Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00300 007286 15368746 na godz. na dobę w sumie
Wypieranie prawa administracyjnego przez prawo cywilne. TOM III - ebook/pdf
Wypieranie prawa administracyjnego przez prawo cywilne. TOM III - ebook/pdf
Autor: , , Liczba stron: 363
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-5145-4 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki >> inne
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Publikacja zawiera zbiór artykułów przygotowanych w związku ze Zjazdem Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego organizowanym w Białymstoku w dniach 23-26 września 2012 roku, zatytułowanym 'Kryzys prawa administracyjnego w administracji publicznej'. Wszystkie artykuły opublikowane zostały w czterech tomach zatytułowanych: Jakość prawa administracyjnego, Inflacja prawa administracyjnego, Wypieranie prawa administracyjnego przez prawo cywilne oraz Wykładnia i stosowanie prawa administracyjnego.

Wspólnym celem badawczym autorów niniejszego tomu jest próba zdiagnozowania czy, w jaki sposób i w których miejscach oraz ewentualnie dlaczego, prawo administracyjne (metoda władcza regulacji prawnej) jest wypierane przez prawo cywilne (kooperacyjna metodę regulacji prawnej). Opracowanie zawiera analizę prawa, także w oparciu o orzecznictwo sadowe, wyłącznie w kontekście problemów, jakie rodzi stosowanie metod władczej i kooperacyjnej.

Adresaci:
Odbiorcami książki są przedstawiciele nauki prawa publicznego, w tym zwłaszcza administracyjnego oraz prywatnego (cywilnego), jak również praktycy prawa zajmujący się 'problemami brzegowymi', działający w na styku prawa administracyjnego i cywilnego.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

KRYZYS PRAWA ADMINISTRACYJNEGO? Dariusz Ryszard Kijowski/Patrycja Joanna Suwaj TOM III WYPIERANIE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO PRZEZ PRAWO CYWILNE redakcja naukowa Adam Doliwa Stanisław Prutis Warszawa 2012 Wydanie publikacji zostało dofi nansowane przez Stowarzyszenie Edukacji Administracji Publicznej. Wydanie publikacji zostało dofi nansowane przez Wyższą Szkołę Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku. Stan prawny na 1 sierpnia 2012 r. Recenzent Prof. dr hab. Marek Wierzbowski Redakcja naukowa serii Dariusz Ryszard Kijowski, Patrycja Joanna Suwaj Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Cybulska Opracowanie redakcyjne Anna Krzesz Łamanie Wolters Kluwer Polska Układ typografi czny Marta Baranowska © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012 ISBN 978-83-264-3860-8 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profi nfo.pl Spis treści Wykaz ważniejszych skrótów / 9 Słowo wstępne / 11 Jan Jeżewski Prawo stosowane jako kryterium rozgraniczenia drogi administracyjnej i drogi sądowej / 13 Jan Łukasiewicz Słowo o perspektywach prawa administracyjnego (komunikat) / 27 Rafał Godlewski, Helena Kisilowska Przenikanie się prawa administracyjnego i prawa cywilnego na przykładzie gospodarki nieruchomościami i prawa budowlanego / 33 Krzysztof Chochowski Kryzys prawa administracyjnego w administracji publicznej – rzeczywistość czy fikcja? / 58 Marta Romańska Środki ochrony właściciela przed szkodliwym oddziaływaniem na jego nieruchomość w związku z realizacją inwestycji budowlanej (wybrane zagadnienia) / 76 Ewa Tamara Szuber-Bednarz, Ryszard Paczuski Wypieranie prawa administracyjnego przez prawo cywilne czy także wspomaganie osiągania celów administracyjno-prawnych drogą stosowania w coraz szerszym zakresie umowy jako cywilnoprawnej formy działania? / 96 5 Spis treści Stanisław Prutis Mechanizmy prawne wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Unii Europejskiej (dobór metody regulacji prawnej) / 120 Paweł Gorajewski, Piotr Pietrasz Modyfikacja modelu ogólnego postępowania administracyjnego w postępowaniach w zakresie przyznawania płatności bezpośrednich oraz pomocy w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich / 135 Ewa Stefańska Zasady postępowania dowodowego w sprawach z zakresu ochrony konkurencji – na etapie postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów / 159 Ewa Katarzyna Czech Wpływ konstrukcji prawa cywilnego na administracyjnoprawne regulacje prawa ochrony środowiska / 181 Edyta Dołęgowska Konstrukcje cywilnoprawne w zakresie odpowiedzialności z tytułu szkód w środowisku i szkód spowodowanych oddziaływaniem na środowisko – wybrane zagadnienia / 193 Aldona Piotrowska Oksymoron prawny – o przenikaniu pojęć prawa prywatnego i publicznego / 207 Artur Modrzejewski Kontraktualizacja w globalnym i europejskim prawie administracyjnym / 219 Magdalena Kisała Stosowanie formy umowy cywilnoprawnej przez jednostki samorządu terytorialnego w powierzaniu wykonywania zadań publicznych / 239 6 Spis treści Jerzy Bieluk „Dziedziczenie” uprawnień administracyjnych na przykładzie kwot mlecznych i płatności do gruntów / 254 Małgorzata Gajda-Durlik Wpływ cywilnoprawnej instytucji bezpodstawnego wzbogacenia na kształtowanie podstaw prawnych roszczeń ZUS z tytułu nienależnego świadczenia / 268 Mariusz Szyrski W sprawie zjawiska przenikania się prawa administracyjnego i prawa cywilnego w nowoczesnym państwie prawa / 297 Dominik Jakub Kościuk Umowa o świadczenie usług telekomunikacyjnych jako przykład wpływu administracji publicznej na kształtowanie, podejmowanie i realizację kontraktów w sferze prawa cywilnego / 308 Krzysztof Kaszubowski Granice przestrzenne pasa drogowego – o współstosowaniu norm prawa cywilnego i prawa administracyjnego / 327 Jan Góralski Funkcje świadectwa charakterystyki energetycznej w postępowaniu administracyjnym i obrocie cywilnym / 340 Autorzy / 359 7 Wykaz ważniejszych skrótów Dz. U. Dz. Urz. WE/UE ETPC ETS k.c. k.p.a. k.p.c. Konstytucja RP NSA ONSA ONSAiWSA OSA OSNAPiUS OSNC Dziennik Ustaw Dziennik Urzędowy Wspólnot Europej- skich/Unii Europejskiej Europejski Trybunał Praw Człowieka Europejski Trybunał Sprawiedliwości ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cy- wilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po- stępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks po- stępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych Orzecznictwo Sądów Administracyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Admini- stracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna 9 Wykaz ważniejszych skrótów OSNCP OSP OSPiKA OTK-A PiP PiZS p.o.ś. p.p.s.a. pr. bud. SA SN TFUE TK u.g.n. WSA Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitra- żowych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, se- ria A Państwo i Prawo Prawo i Zabezpieczenie Społeczne ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o po- stępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270) ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) Sąd Administracyjny Sąd Najwyższy Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 1) Trybunał Konstytucyjny ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny 10 Słowo wstępne Propozycja organizatorów Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, aby w ramach dyskusji nad (opatrzonym znakiem zapytania) kryzysem prawa administracyjnego w administracji publicz- nej wyodrębnić płaszczyznę zatytułowaną: „Wypieranie prawa admini- stracyjnego przez prawo cywilne”, powinna zostać uznana za trafną, skoro dwudziestu Autorów zabrało już głos w tej sprawie, przygotowując opracowania publikowane w niniejszym tomie. Zaprezentowane artykuły i rozprawy wykraczają poza klasycznie ujmowane „wypieranie prawa administracyjnego”, rozumiane jako bezpośrednie zastępowanie przez metodę cywilnoprawną administra- cyjnej metody regulacji prawnej stosunków społecznych. Autorzy opracowań przedstawiają różnorodne formy relacji zachodzących po- między prawem cywilnym a prawem administracyjnym. Zauważają i analizują nie tylko konkurencyjność, ale i komplementarność metod cywilnoprawnej i administracyjnoprawnej; zjawisko to określają w swych opracowaniach jako „wzajemne zbliżenie i przenikanie się obu metod”, „rozwiązania hybrydowe” czy też „konwergencję metod regulacji prawnej”. Dobrze się składa, że publikowane opracowania prezentują intere- sujące zróżnicowanie podejść badaczy do problemu wzajemnych relacji pomiędzy prawem administracyjnym a prawem cywilnym. W gronie Autorów znaleźli się tacy, którzy podejmują problem na płaszczyźnie teoretycznej, zabierając głos w dyskusji na temat kryteriów delimitacji obszaru danej metody regulacji prawnej. Znakomita większość opraco- wań dotyczy płaszczyzny normatywnej, sfery obowiązującej regulacji prawnej, i to zarówno dziedziny prawa materialnego, jak i dziedziny postępowania administracyjnego. W płaszczyźnie prawa materialnego prezentowane opracowania dotyczą wielu zróżnicowanych przedmiotowo regulacji ustawowych; 11 Słowo wstępne największym zainteresowaniem Autorów cieszą się: sfera ochrony śro- dowiska, prawo budowlane, gospodarka nieruchomościami, prawo wodne, a także sfera wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ze środków Unii Europejskiej. Egzemplifikacja badanych relacji ma miejsce także na przykładzie konkretnych instytucji prawnych, takich jak: koncesja a umowa koncesji, umowa o świadczenie usług telekomunikacyjnych, granice pasa drogowego czy kwestia „dziedziczenia” uprawnień admi- nistracyjnych. Różnorodny ogląd zjawiska określonego tytułem niniejszego tomu, prowadzony w płaszczyźnie doktrynalnej oraz normatywnej, material- noprawnej i proceduralnej, dostarcza bogatego materiału do dyskusji na temat wypierania prawa administracyjnego przez prawo cywilne. Wnioski administratywistów co do wzajemnych relacji obu gałęzi prawa powinny być przedmiotem dalszych dyskusji, w tym zwłaszcza z udziałem cywilistów. Adam Doliwa Stanisław Prutis 12 Jan Jeżewski Prawo stosowane jako kryterium rozgraniczenia drogi administracyjnej i drogi sądowej 1. Często opisywana, a nawet dominująca w niektórych okresach w literaturze europejskiej od ponad dwustu lat problematyka styku prawa administracyjnego i prawa cywilnego świadczy nie tylko o jej nieprzemijającej żywotności praktycznej, ale także o doniosłym znacze- niu dla rozwoju badań teoretycznych. Uwzględniając perspektywę hi- storyczną, można powiedzieć, że to właśnie względy praktyczne – ko- nieczność rozdziału drogi administracyjnej i sądowej – zadecydowały o teoretycznej randze problemu. Oba te aspekty znajdują wyraz w pi- śmiennictwie w Polsce: w podręcznikach uniwersyteckich, a przede wszystkim w licznych opracowaniach monograficznych, zwłaszcza w ostatnim czasie, ponadto ukazują się nowe regulacje sytuowane na styku obu działów prawa oraz trudności ich teoretycznej kwalifikacji. Refleksja naukowa potwierdza, że dziś, jak niegdyś, znaczny obszar działania administracji znajduje się pod rządem prawa cywilnego, że w obszarze tym pojawiają się nie tylko typowe umowy prawa cywilnego, ale także konsensualne formy tworzenia stosunków prawnych, kształ- towanych z wyraźnym udziałem elementów władztwa administracyjne- go, że wreszcie kontrola prawidłowości tych form jest dowolnie podda- wana kompetencji sądów powszechnych, niejako wbrew kryteriom służącym delimitacji obu działów prawa. Tak więc zbiegają się tu w paradoksalny sposób dwa odmienne co do istoty sposoby regulacji prawnej, odmienne mechanizmy stosowania prawa, dwie filozofie działania – które nie powinny być mieszane, a które nieuchronnie od 13 Jan Jeżewski wieków współuczestniczą w prawnej organizacji życia społecznego1. Zakresy tego współuczestnictwa w danym kraju zmieniają się zależnie od kręgu kultury prawnej oraz uwarunkowań społecznych i gospodar- czych – w żadnym bowiem kraju nie są oznaczone wyraźnym przepisem obowiązującego prawa. Perspektywę poznawczą wyznaczają poglądy ogólne, dotyczące zakresu stosowania prawa cywilnego w działaniu administracji publicznej oraz kryteriów delimitacji obu działów prawa; poglądy te powstawały na gruncie prawa pozytywnego w orzecznictwie i doktrynie, występując w różnorakich związkach, kształtowanych we- dług ustalonych w przeszłości punktów odniesienia. Tak jest i u nas. Przekonanie, że „administracja żyje pod podwój- nym prawem” jest głęboko zakorzenione w świadomości w naszym kręgu kultury prawnej – tak głęboko, że wiele decyzji ustawodawcy, przesuwających zakresy stosowania, wymyka się racjonalnej ocenie w konkretnej sytuacji i wobec wyraźnie oznaczonego przedmiotu regu- lacji. Oczywiście decyzje takie wymagają wszechstronnej analizy z punktu widzenia ich teoretycznego uzasadnienia, motywów i konse- kwencji prawnych. Poszerzanie zakresu stosowania prawa cywilnego w sferze administracji publicznej wywołuje niekiedy niepokój – jest on uzasadniony, jeśli wynika w danym przypadku z pojęciowej abnegacji tworzących prawo, nie powinien jednak być wyrażany w ogólnych przestrogach przed zagrożeniem dla ładu prawnego państwa, gdyż z perspektywy historycznej jest wyrazem mocno osadzonej w tradycji tendencji w kształtowaniu podstaw prawnych działania administracji. Jest tu zatem konieczny niezbędny dystans i ostrożność w ocenach ge- neralnych; znajdują one znakomicie trafny wyraz w programie obecnego Zjazdu Katedr, w którym temat dotyczący wypierania prawa admini- stracyjnego przez prawo cywilne został opatrzony znakiem zapytania („czy zawsze jest to uzasadnione i odpowiednie?”). 2. Analiza sfery styku prawa administracyjnego i prawa cywilnego jest podejmowana na różnych płaszczyznach. Podstawową płaszczyzną jest poszukiwanie kryteriów delimitacji (repartycji sfer) obu działów prawa i rozstrzyganie na podstawie prawa stosowanego o właściwości organu orzekającego. W powojennej literaturze polskiej, poza funda- 1 J. Zimmermann, Zagadnienie repartycji sfer u J.S. Langroda i we współczesnym polskim prawie administracyjnym (w:) Teoria instytucji prawa administracyjnego. Księga pamiątkowa Profesora Jerzego Stefana Langroda, pod red. J. Niczyporuka, Paryż 2011, s. 459 i n. 14 Prawo stosowane jako kryterium rozgraniczenia... mentalnym dziełem J.S. Langroda oraz syntezą F. Longchampsa2, można przypomnieć artykuły J. Litwina oraz E. Iserzona3. W artykułach tych autorzy poszukują kryterium wyodrębnienia prawa administracyj- nego. Kryterium władztwa, a także kryterium stosunku prawnego nie dają bowiem podziałów rozłącznych; kryteria te wymagają zatem rela- tywizacji zależnie od celu, gdyż nie ma absolutnej zasady podziału – jakiś fragment porządku prawnego może być przypisany do jednego lub drugiego działu prawa. Dlatego w szeroko komentowanym, powo- łanym tu artykule w Prawie i Życiu E. Iserzon opowiada się za kryterium formalnym: „jaki organ jest kompetentny do orzekania. Tylko na tej różnicy formalnoprawnej, różnicy co do kompetencji, możemy oprzeć kryterium dla oceny, czy stosunek prawny znajduje się w sferze władczej, tj. prawa administracyjnego, czy też w sferze niewładczej – prawa cywil- nego”. Inwersja ogólnej zasady kompetencyjnej – kwalifikacja prawa stosowanego determinuje właściwość organu orzekającego – daje wyraz doraźnej potrzebie praktycznej i oczywiście nie rozstrzyga podstawo- wego problemu repartycji na płaszczyźnie teoretycznej. Drugą płaszczyzną, wyraźnie wyodrębnioną w piśmiennictwie polskim ostatnich kilku lat, jest analiza niewładczych form działania administracji o charakterze konsensualnym, charakterystycznych dla prawa cywilnego. W głównym nurcie badań znalazła się umowa cywil- noprawna, przedmiotem analizy jest również umowa administracyjna, porozumienie administracyjne oraz ugoda4. Badania prowadzone na płaszczyźnie teorii prawnych form działania administracji koncentrują się na wykazywaniu odrębności umów jako aktów niewładczych oraz 2 J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, reprint, Kraków 2003; F. Longchamps, Problemy pogranicza prawa administracyjnego, Studia Prawnicze 1967, z. 16. 3 J. Litwin, Z problematyki styku prawa cywilnego z administracyjnym, PiP 1965, z. 4; E. Iserzon, Rozgraniczenie sfer prawa administracyjnego i cywilnego, Prawo i Życie 1964, nr 4; tenże, Uwagi o kryterium stosunku administracyjno-prawnego (próba rewizji), PiP 1965, z. 11. 4 Zob. liczne studia D. Kijowskiego, m.in.: Umowy w administracji publicznej (w:) Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005; tenże, Ucieczka administracji publicznej w sferę prawa cywilnego (w:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Warszawa 2009; B. Jaworska-Dębska, Umowy we współczesnej administracji (w:) Umowy w administracji, pod red. J. Bocia i L. Dziewięckiej-Bokun, Wrocław 2008. 15 Jan Jeżewski trudnościach ich prawnej kwalifikacji, gdy są zawierane w celu realizacji przez administrację jej zadań publicznych. Dopiero jako konsekwencja tych badań formułowane są postulaty rozgraniczenia drogi administra- cyjnej i sądowej. Jak wiadomo, w prawie polskim nie istnieje konstrukcja umowy administracyjnej; trudności, jakie z tego wynikają, rozwiązuje doktryna, przyjmując jako kryterium kwalifikacyjne nasycenie umowy elementami publicznoprawnymi dotyczącymi jej przedmiotu oraz skutków prawnych. Jak pisze D. Kijowski: „skutki takie występować będą w przypadku, gdy rezultatem zawartego układu między stronami będzie określenie uprawnień lub obowiązków jednostki go zawierającej wobec organu wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, przewidzianego do realizacji w formach władczych (...). Jeżeli zatem umowa określa sposób wykonywania obowiązków administracyjnych ciążących na co najmniej jednej z jej stron, będzie to umowa admini- stracyjna”5. Ustalenie charakteru prawnego umowy jest istotne, gdyż wskazuje, „jaka droga jest właściwa do rozstrzygania ewentualnych konfliktów oraz przymuszenia do wykonania określonych obowiązków. Jeśli administracja posługuje się formą działania właściwą dla prawa publicznego, ewentualne kwestie sporne będą rozstrzygane na drodze administracyjno-prawnej (...). Jeżeli natomiast administracja podejmuje działanie w formie właściwej dla prawa prywatnego, ewentualny konflikt zostanie rozstrzygnięty na drodze postępowania sądowego przez sąd powszechny (...)”6. Dążenia doktryny, aby w sferze działań niewładczych administracji prawo stosowane przesądzało o właściwości organu orzekającego, zderzają się jednak z chaosem legislacyjnym i dowolnością w ustalaniu kompetencji. Występująca w działaniu administracji olbrzymia różno- rodność umów cywilnoprawnych idzie w parze z brakiem koncepcji prawnej umowy administracyjnej. Należy wyjść poza schemat myślowy, pisze H. Knysiak-Molczyk, w którym tak liczne rodzaje umów „stanowią jedynie odmiany umowy cywilnoprawnej, w mniejszym lub większym stopniu zdeterminowane przepisami prawa administracyjnego”7. Jakie są przyczyny, iż umowa administracyjna, np. wzorem prawa niemiec- 5 D. Kijowski, Umowy w administracji..., s. 296. 6 H. Knysiak-Molczyk, Umowa cywilnoprawna jako forma działania organów ad- ministracji publicznej (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod red. J. Zimmermanna, Warszawa 2007, s. 493. 7 Tamże, s. 505. 16 Prawo stosowane jako kryterium rozgraniczenia... kiego, nie została wprowadzona do polskiego prawa o postępowaniu administracyjnym? „Jak się wydaje, można to uznać za wynik świadomej polityki, motywowanej nadmierną wiarą w moc umowy prawa cywil- nego, również jako formy działania administracji”. Dlatego, wobec trudności w wypełnianiu zadań publicznych przez administrację, aktualny staje się postulat, aby generalnie rozwiązać kwestię umów administracyjnych8. 3. W badaniach ukazujących zjawisko rozszerzania zakresu stoso- wania prawa cywilnego w działaniu administracji uwydatnia się koniecz- ność „starannej, ostrej i konsekwentnej repartycji sfer prawa admini- stracyjnego i prawa cywilnego” jako podstawowego problemu teoretycz- nego, z którym immanentnie wiąże się problem rozdziału kompetencji organów kontrolujących na podstawie kryterium prawa stosowanego9. Ma to tym większe znaczenie, że w europejskich kręgach kultury prawnej szeroki i dynamiczny udział prawa cywilnego w działaniu ad- ministracji wynika z uzasadnionych i dobrze znanych od lat uwarunko- wań społecznych i gospodarczych i – jak świadczy olbrzymia literatura francuska i niemiecka10 – praktycznie jest racjonalny. Nauka od lat dąży więc do wskazania generalnych kryteriów wyodrębnienia prawa administracyjnego i prawa cywilnego jako „znaku nieomylnego”, który pozwoli skarżącemu „w wypadku sporu wybrać sędziego”11. Wspomniane wyżej gruntowne badania form działania administra- cji są wyrazem takiego właśnie dążenia i dają podstawę do wyrażenia poglądu, który (wbrew wstępnemu zastrzeżeniu) w świetle nauki w krajach europejskich można uznać za uniwersalny: „Wprawdzie nie jest to – jak dotąd – rozpowszechniony w doktrynie pogląd, jednak od 8 A. Kubiak-Kozłowska, Formy konsensualne w postępowaniu administracyjnym (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod red. J. Zimmermanna, Warszawa 2007, s. 451. W pracy nieco wcześniejszej A. Kubiak trafnie podkreśla, że ten stan karencji wynika głównie ze względów tradycji i czynników kulturowych, kształtujących od lat postawy społeczne (a także, można dodać, poglądy ustawodawcy), Perspektywy rozwoju form konsensualnych w polskim prawie administracyjnym (w:) Umowy w administracji, pod red. J. Bocia i L. Dziewięckiej-Bokun, Wrocław 2008, s. 78–79. 9 J. Zimmermann, Zagadnienie repartycji..., s. 460. 10 Wskazana np. w porównawczej pracy M. Fromonta, La répartition des compétences entre les tribunaux civils et les tribunaux administratifs en droit allemand, Paris 1960 lub C. Goyarda, La compétence des tribunaux judiciaires en matière admini- strative, Paris 1962. 11 J. Rivero, Existe-t-il un critère du droit administratif?, Revue du droit public et de la science politique en France et à l étranger, Avril–Juin 1953, nr 2, s. 280. 17 Jan Jeżewski lat uważam, że zarówno umowa cywilnoprawna, jak i umowa admini- stracyjna mogą zastąpić, i w praktyce oraz niekiedy w prawie pozytyw- nym w istocie zastępują, tę podstawową, można by rzec klasyczną formę działania administracji, jaką jest akt administracyjny”. Nauka prawa administracyjnego i nauka administracji powinny dążyć do przedsta- wienia ustawodawcy kryteriów wyboru metody regulacji stosunków społecznych, gdyż „nie ulega wątpliwości, że obecnie trudno na świecie wskazać dziedzinę funkcji i zadań administracji publicznej, która sta- nowiłaby pole zastrzeżone dla działań władczych (...)”12. Uwagi wyma- gają tendencje obserwowane w ostatnich dziesięcioleciach w wielu krajach w Europie, których wyrazem jest m.in. generalne upoważnienie ustawowe do zastępczego stosowania umowy administracyjnej w sprawach, które mogą być przedmiotem aktu administracyjnego. Czy fakt ten „nie jest rezultatem ogólnoeuropejskich przemian w kul- turze sprawowania władzy publicznej, przejawem dojrzewania idei społeczeństwa obywatelskiego”13? Ten pogląd sytuuje się w obszernym nurcie refleksji na tle badań porównawczych J.S. Langroda14. W misji nowoczesnego państwa mieści się m.in. „coraz donioślejsza – zarówno ilościowo, jak i jakościowo – funkcja zabezpieczania członkom zbiorowości szczególnych, oznaczo- nych świadczeń w postaci usług lub dóbr, tzn. funkcja usługowa, «za- wiadowcza», prestacyjna”. Pisząc o niezbędnej w działaniu administracji elastyczności, wskazuje liczne konstrukcje tworzone w orzecznictwie i w nauce prawa administracyjnego (np. actes dans les périodes de crise, Verwaltungsgestandrecht, théorie de l imprévision), które „dają podstawę – co prawda tylko w sytuacjach nadzwyczajnych i zupełnie wyjątkowych – aż nawet do poświęcenia, w «stanie konieczności», sztywnego tekstu normy na rzecz interesu publicznego”, jeśli znalazłyby się one w kon- flikcie. Pojęcie interesu publicznego ma więc w prawie administracyj- nym znaczenie na tyle doniosłe, że w sytuacjach kryzysowych może uzasadnić odstępstwo od ścisłego wykonania ustawy. „Jest to również przykład decydującej roli «dobrej administracji»”, oznaczającej dobór 12 D. Kijowski, Problematyka regulacji prawnej stosowania form alternatywnych wobec aktu administracyjnego (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod red. J. Zimmermanna, Warszawa 2007, s. 430. 13 Tamże, s. 431. 14 J.S. Langrod, Instytucje..., s. 197. Kolejne strony powołane w tekście pochodzą z tego dzieła. 18 Prawo stosowane jako kryterium rozgraniczenia... solidnie wyszkolonych, pełnych umiaru i twórczych administratorów, a zarazem stworzenie skutecznej kontroli legalności i celowości ich działania (s. 260). Aktywność administracji nie jest nigdy mechaniczna, „nie ogranicza się nigdy do samej tylko biernej egzekutywy («wykony- wania ustaw»), lecz – przeciwnie – przepojona jest z zasady elementem inicjatywy, spontaniczności, inwencji”. Tę niezwykle dobitną koncepcję administracji twórczej J.S. Langrod umieszcza w ramach prawa; są to nie tylko reguły prawa pozytywnego, ale także te, które wynikają z wy- kładni zasad całego systemu prawnego (s. 264). W tych ramach, w wy- konywaniu funkcji usługowej (prestacyjnej), „która jest coraz szerszą i donioślejszą płaszczyzną styku aktywności państwowej z prywatną” (s. 198), pojawia się problem delimitacji prawa administracyjnego i prawa cywilnego i jego konsekwencja – rozłożenie właściwości kon- trolnej między sądy administracyjne i sądy powszechne. Kryteria tego podziału wynikają z teoretycznego założenia, że „właściwość organów kontrolujących jest następstwem przydziału odnośnego stosunku do tej, a nie innej sfery prawa” (s. 270). Ten doniosły problem podejmuje współczesna doktryna państw europejskich – w ujęciu modelowym w swoistej determinacji historycz- nej występuje on w nauce francuskiej i niemieckiej. Tu w krótkim zary- sie pragnę przedstawić wybrane fazy pojmowania stosowanego prawa jako kryterium repartycji kompetencji we Francji – z uwagi na charak- terystyczne dla tej doktryny dążenia systematyzacyjne (penser par ca- tégories) i konieczność poddania się w sferze rozwijającej się obecnie działalności prestacyjnej doraźnym poszukiwaniom pojęć kwalifikują- cych (a więc co do rezultatu – podobnie jak w nauce w Polsce). 4. Jak pisze J. Rivero, doktryna nie wybiera sobie drogi postępowa- nia – ona jest narzucona przez fakty15. U podstaw trwającej do dziś dyskusji znalazły się dwa słynne teksty rewolucyjne zawarte w ustawie z 16 i 24 sierpnia 1790 r. („Funkcje sądownicze są odrębne i pozostaną zawsze oddzielone od funkcji administracyjnych; sędziowie nie będą mogli, pod karą za nadużycie władzy, przeszkadzać w jakikolwiek sposób działaniom ciał administracyjnych, ani też przyzywać przed siebie ad- ministrujących z racji ich funkcji”) oraz w dekrecie z 16 fructidor roku III (2 września 1795 r. – „Ponownie zabrania się sądom rozpatrywać 15 J. Rivero, Existe-t-il un critère..., s. 280. 19 Jan Jeżewski jakiekolwiek akty administracji”)16. Rygorystyczna ochrona administra- cji przed sądami powszechnymi była dziedzictwem fatalnej opinii, jaka ciążyła w przedrewolucyjnej Francji na stronniczych, skorumpowanych i wstecznych parlamentach, zniesionych już w pierwszej fazie przemian ustrojowych 3 listopada 1789 r. Ustawy wywołały gwałtowną reakcję (nie tylko ze strony sądów, lecz także doktryny) w postaci żądania bezstronnej kontroli działania administracji, gdyż rozstrzyganie sporów Konstytuanta powierzyła tylko organom w administracyjnym toku in- stancji. Powołanie w konstytucji z 22 frimaire roku VIII (13 grudnia 1799 r.) oraz dekretem z 5 nivôse roku VIII (26 grudnia 1799 r.) Rady Stanu, ustawą z 28 pluviôse roku VIII (17 lutego 1800 r.) zaś rad prefek- turalnych początkowo nie osłabiło tej reakcji (jak wiadomo, Rada Stanu uzyskała status sądu administracyjnego dopiero po osiemdziesięciu latach), dało jednak początek stopniowemu wyznaczaniu granicy kompetencji sądów cywilnych w sferze działania administracji. Początek ten dostrzega się np. w wystąpieniu prokuratora generalnego Philip- pe-Auguste Merlina z roku XII (1804), który żądał wniesienia do sądu cywilnego sporu powstałego w toku realizacji umowy cywilnoprawnej zawartej między gminą a osobą prywatną: „Istnieje umowa, którą za- warła rada gminy (...), i ta umowa jest aktem administracyjnym, którego sądy nie mogą oceniać. Czy ta umowa jest aktem administracyjnym? W takim razie są aktami administracyjnymi umowy dzierżawy (...), a także transakcje, którymi rady gmin za zgodą organów nadzorczych kończą toczące się procesy, i wszystkie inne kontrakty, które rady układają i zawierają w imieniu swoich gmin? A jeśli te dzierżawy, te transakcje, te kontrakty staną się powodem sporu – czyż władza sądowa nie będzie mogła ich rozpoznawać? Są to, trzeba przyznać, idee nowe, mówiąc właściwie, pomysły dziwaczne, które są odrażające dla wszystkich dawnych pojęć, które burzą zdrowy rozsądek”17. Trybunał kasacyjny podzielił pogląd Merlina; nawet Rada Stanu nie zwlekała z zerwaniem rewolucyjnych rygorów, aby przyjąć tezę orzecznictwa sądowego i uznać, że wszelka czynność prawa prywatnego administracji podlega jurysdykcji sądów cywilnych. Ewolucja koncepcji zakończyła się za Monarchii Lipcowej, gdy w orzecznictwie Rady Stanu utrwalił 16 G. Vedel, Droit administratif, t. I, Paris 1958, s. 39. 17 Przytaczam za: R. Chapus, Responsabilité publique et responsabilité privée, Paris 1957, s. 67. 20 Prawo stosowane jako kryterium rozgraniczenia... się pogląd, że tytułem jej kompetencji nie jest charakter prawny strony występującej w sporze, lecz natura prawa stosowanego. W tej nowej perspektywie podstawą rozgraniczenia kompetencji stało się kryterium prawa stosowanego; potrzeba praktyczna – budowa- nie zakresu jurysdykcji Rady Stanu – przesądziła, iż uwaga skupiła się na kryterium prawa administracyjnego. Opinia Merlina była wyrazem poglądu, że rozdział absolutny administracji i sądownictwa powszech- nego jest politycznie nieaktualny, a gospodarczo chybiony. Na wyraźnej linii orzecznictwa oparło się fundamentalne na przełomie stuleci roz- różnienie actes d autorité i actes de gestion E. Laferrière a: „Nie można rozważać, jak w sposób uzasadniony usunąć z kompetencji sądowej wszystkie akty wydawane przez administrację, wszystkie operacje przeprowadzane z punktu widzenia interesu ogólnego, ale można tu brać pod uwagę akty i czynności, które wiążą się z wykonywaniem władzy publicznej, i które ograniczają z tego tytułu możliwości prawne obywateli”. Natomiast pozostają w kompetencji sądowej actes de gestion, tzn. te, „których administracja dokonuje jako zarządca i zawiadowca służb publicznych, a nie jako depozytariusz części władzy najwyższej”18. Na tle tej teorii, z czasem gwałtownie krytykowanej, umacniało się przekonanie, że tym, co uzasadnia dualizm kompetencji, jest nie tyle konieczność ochrony administracji i jej funkcjonariuszy przed ingeren- cją sądów powszechnych (zgodnie z zasadą rozdziału władzy wykonaw- czej i władzy sądowniczej), ile różnica dziedzin prawa stosowanych w obu sferach19. Dlatego też swoiste cechy administrowania znalazły w orzecznictwie wyraz w nowej koncepcji służby publicznej (service public), nieporów- nanie szerzej wyznaczającej zakres kompetencji Rady Stanu, a z czasem – teoretyczną podstawę wyodrębnienia prawa administracyjnego. W konkluzjach przełomowego orzeczenia Rady Stanu z roku 1903 w sprawie Terrier komisarz rządu Jean Romieu tak określił jej istotę: „wszystko co dotyczy organizacji i funkcjonowania służb publicznych we właściwym tego słowa znaczeniu, zarówno generalnych, jak i lokal- nych, niezależnie od tego, czy administracja posługuje się umowami 18 E. Laferrière, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, t. I, Paris 1896, s. 478, 484. 19 J. Rivero, La question: „Existe-t-il un critère du droit administratif?” est-elle toujours actuelle? (w:) Seminaire polono-français de droit administratif, Cracovie–Varsovie, 06–12 juin 1988 (Documentation), Warszawa 1989, s. 15. 21 Jan Jeżewski czy aktami władczymi, stanowi operację administracyjną, która podlega sądownictwu administracyjnemu”20. Ale od tej zasady autor konkluzji wskazuje wyjątki: „(...) gdy trzeba uznać, że administracja działa na tych samych warunkach jak osoba prywatna i jest poddana tym samym regułom i temu samemu sądownictwu. To rozróżnienie między tym, co proponowano nazwać gestion public i gestion privée, może wynikać bądź z racji natury służby publicznej, bądź z racji aktu, który wymaga oceny. Służba, w istocie będąc zupełnie w interesie osoby publicznej, może dotyczyć tylko zarządu jej dobra prywatnego: uznaje się w takim wypadku, że osoba publiczna działa jak osoba prywatna, jak zwykły właściciel w warunkach prawa powszechnego. Z drugiej strony może się zdarzyć, że administracja, działając (...) jako osoba publiczna w in- teresie służby publicznej (...), nie powoła korzyści swej sytuacji osoby publicznej i usytuuje się dobrowolnie w warunkach osoby prywatnej – bądź zawierając jeden z kontraktów prawa powszechnego (...) – bądź wykonując jedną z operacji bieżących, podejmowanych codziennie przez ludzi”21. Konsekwencje tego przełomu są następujące. Po pierwsze, poddanie prawu cywilnemu znalazło wyraz w kolejnym rozgraniczeniu działania administracji na gestion public i gestion privée; precyzowane stopniowo w orzecznictwie Rady Stanu odgrywa do dziś ważną rolę. Po drugie, zakresem kompetencji objęto spory między osobami prywatnymi i osobami prawa publicznego innymi niż państwo, a więc gminami, departamentami i zakładami publicznymi. Spory te dotąd były rozpa- trywane przez sądy powszechne, gdyż działalność collectivités locales traktowano tak jak działalność osób prawa prywatnego. Po trzecie, wskazano, że administracja może niekiedy wybierać między formami prawa publicznego a prawa prywatnego (np. dokonując rekrutacji personelu); w wielu dziedzinach istnieje podobna możliwość wyboru kontraktu administracyjnego lub umowy prawa cywilnego22. 20 Tamże, s. 16. 21 Przytaczam za J. Lamarque, Recherches sur l application du droit privé aux services publics administratifs, Paris 1960, s. 33. 22 A. de Laubadère, Traité élémentaire de droit administratif, t. I, Paris 1963, s. 536. Szczegółowe sytuacje stosowania prawa cywilnego charakteryzuję w pracy Administracja pod rządem prawa cywilnego. Z badań porównawczych nauki prawa administracyjnego, Wrocław 1974, s. 79 i n. 22 Prawo stosowane jako kryterium rozgraniczenia... Opisana niezwykła elastyczność relacji między dwoma blokami prawa w sferze działania administracji, zdolność akomodacji kryteriów delimitacyjnych w ostatnich dziesięcioleciach uległa wzmocnieniu. Wynika to m.in. z dwóch przyczyn: pojawienie się nowych służb pub- licznych typu gospodarczego (przemysłowo-handlowych) oraz nawią- zanie współpracy z osobami prywatnymi w wykonywaniu zadań pub- licznych. W nowych dziedzinach powstają sfery pośrednie, niemiesz- czące się w kryterium służby publicznej. Trudności ich kwalifikacji doprowadziły do pojawienia się w doktrynie propozycji nowych kryte- riów: użyteczności publicznej, zreformowanego pojęcia władzy publicz- nej, pojęcia odchyleń od prawa powszechnego w sensie ujemnym (ob- ciążeń szczególnych administracji w porównaniu z jednostką) i w sensie dodatnim (dodatkowych prerogatyw). Jest więc tak, pisze J. Rivero, że o ile na początku ubiegłego stulecia istniejąca reguła wystarczała dla wskazania kompetencji, wyjątki zaś potwierdzały jej przydatność, o tyle wobec nowych zjawisk wyjątki zajmują miejsce porównywalne z miejscem reguły. Służba publiczna nie wyraża już swoistych cech prawa administracyjnego; nie jest też kryterium rozdziału kompetencji sądów, gdyż dostosowuje się również do prawa powszechnego. Roli tej nie odgrywają również proponowane inne kryteria. „Tak potwierdza się niemożliwość powiązania z jednym kryterium, służby publicznej lub władzy publicznej, definicji prawa administracyjnego (...). Ale można, odpowiadając na postawione pytanie, wyrazić konkluzję, że poszukiwanie kryterium jedynego, oparte na pomieszaniu – zrozumia- łym, lecz godnym pożałowania – dwóch różnych problemów: kompe- tencji sędziego i swoistych cech prawa, jest dziś w ogromnej mierze przedawnione”23. 5. Powyższy zarys nie daje odpowiedzi na pytanie, jaki jest obecnie zakres kompetencji sądów cywilnych w kontroli administracji. Tym bardziej trudno byłoby stwierdzić bez szczegółowej analizy prawa po- zytywnego, czy realizuje się w praktyce teoretyczna tendencja do oba- lania, na korzyść prawa administracyjnego, „resztek równorzędności obu płaszczyzn prawa w sferze administrowania. Widoczne to jest zwłaszcza w stopniowym maleniu kompetencyj kontrolnych sądów cywilnych w tej sferze, a zwłaszcza przesuwaniu się tych kompetencyj 23 J. Rivero, La question..., s. 18. 23 Jan Jeżewski ku sądom administracyjnym”24. Oczywista jest natomiast stała obecność obu działów prawa w sferze administrowania – o zmiennych zakresach i znacznej dynamice sytuacji, w których pojawia się kompetencja sądu cywilnego. Dynamika ta unicestwiła kryteria delimitacyjne, rozumiane jako gwarancja nienaruszalności sfery stosowania prawa administracyj- nego. Kompetencja sądu cywilnego jest naturalnym następstwem ad- ministracji współdziałającej w złożonym środowisku społecznym, które w różnych formach instytucjonalnych uczestniczy w realizacji zadań obsługi zbiorowych potrzeb społecznych. Zatem obecność prawa cywilnego w aferze administracji nie oznacza kryzysu, gdyż jest mocno osadzona w tradycji i równie mocno determinowana przemianami cy- wilizacyjnymi. Natomiast doświadczenia francuskie potwierdzają, że zadanie nauki zdaje się niezmienne. „Skoro o przynależności danej in- stytucji decyduje zawsze i tak ustawodawca, teoria powinna dbać o jego racjonalność w tym zakresie”25, tym bardziej że kryterium jedyne, „znak nieomylny” wskazujący drogę skarżącemu jest zapewne nie do znale- zienia. Bibliografia Chapus R., Responsabilité publique et responsabilité privée, Paris 1957 Fromont M., La répartition des compétences entre les tribunaux civils et les tribunaux administratifs en droit allemand, Paris 1960 Goyard C., La compétence des tribunaux judiciaires en matière admini- Iserzon E., Rozgraniczenie sfer prawa administracyjnego i cywilnego, strative, Paris 1962 Prawo i Życie 1964, nr 4 Iserzon E., Uwagi o kryterium stosunku administracyjno-prawnego (próba rewizji), PiP 1965, z. 11 Jaworska-Dębska B., Umowy we współczesnej administracji (w:) Umowy w administracji, pod red. J. Bocia i L. Dziewięckiej-Bokun, Wrocław 2008 Jeżewski J., Administracja pod rządem prawa cywilnego. Z badań porów- nawczych nauki prawa administracyjnego, Wrocław 1974 24 J.S. Langrod, Instytucje..., s. 67. 25 J. Zimmermann, Zagadnienie..., s. 460. 24 Prawo stosowane jako kryterium rozgraniczenia... Kijowski D., Problematyka regulacji prawnej stosowania form alterna- tywnych wobec aktu administracyjnego (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod red. J. Zimmermanna, Warszawa 2007 Kijowski D., Ucieczka administracji publicznej w sferę prawa cywilnego (w:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Warszawa 2009 Kijowski D., Umowy w administracji publicznej (w:) Podmioty admini- stracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005 Knysiak-Molczyk H., Umowa cywilnoprawna jako forma działania or- ganów administracji publicznej (w:) Koncepcja systemu prawa ad- ministracyjnego, pod red. J. Zimmermanna, Warszawa 2007 Kubiak A., Perspektywy rozwoju form konsensualnych w polskim prawie administracyjnym (w:) Umowy w administracji, pod red. J. Bocia i L. Dziewięckiej-Bokun, Wrocław 2008 Kubiak-Kozłowska A., Formy konsensualne w postępowaniu administra- cyjnym (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod red. J. Zimmermanna, Warszawa 2007 Laferrière E., Traité de la juridiction administrative et des recours con- tentieux, t. I, Paris 1896 Lamarque J., Recherches sur l application du droit privé aux services publics administratifs, Paris 1960 Langrod J.S., Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, Laubadère A. de, Traité élémentaire de droit administratif, t. I, Paris Litwin J., Z problematyki styku prawa cywilnego z administracyjnym, Longchamps F., Problemy pogranicza prawa administracyjnego, Studia reprint, Kraków 2003 1963 PiP 1965, z. 4 Prawnicze1967, z. 16 Rivero J., Existe-t-il un critère du droit administratif?, Revue du droit public et de la science politique en France et à l étranger, Avril–Juin 1953, nr 2 Rivero J., La question: „Existe-t-il un critère du droit administratif?” est-elle toujours actuelle? (w:) Seminaire polono-français de droit 25 Jan Jeżewski administratif, Cracovie–Varsovie, 06–12 juin 1988 (Documentation), Warszawa 1989 Vedel G., Droit administratif, t. I, Paris 1958 Zimmermann J., Zagadnienie repartycji sfer u J.S. Langroda i we współczesnym polskim prawie administracyjnym (w:) Teoria insty- tucji prawa administracyjnego. Księga pamiątkowa Profesora Jerzego Stefana Langroda, pod red. J. Niczyporuka, Paryż 2011 26 Jan Łukasiewicz Słowo o perspektywach prawa administracyjnego (komunikat) Temat niniejszej konferencji sformułowany w pytaniu „Czy kryzys prawa administracyjnego w administracji publicznej?” jest tematem i zarazem pytaniem doniosłym. Dotyczy on zarówno zagadnień szcze- gółowych, jak i fundamentalnych pytań o istotę administracji publicznej i prawa administracyjnego. Celem niniejszego komunikatu nie jest rozstrzyganie tych kwestii w sposób arbitralny. Jest jedynie zwróceniem uwagi na kilka zjawisk i sytuacji, które mogą mieć znaczenie w naszej dyskusji. Truizmem byłoby stwierdzenie, że administracja publiczna, prawo ją kształtujące, aparat państwa ulegają przemianom. W różnych okre- sach przemiany te charakteryzowały się zmienną dynamiką. Zdarzały się dziesięciolecia, w których model administracji publicznej nie ulegał większym zmianom, ale zdarzały się również dynamiczne przemiany, jak choćby w okresie polskiej transformacji ustrojowej po 1989 r. Te przemiany wiążą się z rewizją naszych przyzwyczajeń, oczekiwań. Czasami zmiany administracji publicznej są szybsze od pierwotnych założeń reformatorskich. Powstały zupełnie nowe zjawiska związane z budową instytucji demokratycznego państwa prawa i tworzeniem się społeczeństwa obywatelskiego jako społeczeństwa złożonego z jednostek świadomych konieczności samoograniczenia dla dobra wspólnego i własnego. Procesy te są jeszcze w fazie in statu nascendi, jednakże z perspektywą rozwoju. Stosunki społeczne w Polsce przeszły daleko idącą ewolucję. Warto zauważyć, że pokolenie młodych ludzi jest w o wiele większym stopniu świadome swoich praw, swojego miejsca w państwie i społeczeństwie oraz wpływu na rzeczywistość polityczną, gospodarczą i społeczną. Przeszliśmy daleką drogę w zrozumieniu 27 Jan Łukasiewicz stosunków urząd–obywatel od tak zwanego petenta, przez stronę, aż do swoistego rodzaju klienta w administracji publicznej. Jest to jeden z wielu przykładów głębokich zmian i przeobrażeń. Jeśli traktować stronę postępowania jako klienta, to wówczas nasuwają się niewładcze formy działania, w tym także działania mediacyjne, dotychczas charak- terystyczne dla stosunków gospodarczych. Rozszerzają się cywilnopraw- ne formy działania administracji publicznej, zwłaszcza w ostatnich la- tach. Wymienione zjawiska są jedynie przykładem głębi przemian ad- ministracji publicznej. Wiąże się to również z nowymi nurtami badaw- czymi prawa administracyjnego i administracji publicznej. Zwłaszcza w ostatniej dekadzie można zaobserwować wzrost liczby prac poświę- conych niewładczym formom działania administracji publicznej i swego rodzaju fascynację cywilistyką w niektórych kręgach polskich administratywistów. Zjawiska te mogą rodzić pytanie zawarte w temacie niniejszej konferencji – czy istnieje kryzys prawa administracyjnego w administracji publicznej? To pytanie stawiane było i jest często w wielu ośrodkach akademickich, wyrażane w rozprawach doktorskich i habilitacyjnych, a także na licznych konferencjach naukowych. Można to pytanie uszczegółowić – czy wzrost niewładczych form działania zmienia położenie prawa administracyjnego i istoty administracji publicznej? Warto w tym miejscu wskazać na klasyczne ujęcie prawnych form działania administracji publicznej przez Jerzego Starościaka, który przed tak wielu laty i w odmiennych warunkach ustrojowych dostrzegał rolę cywilnoprawnych form działania, które Tadeusz Kuta precyzował jako niewładcze formy działania. Można więc zauważyć, że problem nie jest nowy w swej istocie, jedynie jego rozmiary są nowo- ścią w rzeczywistej administracji. Koncentrując się na pytaniu zawartym w temacie konferencji, warto więc wskazać wyżej wymienione zjawiska i ich naukowe odnie- sienia sprzed wielu lat i zbliżyć je do współczesności. Warto również zaznaczyć, że przecież prawo administracyjne jest normatywnym uję- ciem administracji publicznej i jako takie podlega naukowym analizom z punktu widzenia przedmiotu i metody, żeby wymienić najważniejsze. W związku z tym można postawić pytanie: czy następuje remisja prawa administracyjnego, czy też niewładcze formy działania są jedynie zjawi- skiem zaskakującym rozmiarami, ale niezmieniającym zasadniczego charakteru prawa administracyjnego? Wiedza administracji publicznej przekracza przecież ramy prawa administracyjnego i zgodnie z dziewięt- nastowieczną tradycją triady obejmuje przecież badanie rzeczywistej 28 Słowo o perspektywach prawa administracyjnego... administracji metodami socjologicznymi w ramach nauki administracji, jak również badanie procesów tworzenia celów administracji publicznej w ramach polityki administracyjnej. Oczywiście obecnie wiedza o ad- ministracji publicznej znacznie wykracza poza zakres triady. Obejmuje bowiem analizy prakseologiczne, historyczne, menedżerskie, ekono- miczne, statystyczne i polityczne, żeby wymienić najważniejsze. Posta- wione pytania mają swoje odniesienia do kwestii monopolizacji wiedzy o administracji publicznej. Jest ona przecież niezwykle atrakcyjnym przedmiotem badań wielu dyscyplin naukowych, które wniosły poważny dorobek do rozwoju wiedzy o administracji publicznej. Aby określić, czy istnieje kryzys prawa administracyjnego, warto zwrócić uwagę na główne cechy nauki prawa administracyjnego. Jej przedmiotem są normy prawa administracyjnego, a także ich różnorodne konsekwencje. Ta nauka również formułuje metody badawcze, posługując się już nie tylko dogmatyką, ale także uzasadnieniami aksjologicznymi, systemo- wymi, prakseologicznymi, celowościowymi, żeby wymienić najważniej- sze. Również nauka prawa administracyjnego formułuje kryteria ocenne charakterystyczne dla tej dyscypliny. Jeśli by postawić pytanie, w jakich granicach w ramach wiedzy prawniczej można mówić o sprawności aparatu administracji publicznej, to tą granicą jest legal- ność. Kryteria ocenne administracji wyznaczają dwa bieguny megazasad. Jednym jest zasada sprawności, drugim i podstawowym – zasada legal- ności. I wreszcie istnieją zespoły ludzkie uprawiające naukę prawa ad- ministracyjnego. Tak więc istnieją uzasadnienia trwałości prawa admi- nistracyjnego choćby z punktu widzenia dalszego bytu prawa admini- stracyjnego. Nie są to jedyne argumenty przemawiające za dobrą kon- dycją prawa administracyjnego. Administracyjne prawo ustrojowe jest dziedziną szeroko rozwiniętą, kształtowanie megastruktur administracji doczekało się licznych unormowań tworzących potężny dział prawa administracyjnego. Również administracyjne prawo proceduralne od- grywa fundamentalną rolę w stosunkach urząd–obywatel. Wielość spraw w postępowaniu administracyjnym świadczy o niezwykłej wręcz żywotności administracyjnego prawa proceduralnego. Nie sposób po- minąć gigantycznych rozmiarów administracyjnego prawa materialne- go, które jest w fazie szczególnego rozwoju, w tym również ze względu na wymogi unijne. W ostatnich latach fascynacja cywilistycznymi formami działania nie jest jedyną fascynacją. Wielu Autorów podkreśla spore znaczenie menedżeryzmu w organizacji i funkcjonowaniu administracji. Uniwer- 29 Jan Łukasiewicz sytety ekonomiczne coraz częściej kształcą kandydatów do pracy w administracji publicznej z punktu widzenia nauk menedżerskich. W szczególności jest to charakterystyczne dla programów nauczania Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. Jest to interesująca, choć dyskusyjna propozycja oglądu administracji publicznej, wyrażana między innymi w formie Nowego Publicznego Zarządzania. Jest to za- razem w pewnym stopniu postawienie znaku równości pomiędzy ad- ministracją publiczną a administracją gospodarczą. Kryje się za tym pytanie stawiane od wielu dziesiątków lat: czy administrację publiczną można porównać do wielkiej firmy? Takie porównania stawiał już klasyk nauk administracji Henryk Fayol w słynnej pracy, która powstała ponad sto lat temu, pt. Administracja publiczna i gospodarcza. Dość często takie porównania bardzo atrakcyjne intelektualnie są podejmowane przez wielu badaczy. Administracja publiczna jest taką firmą, jednakże do pewnych granic. Jej „prakseologia” napotyka na barierę aksjologii. Nie sposób przecież mierzyć sprawności administracji jedynie skutecz- nością, korzystnością i ekonomicznością, lecz także należy dostrzec inne wartości wynikające chociażby z zasady solidaryzmu społecznego i zasady pomocniczości jako rodzaj głównych wyznaczników organizacji i funkcjonowania administracji. Administracja publiczna swoje cele otrzymuje w formie zadań z zewnątrz. Posiada prawne formy działania, charakteryzuje się jednością organizacyjną, a także niemierzalnym charakterem części efektów. Te specyficzne cechy formułowane przed laty przez Jerzego Starościaka pozwalają określić granice, w których administracja publiczna jest rodzajem firmy i odnoszą się do niej wszelkie ustalenia menedżeryzmu i cywilistyki, a kiedy przestaje być już tylko rodzajem firmy, a jest czymś więcej, co dyktuje aksjologia życia publicznego. Przytoczone wyżej względy przemawiają za ostrożnym podejściem do pytania niniejszej konferencji. Można stwierdzić, że raczej nie obser- wujemy kryzysu prawa administracyjnego, lecz przeobrażenia w dzie- dzinie proporcji pomiędzy prawem administracyjnym a innymi gałę- ziami prawa, których unormowania mają wpływ na organizację i zasady funkcjonowania administracji publicznej. Związki wolności politycznej z wolnością gospodarczą przyczyniły się do wzrostu społecznej edukacji w dziedzinie zarządzania, prowadze- nia w szerokim zakresie działalności gospodarczej. Dlatego też formy działania biznesowego stały się niezmiernie popularne w szerokich kręgach społecznych. Zasada równorzędności podmiotów realizowana 30 Słowo o perspektywach prawa administracyjnego... w codziennej praktyce stała się tak atrakcyjna, że budziła skojarzenia z częścią działań administracji publicznej. Teoria konsensu jako głów- nego warunku rozwoju społecznego, formułowana na gruncie nauk prawnych, znalazła swojego sojusznika w teorii i praktyce negocjacji rozwijanej w działalności gospodarczej. Warto zwrócić uwagę na wzrost zainteresowania teorią i praktyką mediacji jako rzeczywistego konsen- susu w szeroko rozumianym życiu społecznym i gospodarczym. Efek- tywność mediacji jest do tego stopnia wysoka, że wkroczyła również do administracji publicznej. Dlatego też powstaje wrażenie w znacznym stopniu uzasadnione, że warto posługiwać się metodami dotychczas rzadko stosowanymi, a tworzącymi wielkie możliwości spełnienia oczekiwań społecznych. Chociaż odpowiedzi na pytanie, czy istnieje kryzys prawa admini- stracyjnego, mogą być przecież różnorodne, samo pytanie jest niezmier- nie twórcze. Określa bowiem rodzaj zderzenia dotychczasowego spoj- rzenia na administrację z nowymi zjawiskami w skali dotychczas nie- spotykanej. Wyodrębniony przedmiot badawczy, szeroka metodologia, kryteria ocenne i zaangażowanie ludzi uprawiających naukę to dobre prognostyki rozwoju prawa administracyjnego w przyszłości. Jednakże coraz częściej obserwujemy nie tyle konkurencję pomiędzy prawem administracyjnym a innymi gałęziami prawa, ile rodzaj współpracy pomiędzy tymi podsystemami systemu prawa. Jest to zjawisko pozytyw- ne i z całą pewnością nie może ono niepokoić. Wszelkie nowe trendy w systemie administracji publicznej, jej organizacji, zasadach funkcjo- nowania i treści stosunków prawnych należy rozumieć jako odbicie linii rozwojowych demokratycznego państwa prawa i przemian społecznych. W wielu epokach historycznych istniały silne przeobrażenia państwa i administracji, ale nie stanowiły one o kryzysie prawa administracyjne- go, lecz o nowych jego zadaniach. Pozycja prawna obywatela w demo- kratycznym państwie prawa jest głównym czynnikiem kształtowania się nowych relacji urząd–obywatel i nowego spojrzenia na administrację. Można sądzić, że zamiast formułować tezy o kryzysie prawa administra- cyjnego, warto posłużyć się rzadko obecnie używanym terminem „prawo administracji”. Byłoby to prawo regulujące organizację i funk- cjonowanie administracji nie tylko przez prawo administracyjne, ale przez inne gałęzie prawa. Można przyjąć, że nie tyle istnieje kryzys prawa administracyjnego, ile nowe jego konteksty względem unormo- wań innych gałęzi prawa. W dyskusji nad perspektywami prawa admi- nistracyjnego warto pamiętać o szczególnym statusie ontologicznym 31 Jan Łukasiewicz administracji publicznej i szczególnego rodzaju władztwie – władztwie administracyjnym, wykonywaniu władzy publicznej. Można przyjąć, że pytanie zawarte w temacie konferencji będzie stawiane nie tylko na niniejszych obradach, ale na wiele lat będzie ono osnową debat naukowych, procesów badawczych, polemik i nowych wyzwań rozwoju nauk prawnych. Przed wielu laty Jerzy Starościak pisał, że przeżyły się wielkie monografie na małe tematy. Materiały niniejszej konferencji mogą stać się szczególnego rodzaju wielką monografią na niezwykle ważny temat miejsca prawa administracyjnego w systemie prawa i charakterystyk współczesnej administracji. Odpowiedzi na to pytanie wiązać się będą z tendencjami rozwojowymi państwa i jego aparatu. 32 Rafał Godlewski, Helena Kisilowska Przenikanie się prawa administracyjnego i prawa cywilnego na przykładzie gospodarki nieruchomościami i prawa budowlanego 1. Uwagi wstępne Współczesna administracja publiczna odgrywa przede wszystkim rolę służebną wobec obywateli, podejmując działania na ich rzecz w interesie publicznym. Dotychczasowe działania władcze administracji są coraz częściej zastępowane przez formy współpracy administracji publicznej z obywatelami, angażujące obywateli w realizację zadań publicznych z korzyścią zarówno dla nich indywidualnie, jak i ogólnie jako członków pewnej lokalnej lub szerszej społeczności. Wyraźnie można też zaobserwować, że w działaniach administracji publicznej następuje odchodzenie od metody przymusu na rzecz partnerskiego porozumienia z obywatelem w celu łatwiejszego i skuteczniejszego re- alizowania zadań, a także doprowadzenia do akceptacji realizowanych przez administrację celów publicznych. Doktryna akcentuje widoczne wpływy prawa cywilnego i zacieranie się granic między prawem admi- nistracyjnym a prawem cywilnym, co oznacza również publicyzację prawa prywatnego1. 1 Por. przykładowo: A. Zieliński, Cywilnoprawne aspekty godzenia interesu indywi- dualnego z interesem publicznym (w:) Prawa stają się prawem. Status jednostki a tendencje rozwojowe prawa, pod red. M. Wyrzykowskiego, Warszawa 2006, s. 99–112; a także J. Zimmermann, Jedność prawa administracyjnego (w:) Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga Jubileuszowa z okazji 70. urodzin Profesora Jana Bocia, pod red. J. Supernata, Wrocław 2009, s. 811–823. Również C. Kosikowski, charakteryzując publiczne prawo gospodarcze, zwraca uwagę, że „nie można ostatecznie 33 Rafał Godlewski, Helena Kisilowska Wiele aktów prawnych, zwłaszcza z zakresu materialnego prawa administracyjnego, ma charakter kompleksowy i obok norm prawa administracyjnego znajdziemy w nich normy prawa cywilnego czy prawa karnego. Jeśli uznamy, że w interesie publicznym, w interesie dobrego prawa leży, aby poszczególne działy prawa nie utraciły swej tożsamości, to konieczna jest dyskusja, jak chronić dobro wspólne i słuszny interes jednostki, czy przede wszystkim za pomocą środków publicznopraw- nych, czy również prawnoprywatnych, uwzględniając, że tym, co odróż- nia administrację publiczną od prywatnego zarządzania, jest ciążący na rządzie i administracji obowiązek promowania interesu publicznego2. Szeroko rozumiana gospodarka nieruchomościami i prawo budow- lane to obszary, gdzie stale przeplatają się metody regulacyjne charak- terystyczne dla prawa administracyjnego i prawa cywilnego, a w ostat- nim okresie wyraźnie rysuje się wzrost wpływu prawa cywilnego na działania podejmowane przez administrację w tych obszarach. Dostrze- gając pozytywną tendencję do odchodzenia od przymusu administra- cyjnego na rzecz rozwiązań koncyliacyjnych i konsensualnych3, trzeba jednak pamiętać, że prawo powinno chronić podstawowy system war- tości i – aby nie doprowadzić do chaosu kompetencyjnego – to prawu administracyjnemu przede wszystkim należy przypisać ochronę dobra wspólnego, interesu publicznego, która może być niemożliwa bez użycia środków władczych. Rozważając kwestię wpływu prawa cywilnego na prawo administra- cyjne, warto na wstępie spróbować określić, czym jest prawo admini- stracyjne oraz skąd się ono wywodzi, a także wskazać zakres i pocho- dzenie prawa cywilnego. arbitralnie ustalić sztywnej granicy podziału norm prawa gospodarczego na prywatne i publiczne”, C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, Warszawa 2004, s. 42. 2 Szerzej na ten temat Nauka administracji, pod red. B. Kudryckiej, B. Guya Petersa, P.J. Suwaja, Warszawa 2009, s. 39–40. 3 Pozytywny element tego typu działań podkreśla m.in. J. Boć (w:) Prawo admini- stracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 2010, s. 41–43; J. Zimmermann Jedność prawa ad- ministracyjnego..., s. 814; H. Izdebski, Jednostka wobec rządów prawa i państwa prawnego (w:) Prawa stają się prawem..., s. 149–156. 34 Przenikanie się prawa administracyjnego i prawa... 2. Prawo administracyjne a prawo cywilne Szukając korzeni prawa administracyjnego, należy cofnąć się do początków tego, czym w głównej mierze zajmuje się to prawo, a zatem do administracji i jej funkcjonowania, a szerzej – funkcjonowania jakie- gokolwiek aparatu władzy państwowej. Wielu badaczy wskazuje, że w tym sensie zalążków administracji należy szukać już w starożytności, gdy powstały pierwsze struktury władzy państwowej rozumianej przede wszystkim jako instytucje służące realizacji woli władcy4. Za prekursora współczesnej administracji niektórzy uznają urzędy powstałe w okresie Republiki Rzymskiej, a w szczególności Cesarstwa Rzymskiego. W konsekwencji również w instytucjach prawa rzymskiego, obo- wiązującego w tym cesarstwie, można doszukać się pewnych podo- bieństw do dzisiejszych instytucji prawa administracyjnego, szczególnie w jego ustrojowej części, np. w istnieniu autonomii starożytnych miast, podziału ich organów na jednoosobowe i wieloosobowe, w kadencyjno- ści, karencyjności i hierachiczności tych organów, odpowiedzialności ich urzędników, a także w istnieniu zinstytucjonalizowanej kontroli nad administracją, jak również do obecnych rozwiązań prawa admini- stracyjnego materialnego, np.: instytucji aktów stanu cywilnego, regla- mentacji stowarzyszeń czy też regulacji dotyczących procesu budowla- nego wraz z sankcjami z nimi związanymi, w tym najostrzejszą polega- jącą na nakazie rozbiórki budynków postawionych bezprawnie na gruncie publicznym, który – choć inaczej uregulowany – jest jednak dobrze znaną instytucją współczesnego prawa budowlanego5. Również sama etymologia słowa „administracja” kieruje nas ku starożytności. Jest to słowo pochodzące z łacińskiego czasownika admi- nistrare znaczącego „być pomocnym, obsługiwać, zarządzać”, przy czym warto zauważyć, że współcześnie w języku potocznym słowo „administracja” ma takie właśnie znaczenie. Pomimo wyżej opisanych niewątpliwych związków pomiędzy sta- rożytnością i współczesnym prawem, w większości wskazuje się, że genezy współczesnego prawa administracyjnego należy poszukiwać w okresie powstawania i rozwoju monarchii absolutnej. Przyjmuje się 4 Por. G. Górski, Historia administracji, Warszawa 2002, s. 10 i n.; Z. Duniewska, Instytucje prawa administracyjnego (w:) System Prawa Administracyjnego, t. 1, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 65. 5 Z. Duniewska, Instytucje..., s. 66. 35 Rafał Godlewski, Helena Kisilowska przy tym, że pojawienie się prawa administracyjnego było odpowiedzią na samowolę absolutnego władcy lub podległych mu urzędników. Według J.S. Langroda wyrazem jego powstawania było przekształcenie mandarynatu administracyjnego w zespół instytucji prawnych, uchyle- nie odwiecznej wszechwładzy i ujęcie dowolności działań władcy w karby prawa6. Podobnie twierdzi E. Smoktunowicz, którego zdaniem prawo administracyjne wyrosło z dążenia „do ograniczania arbitralnej władzy panującego, do podporządkowania tej władzy woli narodu. Nie było więc ono pierwotnym źródłem ograniczania praw jednostki, lecz wyposażając panującego, ściągało go tym samym z piedestału wszech- mocy na płaszczyznę podporządkowania woli ogółu”7. Powyższe poglą- dy wskazują, że początki prawa administracyjnego sięgają przełomu XVII i XVIII w. Część przedstawicieli doktryny uznaje jednak, że zrębów współczesnego prawa administracyjnego należy poszukiwać w jeszcze późniejszym okresie – Wielkiej Rewolucji Francuskiej. Ich zdaniem w państwie absolutnym administracja stosowała normy jednostronne, które obowiązywały wyłącznie obywateli, a nie jej organy, które działały tylko w oparciu o polecenia i instrukcje władz zwierzchnich. Dopiero teorie i myśli wykształcone w okresie rewolucji francuskiej utorowały drogę współczesnej koncepcji prawa administracyjnego wskazującej, że administracji przysługują nie tylko uprawnienia władcze wobec obywatela, ale również jest ona zobowiązana wobec niego, a obywatel ma pewne prawa wobec administracji. Charakterystyczną cechą współczesnego prawa administracyjnego jest bowiem istnienie form dwustronnie obowiązujących8. W kontekście powyższych uwag należy wskazać, że pomimo nie- wątpliwego istnienia pewnych pierwiastków prawa administracyjnego w starożytności, w doktrynie uznaje się, że współczesne prawo admini- stracyjnego powstało stosunkowo niedawno w porównaniu z historią ludzkości, a w
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Wypieranie prawa administracyjnego przez prawo cywilne. TOM III
Autor:
, ,

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: