powania orzekającego w zobowiązanych. W sytuacji gdy w postępowaniu orzekającym obowiązki nakładane są na dwie lub więcej strony, podmioty te albo stają się zobowiązanymi w tym samym postępowaniu (tj. gdy dla wykonania obowiązków jest konieczne ich wspólne działanie, np. w przy- padku nałożenia na dwóch lub więcej współwłaścicieli nieruchomości obo- wiązku budowy studzienek zapewniających odpływ wód opadowych z te- renu nieruchomości, bądź w przypadku nałożenia obowiązku rozbiórki budynku na dwa lub więcej podmioty będące jego współwłaścicielami), albo strony postępowania orzekającego stają się zobowiązanymi w odręb- nych postępowaniach egzekucyjnych. Należy jednak podkreślić, że możli- wa jest także sytuacja, gdy zobowiązanymi stają się podmioty, którym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu orzekającym. Tak dzieje się m.in. w przypadku solidarnej odpowiedzialności niektórych podmiotów za zobowiązania podatkowe. Za wyłączeniem – w niniejszej pracy – problematyki współuczest- nictwa w postępowaniu egzekucyjnym przemawia inny jeszcze argu- ment. Konsekwentna analiza konstrukcji współuczestnictwa wymaga- łaby bowiem odniesienia również do problemu wielości podmiotów po stronie innego uczestnika postępowania egzekucyjnego, tj. wierzyciela. Zauważyć przy tym trzeba, że wierzycielem jest – co do zasady – organ administracji właściwy do orzekania w pierwszej instancji, nie zaś jedna ze stron administracyjnego postępowania orzekającego. Jak trafnie za- uważa M. Masternak, przyjęta w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o po- stępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), konstrukcja prawna wierzyciela w zasa- dzie wyklucza wielość podmiotów występujących w tej roli procesowej w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym8. Kilku wierzycieli może występować w postępowaniu jedynie w przypadku zbiegu egze- kucji (art. 63 u.p.e.a.) lub prowadzenia połączonej egzekucji kilku obo- wiązków. Są to jednak sytuacje wyjątkowe i w postępowaniu, w którym jest egzekwowany jeden obowiązek, działać będzie przeważnie tylko je- den wierzyciel. 8 M. Masternak, Wierzyciel w egzekucji administracyjnej (w:) System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 153–154. 18 Wstęp Przeciwko łączeniu problematyki współuczestnictwa w postępowa- niu orzekającym i egzekucyjnym w ramach jednej pracy przemawia rów- nież analiza wzajemnego układu uczestników postępowania egzekucyjne- go i orzekającego. Trudno bowiem nie zauważyć, że układ podstawowych uczestników postępowania egzekucyjnego (tj. organu egzekucyjnego, wie- rzyciela i zobowiązanego) nie przypomina relacji pomiędzy podmiotami po- stępowania orzekającego. W szczególności odrębności te stają się widoczne, gdy funkcję wierzyciela pełni podmiot odrębny od organu egzekucyjnego. W takich wypadkach, jak stwierdza W. Dawidowicz, postępowanie egze- kucyjne nabiera charakteru postępowania „trójpodmiotowego”, odbiegając w ten sposób od założeń orzekającego postępowania administracyjnego9. Rozważania przedstawione w niniejszej pracy nie obejmują również konstrukcji współuczestnictwa na gruncie procedury sądowoadministra- cyjnej. Postępowanie sądowoadministracyjne prowadzą podmioty spoza struktury administracji publicznej, tj. wojewódzkie sądy administracyjne i NSA (zasadniczo: jako sąd drugiej instancji). Rezygnacja z analizy współuczestnictwa na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego opiera się w głównej mierze na założeniu, iż postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym może zostać uruchomione wniesieniem skargi na bardzo różne akty i czynności z za- kresu administracji publicznej10. Zgodnie z treścią art. 51 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj- nymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), kilku uprawnionych do wnie- sienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czyn- ności albo bezczynności organu. Powoduje to, że problem wielości stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym należałoby rozważać oddziel- nie w odniesieniu do każdego z możliwych przypadków zaskarżenia. Tak szeroko zakreślony przedmiot badań, obejmujący analizę problematyki o bardzo zróżnicowanym charakterze, jedynie częściowo pozostawałby w łączności pojęciowej z konstrukcją współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. 9 W. Dawidowicz, Postępowanie..., s. 40. 10 Zob. m.in. M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane) (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Ad- ministracyjnego, Zakopane, 24–27 września 2006 r., red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 565 i n.; E. Ochendowski (w:) M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, Postępowanie sądowoadministra- cyjne, Warszawa 2007, s. 52 i n. 19 Wstęp Nie można również zapomnieć o odmienności podstawowych funkcji obu procedur. Postępowanie przed sądami administracyjnymi ma bowiem na celu ocenę zgodności z prawem podjętych już rozstrzygnięć administra- cyjnych. W odróżnieniu od orzekającego postępowania administracyjne- go, nie jest ono ukierunkowane na realizację prawa materialnego, lecz na kontrolę prawidłowości realizacji tego prawa11. Zauważyć trzeba, że wniesienie skargi na decyzję (lub postanowienie wydane w administracyjnym postępowaniu orzekającym) przez jedną (lub tylko niektóre) ze stron administracyjnego postępowania orzekającego nie oznacza, że pozostali współuczestnicy automatycznie staną się stronami w postępowaniu przed sądem administracyjnym i występować będą w roli strony skarżącej. Należy bowiem mieć na uwadze, że relacje pomiędzy podmiotami postępowania sądowoadministracyjnego mają specyficzny – kontradyktoryjny – charakter12, wyrażający się w normatywnym prze- ciwstawieniu podmiotu skarżącego oraz organu administracji publicznej, którego akt lub czynność zostały zaskarżone (oba podmioty są „stronami” postępowania). Układ podmiotów w postępowaniu przed sądem admini- stracyjnym jest więc całkowicie odmienny, niż w administracyjnym po- stępowaniu orzekającym. W przypadku, w którym tylko jeden (lub tylko niektórzy) ze współuczestników wniesie skargę, pozostali współuczest- nicy nie wystąpią w procesowej roli strony skarżącej, lecz w odrębnej roli procesowej uczestników na prawach strony. W praktyce sądowej możliwa – i nierzadka – jest również sytuacja, w której dwie lub więcej strony administracyjnego postępowania orzekają- cego wniosą jedną wspólną skargę. W takim przypadku sąd zostaje upoważ- niony do jej rozpatrzenia i wydania wyroku (postanowienia) wspólnie dla wszystkich skarżących. Podkreślić jednak trzeba, że złożenie jednej skargi przez kilka podmiotów, z których każdy ma własną legitymację do urucho- mienia postępowania sądowoadministracyjnego, jest uprawnieniem tych osób, nie zaś obowiązkiem13. 11 B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., s. 358. 12 E. Bojanowski (w:) E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postępowanie..., s. 229–230; M. Jaśkow- ska (w:) M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, Postępowanie..., s. 83; W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, K. Defecińska-Tomczak, Z. Kmieciak (red.), A. Korzeniowska, A. Kubiak-Kozłow- ska, Polskie sądownictwo administracyjne, Warszawa 2006, s. 73; T. Woś, Postępowanie sądowoadministra- cyjne, Warszawa 1999, s. 190–191; M. Romańska (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romań- ska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2007, s. 116–117. 13 Zob. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 259; B. Barut-Skupień, Współuczestni- ctwo procesowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PPP 2007, nr 9, s. 70. 20 Wstęp Przedstawione powyżej uwagi pozwalają na stwierdzenie, że postę- powanie administracyjne orzekające, egzekucyjne i sądowoadministracyj- ne cechuje zasadnicza odmienność w zakresie celu, funkcji, przedmiotu postępowania oraz wzajemnego układu podmiotów. Z tego względu szer- sze niż zaproponowane ujęcie tematu spowodowałoby nie tylko znaczną rozbudowę opracowania, lecz, co ważniejsze, konieczność podjęcia roz- ważań o zróżnicowanym charakterze, co ujemnie wpłynęłoby na jedno- litość pracy 3. Problematyka dotycząca konstrukcji współuczestnictwa – analizo- wana zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej, jak i procesowej – jest bardzo obszerna i niezwykle złożona. Z tego względu zdecydowano się na wyodrębnienie i realizację trzech celów: 1) sformułowanie definicji współuczestnictwa w postępowaniu admi- nistracyjnym, 2) określenie zasad wyznaczania współuczestników oraz 3) przedstawienie charakterystycznych dla tego postępowania typów współuczestnictwa. Cele te determinują zakres rozważań oraz porządek prowadzonych wywodów. Podstawowym celem rozprawy jest sformułowanie definicji współuczestnictwa odpowiadającej istocie tego postępowania oraz przy- datnej w praktyce administracyjnej, zwłaszcza podczas rozstrzygania wąt- pliwości interpretacyjnych. Chodzi tu o zbudowanie definicji abstrakcyjnej, zasadniczo wspólnej dla wszystkich procedur określonych mianem ogól- nego postępowania administracyjnego. Definicja ta winna mieć ponadto (w ramach ogólnego postępowania administracyjnego) charakter uniwer- salny, tj. odnosić się do postępowania prowadzonego przez organ admini- stracji publicznej w pierwszej oraz w drugiej instancji, a także w trybach nadzwyczajnych. Realizacja tak postawionego zadania zakłada wyodrębnienie czterech następujących po sobie etapów. Pierwszy z nich stanowi analiza terminolo- giczna nazwy „współuczestnictwo” oraz określenie wzajemnej relacji mię- dzy tym terminem a takimi sformułowaniami, jak m.in. „wielość stron”, „wielość uczestników” lub „wielopodmiotowość” (rozdział 1). Następny etap polega na ustaleniu, z jaką kategorią uczestników postępowania admi- nistracyjnego należy wiązać tę konstrukcję (tj. wskazaniu jej zakresu pod- miotowego – rozdział 2). Kolejny etap poświęcony jest analizie konstrukcji współuczestnictwa w świetle dwupodmiotowej struktury postępowania administracyjnego (rozdział 3). Powyższe rozważania podsumowuje pro- 21 Wstęp pozycja sformułowania końcowej definicji pojęcia „współuczestnictwo”, przedstawiona w rozdziale 4. W rozdziale tym zaproponowano definicję syntetyczną, która dla wyrażenia „współuczestnictwo” podaje propozycję częściowo nowego znaczenia. Oprócz sformułowania definicji „współuczestnictwa”, podstawowym celem pracy jest także wskazanie zasad wyznaczania współuczestników w postępowaniu administracyjnym (rozdział 5). Na marginesie zauważyć trzeba, że zagadnienie to jest częścią znaczenie szerszej problematyki, do- tyczącej ustalenia, jakie podmioty mogą występować w charakterze stron postępowania administracyjnego. Rozważania podejmowane w niniejszej pracy zamyka propozycja wy- odrębnienia charakterystycznych dla postępowania administracyjnego typów współuczestnictwa (rozdział 6). Celem tego rozdziału jest zaproponowanie określonej typologii, opisującej przypadki najczęściej występujące w praktyce administracyjnej i z tego względu szczególnie dla niej interesujące. 4. Niniejsza praca poświęcona została analizie wybranych, pod- stawowych problemów związanych z konstrukcją współuczestnictwa w polskim prawie i postępowaniu administracyjnym. Z tego względu wykorzystano przede wszystkim dorobek polskiej literatury przedmio- tu oraz orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, NSA i SN. Z uwagi jednak na członkostwo naszego kraju w UE oraz udział w strukturach Rady Europy, zwrócono także uwagę na europejski aspekt omawianej konstrukcji. Trzeba bowiem zauważyć, iż oddzia- ływanie prawa europejskiego na płaszczyznę prawa i postępowania administracyjnego jest coraz silniejsze. Szereg aktów prawnych, za- równo prawa wspólnotowego, jak i krajowego, przewiduje przepisy regulujące tok postępowania przed organami krajowymi i/lub Wspól- noty w sprawach, które można uznać za publicznoprawne14. Szczegól- ne znaczenie odgrywają tu procedury z „mieszanymi” kompetencjami decyzyjnymi organów Wspólnoty i organów krajowych. Postępowania 14 Zob. H.P. Nehl, Europäisches Verwaltungsverfahren und Gemeinschaftsverfassung. Eine Studie gemeinschaftsrechtlicher Verfahrensgrundsätze unter besonderer Berücksichtigung «mehrstufiger» Verwal- tungsverfahren, Berlin 2002, s. 39 i n., 51 i n.; J. Martinez Soria, Die Kodizes für gute Verwaltungspraxis. Ein Beitrag zur Kodifikation des Verwaltungsverfahrensrechts des EG, EuR 2001, nr 5, s. 689; A. Wróbel (w:) K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, Kraków 2005, s. 20 i n.; S. Biernat, Wy- dawanie decyzji administracyjnych a prawo wspólnotowe (w:) Administracja publiczna wobec wyzwań współ- czesności, Łódź 2004; A. Skóra, Pojęcie i podstawowe zasady europejskiego postępowania administracyjnego (w:) Aquis communautaire, t. VIII, Regiony, red. Z. Brodecki, Warszawa 2005, s. 328. 22 Wstęp takie noszą nazwę wielostopniowych lub ponadnarodowych15. Cechą charakterystyczną tego typów postępowań jest to, iż ostateczna decy- zja organu Wspólnoty wiąże organy państw członkowskich i organy te mają obowiązek wykonania tej decyzji bezpośrednio wobec jednostki, stosując przy tym krajowe środki przymusu16. W odniesieniu do kon- strukcji współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, „eu- ropejskie aspekty” nie są szczególnie „rozbudowane”. Nie do pomyśle- nia jest jednak obecnie – w kontekście rozwoju prawa wspólnotowego – zupełne pominięcie tej problematyki. Niewątpliwie ważne znaczenie dla podejmowanych w pracy rozwa- żań – podobnie jak dla całego postępowania administracyjnego – ma treść art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 7 grudnia 2000 r. (Dz. Urz. UE C 364 z dnia 18 grudnia 2000 r., s. 1), statuującego tzw. pra- wo do dobrej administracji (the right to good administration, Recht auf eine gute Verwaltung)17. Trafnie zauważa się w literaturze, że we współczesnym świecie dobra administracja to nie tylko wewnętrzna sprawa danego państwa. Jest to również sprawa jednostki, gdyż to w jej interesie i na jej rzecz ma działać administracja publiczna18. Umieszczenie w Karcie prawa do dobrej admini- stracji uznaje się za „ważny nowy wymiar praw podstawowych” (an important new dimension of fundamental rights)19. Wprawdzie Karta została uchwalona jako dokument niewiążący (i mimo podejmowanych prób nadal takim do- 15 H.P. Nehl, Europäisches..., s. 29; K.-H. Ladeur, Supra- und transnationale Tendenzen in der Euro- päisierung des Verwaltungsrechts – eine Skizze, EuR 1995, nr 3, s. 231–232. Zob. też M. Brenner, P.M. Hu- ber, Europarecht und Europäisierung in den Jahren 2001-2003, DVBl 2004, nr 14, s. 863 i s. 872; W. Kahl, Grundrechtsschutz durch Verfahren in Deutschland und in der EU, VerwArchiv 2004, nr 1, s. 13 i n. 16 H.P. Nehl, Europäisches..., s. 39. 17 Zob. m.in. A. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji w świetle Karty Praw Podstawowych, PiP 2003, z. 7, s. 70–71; S. Barriga, Die Entstehung der Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Eine Analyse der Arbeiten im Konvent und kompetenzrechtlicher Fragen, Baden-Baden 2003, przyp. 620, s. 136. Por. też S. Magiera (w:) Kommentar zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union, red. J. Meyer , Baden-Baden 2003, s. 451 i 452; I. Pernice, Integrating the Charter of Fundamental Rights into the Consti- tution of the European Union: Practical and Theoretical Propositions, The Columbia Journal of European Law, Vol. 10, No. 1, Fall 2003, s. 5; K. Kańska, Towards Administrative Human Rights in the EU. Impact of the Charter of Fundamental Rights, ELJ May 2004, Vol. 8, No. 4, s. 306; H. Goerlich, Good Governance und Gute Verwaltung – Zum europäischen Recht auf gute Verwaltung (Art. 41 EuGrCh und Art. II-101 EuverV), DÖV 2006, nr 8; N. Bernsdorff, M. Borowsky, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Han- dreichungen und Sitzungsprotokolle, Baden-Baden 2002, s. 132–133. 18 E. Bojanowski, Prawo do dobrej administracji (kilka refleksji) (w:) Prawa człowieka: wczoraj – dziś – jutro, Gd. St. Praw. 2005, t. XIII, s. 162. 19 Zob. m.in. A.W. Heringa, L. Verhey, The EU Charter: Text and Structure, MJ 2001, Vol. 8, No 1, s. 30; A. Skóra, Pojęcie i podstawowe..., s. 336; I. Pernice, Integrating..., s. 5 i n.; S. Barriga, Die Entste- hung..., s. 137. 23 Wstęp kumentem pozostaje), jednak była i jest uznawana za ważną informację o za- sadach przyjmowanych i akceptowanych w państwach europejskich o róż- nej tradycji prawnej20. Prawo do dobrej administracji powinno więc znaleźć zastosowanie we wszystkich postępowaniach administracyjnych przed or- ganami Wspólnoty, a w zakresie stosowania prawa wspólnotowego – także przed krajowymi organami administracji21. Na marginesie niniejszych roz- ważań wypada wspomnieć, że ETS oraz Sąd Pierwszej Instancji udzielają zarówno ochrony poszczególnym uprawnieniom jednostki składającym się na prawo do dobrej administracji, jak i zaczynają akceptować istnienie samej zasady. I tak, w wyroku z dnia 27 września 2002 r. w sprawie Tideland Signal Ltd.22 Sąd Pierwszej Instancji expressis verbis uznał zasadę dobrej administra- cji za zasadę prawa wspólnotowego. Uznać to należy za ważny krok w kie- runku sui generis „sądowej konstytucjonalizacji” tego prawa i wzrostu jego znaczenia zarówno dla samej administracji, jak i dla uczestników postępo- wania administracyjnego. W niniejszej pracy nie można również pominąć spojrzenia na kon- strukcję współuczestnictwa w świetle niektórych zasad zawartych w Eu- ropejskim Kodeksie Dobrej Administracji oraz rekomendacjach Komitetu Ministrów Rady Europy, określających podstawowe standardy procedu- ry administracyjnej. Chodzi tu w szczególności o rekomendację z dnia 28 września 1977 r. o ochronie jednostki przed aktami administracyjny- mi23, rekomendację z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącej wykonywania dys- 20 J. Schwarze, Judical Review of European Administrative Procedure, Public Law, Spring 2004, s. 149. Por. też R.A. García, The General Provisions of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, ELJ December 2002, vol. 8, No. 4, s. 496–497; G. de Burca, J.B. Aschenbrenner, The Development of Eu- ropean Constitutionalism and the Role of the EU Charter of Fundamental Rights, The Columbia Journal of European Law, Vol. 9, No. 3, Summer 2003, s. 355–356; K. Kańska, Towards..., s. 296–326; A.W. Heringa, L. Verhey, The EU..., s. 30 i n.; Ch. Grabenwarter, Die Charta der Grundrechte für die Europäische Union, DVBl 2001, nr 1, s. 8; A. Arnull, From Charter to Constitution and Beyond: Fundamental Rights in the New European Union, Public Law 2003, Winter, s. 774 i n. 21 A.W. Heringa, L. Verhey, The EU..., s. 30; Ch. Engel, The European Charter of Fundamental Rights. A Changed Political Opportunity Structure and its Normative Consequences, ELJ 2001, vol. 7, No. 2, s. 161; A. Zimmermann, Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union zwischen Gemeinschaftsrecht, Grundgesetz und EMRK. Entstehung, normative Bedeutung und Wirkung der EU-Grundrechtecharta im ge- samteuropäischen Verfassung, Baden-Baden 2002, s. 41–42. 22 Wyrok Sądu Pierwszej Instancji z dnia 27 września 2002 r., sprawa Tideland Signal Ltd., Nr T-211/02, Zb. Orz. 2002, s. II-3781. 23 Rec(77)31 / 28 IX 1977 on the protection of the individual in relation to the acts of administrative authorities. Jeżeli nie podano inaczej, teksty aktów Komitetu Ministrów pochodzą z portalu Rady Europy, www.coe.int. 24 Wstęp krecjonalanej kompetencji administracji24 oraz niektóre inne akty szero- ko pojętego „prawa europejskiego”25. 5. Nie można także nie zauważyć, iż współczesne prawo, podobnie jak wiele dziedzin naszego życia, ulega procesowi globalizacji, co powo- duje, że sięganie do rozwiązań prawnych przyjmowanych, i – co istotne – sprawdzonych, przez systemy prawne innych (niekoniecznie sąsiednich) państw zaczyna powoli stawać się akceptowaną praktyką. Jednak nawet pobieżne spojrzenie na rozwiązania proceduralne przyjmowane w pań- stwach UE uwidacznia spore różnice między poszczególnymi systemami postępowania administracyjnego. W poszczególnych krajach nierzadko odmiennie definiuje się postępowanie administracyjne, w różny sposób określa się przedmiotowy i podmiotowy zakres jego zastosowania, ina- czej kształtują się procesowe „potrzeby” jednostki i organów administra- cji oraz inny jest poziom świadomości społecznej i prawnej; obowiązują również inne standardy kulturowe26. Z powyższych względów trudno jest „mechanicznie” porównywać poszczególne konstrukcje i instytucje prawa publicznego w różnych państwach27. Z uwagi zatem na ogromne zróżni- cowanie procedur administracyjnych w Europie, zdaniem autorki próba stworzenia jednolitego dla państw Unii modelu współuczestnictwa, o ile w ogóle okazałaby się możliwa, musiałaby cechować się tak wysokim stop- niem ogólności i umowności co do oceny rozwiązań prawnych, iż mogłaby się okazać wadliwa metodologicznie i z tego względu pozbawiona więk- szych walorów poznawczych. Z powyższych względów w niniejszej pracy odwołano się do regulacji jedynie niektórych państw europejskich, tj. RFN, Austrii i Estonii. Wybór rozwiązań prawnych przyjmowanych w aktach normatywnych oraz kon- 24 Rec(80)2 / 11 III 1980 on the exercise of discretionary powers by administrative authorities. 25 Alternatives to litigation between administrative authorities and private parties. Recommendation Rec. (2001)9 and explanatory memorandum, Strasbourg 2002; Alternatives to litigation between administra- tive authorities and private parties: conciliation, mediation and arbitration, Multilateral Conference Lisbon (Portugal), 31 May–2 June 1999, Strasbourg 2000. Zob. też T. Čebišová, Przemyślenia dotyczące aktualnych tendencji w dziedzinie prawa administracyjnego (w:) Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księ- ga jubileuszowa Prof. dra hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 103, s. 109−111; M. Jaśkowska, Europeizacja prawa administracyjnego, PiP 1999, z. 11. 26 Zob. m.in. W. Taras, W poszukiwaniu dobrej administracji (w:) Prawo do dobrej administracji, War- szawa 2003, s. 169–170; Z. Kmieciak, Wstęp (w:) Postępowanie administracyjne w Europie, red. Z. Kmie- ciak, Kraków 2005, s. 9 i n. 27 Zwraca na to uwagę przede wszystkim Z. Kmieciak (Grecka kodyfikacja postępowania ad- ministracyjnego na tle rozwiązań europejskich, PiP 2004, z. 7, s. 29–30), wyróżniając cztery modele sy- stemów postępowania administracyjnego. Zob. też tenże, Wstęp (w:) Postępowanie administracyjne w Europie..., s. 10 i n. 25 Wstęp cepcje ukształtowane w literaturze przedmiotu i judykaturze tych państw nie są przypadkowe. Nawiązywanie do dorobku niemieckojęzycznej na- uki prawa administracyjnego, tj. austriackiej i niemieckiej, jest w naszym kraju tradycją sięgającą okresu międzywojennego. Dorobek ten wywarł znaczący wpływ na rozwój polskiej myśli administracyjnoprawnej28 oraz na kształt aktów normatywnych. Wystarczy wspomnieć, że polski model postępowania administracyjnego w silnym stopniu oparty jest na rozwią- zaniach przyjmowanych w austriackiej nauce prawa administracyjnego. Aktualnie obowiązujący w naszym kraju kodeks postępowania admini- stracyjnego odwołuje się bowiem – poprzez rozporządzenie Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym – do kodyfikacji austriackiej z 1925 r.29 Nie bez znaczenia jest fakt, iż Republika Federalna Niemiec oraz Republika Austrii (a w mniejszym stopniu Republika Estonii) wypracowały znaczą- cy dorobek, dotyczący różnych aspektów wielości stron (uczestników) po- stępowania administracyjnego. Rozwiązania prawne przyjmowane przez ustawodawstwo oraz doktrynę tych państw rzucają interesujące światło na rozważania prowadzone w niniejszej pracy, pozwalając na pogłębie- nie omawianych zagadnień i uchwycenie ich złożoności oraz lepsze zro- zumienie rodzimych konstrukcji i mechanizmów postępowania admini- stracyjnego. Z tego względu pozwalają one na przedstawienie konstrukcji współuczestnictwa na szerszej płaszczyźnie teoretycznej. W Niemczech udział w postępowaniu administracyjnym dwóch lub więcej „uczestników” (niemieckie postępowanie administracyjne nie po- sługuje się pojęciem „strony”) od dawna był przedmiotem zainteresowa- nia nauki prawa administracyjnego, czego przejawem jest szereg prac po- święconych różnym aspektom wielości podmiotów na płaszczyźnie prawa procesowego i materialnego. We współczesnej nauce szczególne znaczenie dla podejmowanej problematyki mają m.in. prace F. Alperta (Zur Beteiligung am Verwaltungsverfahren nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes: Die Beteiligtenstellung des § 13 Abs. 1 VwVfG, Frankfurt am Main 1999), T.J. Horna 28 Zwracają na to uwagę m.in. K.M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 9 oraz H. Schäffer, 80 Jahre Kodifikation des Verwaltungsverfahrens in Österreich, ZöR 2004, nr 59, s. 287. 29 E. Bojanowski (w:) E. Bojanowski, Z. Cieślak, J. Lang, Postępowanie..., s. 12–13; J. Borkow- ski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 221; D. Kijowski, Austria (w:) Postępowanie administracyjne w Europie, red. Z. Kmieciak, Kraków 2005, s. 39. Zob. M. Wierzbowski (w:) M. Wierzbowski, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2007, s. 5. W literaturze austriackiej zob. m.in. H. Schäffer, 80 Jahre..., s. 287. 26 Wstęp (Die Aufhebung des der Drittanfechtung unterliegenden Verwaltungsakts, Frank- furt am Main 1989), a także M. Schmidta-Preuβa (Kollidierende Privatinteres- sen im Verwaltungsrecht. Das subjektive öffentliche Recht im multipolaren Verwal- tungsrechtsverhältnis, Berlin 1992). Na marginesie głównego nurtu rozważań, jednak nie bez wpływu na niektóre zagadnienia poruszane w pracy, po- zostają: monografia W.Ch. Schmela na temat postępowania masowego przed organami administracji i sądami administracyjnymi (Massenverfah- ren vor den Verwaltungsbehörden und den Verwaltungsgerichten. Darstellung des Problems und Überprüfung der besonderen verfahrensrechtlichen Regelungen zur Behandlung und Bewältigung, Berlin 1982), praca J. Dietleina o następstwie prawnym w prawie publicznym (Nachfolge im Öffentlichen Recht: Staats- und verwaltungsrechtliche Grundfragen, Berlin 1999) oraz szereg publikacji o cha- rakterze artykułów, dotyczących procedur masowych30, rzeczowych ak- tów administracyjnych31 i innych problemów związanych z wielością stron w postępowaniu32. 30 Zob. m.in. B. Stüer, M. Rieder, Präklusion im Fernstraβenrecht, DÖV 2003, nr 12, s. 473–482; W. Bambey, Massenverfahren und Individualzustellung, DVBl 1984, nr 8, s. 374–378; W. Blümel, Mas- seneinwendungen im Verwaltungsverfahren (w:) Dienst an Recht und Staat. Festschrift für Werner Weber zum 70. Geburtstag, red. H. Schneider, V. Götz, Berlin 1974; tenże, Die öffentliche Bekanntmachung von Verwaltungsakten in Massenverfahren, VerwArch 1982, nr 1, s. 5–26; S. Broβ, Überlegungen zur Stellung der Beteiligten im (fern)straβenrechtlichen Planfeststellungsverfahren, DÖV 1985, nr 13, s. 513–517; P. Dagto- glou, Partizipation Privater an Verwaltungsentscheidungen, DVBl 1972, nr 18, s. 712–719; M. Fröhlinger, Zum vorläufigen Rechtsschutz in verwaltungsgerichtlichen Massenverfahren, DÖV 1983, nr 9, s. 363–369; V. Henle, Die Masse im Massenverfahren – Dargestellt am Beispiel des Planfestellungsverfahrens für den Flu- ghafen München, BayVBl 1981, nr 1, s. 1–11; tenże, Probleme der gemeinsamen Vertretung in Massenverfah- ren (§§ 17–19 VwVfG), DVBl 1983, nr 15, s. 780–787; Ch. Koenig, Der Begründungszwang in mehrpoligen Vervaltungsrechtsverhältnissen am Beispiel umweltrelevanter Entscheidungen, AöR 1992, z. 4, s. 514–539; F. Kopp, Gesetzliche Regelungen zur Bewältigung von Massenverfahren, DVBl 1980, nr 8–9, s. 320–329; tenże, Mittelbare Betroffenheit im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, DÖV 1980, nr 13–14, s. 504–513; A. Weber, Beteiligung und Rechtsschutz ausländischer Nachbarn im atomrechtlichen Genehmi- gungsverfahren, 1980, nr 8−9, s. 330−336; K.P. Dolde, Zur Beteiligung der Naturschutzverbände im Palnfest- stellungsverfahren – § 29 I Nr. 4 BNatSchG ein “absolutes Verfahrensrecht”?, NVwZ 1991, z. 10, s. 960−963; A. Faber, Drittschutz bei der Vergabe öffentlicher Aufträge, DÖV 1995, nr 10, s. 403−413; M. Fehling, Mit- benutzungsrechte Dritter bei Schienenwegen, Energieversorgungs- und Telekommunikationsleitungen vor dem Hintergrund staatlicher Infrastrukturverantwortung, AöR 1996, z. 1, s. 59 i n. 31 H. Grund, Abschied vom dinglichen Verwaltungsakt?, DVBl 1974, nr 12, s. 449–454; A. von Mu- tius, Kein Abschied vom dinglichen Verwaltungsakt – Bemerkungen zum Aufsatz von H. Grund, DVBl 1974, S. 449 ff., DVBl 1974, nr 23, s. 904–906; N. Niehues, Dingliche Verwaltungsakte. Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, DÖV 1965, nr 9–10, s. 319–326; D. Pauger, Der dingliche Bescheid. Untersuchung zum Rechtsübergang (dinglicher) Verwaltungsverhältnisse, ZfV 1984, nr 2. 32 Na temat tzw. stosunków sąsiedzkich zob. m.in. R. Breuer, Baurechtlicher Nachbarschutz, DVBl 1983, nr 8, s. 431–438; H. Bauer, Altes und Neues zur Schutznormtheorie, AöR 1988, z. 4, s. 582–631; A. Bleckmann, Neue Aspekte der Drittwirkung der Grundrechte, DVBl 1988, nr 19, s. 938–946; Ch. Calliess, Öffentliches und privates Nachbarrecht als wechselseistige Auffangordnungen. Überlegungen am Beispiel der Genehmigungsfreistellung im Bauordnungsrecht, Verwaltung 2001, z. 2, s. 169–204; H.-J. Papier, Einwen- 27 Wstęp W literaturze austriackiej brak jest monograficznego opracowania po- święconego konstrukcji współuczestnictwa, co jednak nie przekreśla jej znaczenia dla poruszanej w pracy problematyki. Zwrócić tu trzeba prze- de wszystkim uwagę na opracowanie F. Philipp Präklusionsvorschriften im Verwaltungsverfahren. Rechtsvergleichende Betrachtung zwischen Österreich und Deutschland im Lichte des Europarechts33, poświęcone instytucji prekluzji w nie- mieckim i austriackim prawie administracyjnym, którą wspomniana autor- ka uznaje za „klucz do konstrukcji współuczestnictwa w postępowaniu”34, oraz dwie monografie na temat tzw. „pominiętego uczestnika“ w postępo- waniu administracyjnym: W. Wieshaidera (Der übergangene rechtliche Interes- sent, Wien 1999) oraz P. Kastnera (Maβgebliche Rechtslage und übergangene Par- tei, Wien 2001). Istotne dla niniejszych rozważań uwagi można także zaleźć w pracy I. Riener na temat rzeczowego aktu administracyjnego (Der dingli- che Verwaltungsakt, Graz 1997) oraz w wielu pozycjach artykułowych, w tym w szczególności dotyczących problematyki procedur masowych35, poję- cia i konstrukcji strony w postępowaniu administracyjnym oraz różnych dungen Dritter in Verwaltungsverfahren, NJW 1980, z. 7, s. 313 i n. Na temat relacji między uczestnika- mi postępowania i skutkami aktu administracyjnego dla współuczestników zob. m.in. W. Dörffler, Verwaltungsakte mit Drittwirkung, NJW 1963, z. 1–2, s. 16–19; H. Grziwotz, Baufreiheit und Schutzans- pruch des Dritten angesichts einer Änderung der Sach- und Rechtslage, AöR 1988, z. 2, s. 213–267; R. Nort- hoff, Beteiligung des Kreises an Aufsichtsentscheidungen, NVwZ 1990, z. 2, s. 142; I. Pernice, Billigkeit und Härteklauseln im öffentlichen Recht: Grundlagen und Konturen einer Billigkeitskompetenz der Verwaltung, Baden-Baden 1991, s. 612 i n.; G. Lüke, Vorläufiger Rechtsschutz bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung, NJW 1978, z. 3, s. 81 i n.; R. Pitschas, Neues Verwaltungsrecht im partnerschaftlichen Rechtsstaat? Zum Wandel von Handlungsverantwortung und –formen der öffentlichen Verwaltung am Beispiel der Vorsorge für innere Sicherheit in Deutschland, DÖV 2004, nr 4, s. 231–238; H. Bauer, Die Verwirkung von Nachbarrech- ten im öffentlichen Baurecht, Verwaltung 1990, z. 2, s. 211–226; B. Bender, Die Verbandsbeteiligung, DVBl 1977, nr 16–17, s. 708 i n.; tegoż, Aktuelles zur Problematik des gerichtlichen Nachbarschutzes im Baurecht, NJW 1966, z. 43; R. Bieber, Informationsrechte Dritter im Verwaltungsverfahren – Ansätze zu legislativer und dogmatischer Neubewertung, DÖV 1991, nr 20, s. 857–867; T.J. Horn, Das Anhörungsrecht des mit Drittwirkung Betroffenen nach § 28 VwGfH, DÖV 1987, nr 1, s. 20−25; G. Palten, Die Parteistellung im Auβerstreitverfahren und der § 26 Abs 2 Z 1 WEG 1975, ÖJZ 1979, z. 10, s. 260 i n. W związku z proble- matyką następstwa procesowego zob. m.in. W. Spannowsky, Probleme der Rechtsnachfolge im Verwal- tungsverfahren und im Verwaltungsprozess, NVwZ 1992, z. 5, s. 426–431; H. Stadie, Rechtsnachfolge im Verwaltungsrecht, DVBl 1990, nr 10, s. 501 i n. 33 Wien 2002. Zob. też m.in. B. Kante Mas, Die Präklusion im Verwaltungsverfahren und in der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Licht der Rechtsprechung der EuGH, ÖJZ 2002, nr 5, s. 161–175; H. Mayer, Die Präklusionswirkung der mündlichen Verhandlung – eine Erwiderung, ZfV 1983, nr 4, s. 373–379. 34 F. Philipp, Präklusionsvorschriften im Verwaltungsverfahren. Rechtsvergleichende Betrachtung zwi- schen Österreich und Deutschland im Lichte des Europarechts, Wien 2002, s. 83. 35 W. Hauer, Die Präklusionswirkung der mündlichen Verhandlung. Ein Beitrag zur Auslegung der §§ 42 und 66 Abs 4 AVG 1950, ZfV 1982, nr 6, s. 590–598; R. Thienel, Massenverfahren – typische Proble- me und mögliche Lösungen, ZfV 1996, nr 1, s. 1 i n. 28 Wstęp aspektów jej udziału w postępowaniu36. Na praktyczne problemy dotyczące rozstrzygania przez organ administracji o interesach prawnych więcej niż jednego podmiotu zwracają uwagę m.in. F. Haueisen (Verwaltungsakte mit mehreren Betroffenen, NJW 1964, z. 44, s. 2037 i n.), S. Denk (Parteistellung in Theorie und Praxis, ÖJZ 1979, nr 17, s. 449 i n.) oraz J. Hengstschläger (Verlust der Parteistellung – auch des „Übergangenen“ – gem § 42 AVG, ÖJZ 2000, nr 21, s. 790 i n.). Artykuły te ukazują stopniową ewolucję austriackich poglądów dotyczących rozpatrywania spraw, w których uczestniczy więcej niż jedna strona, i formułują pewne ogólne zasady ich rozstrzygania. Rozważania podejmowane przez estońską naukę prawa admini- stracyjnego w kwestii poruszanej w pracy problematyki są zdecydowa- nie skromniejsze i koncentrują się na zagadnieniu udziału tzw. osób trze- cich w tym postępowaniu oraz na podstawowych problemach związanych z występowaniem znacznej liczby podmiotów (tzw. procedury „otwarte”). Wymienić tu należy w szczególności artykuł V. Olle na temat instytucji wspólnego przedstawiciela w postępowaniu administracyjnym (Ühise esin- daja instituut haldusmenetluses, Juridica 2003, nr 8) oraz N. Siitama, dotyczący „publiczności” jako uczestnika w tzw. „postępowaniu otwartym” na tle roz- wiązań estońskich i niemieckich (Avalikkus avatud menetluses osalejana. Eesti ja Saksamaa haldusmenetluse seaduste võrdlev analüüs, Juridica 2001, nr 5). Szereg interesujących uwag związanych z różnymi aspektami wie- lości stron można znaleźć także w literaturze postępowania admini- stracyjnego innych państw europejskich. Chodzi tu w szczególności o kraje, w których system prawa kształtował się głównie według wzo- rów wypracowanych w przeszłości przez austriacką i niemiecką naukę postępowania administracyjnego, tj. regulację czeską37, słowacką, serb- ską i słoweńską. Pewne – jakkolwiek mniejsze – znaczenie mają także nawiązania do konstrukcji przyjmowanych w postępowaniach admi- nistracyjnych innych państw: rosyjskiej czy ukraińskiej 38. 36 H. Bachler, Die allgemeine Mitwirkung der Parteien im Verwaltungsverfahren – „Pflicht“ oder „Recht“?, ÖJZ 1995, nr 11, s. 401 i n.; E.C. Hellbling, Rechtsstaat und Verfahrenspartei, JBl 1976, z. 13–14, s. 349–352; tegoż, Die Parteistellung im Betreibsanlagengenehmigungsverfahren nach der Gewerbeordnung, ÖJZ z 1960, nr 24, s. 647–649.; W. Hauer, Zur Rechtsstellung des Mieters im baubehördlichen Auftragsverfahren, ÖJZ 1970, nr 5, s. 113–118; R. Wurst, Zur Problematik des Parteibegriffs im Verwaltungsverfahren, ÖJZ 1964, z. 8, 199–204; A. Kitzler, Zur Parteistellung im Verwaltungsverfahren, JBl 1958, z. 5, s. 113 i n. Zob. też A. Duschanek, Der Zugang zu Verwaltungsinformationen in Österreich (w:) Die transparente Verwaltung. Zugangsfreiheit zu öf- fentlichen Informationen, red. M. Kloepfer, Berlin 2003, s. 73 i n., w szczególności s. 75. 37 Zakon č. 500/2004 Sb. z późn. zm., ze dne 24. června 2004 – Správní řád.. 38 Rosyjska procedura administracyjna nie została do tej pory w całości skodyfikowana. W dniu 30 grudnia 2001 r. Prezydent Federacji Rosyjskiej podpisał Kodeks Rosijskoj Federacji ob administratiwnych 29 Wstęp 6. W polskiej literaturze przedmiotu zagadnienie współuczestnictwa pozostawało poza głównym nurtem rozważań doktryny. W okresie między- wojennym istotę oraz podstawowe typy współuczestnictwa szerzej omówił jedynie W. Kolonowiecki w monograficznym opracowaniu zatytułowanym Strona w postępowaniu administracyjnym (Lublin 1938, s. 61–63), wzorując się jednak w dużym stopniu na założeniach przyjętych przez F. Teznera. Inte- resujące rozważania na temat udziału w postępowaniu administracyjnym więcej niż jednej strony można znaleźć w pracy I. Wajnesa zatytułowanej Ochrona praw i interesów jednostki w postępowaniu administracyjnym (Wilno 1939). W obu pracach brak jednak zarówno definicji współuczestnictwa, jak i okre- ślenia podstawowych założeń funkcjonowania tej konstrukcji. Pewne uwagi dotyczące udziału w postępowaniu więce
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: