Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00280 004995 14867516 na godz. na dobę w sumie
Wstęp do prawa administracyjnego ogólnego - ebook/pdf
Wstęp do prawa administracyjnego ogólnego - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 221
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-5247-5 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> naukowe i akademickie >> prawo
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Podręcznik stanowi wprowadzenie do wiedzy o najważniejszych instytucjach prawa administracyjnego.

W trzecim wydaniu omówiono m.in.:

  • pojęcie prawa administracyjnego oraz jego źródła i miejsce w systemie prawa,
  • podstawowe instytucje prawa administracyjnego,
  • zarys ustrojowego prawa administracyjnego,
  • formy działania administracji publicznej,
  • kontrolę w administracji publicznej
Książka, ze względu na swój podstawowy charakter, nie obejmuje problematyki materialnego prawa administracyjnego ani zarysu procedury administracyjnej.

Adresaci:
Publikacja adresowana jest do studentów kierunków prawniczych, menedżerskich i ekonomicznych oraz pracowników administracji publicznej.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

WSTĘP DO PRAWA ADMINISTRACYJNEGO OGÓLNEGO 3. WYDANIE Michał Możdżeń-Marcinkowski Warszawa 2012 Stan prawny na 23 sierpnia 2012 r. Recenzent Prof. dr hab. Adam Jaroszyński Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Cybulska Opracowanie redakcyjne Anna Krzesz Łamanie Wolters Kluwer Polska © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012 ISBN: 978-83-264-4006-9 3. wydanie Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profi nfo.pl Mojej ukochanej żonie Kasi SPIS TREŚCI Wykaz ważniejszych skrótów .............................................................................................. 13 Od autora .................................................................................................................................. 15 Rozdział pierwszy Administracja publiczna ....................................................................................................... 17 1. Pojęcie administracji ................................................................................................ 17 2. Cechy i funkcje administracji publicznej .............................................................. 18 3. Klasyfikacja administracji publicznej z punktu widzenia jej funkcji ............... 20 Wybrana literatura ................................................................................................... 21 Rozdział drugi Prawo administracyjne i jego miejsce w systemie prawa ............................................... 23 1. Pojęcie prawa ............................................................................................................ 23 2. Przydatność klasyfikacji prawa dla określenia prawa administracyjnego ..... 25 3. Pojęcie prawa administracyjnego i jego miejsce w systemie prawa ................ 28 3.1. Prawo administracyjne – zagadnienia wprowadzające ........................... 28 3.1.1. Zarys poglądów nauki polskiej na temat pojęcia prawa administracyjnego .............................................................................. 29 3.1.2. Wnioski wynikające z poszukiwania definicji prawa administracyjnego .............................................................................. 30 3.2. Cechy prawa administracyjnego .................................................................. 32 3.3. Wewnętrzna systematyka prawa administracyjnego ze względu na normy (ustrojowe, materialne, procesowe) ................................................ 33 3.4. Sankcja administracyjna ................................................................................ 36 3.5. Podział prawa administracyjnego ze względu na rodzaj normy ........... 36 3.5.1. Ustrojowe prawo administracyjne .................................................. 36 3.5.2. Materialne prawo administracyjne ................................................. 37 3.5.3. Administracyjne prawo procesowe ................................................ 37 3.6. Prawo administracyjne wewnętrzne ........................................................... 38 3.7. Prawo administracyjne zewnętrzne ............................................................ 38 3.8. Inne podziały prawa administracyjnego .................................................... 38 3.9. Pojęcie międzynarodowego prawa administracyjnego ........................... 38 3.10. Pojęcie europeizacji prawa administracyjnego .......................................... 40 7 3.11. Przykładowe ujęcia prawa administracyjnego w obcych porządkach prawnych ......................................................................................................... 40 3.11.1. Rozwiązania niemieckie .................................................................... 40 3.11.2. Rozwiązania amerykańskie .............................................................. 41 3.12. Prawo administracyjne a inne gałęzie prawa ............................................ 43 3.12.1. Prawo administracyjne a prawo konstytucyjne ........................... 43 3.12.2. Prawo administracyjne a prawo cywilne ....................................... 44 3.13. Inne kryteria podziału prawa administracyjnego ..................................... 46 Wybrana literatura ................................................................................................... 46 Rozdział trzeci Podstawowe instytucje prawa administracyjnego ........................................................... 49 1. Sytuacja administracyjnoprawna .......................................................................... 49 2. Stosunek administracyjnoprawny ......................................................................... 50 3. Elementy stosunku administracyjnoprawnego (podmiot, przedmiot, treść) 50 4. Rodzaje stosunków administracyjnoprawnych .................................................. 53 4.1. Materialny stosunek administracyjnoprawny ........................................... 54 4.1.1. Stosunki materialnoprawne ............................................................. 54 4.1.2. Jednorazowe stosunki administracyjnoprawne ........................... 55 4.1.3. Stosunki ustrojowe ............................................................................. 55 4.1.4. Stosunki procesowe ........................................................................... 55 4.1.5. Inne rodzaje stosunków administracyjnoprawnych ................... 57 4.1.6. Nawiązanie stosunku administracyjnoprawnego ........................ 57 4.1.7. Władztwo administracyjne ............................................................... 59 4.1.8. Własność publiczna ........................................................................... 60 4.1.9. Własność samorządowa (komunalna) ............................................ 62 4.1.10. Własność innych podmiotów ........................................................... 63 5. Pojęcie interesu indywidualnego oraz publicznych praw podmiotowych .... 63 5.1. Pojęcie interesu indywidualnego (prawnego i faktycznego) .................. 63 5.2. Pojęcie interesu faktycznego ......................................................................... 64 5.3. Pojęcie interesu prawnego ............................................................................ 65 5.4. Publiczne prawa podmiotowe a interes prawny ....................................... 65 5.4.1. Pojęcie publicznych praw podmiotowych ..................................... 65 5.4.2. Podmioty ochrony publicznych praw podmiotowych ................ 66 6. Uznanie administracyjne ........................................................................................ 67 6.1. Językowe formy uznania administracyjnego ............................................. 68 6.2. Warunki prawidłowego zastosowania uznania administracyjnego ...... 68 Wybrana literatura ................................................................................................... 68 Rozdział czwarty Źródła prawa administracyjnego ......................................................................................... 70 1. Podstawowe wiadomości z zakresu źródeł prawa ............................................. 70 2. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej .................................................................. 73 2.1. Cechy Konstytucji ........................................................................................... 74 3. Ustawa ........................................................................................................................ 74 3.1. Procedura legislacyjna ................................................................................... 74 8 4. Ratyfikowane umowy międzynarodowe ............................................................. 75 4.1. Stosunek umów międzynarodowych do prawa polskiego ..................... 76 5. Pozycja pierwotnych i wtórnych źródeł prawa Unii Europejskiej .................. 77 5.1. Prawo pierwotne ............................................................................................. 79 5.2. Prawo wtórne .................................................................................................. 79 5.2.1. Rozporządzenie unijne ..................................................................... 80 5.2.2. Dyrektywa unijna .............................................................................. 80 5.2.3. Decyzje unijne .................................................................................... 81 5.2.4. Opinie, zalecenia ................................................................................ 81 5.3. Pytania prejudycjalne .................................................................................... 81 6. Rozporządzenia ........................................................................................................ 82 6.1. Cechy prawidłowego rozporządzenia ........................................................ 83 7. Rozporządzenie z mocą ustawy ............................................................................. 84 8. Prawo miejscowe (akty prawa miejscowego) ...................................................... 84 8.1. Prawo miejscowe a ustawa ........................................................................... 85 8.2. Rodzaje aktów prawa miejscowego i organy je stanowiące .................... 85 8.2.1. Akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego ................................................................. 85 8.2.2. Wybrane regulacje prawne dotyczące stanowienia prawa miejscowego na poziomie samorządu gminnego na przykładzie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ............................................................................................. 86 8.3. Akty stanowione przez organy terenowej administracji rządowej ........ 90 8.3.1. Przepisy wykonawcze ....................................................................... 90 8.3.2. Przepisy porządkowe ........................................................................ 90 9. Prawo wewnętrzne .................................................................................................. 91 9.1. Klasyfikacja prawa wewnętrznego .............................................................. 92 9.1.1. Uchwały ............................................................................................... 92 9.1.2. Regulaminy i statuty .......................................................................... 93 9.1.3. Zarządzenia ......................................................................................... 93 10. Pojęcie swoistych źródeł prawa ............................................................................. 94 Wybrana literatura ................................................................................................... 96 Rozdział piąty Zasady prawa administracyjnego ........................................................................................ 99 1. Istota zasad prawa administracyjnego .................................................................. 99 2. Zasada demokratycznego państwa prawa ........................................................... 100 3. Zasada praworządności (legalizmu) ..................................................................... 100 4. Zasada pomocniczości (subsydiarności) ............................................................... 101 5. Zasada proporcjonalności ....................................................................................... 101 Wybrana literatura ................................................................................................... 101 Rozdział szósty Zarys ustrojowego prawa administracyjnego ................................................................... 103 Część I. Instytucje ogólne ............................................................................................... 103 1. Wprowadzenie ................................................................................................ 103 9 5. 2. 3. 4. Pojęcie systemu administracji publicznej ................................................... 104 Podział terytorialny państwa ........................................................................ 105 Pojęcie organu administracji publicznej i urzędu ..................................... 108 4.1. Klasyfikacje organów administracji publicznej ............................. 110 Zasady powiązań podmiotów administracji publicznej .......................... 111 5.1. Centralizacja (nadzór, kontrola, kierownictwo, koordynacja) ... 111 5.2. Nadzór i kontrola, kierownictwo, koordynacja ............................ 114 Decentralizacja .................................................................................... 115 5.3. Część II. Struktura administracji publicznej (centralnej i terenowej) ..................... 117 Administracja centralna ................................................................................. 117 1.2. Prezydent RP ...................................................................................... 117 1.3. Organy rządowej administracji wykonawczej ............................. 121 Centralne organy administracji państwowej ................................ 126 1.4. 1.5. Agencje i inne podmioty ................................................................... 129 Rządowa administracja terenowa – uwagi ogólne ................................... 131 2.1. Wojewoda i zespolona administracja rządowa ............................. 132 2.2. Wojewódzka niezespolona administracja rządowa ..................... 143 2.3. 2. 1. 3. 3.3. 2.4. Jednostki samorządu terytorialnego jako organy wykonujące administrację rządową ...................................................................... 144 Inne podmioty wykonujące państwowe zadania i funkcje zlecone ................................................................................................. 144 Samorządowa administracja terenowa ....................................................... 145 3.1. Wiadomości ogólne ............................................................................ 145 3.2. Zarys ustroju samorządu gminnego – opis najważniejszych regulacji ustawowych ........................................................................ 145 Tabelaryczny zestaw podstawowych wiadomości o jednostkach samorządu terytorialnego ....................................... 152 Samorząd specjalny (zawodowy, personalny) .......................................... 158 Inne podmioty wykonujące zadania i funkcje administracji państwowej ...................................................................................................... 160 Zakład administracyjny (publiczny) ............................................... 160 5.1. 5.2. Fundacje i inne podmioty wykonujące zadania publiczne ........ 161 Pojęcie i istota funkcji zleconych, zadań państwowych i prywatyzacji zadań państwowych ...................................................................................... 162 Wybrana literatura ................................................................................................... 165 4. 5. 6. Rozdział siódmy Kadry w administracji publicznej ....................................................................................... 167 1. Pracownicy służby cywilnej .................................................................................... 167 2. Pracownicy urzędów państwowych ..................................................................... 175 3. Pracownicy samorządowi ....................................................................................... 177 Wybrana literatura ................................................................................................... 178 Rozdział ósmy Formy działania administracji publicznej ......................................................................... 179 1. Zagadnienia wprowadzające .................................................................................. 179 10 2. Systematyka form działania administracji ........................................................... 179 3. Szczegółowy podział form działania administracji publicznej ......................... 180 3.1. Czynności prawne .......................................................................................... 181 3.1.1. Czynności cywilnoprawne organów administracyjnych ............ 182 3.1.2. Czynności administracyjnoprawne ................................................ 182 3.1.3. Inne działania niebędące czynnościami prawnymi ..................... 183 4. Czynności administracyjnoprawne – zagadnienia szczegółowe ..................... 184 4.1. Akt normatywny ............................................................................................. 185 4.1.1. Konstrukcja aktu normatywnego .................................................... 187 4.2. Akt administracyjny ....................................................................................... 188 4.2.1. Prawidłowość aktu administracyjnego .......................................... 190 4.2.2. Domniemanie mocy obowiązującej aktu administracyjnego ..... 190 4.2.3. Trwałość aktu administracyjnego .................................................... 191 4.2.4. Wadliwość aktu administracyjnego ................................................ 191 4.2.5. Klauzule dodatkowe w akcie administracyjnym .......................... 192 4.2.6. Decyzja administracyjna ................................................................... 192 4.2.7. Postanowienie administracyjne ....................................................... 196 Inne formy działania administracji .............................................................. 197 4.3.1. Umowa cywilnoprawna .................................................................... 197 4.3.2. Umowa administracyjna ................................................................... 198 4.3.3. Porozumienie administracyjne ........................................................ 198 4.3.4. Przyrzeczenie administracyjne ........................................................ 199 4.3.5. Ugoda administracyjna ..................................................................... 200 Wybrana literatura ................................................................................................... 201 4.3. Rozdział dziewiąty Kontrola administracji publicznej ....................................................................................... 204 1. Zagadnienia ogólne .................................................................................................. 204 2. Pojęcie i zadanie kontroli ........................................................................................ 204 2.1. Postacie kontroli .............................................................................................. 205 2.2. Rodzaje kontroli .............................................................................................. 205 2.3. Cechy kontroli ................................................................................................. 206 2.4. Kryteria kontroli .............................................................................................. 207 3. Pojęcie nadzoru ......................................................................................................... 208 4. System kontroli administracyjnej w Polsce .......................................................... 209 4.1. Pojęcie kontroli zewnętrznej ......................................................................... 209 4.1.1. Zewnętrzna kontrola państwowa ................................................... 209 4.1.2. Zewnętrzna kontrola niepaństwowa .............................................. 214 4.2. Wewnętrzna kontrola administracyjna ....................................................... 214 Wybrana literatura ................................................................................................... 218 11 WYKAZ WAŻNIEJSZYCH SKRÓTÓW AUW Dz. U. ETS GUS Konstytucja RP k.p.a. NIK NSA PiP PIP RPO TUE TWE u.s.c. u.s.g. u.s.p. u.s.w. u.k.a.r. u.w.a.r. ZNUW – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – Acta Universitatis Wratislaviensis Dziennik Ustaw Europejski Trybunał Sprawiedliwości Główny Urząd Statystyczny Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyj- nego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Najwyższa Izba Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny Państwo i Prawo Państwowa Inspekcja Pracy Rzecznik Praw Obywatelskich Traktat o Unii Europejskiej Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. Nr 185, poz. 1092) ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Warszawskiego 13 OD AUTORA Książka oddawana do rąk czytelników stanowi trzecie, poprawione i uaktualnione wydanie podręcznika. Zawarty w niej materiał jest jedynie wprowadzeniem do studiów nad najważniejszymi pojęciami, instytucjami i definicjami obowiązującego prawa admi- nistracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego. Pomysł na konstrukcję podręcznika i jego układ powstał w trakcie procesu dydak- tycznego. Próba jasnego przekazu prawa obowiązującego, jak również treści wypraco- wanych w ogólnej teorii prawa i w nauce prawa administracyjnego nie tylko studentom prawa, ale także innych, nieprawniczych kierunków, takich jak administracja i zarzą- dzanie, na których wykładane jest coraz częściej prawo administracyjne, jest głównym celem niniejszego opracowania. Rozległa materia obowiązującego prawa administracyj- nego, a także wielowątkowy, skomplikowany i niejednorodny dorobek nauki prawa ad- ministracyjnego powodują, że książka niniejsza musi być traktowana jako materiał ini- cjujący dalsze studia nad zagadnieniami prawa administracyjnego, wymagający szcze- gółowego przedyskutowania w toku wykładów, ćwiczeń i konwersatoriów. Podręcznik nie obejmuje problematyki materialnego prawa administracyjnego oraz procedury ad- ministracyjnej. 15 Rozdział pierwszy ADMINISTRACJA PUBLICZNA 1. Pojęcie administracji Etymologia słowa „administracja” związana jest z łacińskim słowem ad- ministro, administrare (czyli „służyć”, „wykonywać”, „kierować”). Przedrostek ad („do”, „ku”) modyfikuje to pojęcie, podkreślając potencjalną celowość czynności nim określanej1. Współcześnie w nauce prawa administracyjnego pojęcie administracji jest różnie definiowane i klasyfikowane. Wyróżnia się administrację prywatną, czyli zarząd, kierowanie pewną dziedziną spraw na prywatny (nie publiczny) użytek, oraz administrację publiczną. Bez wątpienia pojęcie administracji publicznej jest podstawowe także dla prawa administracyjnego, choć istnieje w literaturze pogląd, że takie zjawiska, jak prawo administracyjne i admini- stracja publiczną powinno badać się oddzielnie (F. Longchamps). Niejednorodność poglądów dotyczących pojęcia administracji publicznej w nauce prawa administracyjnego, a także w nauce administracji uniemożli- wia synkretyzm, który przyświecać ma niniejszemu podręcznikowi. Już sama chronologia i krótka prezentacja stanowisk związanych z koncepcją i funk- cjonowaniem administracji publicznej wymagałyby odrębnej monografii. W podręczniku niniejszym, jak zresztą w każdym innym dostępnym na ryn- ku, przedstawiony jest więc pewien wybór. Spośród wielu ujęć administracji publicznej w prezentowanym podręcz- niku opierać się będę na współcześnie adoptowanej do rozważań akademic- kich definicji prezentowanej w literaturze przez J. Bocia. Zgodnie z nią przez administrację publiczną należy rozumieć „przejęte przez państwo i realizo- wane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorial- etymologia pojęcia administracja publiczna 1 W nauce prawa przyjmuje się raczej bez większych sporów fundamentalną rolę myśli antycznych prawników rzymskich. Początki prawa administracyjnego widzimy więc w regulacjach publiczno- prawnych zwanych dziś „rzymskim prawem administracyjnym”, poprzez które chroniono zabytki, środowisko atmosferyczne miast czy też proces budowlany. Pamiętać również należy, że antyczni Rzy- mianie, niezmiernie praktyczni, ujmowali prawo jako rodzaj powinnego zachowania, nie podawali więc wiążącej definicji prawa (w tym prawa administracyjnego). Wprowadzili jednak do refleksji prawniczej pojęcia prawa publicznego i prywatnego, które po dziś dzień wywołują ożywione spory w doktrynie prawa. 17 ujęcie negatywne administracji publicznej ujęcie pozytywne administracji publicznej ujęcie podmiotowe ujęcie przedmiotowe nego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wyni- kających ze współżycia ludzi w społecznościach”. Należy również wskazać ugruntowane w tradycji kontynentalnej admi- nistratywistyki definicje negatywne i pozytywne administracji publicznej. Definicja negatywna, uważana za klasyczną, stworzona została przez O. Meyera oraz W. Jellinka. Na grunt polskiej nauki prawa przenieśli ją mię- dzy innymi S. Kasznica i A. Peretiakowicz. Podstawą tej definicji była zasada trójpodziału władz. Według tego ujęcia administracją publiczną jest wszystko to, co nie jest ustawodawstwem i wymiarem sprawiedliwości (innymi słowy, administracja to działalność państwa poza ustawodawstwem i sądownic- twem). Przywołani autorzy, a także kolejni badacze omawianego zjawiska, przeprowadzają o wiele szersze rozważania, dotykając problemów granicz- nych negatywnej i pozytywnej koncepcji administracji publicznej oraz prob- lemów, które nie mieszczą się ani w jednoznacznym ujęciu negatywnym, ani też pozytywnym. W tym miejscu nie będą one jednak rozwijane2. Definicje pozytywne administracji publicznej kładą natomiast nacisk na to, kto i jakie funkcje administracyjne wykonuje. Pojęcie interesu publicznego jako składnika pojęcia administracji publicz- nej wymusza poniekąd identyfikację struktury podmiotów wykonujących administrację. W ten sposób dochodzimy do definicji podmiotowej admini- stracji publicznej, która wskazuje na to, jakie organy sprawują administrację, i obejmuje próby opisu struktury tej administracji. Definicja przedmiotowa określa, jakie czynności (ogólniej: rodzaje dzia- łalności) zalicza się do czynności administracyjnych, czyli definiuje admini- strację publiczną jako działalność o charakterze administracyjnym (publicz- noprawnym). Jak widać, próby opisania jednego zjawiska, jakim jest „administracja publiczna”, podejmowane są na różnych płaszczyznach. Pamiętać również należy, że zarówno podejście podmiotowe, jak i przedmiotowe mają swoje pozytywne oraz negatywne aspekty. Przykładowo ujmowanie administracji publicznej wyłącznie od strony podmiotowej rodzi trudności z zakwalifiko- waniem współczesnych zadań publicznych wykonywanych przez podmioty prywatne. Natomiast ujęcie przedmiotowe napotyka zasadnicze trudności w kwalifikowaniu wielu czynności gospodarczych, orzeczniczych i cywilno- prawnych, wykonywanych przez administrację publiczną w toku jej działań. 2. Cechy i funkcje administracji publicznej W literaturze przedmiotu można odnaleźć opis pewnych cech admini- stracji publicznej, co do których nie ma większych wątpliwości. Oczywiście podkreślić należy ich postulatywny charakter, choć niektóre z nich znajdują 2 W nauce prawa administracyjnego i administracji publicznej podkreśla się często funkcje admi- nistracyjne w ramach struktur wymiaru sprawiedliwości (na przykład prezes sądu rejonowego wyko- nujący administrację publiczną w ramach aparatu sądowniczego), jak również funkcje administrowania publicznego w strukturach aparatu legislacyjnego wykonywane na przykład przez Marszałka Sejmu. 18 swoje bezpośrednie odzwierciedlenie w obowiązującym prawie administra- cyjnym. Należy też zdawać sobie sprawę, że cechy mają charakter opiso- wo-postulatywny i nie zawsze odzwierciedlają rzeczywistość w administracji. Poniżej przestawiono najważniejsze cechy administracji. Cecha podstawowa. Administracja publiczna to zjawisko społeczne. Z fak- tu tego wypływają rozmaite wnioski szeroko opisywane w naukach admini- stracyjnoprawnych i innych naukach społecznych. Najważniejszą konsek- wencją społecznego charakteru administracji publicznej jest fakt, że pełniąc funkcję regulatora współżycia społecznego, w pierwszej kolejności powinna ona być ukierunkowana na zabezpieczenie interesu publicznego3. I cecha Administracja publiczna (jako organizacja i działanie) funkcjonuje na pod- stawie prawa i w granicach prawa (czasami jednak w trakcie procesu stoso- wania prawa zastosowanie mają akty inne niż normatywne, takie jak zwy- czaje, orzeczenia sądowe czy normy techniczne). Przy okazji omawiania tej cechy administracji nie sposób nie odnotować ożywionej i wciąż niezakoń- czonej dyskusji naukowej, dotykającej problemu, czy administracja publiczna jako całość (a nie tylko organy administracji publicznej) powinna ograniczać się wyłącznie do wykonywania ustaw, czy też może powinna działać o wiele swobodniej, osiągając cele zawarte w ustawach. Dobrym przykładem ściera- nia się tych dwóch koncepcji, które nie muszą wzajemnie się wykluczać, jest z jednej strony kontynentalna koncepcja administracji publicznej, o wyraźnie weberowskim modelu, jako struktury rozbudowanej i zhierarchizowanej, a z drugiej strony innowacje płynące z anglosaskiego modelu zautonomizo- wanych (choćby do poszczególnych zadań) przedstawicieli administracji, używających w swoich działaniach nowych metod publicznego zarządzania4. II cecha Administracja (jako organizacja) działa w imieniu i na rachunek państwa lub na rachunek wspólnoty samorządowej i państwa. 3 Należy tu zaznaczyć, że problematyka dotykająca interesu publicznego jest również skompliko- waną materią, choćby ze względu na fakt, iż społeczeństwo jest zbiorowością jednostek, a te kierują się co do zasady interesami jednostkowymi. Mówiąc o interesie społecznym, mamy tu na myśli pewne wspólne zespoły dóbr, ze względu na które jednostki, wraz z ewolucją społeczeństwa, godzą się na rezygnację z własnych indywidualnych interesów. Wydaje się, że i samo pojęcie interesu publicznego powinno dziś podlegać daleko idącej rekonstrukcji. 4 Przykładem są tutaj organy brytyjskich agencji wykonawczych, mające dość dużą swobodę de- cydowania, w zależności od bieżącej potrzeby, o doborze środków finansowych i personelu (tailor-made structures and systems). W administracji agencyjnej istnieje również dewiza get the job done (zadanie ma być wykonane). Duża swoboda działania powiązana jest jednak z odpowiedzialnością organu kierow- niczego agencji za podejmowane decyzje bieżące (operational decisions). Również urzędnicy „operacyjni”, w szczególności ci bezpośrednio stykający się z odbiorcami usługi publicznej, działają w ramach dużej dyskrecjonalnej swobody (empowerment of frontline staff). Można porównać to zjawisko do działania polskiej administracji publicznej w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Odmiennie niż w Polsce, wspominana „decyzyjność operacyjna” traktowana jest w brytyjskiej administracji publicznej jako odrębny model załatwiania spraw, nie zaś jako wyjątek od zasady legalizmu, w której organy administracji publicznej nie działają bez wyraźnej podstawy prawnej, szerzej zob. M. Możdzeń-Mar- cinkowski, Współczesne formy administracji publicznej na przykładzie brytyjskich agencji wykonawczych (w:) J. Łukaszewicz (red.), Biurokracja, Rzeszów 2006. 19 III cecha Administracja (jako organizacja) ma charakter władczy, to znaczy może korzystać z przymusu państwowego – władztwa administracyjnego wypo- sażonego w sankcje administracyjnoprawne. IV cecha Administracja publiczna (jako organizacja) działa zawsze na zasadach non profit; nawet gdy prowadzi działalność nastawioną na zysk, nie jest on jej głównym celem, a jedynie środkiem służącym realizacji interesu publicznego. V cecha Administracja publiczna (jako działanie) to zawsze działanie charaktery- zujące się celowością, aktywnością i inicjatywnością. VI cecha Administracja publiczna działa zawsze w oparciu o personel zawodowy – tak zwaną kadrę urzędniczą. VII cecha Wydaje się, że wychodząc naprzeciw współczesnym problemom państwa demokratycznego oraz gospodarki wolnorynkowej, w dobie zmiennych ko- niunktur gospodarczych i silnych kryzysów monetarnych administracja pub- liczna powinna znacznie lepiej współdziałać z obywatelami i przedsiębiorca- mi. Tak więc cechą ostatnią, choć zapewne niewyczerpującą całego katalogu, winno być współdziałanie administracji ze społeczeństwem. Może mieć ono różne oblicza. W pierwszym rzędzie niezbędne jest ciągłe ulepszanie nowo- czesnych form kontraktualizmu usług publicznych. Mowa tu zarówno o no- wych formach prywatyzacji zadań i funkcji publicznych takich jak umowy administracyjnoprawne5, jak i o praktycznie mało znanej w polskiej admini- stracji publicznej idei kontraktualizmu wewnętrznego6 w ramach aparatu rządowego i samorządowego. 3. Klasyfikacja administracji publicznej z punktu widzenia jej funkcji Prezentowane poniżej wybrane klasyfikacje są – co należy podkreślić – wytworem nauk administracyjnych, nie odnajdziemy ich bowiem wprost w obowiązującym prawie administracyjnym. Funkcje administracji publicznej rozumiane są często jako zadania lub cele. Można mówić o funkcjach podstawowych, a więc ustalanych przez pań- stwo jako jego ogólna polityka, oraz o funkcjach operacyjnych określanych i weryfikowanych w bieżącej działalności administracji. 1. Administracja władcza (porządkowo-reglamentacyjna), zwana kla- syczną, realizuje się przede wszystkim przez wydawanie decyzji administra- cyjnych i innych aktów władczych. funkcje administracji publicznej administracja władcza 5 Doktryna prawa administracyjnego ostatnio szeroko porusza kwestię umów w administracji publicznej, szerzej zob. J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Wrocław 2008. 6 O kontraktualizmie w ramach brytyjskiej administracji publicznej szerzej zob. M. Możdżeń-Mar- cinkowski, Współczesne formy..., s. 425 i n. 20 2. Administracja świadcząca (zawiadowcza) to działalność prowadzona bez użycia środków władczych (prowadzenie rejestrów, zbiórek publicznych, działalność informacyjna, organizatorska, pomoc społeczna, pomoc w kata- klizmach). 3. Administracja wykonująca uprawnienia właścicielskie i zarządzające. Administracja ta (a raczej pewna odmiana istniejących form administracji publicznej) zaliczana jest czasami do nowych funkcji administracji publicznej. Jednak szeroko rozumiana administracja „właścicielska” znana była już w cza- sach antycznych. Administracja wykonująca uprawnienia właścicielskie jest jednak najbardziej podatna na zmiany ustrojowe i systemowe. Ostatnie zmia- ny związane były głównie z przemianami ustrojowymi lat 90. XX w., odejś- ciem od reguł państwa socjalistycznego w kierunku reguł państwa demokra- tycznego i zasad wolnego rynku. Administracja właścicielska wykonuje obec- nie uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa pod różnymi postaciami (spó- łek, agencji). Biorąc pod uwagę rzeczowy (przedmiotowy) podział zadań, wyróżnić można także liczne przedmiotowe działy administracji publicznej, jak na przykład administrację budownictwa, oświaty, ochrony zdrowia, spraw so- cjalnych itd. Z punktu widzenia podmiotowego można wyróżnić admini- strację rządową i administrację samorządową, zwłaszcza samorządu teryto- rialnego. administracja świadcząca administracja właścicielska inne znaczenie administracji Wybrana literatura Błaś A., Boć J., Jeżewski J., Administracja publiczna, Wrocław 2003 Błaś A., Niekonstytucyjne zjawiska w administracji publicznej (w:) Instytucje współ- czesnego prawa administracyjnego. Księga Jubileuszowa Prof. zw. dr. hab. J. Fi- lipka, Kraków 2002 Boć J., Dziewięcka-Bokun L. (red.), Umowy w administracji, Wrocław 2008 Borkowski J., Określenie administracji i prawa administracyjnego (w:) System prawa administracyjnego, t. I, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk 1977 Chmaj M. (red.), Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2007 Cieślak Z., Lipowicz I., Niewiadomski Z., Prawo administracyjne. Część ogólna, Czaputowicz J. (red.), Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji eu- wyd. 5, Warszawa 2011 ropejskiej, Warszawa 2008 Duniewska Z., Jaworska-Dębska B., Michalska-Badziak R., Olejniczak-Sza- łowska E., Stahl M., Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, wyd. 4, Warszawa 2009 Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa Jaroszyński A. (red.), Współczesne problemy administracji publicznej, Warszawa 1995 1996 Jaroszyński M., Prawo administracyjne, cz. I, Warszawa 1952 21 Jaworski Wł.L., Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa Kallas M., Lipowicz I., Niewiadomski Z., Szpor G., Prawo administracyjne. Część ne, Warszawa 1956 1924 ustrojowa, Warszawa 2002 Jaroszyński M., Zimmermann M., Brzeziński W., Polskie prawo administracyj- Kunderewicz C., Studia z rzymskiego prawa administracyjnego, Łódź 1991 Lipowicz I., Pojęcie sfery wewnętrznej administracji państwowej, Katowice 1991 Longchamps F., W sprawie pojęcia administracji państwowej i pojęcia prawa admi- nistracyjnego, ZNUW 1957, z. 10 Możdżeń-Marcinkowski M., Współczesne formy administracji publicznej na przy- kładzie brytyjskich agencji wykonawczych (w:) J. Łukaszewicz (red.), Biurokra- cja, Toruń 2006 Możdżeń-Marcinkowski M., Umowy w administracji publicznej – głos w dyskusji (w:) J. Boć, L. Dziewięcka-Bokun (red.), Umowy w administracji, Wrocław 2008 Nowak-Far A. (red.), Dostosowanie polskiej administracji do członkostwa w Unii Europejskiej, Warszawa 2005 Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, wyd. 8, Toruń 2009 Peters G.B., Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999 Suwaj P.J. (red.), Prawo administracyjne. Ćwiczenia, Warszawa 2008 Wierzbowski M., Cieślak Z., Jagielski J., Lang J., Szubiakowski M., Wiktorow- ska A., Prawo administracyjne, wyd. 10, Warszawa 2011 Wróbel A., Kidyba A., Ustrój i zadania administracji publicznej w Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 1993 Zimmermann J., Prawo administracyjne, wyd. 5, Kraków 2012 22
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Wstęp do prawa administracyjnego ogólnego
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: