Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00372 010934 7464390 na godz. na dobę w sumie
Wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych - ebook/pdf
Wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 224
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-2205-8 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
W opracowaniu tym wskazano podstawy prawne wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych oraz poddano wnikliwej analizie przesłanki ponownego ustalenia prawa do świadczeń emerytalno-rentowych. Zostały też omówione konsekwencje prawne uchylenia lub zmiany prawomocnych decyzji rentowych, w tym zagadnienie wstrzymania wypłaty świadczeń, zwrotu nienależnie pobranych kwot emerytur i rent oraz wpływu błędu organu rentowego lub sądu na sytuację prawną świadczeniobiorców i osób uprawnionych do świadczeń. Zawarto tu także rozważania na temat wpływu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstrukcyjności normy prawnej na trwałość decyzji rentowych opartych na tej normie.Książka ta powinna zainteresować osoby pracujące w organach stosujących prawo emerytalno-rentowe oraz świadczeniobiorców.
Znajdź podobne książki

Darmowy fragment publikacji:

Wprowadzenie Zagadnienie wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych wy- magało opracowania z kilku powodów. Po pierwsze, zakres obowiązkowych ubezpieczeń: emerytalnego i ren- towych, w zreformowanym systemie repartycyjnym, obejmuje ogół osób osiągających dochód z tytułu zatrudnienia lub prowadzenia pozarolniczej działalności. Zagwarantowanie tak znacznej części społeczeństwa docho- dów w sytuacji osiągnięcia wieku emerytalnego, niezdolności do pracy oraz śmierci żywiciela stanowi jeden z istotniejszych społecznych problemów prawnych. Zapewnienie ubezpieczonym realizacji nabytych uprawnień emerytalno–rentowych wymaga stworzenia określonego systemu gwarancji prawidłowości przyznania świadczeń1. Spośród gwarancji formalnopraw- nych szczególna rola przypada instytucji wzruszalności prawomocnych roz- strzygnięć organów rentowych w przypadkach określonych zmian w pra- wie do świadczeń emerytalno–rentowych. Po drugie, w konsekwencji praktykowanego w latach 70. XX w. tzw. wysyłania na rentę, w warunkach narastającego, ukrytego bezrobocia2, wzrosła liczba osób korzystających z renty z tytułu niezdolności do pracy (inwalidztwa)3. Kolejne nowelizacje oraz projekty zmian prawa emerytalno– rentowego miały na celu wprowadzenie lub usprawnienie mechanizmów prawnych mających ograniczyć tę znaczną liczbę rencistów poprzez między innymi bardziej rygorystyczne orzecznictwo o niezdolności do pracy, bie- żącą kontrolę trwania niezdolności do pracy oraz zniesienie pojęcia trwałej 1 Por. C. Jackowiak, Gwarancje realizacji uprawnień ubezpieczeniowych, Acta Universitatis Lodziensis, seria: Folia Iuridica 1982, t. 8. J. Jończyk, Transformacje ubezpieczeń społecznych i ochrony zdrowia (w:) Konstytucyjne problemy prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, red. H. Szurgacz, Wrocław 2005, s. 107. 3 W. Sanetra, Spory na tle prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy (w:) Problemy ubezpieczeń spo- 2 łecznych w 70–lecie istnienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Wrocław 2004, s. 48. 9 Wprowadzenie niezdolności do pracy. Wzrosło tym samym znaczenie zawartych w prawie emerytalno–rentowym przepisów, stanowiących podstawę prawną wery- fikacji i wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych. Po trzecie, uchylenie lub zmiana prawomocnych decyzji rentowych wywołuje trudności w praktyce organów rentowych i sądów oraz budzi liczne wątpliwości interpretacyjne. Dowodzi tego orzecznictwo Sądu Naj- wyższego, nierzadko rozbieżne, dotyczące kwestii związanych z wykład- nią i stosowaniem przepisów przewidujących zmiany w uprawnieniach emerytalno–rentowych. Po czwarte, zagadnienie wzruszalności prawomocnych decyzji ren- towych nie zostało dotąd opracowane w piśmiennictwie, ani w opracowa- niach systemowych, ani w pracach dotyczących zagadnień cząstkowych. Dotychczasowe, nieliczne publikacje omawiają w sposób wybiórczy zagad- nienia z tego zakresu. Ponadto część wyrażonych w nich poglądów wyma- ga uzupełnienia i uaktualnienia, wobec faktu, iż zostały sformułowane pod rządami nieobowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin4. Temat opracowania wymaga wstępnych uściśleń. Przedmiotem rozprawy jest analiza wzruszalności prawomocnych de- cyzji w sprawach o emerytury i renty, wydawanych na podstawie przepi- sów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych5, które w dalszym ciągu będę nazywała decy- zjami rentowymi. W opracowaniu tym nie zajmuję się problemem wzru- szalności prawomocnych decyzji w sprawach o emerytury i renty z zaopa- trzenia społecznego6. Rozważania zawarte w rozprawie zostały ograniczone do decyzji Za- kładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawach o świadczenia emerytalno– rentowe. Zgodnie z przepisem art. 83a ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych7 w postępowaniu o ustalenie pra- wa do emerytur i rent oraz ich wysokości nie stosuje się przepisów tej ustawy, 4 Dz. U. Nr 40, poz. 267 z późn. zm. 5 Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.; zwana dalej ustawą emerytalną. 6 Na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrz- nego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Cen- tralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). 7 Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.; dalej zwana ustawą systemową. 10 Wprowadzenie określających podstawy prawne uchylenia i zmiany prawomocnych decyzji Zakładu. Odrębne uregulowanie zagadnienia wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych znajduje uzasadnienie w charakterze prawnym emery- tur i rent. W odróżnieniu od pozostałych świadczeń z ubezpieczeń społecz- nych, emerytury i renty stanowią świadczenia długoterminowe. Z faktem tym oraz z mechanizmem prawnym zmian w prawie do tych świadczeń wiąże się ograniczona stabilność (trwałość) decyzji rentowych. Stąd uchy- lenie lub zmiana decyzji rentowych podlegać powinna odmiennemu reżi- mowi przesłanek, z zastosowaniem wykładni uwzględniającej ich specyfikę. W nauce prawa cywilnego i administracyjnego wzruszalność stanowi obok nieważności (stwierdzenia nieważności) jeden z możliwych sposo- bów pozbawienia skutków prawnych działań naruszających prawo (dzia- łań wadliwych)8. Eliminacja prawomocnych decyzji rentowych, dotkniętych bezwzględną wadliwością, zagrażającą ich bytowi prawnemu w sposób niekwestionowany, następuje w trybie stwierdzenia nieważności, na pod- stawie przepisu art. 156 k.p.a. w zw. z art. 124 ustawy emerytalnej i art. 180 k.p.a. W pozostałych przypadkach może nastąpić wzruszalność prawomoc- nych decyzji rentowych, która została uregulowana w sposób szczególny wobec ogólnych zasad wzruszalności decyzji administracyjnych w kodeksie postępowania administracyjnego. Dlatego przedmiotem rozprawy nie jest zagadnienie stwierdzenia nieważności prawomocnych decyzji rentowych, lecz problem ich wzruszalności, specyficznie rozumianej. Rozważania zawarte w rozprawie zmierzają zatem do wykazania, że wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych stanowi określoną insty- tucję prawną, podlegającą wyodrębnieniu spośród innych kategorii praw- nych. O bycie instytucji prawnych przesądzają pewne swoiste dla nich ele- menty, które decydują o zaliczeniu konkretnych zjawisk do danej kategorii prawnej. Elementów tych należy poszukiwać w obowiązujących przepisach prawnych, regulujących określony stosunek społeczny oraz wyznaczających status prawny jego podmiotów9. Dla ich wskazania znaczenie mają też po- zostałe czynniki składające się na kulturę prawną, w której badane zjawi- sko występuje, a których źródłem jest dorobek nauki prawa oraz orzeczni- ctwo sądowe. Przy uwzględnieniu obowiązującego prawa, nauki prawa oraz 8 S. Grzybowski, System prawa cywilnego. Część ogólna, t. I, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk 1974, s. 598; B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, s. 258. 9 Por. S. Ehrlich, Wstęp do nauki o państwie i prawie, Warszawa 1979, s. 113, 152–153; A. Redelbach, Wstęp do prawoznawstwa, Poznań 1993, s. 106. 11 Wprowadzenie orzecznictwa można wyróżnić następujące elementy wzruszalności prawo- mocnych decyzji rentowych. Należą do nich mechanizm prawny nabycia i zmian w zakresie uprawnień emerytalno–rentowych oraz wynikający z nie- go stopień związania organu podstawą prawną rozstrzygnięcia, właściwości decyzji rentowych, stanowiących przedmiot wzruszalności, przesłanki we- ryfikacji prawomocnych decyzji rentowych, a także przysługująca im cecha prawomocności. Elementy te pozwalają na wyodrębnienie wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych spośród innych instytucji prawnych, na analizowanie jej jako odrębnej instytucji prawa ubezpieczeń społecznych. W trzech pierwszych rozdziałach rozprawy zawarto rozważania na temat mechanizmu prawnego nabycia prawa do świadczeń emerytalno– rentowych, przedmiotu, pojęcia i podstaw prawnych wzruszalności pra- womocnych decyzji rentowych oraz rozumienia tej prawomocności. Brak teoretycznego opracowania tych zagadnień jest istotną luką w dotychcza- sowej doktrynie prawa ubezpieczeń społecznych. Sprawia, że wykładnia nieprecyzyjnych norm prawa emerytalno–rentowego oraz stosowanie wy- nikających z nich, swoistych dla tego prawa, instytucji napotyka znaczne trudności. Konieczność dokonania analizy dogmatycznoprawnej przepisów, określających podstawy prawne wzruszalności prawomocnych decyzji ren- towych w płaszczyźnie prakseologicznej, dostatecznie uzasadnia przepro- wadzenie wspomnianych rozważań teoretycznych. Odpowiednio, przedmiotem dwóch kolejnych rozdziałów rozprawy są rozważania dogmatycznoprawne dotyczące wzruszalności prawomoc- nych decyzji rentowych ze względu na przewidziane prawem okoliczności istniejące przed ich wydaniem oraz ze względu na nowe okoliczności fak- tyczne. W ostatnim rozdziale rozprawy zostały omówione konsekwencje prawne wzruszenia prawomocnych decyzji rentowych, do których nale- ży wstrzymanie i wypłata świadczeń emerytalno–rentowych oraz zwrot nienależnie pobranych kwot emerytur lub rent. Niniejsza praca stanowi nieznacznie zmienioną wersję rozprawy doktorskiej obronionej na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uni- wersytetu Wrocławskiego w 2006 r. Pragnę podziękować mojemu promo- torowi prof. dr. hab. Herbertowi Szurgaczowi za opiekę naukową oraz życzliwe uwagi zgłaszane podczas przygotowywania pracy doktorskiej. Dziękuję także recenzentom rozprawy: prof. dr hab. Barbarze Wagner oraz prof. dr. hab. Tadeuszowi Kuczyńskiemu za uwagi, które pozwoliły mi udoskonalić publikowany tekst. Chciałabym także podziękować kole- żankom i kolegom z Zakładu Prawa Pracy Uniwersytetu Wrocławskiego za spostrzeżenia dotyczące pracy. 12 Rozdział I Mechanizm prawny nabycia prawa do świadczeń emerytalno–rentowych 1. Uwagi wstępne Mechanizm prawny nabycia prawa do świadczeń emerytalno–rento- wych kształtuje się w dwojaki sposób, w zależności od rodzaju i charakte- ru prawnego świadczeń określonych w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych1. Na gruncie ustawy emerytalnej, na podstawie kryterium mechanizmu kształtowania praw, wyróżnia się dwie grupy świadczeń emerytalno–rentowych. Podsta- wę dogmatyczną dla określenia pierwszej grupy stanowi przede wszystkim przepis art. 100 ustawy emerytalnej, według którego prawo do świadczeń określonych w ustawie powstaje ex lege, z chwilą spełnienia warunków wy- maganych do ich nabycia. Ustawa emerytalna stwarza również podstawę dla wyróżnienia rent i emerytur (art. 82 i 83), których przyznanie zależy od uznania określonych podmiotów. Świadczenia nabywane w trybie przepisu art. 100 ustawy emerytalnej można określić mianem „zwykłych” emerytur i rent, natomiast dla nazwania świadczeń przyznawanych na podstawie przepisów art. 82 i art. 83 ustawy emerytalnej można posłużyć się zwro- tem „wyjątkowe”2. 1 Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.; dalej zwana ustawą emerytalną. 2 Pojęcia „zwykłe” i „wyjątkowe” emerytury i renty używa doktryna oraz orzecznictwo — zob. A. Kisielewicz, Emerytury i renty przyznawane w trybie szczególnym, Prawo Pracy 2001, nr 9; tenże, Świadczenia z ubezpieczenia społecznego przyznawane w drodze wyjątku, Przegląd Ubezpieczeń Spo- łecznych i Gospodarczych (dalej: PUSiG), 2001 nr 8; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 1968 r., III URN 24/67, OSP 1969, z. 5, poz. 113 z glosą J. Pasternaka. 13 Rozdział I. Mechanizm prawny nabycia prawa do świadczeń emerytalno–rentowych W potocznym rozumieniu termin „nabyć” („nabywać”) oznacza osiąg- nąć coś, uzyskać, zdobyć. Zwrot ten wyraża powiększenie o nowe elementy czyjejś sfery posiadania, uzdolnień lub doświadczeń3. Przenosząc to poję- cie na grunt prawa, przyjmuje się, że „nabycie” oznacza przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej4, natomiast „nabycie praw” polega na powiększeniu o nowe elementy sfery praw danego pod- miotu (nabycie sensu stricto). Nabycie prawa do „zwykłych” świadczeń emerytalno–rentowych jest długotrwałym i złożonym procesem prawnym. Nie stanowi jednolitego zdarzenia kreującego sytuację prawną danego podmiotu. Proces nabycia prawa do „zwykłych” emerytur i rent składa się z trzech etapów. Nawią- zując do podziału sytuacji prawnych podmiotów ubezpieczenia emerytal- nego i rentowych, dokonanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 lutego 1992 r.5, wyróżnić można etap oczekiwań prawnych (eks- pektatyw), nabycia in abstracto oraz nabycia in concreto. Etapy te wyzna- czają indywidualne stadia sytuacji prawnych ubezpieczonych. Różny jest stopień ich utrwalenia i skonkretyzowania. Nie każdy z tych etapów odpo- wiada pojęciu „nabycie prawa” w jego ścisłym znaczeniu. Jedynie nabycie in abstracto oznacza przysporzenie w obrębie sfery praw ubezpieczonego w postaci prawa do emerytury lub renty (nabycie sensu stricto). Nabycie in concreto nie prowadzi do powiększenia sfery praw, ale umożliwia realizację uzyskanych ex lege uprawnień. Nabycie prawa do „wyjątkowych” emerytur i rent następuje na pod- stawie konstytutywnej decyzji upoważnionego podmiotu. Znajduje tu za- stosowanie mechanizm nabycia in concreto w znaczeniu odpowiadającym ścisłemu rozumieniu pojęcia „nabycie prawa”. Mechanizm prawny nabycia uprawnień emerytalno–rentowych, w kontekście rozważań o wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych, zasługuje na uwagę z kilku względów. Z punktu widzenia poszczególnych pozycji prawnych osób podlegają- cych ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym wyłania się znaczenie oraz charakter prawny decyzji rentowych. Mechanizm prawny nabycia prawa do emerytur lub rent wpływa na model stosowania prawa emerytalno–ren- towego, wyznaczając treść poszczególnych etapów podejmowania decyzji 3 Słownik języka polskiego, red. W. Doroszewski, Warszawa 1962. 4 5 K. 14/91, OTK 1992, cz. I, poz. 7. J. Borkowski, Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 11. 14 1. Uwagi wstępne rentowych. Stanowi też decydujące kryterium wyboru właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia spraw o świadczenia emerytalno–rentowe. Stwierdzenie rozbieżności między treścią nabytych in abstracto upraw- nień emerytalno–rentowych a ustaloną in concreto sytuacją prawną zainte- resowanych świadczy o niezgodności decyzji rentowych z obowiązującym porządkiem prawnym. Podobnie uchylenie przez Trybunał Konstytucyjny zastosowanej przez organ rentowy reguły intertemporalnej, niezgodnej z konstytucyjną zasadą niedziałania prawa wstecz i naruszającej ekspek- tatywę ubezpieczonych, może stanowić przesłankę uchylenia lub zmiany wydanego rozstrzygnięcia. Wskazane zależności wpływają więc na pojmo- wanie niezgodności z prawem prawomocnych decyzji rentowych, stano- wiąc istotne kryterium doboru przesłanek ich wzruszalności. Niekiedy ustawodawca, nowelizując prawo emerytalno–rentowe i for- mułując warunki nabycia prawa do emerytur i rent w sposób mniej korzyst- ny od dotychczasowego reżimu prawnego, nie określa reguł intertemporal- nych. W takich przypadkach precyzyjne określenie kryteriów wyróżnienia ekspektatyw, spośród innych pozycji socjalnych i prawnych ubezpieczo- nych, nabiera szczególnego znaczenia. Istotną rolę odgrywa też doprecy- zowanie przez Trybunał Konstytucyjny i doktrynę przesłanek ochrony eks- pektatyw i dopuszczalności odstąpienia od niej6. Omówienie zagadnienia mechanizmu prawnego nabycia uprawnień emerytalno–rentowych jest konieczne także z tego powodu, że niejedno- krotnie odmawiano fazie nabycia in abstracto przysługującego jej znacze- nia w procesie powstawania i realizacji prawa do emerytur i rent. Na tle wykładni przepisów niektórych ustaw ubezpieczeniowych7 pojawił się bo- wiem kontrowersyjny pogląd, że uregulowania uniemożliwiające realizację w ramach nowego porządku prawnego uprawnień nabytych na podstawie przepisów dotychczasowych nie stanowią novum ani wyjątku w systemie prawa ubezpieczeń społecznych8. 6 Zob. więcej na ten temat: D. Dzienisiuk, Ekspektatywy praw emerytalno–rentowych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Praca i Zabezpieczenie Społeczne (dalej: PiZS) 2004, nr 8, s. 8. 7 Ustawa z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania eme- rytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450 z późn. zm.); ustawa z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 294). 8 Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2000 r., III ZP 2/00, OSNP 2000, nr 16 poz. 620. 15 Rozdział I. Mechanizm prawny nabycia prawa do świadczeń emerytalno–rentowych 2. Ekspektatywy prawa do świadczeń emerytalno–rentowych Osobom podlegającym ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowym towarzyszy przeświadczenie, że wraz z upływem okresu pozostawania w ubezpieczeniu oraz opłacania składek narastają stopniowo ich upraw- nienia do świadczeń określonych w ustawie emerytalnej. Skutki prawne, które wiążą się ze stopniowym spełnianiem poszczególnych warunków nabycia uprawnień, wyznaczają treść pozycji socjalnej (prawnej) ubezpie- czonych, zwanej tymczasowym prawem podmiotowym (ekspektatywą)9. Cechą ekspektatyw jest tymczasowość sytuacji prawnej ubezpieczonych, która charakteryzuje się spełnieniem pewnych warunków nabycia prawa i związaną z tym gwarancją prawną, że w razie ziszczenia się ostatniego warunku powstanie prawo podmiotowe. Konstrukcja ekspektatyw prawa do świadczeń emerytalno–rentowych wpisuje się w funkcję motywacyjną ubezpieczeń społecznych w jej pozytywnym kształcie10. Ubezpieczony, po- zostając w więzi prawnej z instytucją ubezpieczeniową i podejmując decyzje dotyczące działalności stanowiącej tytuł ubezpieczenia, dąży do uzyskania najkorzystniejszych świadczeń. Punktem odniesienia dla tychże działań ubezpieczonego pozostaje obowiązujący stan prawny. Stąd konstrukcja ekspektatyw stanowi wyraz respektowania stanowiska ubezpieczonego, który uczestnicząc w procesie nabycia prawa do świadczeń emerytalno–ren- towych zakłada niezmienność reżimu warunków od momentu nawiązania stosunku ubezpieczenia do chwili nabycia in abstracto uprawnień. Regulacja prawna ubezpieczeń społecznych, w tym szczególnie emery- talno–rentowych, narażona jest na silne wpływy czynników społeczno–go- spodarczych. Dlatego nie należą do rzadkości zmiany struktury świadczeń oraz warunków ich nabywania w sytuacji przeobrażeń społeczno–politycz- nych oraz kryzysu gospodarczego w państwie11. Uzasadnieniem ograni- 9 Proces dzielący oczekiwania czysto faktyczne (powstałe w momencie nawiązania stosunku ubez- pieczeniowego) od oczekiwań prawnych określono w doktrynie mianem nabywania (narastania) ekspektatyw — K. Kolasiński, Zasady nabywania i zachowania uprawnień z ubezpieczeń społecznych, PiZS 1989, nr 2, s. 13. Na temat ekspektatyw prawa podmiotowego — K. Gandor, Podmiotowe pra- wa tymczasowe (ekspektatywy), Wrocław–Warszawa–Kraków 1968, s. 10–11. 10 C. Jackowiak, Oczekiwania i ekspektatywy w ubezpieczeniach społecznych (w:) Koncepcje i problemy ubez- pieczenia społecznego. Materiały IV Kolokwium Ubezpieczenia Społecznego, red. J. Jończyk, Wrocław 1987, s. 36–39. 11 T. Zieliński, Prawo w procesie przemian ustrojowych: od totalitaryzmu do demokracji (w:) Polskie prawo pracy i zbiorowe stosunki pracy w okresie transformacji, red. M. Seweryński, Warszawa 1995, s. 10. 16 2. Ekspektatywy prawa do świadczeń emerytalno–rentowych czania ekspektatyw może być chroniona konstytucyjnie wartość w postaci równowagi finansów publicznych12, dążenie do zreformowania systemu ubezpieczeń społecznych w kierunku dostosowania go do nowych zasad społeczno–gospodarczych ustroju państwa oraz potrzeba przezwyciężenia kryzysu gospodarczego13. Nowelizacje prawa emerytalnego, kształtując na niekorzyść ubezpieczonych warunki nabycia uprawnień, mogą anulować skutki prawne związane ze zrealizowaniem przez ubezpieczonych poszcze- gólnych elementów stanu faktycznego, wyznaczonych dotychczasowym prawem. Precyzyjne określenie, od którego momentu powstaje ekspekta- tywa, ma znaczenie dla zapewnienia ochrony tymczasowych pozycji socjal- nych ubezpieczonych. W tym celu konieczne jest także zinterpretowanie zasady niedziałania wstecz prawa emerytalno–rentowego oraz ustalenie odpowiednich reguł intertemporalnych, które znajdowałyby zastosowa- nie w przypadku dokonywania zmian w prawie emerytalno–rentowym na niekorzyść ubezpieczonych. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego dowodzą tezy, że Trybunał do- strzega potrzebę i zasadność ochrony przejściowych pozycji socjalnych ubezpieczonych, które bezpośrednio poprzedzają nabycie in abstracto pra- wa. Według Trybunału przed negatywnym wpływem zmian w prawie po- winny być zabezpieczone pozycje ubezpieczonych odpowiadające pojęciu ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych14. Zdaniem Trybunału poję- cie to należy odnieść do sytuacji ubezpieczonych, które charakteryzują się „spełnieniem wszystkich zasadniczo przesłanek ustawowych nabycia pra- wa pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich później- szej ustawy”. Przytoczona definicja ekspektatyw cechuje się dużym stop- niem ogólności. Ponadto zaciera granicę między stadium nabycia in abstracto a podlegającym prawnej ochronie oczekiwaniem15. Niemniej wyróżnienie w powołanym wyroku Trybunału trzech etapów nabycia prawa do świad- czeń emerytalno–rentowych stwarza podstawę dla wniosku, że nie jest eks- 12 D. Dzienisiuk, Ekspektatywy praw..., s. 8. 13 Więcej na temat zjawisk uzasadniających uszczuplenie praw emerytalno–rentowych — W. Szu- bert, Prawo emerytalne przed Trybunałem Konstytucyjnym, Przegląd Sądowy 1992, nr 10; C. Jackowiak, Ochrona praw nabytych w polskim systemie emerytalno–rentowym, Przegląd Sądowy 1992, nr 11–12, s. 12–14. 14 K. 14/91. 15 Według K. Antonowa stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 11 lu- tego 1992 r. (K. 14/91) w kwestii ochrony ekspektatyw „jest w zasadzie zbieżne z ochroną praw nabytych in abstracto, tj. zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o przyznanie świadczenia i niezależne od dnia wystąpienia z wnioskiem”, Prawo do emerytury, Zakamycze 2003, s. 72. 17 Rozdział I. Mechanizm prawny nabycia prawa do świadczeń emerytalno–rentowych pektatywą prawo istniejące, którego realizacja wymaga jedynie wydania decyzji deklaratoryjnej. W obowiązującym stanie prawnym, ze względu na sposób sformuło- wania warunków nabycia uprawnień emerytalno–rentowych, znaczna gru- pa ubezpieczonych może znajdować się w sytuacji oczekiwania zasługują- cego na ochronę prawną. Objęcie tych sytuacji gwarancją prawną wymaga doprecyzowania kryteriów, według których możliwe byłoby kwalifikowa- nie pozycji ubezpieczonych w kategoriach oczekiwań czysto faktycznych oraz ekspektatyw. Sformułowane przez Trybunał Konstytucyjny pojęcie ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych nie wyjaśnia istoty omawia- nej konstrukcji. Wprowadza natomiast pewne nieporozumienie termino- logiczne. Skoro ekspektatywą określa się pozycję prawną ubezpieczonych, która stwarza gwarancję nabycia prawa według obowiązującego reżimu warunków, to wszelkie rozróżnianie etapów kształtowania ekspektatywy nie znajduje racjonalnego i prawnego uzasadnienia. Moment powstania oczekiwania prawnego wyznacza jednocześnie maksymalny wymiar eks- pektatywy16. Do tego czasu pozycję ubezpieczonego charakteryzuje ocze- kiwanie faktyczne (nadzieja)17, dla którego określenia nie używa się termi- nu „ekspektatywa”. W wyroku z dnia 30 listopada 1988 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisu, na mocy którego wydłużono w sto- sunku do dotychczasowych uregulowań wymagany okres zatrudnienia dla osób ubiegających się o rentę inwalidzką18. Przepis ten znajdował zastosowa- nie do spraw, w których wnioski zostały złożone poczynając od dnia wejścia w życie nowej ustawy, a także na mocy przyjętej reguły intertemporalnej (art. 115 ust. 2 ustawy) do wniosków zgłoszonych przed dniem jej wejścia w życie, jeżeli jeden z warunków wymaganych do uzyskania prawa został 16 Ze względu na to, iż prawo do „zwykłych” rent i emerytur powstaje ex lege i wniosek oraz decyzja rentowa nie stanowią jego konstruktywnych elementów, nie znajduje uzasadnienia na gruncie ubezpieczenia emerytalno–rentowego różnicowanie stopnia ochrony prawnej oczekiwań ubez- pieczonych w zależności od tego, czy wniosek został złożony przed zmianą regulacji prawnej (ekspektatywa konkretna) czy po tej zmianie (ekspektatywa abstrakcyjna). Podział ekspektatyw na konkretne i abstrakcyjne ma rację bytu w przypadku takiego mechanizmu kształtowania pra- wa, w którym wniosek oraz decyzja (konstytutywna) stanowi dopełnienie stanu faktycznego kształtującego określone prawo — zob. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administra- cyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2001 r., OPS 14/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 101. 17 Poszczególne pozycje socjalne ubezpieczonych wyróżniają B. von Maydell, W. Boecken, Oczeki- wania, ekspektatywy i roszczenia — aspekty stabilności prawa socjalnego (w:) Koncepcje i problemy ubez- pieczenia..., s. 147 i n. 18 K. 1/88, OTK 1988, cz. 6, s. 85. 18 2. Ekspektatywy prawa do świadczeń emerytalno–rentowych spełniony po tym dniu. Zdaniem Trybunału na ochronę zasługiwała pozycja ubezpieczonych, którzy do dnia wejścia w życie nowej ustawy legitymowali się okresem zatrudnienia wymaganym przez dotychczas obowiązujący re- żim prawny. Jeśli zatem ubezpieczeni spełnili wymóg pęcioletniego okresu zatrudnienia pod rządami dawnego prawa i zgłosili wnioski o świadczenia, to w chwili wejścia w życie nowej regulacji dysponowali już ukształtowaną ekspektatywą19. Ustalenie, że inwalidztwo powstało po zmianie ustawy, nie powinno prowadzić do oceny uprawnień ubezpieczonego do renty z punk- tu widzenia spełnienia przesłanki stażu zgodnie z nowym, niekorzystnym reżimem prawnym. Dlatego Trybunał stwierdził niekonstytucyjność prze- pisów ustanawiających nowe warunki nabycia prawa do renty inwalidzkiej w zakresie długości wymaganego okresu zatrudnienia. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwarza podstawę dla określenia kryteriów rozgraniczających z jednej strony czysto faktyczne oczekiwanie ubezpieczonego od ekspektatywy, a z drugiej strony ekspekta- tywę od nabytego prawa do świadczeń emerytalno–rentowych. Z prawnie chronionym oczekiwaniem ubezpieczonego mamy do czynienia już wów- czas, gdy przekształcenie tej pozycji w prawo podmiotowe zależy tylko i wy- łącznie od wystąpienia zdarzenia ubezpieczeniowego20. W podobny sposób określa się ekspektatywę w ubezpieczeniu rentowym w poglądach doktryny niemieckiej, nawiązujących do orzecznictwa Federalnego Trybunału Kon- stytucyjnego. Otóż wedle przeważającego stanowiska niemieckiej doktry- ny, ekspektatywą jest sytuacja prawna ubezpieczonego, którą od powstania prawa podmiotowego dzieli wystąpienie zdarzenia ubezpieczeniowego lub okoliczności, której spełnienie zależy tylko od woli ubezpieczonego21. Także w odniesieniu do polskiego prawa emerytalno–rentowego warto rozważyć zasadność wyróżnienia ekspektatyw według kryterium warun- ków zależnych wyłącznie od woli ubezpieczonych. Z punktu widzenia eks- pektatyw prawa do świadczeń emerytalno–rentowych znaczenie mają te przepisy, które odnoszą się do warunków nabycia uprawnień związanych z upływem czasu (np. staż, wiek)22. W doktrynie i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego regulacje te określa się mianem przepisów kształtujących 19 C. Jackowiak, Oczekiwania..., s. 40. 20 Ma to szczególne znaczenie w przypadku ubiegania się o rentę z tytułu niezdolności do pracy, gdzie w razie braku możliwości ustalenia rzeczywistej daty lub okresu powstania niezdolności do pracy, za datę tę przyjmuje się datę zgłoszenia wniosku o świadczenie — art. 14 ust. 2 ustawy emerytalnej. 21 W. Gruettner, Die sozialversiecherungsrechtliche Anwartschaft, Stuttgart–München–Hannover 1990, s. 76. 22 C. Jackowiak, Oczekiwania..., s. 38. 19 Rozdział I. Mechanizm prawny nabycia prawa do świadczeń emerytalno–rentowych ekspektatywy23. Niezwiązane z upływem czasu są warunki powstania pra- wa w postaci zaistnienia zdarzenia ubezpieczeniowego oraz okoliczności, których wystąpienie zależy jedynie od woli ubezpieczonego. Warunkiem uzyskania prawa do świadczeń emerytalno–rentowych, którego spełnie- nie pozostaje w zasięgu swobodnej decyzji ubezpieczonego, jest czynność prawna polegająca na przykład na rozwiązaniu stosunku pracy. Dlatego ustawodawca w przepisie art. 184 ust. 1 ustawy emerytalnej, uwzględnia- jąc sytuację ubezpieczonych urodzonych po dniu 31 grudnia 1948 r., którzy pod rządami poprzedniej ustawy spełnili niektóre warunki nabycia prawa do emerytury (wiek, staż, długość okresów składkowych i nieskładkowych), przewidział możliwość nabycia przez nich uprawnienia emerytalnego we- dług poprzedniego reżimu tzw. warunków kształtujących ekspektatywę (wiek, staż), jeśli rozwiążą stosunek pracy (pracownicy) i nie przystąpili do otwartego funduszu emerytalnego. Tym samym ustawodawca przy- znał ochronę prawną pozycjom ubezpieczonych, rozumianym jako sytua- cje prawne, które od powstania prawa podmiotowego dzieli wystąpienie zdarzenia ubezpieczeniowego oraz warunków, których spełnienie zależy od woli ubezpieczonych (ekspektatywa). W związku z problematyką ekspektatyw pozostaje kwestia przestrzega- nia zasady lex retro non agit oraz stosowania odpowiednich reguł intertempo- ralnych. Zasadę niedziałania prawa wstecz24 w ubezpieczeniach społecznych rozumie się jako „zakaz stanowienia intertemporalnych reguł, które mają określić treść stosunków prawnych powstałych pod rządami dawnych norm, a trwających w okresie wejścia w życie norm nowo ustanowionych, jeżeli re- guły te wywołują ujemne prawne następstwa (...)”25. W związku z tym zagad- nieniem C. Jackowiak wysunął postulat, do którego pozytywnie odniósł się Trybunał Konstytucyjny26, „by w przyszłości zmiany przepisów kształtujących ekspektatywy wchodziły w życie po upływie okresów pozwalających na do- pełnienie zwiększonych czy pogorszonych warunków prawa do świadczeń”27. 23 Tamże, s. 41; K. 1/88, s. 103. 24 Sytuacje związane z następstwem norm prawnych w czasie, czyli zastępowaniem prawa daw- nego przez nowe oraz związane z rozciąganiem mocy obowiązującej nowego prawa na stosun- ki dotąd prawnie nieunormowane, ze względu na to, że wywołują analogiczne skutki prawne, uznaje się za sytuacje należące do problematyki zasady niedziałania prawa wstecz, szerzej rozu- mianej — K. Działocha, Konstytucyjne zasady treści prawa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Wrocław 1992, s. 107. 25 K. 1/88; A. Tomanek, Zasada lex retro non agit w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego z zakresu ubezpieczenia społecznego, PiZS 1994, nr 8, s. 12. 26 K. 1/88, s. 103. 27 C. Jackowiak, Oczekiwania..., s. 41. 20 3. Prawa nabyte in abstracto Nabycie in abstracto jest konstrukcją teoretyczną wyrażającą mecha- nizm kształtowania ex lege sfery prawnej podmiotów. Sferę tę wyznaczają zespoły powinności i możności prawnych28. Stąd omawiane zagadnienie wiąże się z określonym sposobem ujęcia w normach prawnych praw i obo- wiązków ich adresatów. W związku z mechanizmem nabycia in abstracto pra- wa pozostaje także charakter oraz sposób wysłowienia w normach praw- nych okoliczności warunkujących powstanie lub zmianę sytuacji prawnych określonych podmiotów. Normy prawne w sposób generalny i abstrakcyjny określają sytuacje prawne podmiotów jednego rodzaju, które wyznaczają jednocześnie za- chowania podmiotów innego rodzaju29. Do momentu znalezienia przez te normy zastosowania, są to potencjalne sytuacje prawne tych podmiotów i potencjalne relacje między nimi30. Normy prawne określają też pewne okoliczności rzeczowe (fakty doniosłe prawnie), od których wystąpienia zależy zmiana sytuacji prawnej ich adresatów. Konieczną przesłanką po- wstania prawa lub zaktualizowania się obowiązku, potencjalnie wyznaczo- nych przez normę prawną, jest wystąpienie okoliczności, która, uzupełnia- jąc stan faktyczny określony normą prawną, kształtuje sytuację prawną jej adresatów. Podmioty znajdujące się w zasięgu działania normy prawnej mogą stać się jej aktualnymi adresatami na podstawie aktu konkretnego i indywidualnego, rozstrzygającego w sposób dla nich wiążący o konse- kwencjach normy prawnej (aktu konstytutywnego)31. Wówczas oświadcze- nie woli upoważnionego podmiotu, dopełniając normowany stan faktycz- ny, stanowi podstawę prawną nabycia32. Alternatywny wobec powyższego sposób kształtowania sfery prawnej podmiotów polega na wyposażeniu normy prawnej w zdolność bezpośredniego, kształtującego oddziaływa- nia na sytuację prawną jej adresatów. Prawa i obowiązki tych podmiotów J. Borkowski, Zmiana i uchylenie..., s. 13. 28 29 Na temat pojęcia i rodzajów sytuacji prawnych wyznaczonych podmiotom przez normy prawne — S. Wronkowska, Analiza pojęcia prawa podmiotowego, Poznań 1973, s. 57. 30 Z. Ziembiński, Podstawowe problemy prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 327. 31 W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Warszawa 2002, s. 322. 32 Por. przepisy regulujące nabycie statusu adwokata, stanowiące podstawę konstytutywnej decyzji związanej — ustawa z dnia 26 maja 1982 r. — Prawo o adwokaturze (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 z późn. zm.) oraz przepisy art. 82 i 83 ustawy emerytalnej, regulujące przyzna- wanie świadczeń emerytalno–rentowych w szczególnym trybie, stanowiące podstawę wydania konstytutywnej decyzji uznaniowej. 21
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: