Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00451 010848 7465283 na godz. na dobę w sumie
Zarys teorii decyzji w nauce administracji - ebook/pdf
Zarys teorii decyzji w nauce administracji - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 212
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-2638-4 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
.. Celem ksiazki jest ukazanie zlozonosci dzialan decyzyjnych administracji publicznej oraz regul, które nimi rzadza. Przedstawiono w niej kluczowe problemy administracji publicznej jako systemu decyzyjnego. .. W monografi i omówiono takie kwestie jak: proces decyzyjny, typy i modele decyzji czy tez problemy metodyczne podejmowania decyzji w administracji publicznej. W czesci szczególowej zaprezentowane zostaly planistyczne, wykonawcze, kontrolne i pomocnicze modele decyzji. .. Publikacja skierowana jest do studentów administracji, prawa, ekonomii, socjologii, a takze pracowników administracji publicznej zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych.
Znajdź podobne książki

Darmowy fragment publikacji:

ZARYS TEORII DECYZJI W NAUCE ADMINISTRACJI Ernest Knosala Warszawa 2011 Wydawca: Izabella Małecka Redaktor prowadzący: Małgorzata Jarecka Opracowanie redakcyjne: Izabela Ratusińska Łamanie: Anna Atanaziewicz Układ typografi czny: Marta Baranowska © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2011 ISBN 978-83-264-1201-1 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl Księgarnia internetowa www.profi nfo.pl Spis treści Od Autora / 11 Część ogólna / 13 Rozdział I Zagadnienia podstawowe / 15 1. Przedmiot / 15 2. Filozoficzno-metodologiczne podstawy teorii decyzji w nauce administracji / 18 2.1. Behawioryzm jako podstawa filozoficzna teorii decyzji w nauce administracji / 18 2.2. Teoria systemów jako podstawa metodologiczna teorii decyzji w nauce administracji / 19 2.2.1. Organizacja aparatu decyzyjnego administracji publicznej jako przedmiot teorii systemowej / 19 2.2.2. Teoria decyzyjna / 21 3. Normatywna czy opisowa teoria decyzyjna w nauce administracji / 21 Rozdział II Pojęcia podstawowe / 23 1. Decyzja / 23 2. Decydent / 24 3. System decyzyjny / 25 3.1. Podjęcie systemu decyzyjnego / 25 3.2. Analiza systemowa / 26 4. Proces decyzyjny / 27  Spis treści Rozdział III Decyzja jako instrument rozwiązywania konfliktów / 29 1. Pojęcie konfliktu / 29 2. Źródła konfliktów / 30 3. Rodzaje konfliktów / 32 4. Rozwiązywanie konfliktów / 32 Rozdział IV Decyzje kolektywne / 35 1. Pojęcie / 35 2. Zakres kolegialności w działaniach administracji publicznej / 37 3. Celowość kolegialnego podejmowania decyzji / 38 4. Wewnętrzna organizacja / 39 . Zasady działania / 40 Rozdział V Proces decyzyjny / 43 1. Uwagi wprowadzające / 43 2. Problem decyzyjny / 44 3. System celów / 51 3.1. Cele / 51 3.2. Metody budowania systemu celów / 56 3.3. Procedura oceny wartości celów / 58 3.4. Problem rozkładu kompetencji w zakresie formułowania celów / 62 3.. Konkluzja / 62 4. System środków (wariantów decyzyjnych) / 63 4.1. Uwagi wprowadzające / 63 4.2. Budowa systemu środków realizacji celu / 64 4.2.1. Uproszczone metody ilościowe (liczbowe) / 65 4.2.2. Stopień osiągnięcia celu jako wartość krytyczna / 66 4.2.3. Ilościowe oceny wyborów decyzyjnych z przyjęciem wartości krytycznej / 66 4.2.4. Postępowanie indukcyjne / 68 4.2.. Postępowanie dedukcyjne / 69 . Ograniczenia decyzyjne / 70 .1. Pojęcie i znaczenie / 70 .2. Deficyt środków jako ograniczenie decyzyjne / 71  Spis treści .3. Inne ograniczenia / 75 .4. Konkluzja / 79 . Mechanizm sprzężenia zwrotnego w procesie decyzyjnym / 79 Rozdział VI Typy i modele decyzji / 82 1. Klasyfikacja decyzji ze względu na przedmiot i treść / 82 2. Decyzje wewnętrzne i zewnętrzne / 82 3. Decyzje programujące, zaprogramowane oraz kontrolne / 83 4. Decyzje racjonalne i nieracjonalne / 83 . Decyzje programowalne i nieprogramowalne / 87 . Decyzja a zasoby informacyjne / 91 . Czynnik czasu w procesie podejmowania decyzji / 92 8. Zamknięte i otwarte systemy decyzyjne / 93 9. Decyzje stosowania prawa a decyzje polityczne / 94 Rozdział VII Problemy metodologiczne podejmowania decyzji w administracji publicznej / 97 1. Wprowadzenie / 97 2. Gromadzenie informacji / 98 2.1. Pojęcie informacji / 98 2.2. Ogólne problemy gromadzenia informacji / 99 2.2.1. Wywiad / 100 2.2.2. Metoda wywiadu w administracji publicznej / 104 2.2.3. Analiza dokumentu / 105 2.2.4. Obserwacja / 106 2.2.. Eksperyment / 108 3. Oceny i miary w procesie decyzyjnym / 110 3.1. Problem kryteriów / 110 3.2. Procedura ilościowa / 113 3.2.1. Porównanie par / 113 3.2.2. Porównanie szeregowe / 114 3.2.3. Porównanie liczb kardynalnych / 115 4. Prognozy / 116 4.1. Pojęcie i znaczenie / 116 4.2. Metody / 117  Spis treści 4.2.1. Metody intuicyjne / 118 4.2.2. Metoda delficka / 119 4.2.3. Techniki sieciowe / 121 4.3. Analiza trendów / 121 4.3.1. Prosta ekstrapolacja trendu / 121 4.3.2. Metoda analogii / 122 4.3.3. Metoda rachunkowa / 123 4.3.4. Symulacja / 123 4.3.. Budowa scenariuszy / 124 4.3.. Modele ekonomiczne / 124 . Prognostyka a administracja publiczna / 125 Część szczególna / 127 Rozdział VIII Decyzje planistyczne / 129 1. Plan i planowanie – zagadnienia ogólne / 129 2. Plan jako konstrukcja nauki prawa administracyjnego / 129 2.1. Forma wyrażania postanowień planu / 131 2.2. Struktura wewnętrzna planu / 132 2.3. Postanowienia planów a inne normy porządku prawnego / 133 2.4. Adresaci planów / 134 2.. Konkluzja / 135 3. Plan jako konstrukcja nauki administracji / 136 3.1. Uwagi o klasyfikacji planów / 136 3.2. Planowanie wewnętrzne / 136 3.3. Planowanie zewnętrzne / 137 3.4. Planowanie systemów (struktur i procedur) / 138 3.. Planowanie zintegrowane / 139 4. Inne klasyfikacje planowania / 140 . System ustrojowy a planowanie / 142 .1. Koncepcje planowania i ich ewolucja / 142 .2. Planowanie a polityka / 146 .3. Planowanie a władza ustawodawcza / 147 .4. Planowanie a władza wykonawcza (rząd) / 148 8 Spis treści . Procedura planistyczna / 149 .1. Cechy procedury planistycznej / 149 .2. Podstawowe fazy procesu planowania / 150 .3. Procedura opracowania planu / 151 . Organizacja aparatu planistycznego / 156 .1. Planowanie jako element funkcji kierowania / 156 .2. Organizacja aparatu planistycznego na szczeblu centralnym / 158 .3. Aparat planistyczny na szczeblu samorządu terytorialnego / 158 .4. Szczególne organizacyjne formy planowania / 159 Rozdział IX Decyzje wykonawcze / 162 1. Zagadnienia wprowadzające / 162 1.1. Zakres rozważań / 162 1.2. Ogólne problemy wykonywania decyzji / 163 2. Typy decyzji a problemy ich wykonania / 165 2.1. Programy celowe (plany) / 165 2.2. Program warunkowy / 167 3. Uwagi o czynnikach warunkujących wykonanie decyzji / 170 3.1. Problem środków / 170 3.2. Problemy aparatu decyzyjnego / 173 3.3. Otoczenie / 175 Rozdział X Decyzje kontrolne / 176 1. Istota i podstawowe zasady kontroli / 176 1.1. Istota kontroli / 176 1.2. Podstawowe zasady kontroli / 178 2. Rodzaje i intensywność kontroli / 178 2.1. Rodzaje kontroli / 178 2.2. Intensywność kontroli / 182 3. Kryteria kontroli / 184 4. Sankcje w systemie kontroli / 186 . Organizacja kontroli / 186 .1. Kontrola a organizacja / 186 .2. Kontrola hierarchiczna / 187 .3. Specjalne struktury kontrolne / 189 9 Spis treści . Procedura kontrolna / 190 . Kontrola a obywatel / 191 .1. Niesformalizowane środki kontroli / 192 .2. Sformalizowane środki kontroli / 193 Rozdział XI Decyzje pomocnicze / 195 1. Decyzje doradcze / 195 1.1. Zarysowanie problemu / 195 1.2. Dwa modele doradztwa / 197 1.2.1. Konstrukcja prawna biegłego / 197 1.2.2. Konstrukcja prawna współdziałania / 198 1.3. Akty doradcze / 198 2. Projekty legislacyjne / 199 2.1. Nauka o stanowieniu prawa / 199 2.2. Normy jako program / 200 2.3. Pozycja ustawodawcy / 200 2.4. Uwarunkowania projektów ustawodawczych / 201 Wybrana literatura / 203 Od Autora Pod koniec lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku rozpocząłem badania związane z przygotowaniem monografii, którą w chwili obecnej oddaję w ręce Czytelników. Przed przystąpieniem do przygotowania mo­ nografii ogłosiłem kilka artykułów, które są tematycznie z nią związane sądząc, że ograniczy to dominujące wpływy szkoły prakseologicznej w polskiej nauce administracji. Nie przyniosło to zamierzonych efektów, co zrodziło we mnie przeświadczenie o braku równowagi między bada­ niami strukturalnymi i funkcjonalnymi w nauce administracji a osta­ tecznie skłoniło do przygotowania rozprawy obejmującej podstawowe elementy teorii decyzji w administracji publicznej. Koncepcja monografii, której przedmiotem jest teoria decyzji w na­ uce administracji, opiera się na pięciu założeniach. Pierwsze założenie dotyczy samego pojęcia teorii. Otóż teoria w zna­ czeniu przyjętym w monografii oznacza zamknięty system twierdzeń, tzn. takich, które są wobec siebie harmonijne, a zatem niesprzeczne. Te­ oria ze względu na to, że stanowi uogólnienie dużej liczby doświadczeń jednostkowych, ma cechę abstrakcyjności. Teoria w tym znaczeniu jest konstrukcją myślową, która nie podlega logicznej weryfikacji, nie może być ani prawdziwa ani fałszywa, może być natomiast przydatna lub nie­ przydatna. Teoria jest przydatna wówczas, gdy pomaga osiągnąć okreś­ lony cel poznawczy, wyjaśnić istotę określonego zjawiska, czy też pozwa­ la sformułować dyrektywy dla badacza lub praktyka. Punktem wyjścia drugiego założenia jest stwierdzenie, że administracja publiczna jest częścią systemu społecznego, zaś nauka administracji należy do nauk społecznych, obok takich nauk jak ekonomia, socjologia, nauki o zarządzaniu, nauki polityczne, finansowe, prawne itd. W ramach nauk społecznych wykształcił się pewien uniwersalny zespół pojęć, np. takich jak organizacja, decyzja, system, informacja, kontrola, planowanie itd., które są także – po dokonaniu niezbędnych modyfikacji – przydatne jako narzędzia 11 Od Autora badawcze na terenie nauki administracji. W konsekwencji sformułowana teoria stanowi efekt badań o charakterze interdyscyplinarnym. Po trzecie, należy w działalności administracji oddzielić działalność de­ cyzyjną od innych działań, w szczególności faktycznych, takich jak np. dzia­ łalność oświatowa, w zakresie ochrony zdrowia, gospodarki komunalnej itd. Jedynie działalność decyzyjna jest przedmiotem zainteresowania nauki admi­ nistracji, podczas gdy pozostałe obszary wyżej wymienionych działań są przed­ miotem badawczym nauk pedagogicznych, medycznych, technicznych. Po czwarte, prezentowana teoria wykracza poza teorię aktów stoso­ wania prawa w administracji opartej na zasadzie binarnej, charaktery­ stycznej dla dogmatyki prawa, która operuje jedynie dwoma wartościami, a więc decyzja może być legalna albo nielegalna. Sformułowana w niniej­ szej monografii teoria ma charakter bardziej uniwersalny, dopuszcza wielowartościowość, a więc decyzja lub jej wariant może być np. bardzo dobra, dobra, jeszcze wystarczająca, nieprzydatna itd. Uniwersalizm sfor­ mułowanej teorii decyzji wiąże się także z założeniem, że decyzja usta­ wodawcza jest szczególnym typem decyzji, do której odnoszą się wszyst­ kie problemy związane z ogólną problematyką podejmowania decyzji. Dowodzi tego także rozwój nauki o stanowieniu prawa, które w coraz większym zakresie zajmuje się uwarunkowaniami politycznymi, społecz­ nymi i ekonomicznymi decyzji ustawodawczych, marginalizując nato­ miast techniczne aspekty norm prawnych. Po piąte, sformułowana teoria decyzji zakłada wykorzystanie nowych metod analizy, za pomocą których można badać realne zmiany, które decyzja wywoła lub wywołała w stosunkach społeczno­gospodarczych oraz politycz­ nych. Krótko mówiąc, chodzi o instrumenty, za pomocą których można badać skuteczność decyzji. Przykładowo można wskazać na takie konstrukcje jak modelowanie, symulacja komputerowa, ekstrapolacja trendów, analiza kosztów i wyników itd. Techniki te opracowane w naukach ekonomicznych zostały przyjęte w nauce administracji. Wspomniane wyżej interdyscyplinarne a nawet multidyscyplinarne podejście do badania administracji jest jednym z warun­ ków spełnienia przez naukę administracji jej społecznej misji. Lektura niniejszej monografii może być przydatna dla doktorantów przy­ gotowujących rozprawy z zakresu nauki administracji oraz prawa admini­ stracyjnego, a także magistrantów przygotowujących swe rozprawy w wyżej wskazanym zakresie. Mogą do niej sięgnąć także praktycy, ponieważ praca ta pozwoli im spojrzeć na administrację z innej, szerszej perspektywy. Gliwice, 28 lutego 2011 r. Część ogólna Rozdział I Zagadnienia podstawowe 1. Przedmiot Nauka administracji zaliczana jest do nauk społecznych, ponieważ jej przedmiotem jest zjawisko społeczne, jakim jest administracja pub­ liczna1. W polu zainteresowania nauki administracji powinny znaleźć się także – podobnie jak ma to miejsce w innych naukach społecznych takich jak psychologia, socjologia, teoria organizacji i zarządzania, ekonomia – problemy związane z teorią decyzji. Wszystkie wyżej wymienione nauki społeczne wypracowały w mniejszym lub większym stopniu spójne teo­ rie decyzji2. W nauce administracji problem ten był traktowany w dużym stopniu marginalnie. Warto jednak przytoczyć monografię J. Borkowskiego (Decyzja ad- ministracyjna, Warszawa 1970), która będąc w zasadzie opracowaniem z zakresu nauki prawa administracyjnego, zawiera jednak wiele inspiru­ jących wątków z zakresu nauki administracji, podobnie jak znacznie wcześniejsze dzieło J.S. Langroda – Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, t. I, Kraków 1948. W najnowszej literaturze proble­ mem decyzji zajmuje się J. Supernat (Decydowanie w zarządzaniu. Prob- lemy, metody, techniki, Wrocław 1996), ale raczej z punktu widzenia teorii organizacji i zarządzania niż nauki administracji oraz L. Habuda, który 1 Bliżej na ten temat F. Longchamps, Założenia nauki administracji, Wrocław 1991, w szczególności rozdział drugi. 2 Por. w literaturze polskiej J. Kozielecki, Psychologiczna teoria decyzji, Warszawa 1975; Kierowanie w społeczeństwie. Analiza socjologiczna, red. W. Morawski, Warszawa 1979; H.A. Simon, Działanie administracji, Warszawa 1976; Decyzje. Analiza systemowa organi- zacji, red. A.K. Koźmiński, Warszawa 1979; O. Lange, Optymalne decyzje, Warszawa 1964; J. Gościński, Zarys sterowania ekonomicznego, Warszawa 1977.  W kolejnych wydaniach autor zmienił tytuł i poszerzył zakres wykładu. Obecnie tytuł brzmi: Techniki decyzyjne i organizatorskie, wyd. I i II, Wrocław 2000, 200. 1 Rozdział I. Zagadnienia podstawowe wraz z zespołem opublikował książkę: Administracja i polityka. Proces decyzyjny w administracji publicznej, Wrocław 2000. Pojawia się naturalnie pytanie, czy wobec faktu sformułowania przez wcześniej wymienione nauki społeczne pewnych ogólnych zasad doty­ czących decyzji i decydowania, pozostaje dostateczna przestrzeń dla opracowania teorii decyzji na gruncie nauki administracji. W szczegól­ ności pojawia się pytanie, czy twierdzenia z zakresu teorii decyzji sfor­ mułowanej na gruncie nauki organizacji i zarządzania można bez grun­ townej modyfikacji przenieść na teren nauki administracji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że te dwie dziedziny nauk społecznych mają wiele elementów stycznych4. Jednakże bliższa analiza teorii decyzji, która ukształtowana została w obrębie nauk o organizacjach gospodarczych, w tym w szczególności teorii organizacji i zarządzania, skłania do ich ostrożnego wykorzystania na terenie nauki administracji. Istnieją pewne ogólne pojęcia, którymi posługuje się teoria organizacji i zarządzania, jak np. system celów, planowania, prognozowania, sprzężenie zwrotne, które są również przydatne na gruncie nauki administracji. Należy jednak mieć na uwadze ogólnometodologiczne założenie, że przedmiot oraz metody badawcze są ze sobą ściśle powiązane, a więc specyfika przed­ miotu powoduje, iż należy ukształtować system pojęć, za pomocą które­ go można adekwatnie opisać badany przedmiot5. Dlatego też jednolita teoria decyzji może być rozwijana dla różnych dziedzin nauk społecznych, o ile istnieje tożsamość przedmiotu badawczego. Jak wyżej wskazywałem, nie udało się jednak sformułować w naukach społecznych uniwersalnej teorii decyzji. W literaturze przedmiotu istnieje zasadnicza zgodność co do tego, że nauka administracji jest dyscypliną samoistną6. Dlatego też – w moim przekonaniu – istnieją zarówno teoretyczne przesłanki, jak też praktyczna potrzeba opracowania przynajmniej elementów teorii decyzji na gruncie nauki administracji. Teoria ta powinna uwzględniać szczególny charak­ ter działania administracji publicznej, z wykorzystaniem równocześnie ustaleń innych nauk społecznych, takich jak teoria organizacji i zarzą­ dzania, socjologia, nauki polityczne, psychologia, ekonomia itd. 4 Wszechstronnie ten problem analizuje M. Stefaniuk, Działanie administracji pub- licznej w ujęciu nauk administracyjnych, Lublin 2009, s. 58–69. 5 Por. T. Skoczny, Podstawowe dylematy naukowego poznania administracji państwo- wej, Warszawa 1986, s. 101 i n. 6 Ibidem, s. 107 i n. 1 1. Przedmiot Podejmując próbę uzasadnienia powyższej tezy, trzeba zwrócić uwagę na następujące znamienne okoliczności. Specyfika administracji publicznej polega na tym, że jest ona elementem systemu społeczno­politycznego, ale stanowi jednocześnie część aparatu państwowego wyposażonego w im­ perium, co absolutnie nie jest cechą żadnych innych organizacji, w tym także organizacji gospodarczych7. Organizacje gospodarcze są producen­ tami różnych dóbr (towarów, usług), które są przedmiotem obrotu ryn­ kowego, a zasadniczym celem ich działania jest osiąganie zysku8. Admi­ nistracja publiczna natomiast dostarcza w zasadzie świadczeń, które nie są zbywane na rynku, dlatego świadczeń administracji publicznej nie da się „urynkowić”, nie mogą być przedmiotem operacji rynkowych9. Trud­ no np. wyrazić wartość rynkową osobistego poczucia bezpieczeństwa, które powinna zapewnić administracja publiczna. Dla organizacji gospo­ darczych ilościowe określenie świadczeń, za które uzyskuje określoną cenę wyrażoną w jednostkach pieniężnych, jest podstawowym kryterium oceny ich działalności, tego kryterium nie można jednak stosować w oce­ nie działalności administracji publicznej. Dodać należy, że organizacje gospodarcze działają w oparciu o fundamentalną zasadę – zakotwiczoną w Konstytucji – wolności gospodarczej, która nie odnosi się jednak do administracji publicznej. W literaturze podkreśla się, że z konstytucyj­ nego nakazu działania aparatu państwa na podstawie prawa wynika, że 7 Por. M. Elżanowski, Nauka administracji teorią systemu administracyjnego jako systemu społecznego (w:) Współczesne problemy administracji publicznej, Studia Iuridica XXXII, Warszawa 1996, s. 1 i n. 8 S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa–Kra­ ków 1994, s. 5 i n. 9 Trafnie problem ten charakteryzuje M. Weralski (Racjonalizacja i programowanie w administracji francuskiej (w:) Zbiór studiów z zakresu nauk administracyjnych, red. Z. Rybicki, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk 1978, s. 252) pisząc, iż „W działalności gospodarczej, zarówno nakłady, jak i efekty można określać w jednostkach pieniężnych. Sprowadzając je do wspólnego mianownika mierników finansowych – możliwe jest każdo­ razowo ustalenie efektywności podejmowanych decyzji. Możliwe jest porównywanie efek­ tywności danej jednostki w różnych okresach czasu, porównywanie efektywności dzia­ łalności różnych jednostek, możliwe jest wreszcie porównywanie efektywności różnych programów działalności, jeszcze przed podjęciem ostatecznej decyzji (…). W działalności administracyjnej – pozagospodarczej – w zasadzie tylko nakłady można określić w postaci pieniężnej. Z reguły stanowią wydatki budżetowe. Natomiast efekty tylko niekiedy mogą być bezpośrednio określone w jednostkach pieniężnych (…). Często dobra i usługi świad­ czone są nieodpłatnie lub za niską opłatą. Niejednokrotnie są to dobra i usługi, z których ludność korzysta w sposób kolektywny, np. zabezpieczenie porządku publicznego itd.” W nowej literaturze o dylematach prywatyzacji zadań publicznych pisze K. Sobczak, Ad- ministracja publiczna. Problemy węzłowe, Warszawa 199, s. 24–0. 1 Rozdział I. Zagadnienia podstawowe może on (chodzi także o administrację samorządową) prowadzić dzia­ łalność gospodarczą tylko wtedy, gdy zezwala na to wyraźny przepis prawa i to w zakresie, w jakim jest to niezbędne do realizacji zadań pub­ licznych10. 2. Filozoficzno-metodologiczne podstawy teorii decyzji w nauce administracji 2.1. Behawioryzm jako podstawa filozoficzna teorii decyzji w nauce administracji Teorie decyzyjne mogą być formułowane z uwzględnieniem różnych punktów widzenia. W praktyce możliwe są dwa warianty. Pierwszy za­ kłada przyjęcie jako podstawy matematycznej logiki decyzyjnej, drugi natomiast metodę zachowań11. Teoria decyzji w naukach o zarządzania gospodarką oparta na pierwszej z wymienionych podstaw, stosuje jako instrument kalkulację matematyczną, zaś w praktyce ma zastosowanie wówczas, gdy konkretny problem decyzyjny można opisać w postaci licz­ bowej. Teoria ta jednak pomija problem uzyskiwania informacji, a także ich opracowania. Trudno jest ocenić, jaki jest praktyczny zakres stoso­ wania procedur matematycznych w podejmowaniu decyzji w sferze za­ rządzania gospodarką, a w szczególności ocenić zakres trudności wyni­ kających z ograniczeń związanych z uzyskiwaniem i opracowywaniem informacji. Rozważając ten problem w kontekście działań decyzyjnych administracji publicznej, można bez wątpienia stwierdzić, że dostępna baza informacyjna jest niewystarczająca, zaś źródłem są ograniczenia wynikające z systemu społecznego, którego częścią jest administracja publiczna. Dlatego też teoria decyzji, która może być wartościowa dla administracji publicznej, powinna swoje problemy formułować z uwzględ­ nieniem teorii zachowań12. Teoria decyzji, przydatna dla wyjaśnienia procesów decyzyjnych w administracji publicznej, powinna uwzględniać szczególne okoliczno­ ści, w których działa administracja publiczna. Są one następujące: 10 Por. S. Biernat, A. Wasilewski, Ustawa o działalności gospodarczej. Komentarz, Kraków 1997, s. 5 i n. 11 Por. H.A. Simon, Działanie administracji…, s. 5 i n. 12 Bliżej w literaturze polskiej na temat behawiorystycznego podejścia do podejmo­ wania decyzji T. Skoczny, Podstawowe dylematy…, s. 171–176. 18 2. Filozoficzno-metodologiczne podstawy teorii decyzji… 1) szczególne cechy personelu podejmującego decyzje: rekrutacja, wy­ kształcenie, motywacja, dyscyplina oraz wewnętrzne i zewnętrzne kontakty; 2) organizacyjne ramy, w których jest umiejscowiony decydent; ) wpływ otoczenia społeczno­politycznego na decydenta. Z wyżej sformułowanych tez nie można jednak wysunąć wniosku o zupełnej separacji teorii decyzji formułowanych dla potrzeb admini­ stracji publicznej od teorii sformułowanych dla potrzeb zarządzania go­ spodarką1. Wiele ustaleń nauki o zarządzaniu można także wykorzystać w administracji publicznej, jednak ze znaczną dozą pewności można przyjąć – mimo aktualnie dostrzegalnych przekształceń w administracji publicznej – że w dającej się przewidzieć przyszłości, mało prawdopo­ dobne jest przyjęcie w administracji publicznej logiki decyzyjnej charak­ terystycznej dla administracji prywatnej. Natomiast trudno w tej chwili przewidzieć, czy w przyszłości możliwe będzie opracowanie specyficznej logiki decyzyjnej (matematycznej) dla administracji publicznej. W moim przekonaniu takie warunki jeszcze nie powstały, mimo dynamicznego rozwoju tzw. nowego zarządzania publicznego14. 2.2. Teoria systemów jako podstawa metodologiczna teorii decyzji w nauce administracji 2.2.1. Organizacja aparatu decyzyjnego administracji publicznej jako przedmiot teorii systemowej Próba stworzenia teoretycznych ram dla nauki administracji wyma­ ga uznania, że stanowi ona specjalną czy też odrębną gałąź nauk społecz­ nych. Takie podejście pozwala wykorzystać w ramach nauki administra­ cji ogólnych pojęć, ukształtowanych na gruncie nauk społecznych. W konsekwencji systemowa teoria organizacji może być także użyteczna na gruncie nauki administracji. Należy jednak zawsze mieć na uwadze, że teoria stanowi pomocniczą konstrukcję myślową przydatną do wyjaś­ nienia zjawisk realnych, dlatego też teoria nie może być prawdziwa lub fał­ szywa, a jedynie celowa lub niecelowa czy innymi słowy przydatna lub 1 Por. H.A. Simon, Działanie administracji…, s. 40–41. 14 Podobny sceptycyzm wyraża N. Wimmer, Dynamische Verwaltungslehre. Ein Hand- buch der Verwaltungsreform, Wien–New York 2004. 19 Rozdział I. Zagadnienia podstawowe nieprzydatna15. Tylko w takim ograniczonym ujęciu będzie mowa o teorii systemowej w odniesieniu do jej zastosowania w nauce administracji16. Pod pojęciem „systemu” rozumie się w literaturze najczęściej całość złożoną z części i rozpatrywaną ze względu na zachodzące między nimi relacje wyrażające jakieś uporządkowanie17. W istocie „system” jest po­ jęciem odzwierciedlającym pewien aspekt zorganizowanej całości, która jest w jakiś sposób wewnętrznie uporządkowana18. W kategoriach pojęciowych nauki administracji systemem jest ad­ ministracja. Stanowi ona system otwarty, ponieważ powstaje w ciągłych interakcjach z otoczeniem. Jest to również system hierarchiczny, ponie­ waż składa się z systemu nadrzędnego (cała administracja w Polsce) i podsystemów (administracja lokalna, resorty)19. Podsystemy można wyodrębnić także w oparciu o inne kryteria. Podsystemem jest system celów, system zasobów, system wewnętrzny, system proceduralny itd. W tym znaczeniu podsystemem jest np. system budżetowania admini­ stracji publicznej. Teoria systemów znajduje swój praktyczny wyraz w analizie syste­ mowej, która jest w istocie procedurą (techniką) podejmowania racjonal­ nych decyzji. Należy tu podkreślić także inną funkcję analizy systemowej, która stanowi także wartościowy instrument badania określonych syste­ mów. Do podstawowych elementów analizy należą: – cele (system celów), – restrykcje (ograniczenia), – elementy systemu (osoby, środki, finanse), – wzajemne relacje (zasady podporządkowania, kompetencje), – stosunki wewnątrzsystemowe (spójność celów, stabilność, zdolność uczenia się). Na tej podstawie także można dokonywać oceny wariantów decyzyj­ nych oraz dokonywać racjonalnego wyboru między nimi20. 15 Bliżej na ten temat E. Knosala, Rozważania z teorii nauki administracji, Tychy 2004, s. 25 i n. 16 Por. N. Luhman, Teorie der Verwaltungswissenschaft, Köln–Bonn 1976, s. 27 i n. 17 Por. R.L. Ackoff, O system pojęć systemowych, Prakseologia 197, nr 2, s. 4 i n. 18 Por. A.K. Koźmiński, Analiza systemowa organizacji, Warszawa 1976, s. 14–15. 19 Ibidem, s. 1 i n., natomiast z punktu widzenia prawa administracyjnego problem ten omawia J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2005, s. 124–126. 20 Por. Decyzje, Analiza systemowa…, s. 152 i n. 20 3. Normatywna czy opisowa teoria decyzyjna w nauce administracji 2.2.2. Teoria decyzyjna Administracja jako system jest powołana do działalności decyzyjnej (podejmowanie decyzji)21. Generalnie teoria decyzyjna jest rozwinięciem teorii systemów. Odpowiada ona pojęciu administracji jako społecznego systemu decyzyjnego. Natomiast zainteresowania nauki administracji koncentrują się wokół decyzji jako efektu działalności administracji. Na­ leży tu zwrócić uwagę na problem rozgraniczenia działalności administra­ cji, której efektem są akty realne (działania faktyczne) oraz decyzje. Jedynie te ostatnie są przedmiotem zainteresowania nauki administracji. Decyzje podejmowane przez administrację jako system są rezultatem przetwarzania informacji. Można więc administrację opisać w postaci mo­ delu, na którego wejściu są informacje, natomiast na wyjściu decyzje22. Szczególne problemy powstają w związku z systemem celów admi­ nistracji. System ten jest subsystemem złożonym z wielu, często niekom­ patybilnych wobec siebie celów, np. takich jak osiągnięcie dobrobytu, sprawiedliwości, zaspokojenia potrzeb socjalnych, bezpieczeństwa, oświaty, zdrowia itd. Wymienione cele trudno precyzyjnie zdefiniować. Przeciwieństwem jest cel organizacji gospodarczych, którym jest mak­ symalizacja zysku, który można równocześnie wyrazić w kategoriach pieniężnych. W administracji pieniądz jako miernik efektów jej działania odgrywa rolę drugorzędną. Kształtowanie i ocena celów w administracji opiera się na wartościowaniu, które ze swej istoty ma charakter subiek­ tywny. Zadowalającym rozwiązaniem jest zbudowanie hierarchicznego systemu celów, w którym podcele logicznie wynikają z celu generalnego. Jest to jednak trudne, właśnie ze względu na ocenny, a więc subiektywny charakter celów2. 3. Normatywna czy opisowa teoria decyzyjna w nauce administracji Następnym zasadniczym problemem jest odpowiedź na pytanie, jaki charakter powinna mieć teoria decyzji sformułowana na gruncie nauk administracyjnych – opisowy czy normatywny. Odpowiedź zależy w du­ 21 N. Wimmer, Dynamische Verwaltungslehre…, s. 56–62. 22 Por. A.K. Koźmiński, Analiza systemowa…, s. 47 i n. 2 Por. L. Kolarska, Kształtowanie celów organizacyjnych (w:) Organizacje. Socjologia struktur procesów i ról, red. W. Morawski, Warszawa 1976, s. 218–219. 21
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Zarys teorii decyzji w nauce administracji
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: