.. Celem ksiazki jest ukazanie zlozonosci dzialan decyzyjnych administracji publicznej oraz regul, które nimi rzadza. Przedstawiono w niej kluczowe problemy administracji publicznej jako systemu decyzyjnego. .. W monografi i omówiono takie kwestie jak: proces decyzyjny, typy i modele decyzji czy tez problemy metodyczne podejmowania decyzji w administracji publicznej. W czesci szczególowej zaprezentowane zostaly planistyczne, wykonawcze, kontrolne i pomocnicze modele decyzji. .. Publikacja skierowana jest do studentów administracji, prawa, ekonomii, socjologii, a takze pracowników administracji publicznej zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych.
Darmowy fragment publikacji:
ZARYS
TEORII DECYZJI
W NAUCE
ADMINISTRACJI
Ernest Knosala
Warszawa 2011
Wydawca:
Izabella Małecka
Redaktor prowadzący:
Małgorzata Jarecka
Opracowanie redakcyjne:
Izabela Ratusińska
Łamanie:
Anna Atanaziewicz
Układ typografi czny:
Marta Baranowska
© Copyright by
Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2011
ISBN 978-83-264-1201-1
ISSN 1897-4392
Wydane przez:
Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o.
Redakcja Książek
01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a
tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35
e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl
www.wolterskluwer.pl
Księgarnia internetowa www.profi nfo.pl
Spis treści
Od Autora / 11
Część ogólna / 13
Rozdział I
Zagadnienia podstawowe / 15
1. Przedmiot / 15
2. Filozoficzno-metodologiczne podstawy teorii decyzji w nauce
administracji / 18
2.1. Behawioryzm jako podstawa filozoficzna teorii decyzji
w nauce administracji / 18
2.2. Teoria systemów jako podstawa metodologiczna teorii
decyzji w nauce administracji / 19
2.2.1. Organizacja aparatu decyzyjnego administracji
publicznej jako przedmiot teorii systemowej / 19
2.2.2. Teoria decyzyjna / 21
3. Normatywna czy opisowa teoria decyzyjna w nauce
administracji / 21
Rozdział II
Pojęcia podstawowe / 23
1. Decyzja / 23
2. Decydent / 24
3. System decyzyjny / 25
3.1. Podjęcie systemu decyzyjnego / 25
3.2. Analiza systemowa / 26
4. Proces decyzyjny / 27
Spis treści
Rozdział III
Decyzja jako instrument rozwiązywania konfliktów / 29
1. Pojęcie konfliktu / 29
2. Źródła konfliktów / 30
3. Rodzaje konfliktów / 32
4. Rozwiązywanie konfliktów / 32
Rozdział IV
Decyzje kolektywne / 35
1. Pojęcie / 35
2. Zakres kolegialności w działaniach administracji publicznej / 37
3. Celowość kolegialnego podejmowania decyzji / 38
4. Wewnętrzna organizacja / 39
. Zasady działania / 40
Rozdział V
Proces decyzyjny / 43
1. Uwagi wprowadzające / 43
2. Problem decyzyjny / 44
3. System celów / 51
3.1. Cele / 51
3.2. Metody budowania systemu celów / 56
3.3. Procedura oceny wartości celów / 58
3.4. Problem rozkładu kompetencji w zakresie formułowania
celów / 62
3.. Konkluzja / 62
4. System środków (wariantów decyzyjnych) / 63
4.1. Uwagi wprowadzające / 63
4.2. Budowa systemu środków realizacji celu / 64
4.2.1. Uproszczone metody ilościowe (liczbowe) / 65
4.2.2. Stopień osiągnięcia celu jako wartość
krytyczna / 66
4.2.3. Ilościowe oceny wyborów decyzyjnych z przyjęciem
wartości krytycznej / 66
4.2.4. Postępowanie indukcyjne / 68
4.2.. Postępowanie dedukcyjne / 69
. Ograniczenia decyzyjne / 70
.1. Pojęcie i znaczenie / 70
.2. Deficyt środków jako ograniczenie decyzyjne / 71
Spis treści
.3. Inne ograniczenia / 75
.4. Konkluzja / 79
. Mechanizm sprzężenia zwrotnego w procesie decyzyjnym / 79
Rozdział VI
Typy i modele decyzji / 82
1. Klasyfikacja decyzji ze względu na przedmiot i treść / 82
2. Decyzje wewnętrzne i zewnętrzne / 82
3. Decyzje programujące, zaprogramowane oraz kontrolne / 83
4. Decyzje racjonalne i nieracjonalne / 83
. Decyzje programowalne i nieprogramowalne / 87
. Decyzja a zasoby informacyjne / 91
. Czynnik czasu w procesie podejmowania decyzji / 92
8. Zamknięte i otwarte systemy decyzyjne / 93
9. Decyzje stosowania prawa a decyzje polityczne / 94
Rozdział VII
Problemy metodologiczne podejmowania decyzji w administracji
publicznej / 97
1. Wprowadzenie / 97
2. Gromadzenie informacji / 98
2.1. Pojęcie informacji / 98
2.2. Ogólne problemy gromadzenia informacji / 99
2.2.1. Wywiad / 100
2.2.2. Metoda wywiadu w administracji publicznej / 104
2.2.3. Analiza dokumentu / 105
2.2.4. Obserwacja / 106
2.2.. Eksperyment / 108
3. Oceny i miary w procesie decyzyjnym / 110
3.1. Problem kryteriów / 110
3.2. Procedura ilościowa / 113
3.2.1. Porównanie par / 113
3.2.2. Porównanie szeregowe / 114
3.2.3. Porównanie liczb kardynalnych / 115
4. Prognozy / 116
4.1. Pojęcie i znaczenie / 116
4.2. Metody / 117
Spis treści
4.2.1. Metody intuicyjne / 118
4.2.2. Metoda delficka / 119
4.2.3. Techniki sieciowe / 121
4.3. Analiza trendów / 121
4.3.1. Prosta ekstrapolacja trendu / 121
4.3.2. Metoda analogii / 122
4.3.3. Metoda rachunkowa / 123
4.3.4. Symulacja / 123
4.3.. Budowa scenariuszy / 124
4.3.. Modele ekonomiczne / 124
. Prognostyka a administracja publiczna / 125
Część szczególna / 127
Rozdział VIII
Decyzje planistyczne / 129
1. Plan i planowanie – zagadnienia ogólne / 129
2. Plan jako konstrukcja nauki prawa administracyjnego / 129
2.1. Forma wyrażania postanowień planu / 131
2.2. Struktura wewnętrzna planu / 132
2.3. Postanowienia planów a inne normy porządku
prawnego / 133
2.4. Adresaci planów / 134
2.. Konkluzja / 135
3. Plan jako konstrukcja nauki administracji / 136
3.1. Uwagi o klasyfikacji planów / 136
3.2. Planowanie wewnętrzne / 136
3.3. Planowanie zewnętrzne / 137
3.4. Planowanie systemów (struktur i procedur) / 138
3.. Planowanie zintegrowane / 139
4. Inne klasyfikacje planowania / 140
. System ustrojowy a planowanie / 142
.1. Koncepcje planowania i ich ewolucja / 142
.2. Planowanie a polityka / 146
.3. Planowanie a władza ustawodawcza / 147
.4. Planowanie a władza wykonawcza (rząd) / 148
8
Spis treści
. Procedura planistyczna / 149
.1. Cechy procedury planistycznej / 149
.2. Podstawowe fazy procesu planowania / 150
.3. Procedura opracowania planu / 151
. Organizacja aparatu planistycznego / 156
.1. Planowanie jako element funkcji kierowania / 156
.2. Organizacja aparatu planistycznego na szczeblu
centralnym / 158
.3. Aparat planistyczny na szczeblu samorządu
terytorialnego / 158
.4. Szczególne organizacyjne formy planowania / 159
Rozdział IX
Decyzje wykonawcze / 162
1. Zagadnienia wprowadzające / 162
1.1. Zakres rozważań / 162
1.2. Ogólne problemy wykonywania decyzji / 163
2. Typy decyzji a problemy ich wykonania / 165
2.1. Programy celowe (plany) / 165
2.2. Program warunkowy / 167
3. Uwagi o czynnikach warunkujących wykonanie decyzji / 170
3.1. Problem środków / 170
3.2. Problemy aparatu decyzyjnego / 173
3.3. Otoczenie / 175
Rozdział X
Decyzje kontrolne / 176
1. Istota i podstawowe zasady kontroli / 176
1.1. Istota kontroli / 176
1.2. Podstawowe zasady kontroli / 178
2. Rodzaje i intensywność kontroli / 178
2.1. Rodzaje kontroli / 178
2.2. Intensywność kontroli / 182
3. Kryteria kontroli / 184
4. Sankcje w systemie kontroli / 186
. Organizacja kontroli / 186
.1. Kontrola a organizacja / 186
.2. Kontrola hierarchiczna / 187
.3. Specjalne struktury kontrolne / 189
9
Spis treści
. Procedura kontrolna / 190
. Kontrola a obywatel / 191
.1. Niesformalizowane środki kontroli / 192
.2. Sformalizowane środki kontroli / 193
Rozdział XI
Decyzje pomocnicze / 195
1. Decyzje doradcze / 195
1.1. Zarysowanie problemu / 195
1.2. Dwa modele doradztwa / 197
1.2.1. Konstrukcja prawna biegłego / 197
1.2.2. Konstrukcja prawna współdziałania / 198
1.3. Akty doradcze / 198
2. Projekty legislacyjne / 199
2.1. Nauka o stanowieniu prawa / 199
2.2. Normy jako program / 200
2.3. Pozycja ustawodawcy / 200
2.4. Uwarunkowania projektów ustawodawczych / 201
Wybrana literatura / 203
Od Autora
Pod koniec lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku rozpocząłem
badania związane z przygotowaniem monografii, którą w chwili obecnej
oddaję w ręce Czytelników. Przed przystąpieniem do przygotowania mo
nografii ogłosiłem kilka artykułów, które są tematycznie z nią związane
sądząc, że ograniczy to dominujące wpływy szkoły prakseologicznej
w polskiej nauce administracji. Nie przyniosło to zamierzonych efektów,
co zrodziło we mnie przeświadczenie o braku równowagi między bada
niami strukturalnymi i funkcjonalnymi w nauce administracji a osta
tecznie skłoniło do przygotowania rozprawy obejmującej podstawowe
elementy teorii decyzji w administracji publicznej.
Koncepcja monografii, której przedmiotem jest teoria decyzji w na
uce administracji, opiera się na pięciu założeniach.
Pierwsze założenie dotyczy samego pojęcia teorii. Otóż teoria w zna
czeniu przyjętym w monografii oznacza zamknięty system twierdzeń,
tzn. takich, które są wobec siebie harmonijne, a zatem niesprzeczne. Te
oria ze względu na to, że stanowi uogólnienie dużej liczby doświadczeń
jednostkowych, ma cechę abstrakcyjności. Teoria w tym znaczeniu jest
konstrukcją myślową, która nie podlega logicznej weryfikacji, nie może
być ani prawdziwa ani fałszywa, może być natomiast przydatna lub nie
przydatna. Teoria jest przydatna wówczas, gdy pomaga osiągnąć okreś
lony cel poznawczy, wyjaśnić istotę określonego zjawiska, czy też pozwa
la sformułować dyrektywy dla badacza lub praktyka.
Punktem wyjścia drugiego założenia jest stwierdzenie, że administracja
publiczna jest częścią systemu społecznego, zaś nauka administracji należy
do nauk społecznych, obok takich nauk jak ekonomia, socjologia, nauki
o zarządzaniu, nauki polityczne, finansowe, prawne itd. W ramach nauk
społecznych wykształcił się pewien uniwersalny zespół pojęć, np. takich jak
organizacja, decyzja, system, informacja, kontrola, planowanie itd., które są
także – po dokonaniu niezbędnych modyfikacji – przydatne jako narzędzia
11
Od Autora
badawcze na terenie nauki administracji. W konsekwencji sformułowana
teoria stanowi efekt badań o charakterze interdyscyplinarnym.
Po trzecie, należy w działalności administracji oddzielić działalność de
cyzyjną od innych działań, w szczególności faktycznych, takich jak np. dzia
łalność oświatowa, w zakresie ochrony zdrowia, gospodarki komunalnej itd.
Jedynie działalność decyzyjna jest przedmiotem zainteresowania nauki admi
nistracji, podczas gdy pozostałe obszary wyżej wymienionych działań są przed
miotem badawczym nauk pedagogicznych, medycznych, technicznych.
Po czwarte, prezentowana teoria wykracza poza teorię aktów stoso
wania prawa w administracji opartej na zasadzie binarnej, charaktery
stycznej dla dogmatyki prawa, która operuje jedynie dwoma wartościami,
a więc decyzja może być legalna albo nielegalna. Sformułowana w niniej
szej monografii teoria ma charakter bardziej uniwersalny, dopuszcza
wielowartościowość, a więc decyzja lub jej wariant może być np. bardzo
dobra, dobra, jeszcze wystarczająca, nieprzydatna itd. Uniwersalizm sfor
mułowanej teorii decyzji wiąże się także z założeniem, że decyzja usta
wodawcza jest szczególnym typem decyzji, do której odnoszą się wszyst
kie problemy związane z ogólną problematyką podejmowania decyzji.
Dowodzi tego także rozwój nauki o stanowieniu prawa, które w coraz
większym zakresie zajmuje się uwarunkowaniami politycznymi, społecz
nymi i ekonomicznymi decyzji ustawodawczych, marginalizując nato
miast techniczne aspekty norm prawnych.
Po piąte, sformułowana teoria decyzji zakłada wykorzystanie nowych
metod analizy, za pomocą których można badać realne zmiany, które decyzja
wywoła lub wywołała w stosunkach społecznogospodarczych oraz politycz
nych. Krótko mówiąc, chodzi o instrumenty, za pomocą których można badać
skuteczność decyzji. Przykładowo można wskazać na takie konstrukcje jak
modelowanie, symulacja komputerowa, ekstrapolacja trendów, analiza kosztów
i wyników itd. Techniki te opracowane w naukach ekonomicznych zostały
przyjęte w nauce administracji. Wspomniane wyżej interdyscyplinarne a nawet
multidyscyplinarne podejście do badania administracji jest jednym z warun
ków spełnienia przez naukę administracji jej społecznej misji.
Lektura niniejszej monografii może być przydatna dla doktorantów przy
gotowujących rozprawy z zakresu nauki administracji oraz prawa admini
stracyjnego, a także magistrantów przygotowujących swe rozprawy w wyżej
wskazanym zakresie. Mogą do niej sięgnąć także praktycy, ponieważ praca
ta pozwoli im spojrzeć na administrację z innej, szerszej perspektywy.
Gliwice, 28 lutego 2011 r.
Część ogólna
Rozdział I
Zagadnienia podstawowe
1. Przedmiot
Nauka administracji zaliczana jest do nauk społecznych, ponieważ
jej przedmiotem jest zjawisko społeczne, jakim jest administracja pub
liczna1. W polu zainteresowania nauki administracji powinny znaleźć się
także – podobnie jak ma to miejsce w innych naukach społecznych takich
jak psychologia, socjologia, teoria organizacji i zarządzania, ekonomia
– problemy związane z teorią decyzji. Wszystkie wyżej wymienione nauki
społeczne wypracowały w mniejszym lub większym stopniu spójne teo
rie decyzji2. W nauce administracji problem ten był traktowany w dużym
stopniu marginalnie.
Warto jednak przytoczyć monografię J. Borkowskiego (Decyzja ad-
ministracyjna, Warszawa 1970), która będąc w zasadzie opracowaniem
z zakresu nauki prawa administracyjnego, zawiera jednak wiele inspiru
jących wątków z zakresu nauki administracji, podobnie jak znacznie
wcześniejsze dzieło J.S. Langroda – Instytucje prawa administracyjnego.
Zarys części ogólnej, t. I, Kraków 1948. W najnowszej literaturze proble
mem decyzji zajmuje się J. Supernat (Decydowanie w zarządzaniu. Prob-
lemy, metody, techniki, Wrocław 1996), ale raczej z punktu widzenia teorii
organizacji i zarządzania niż nauki administracji oraz L. Habuda, który
1 Bliżej na ten temat F. Longchamps, Założenia nauki administracji, Wrocław 1991,
w szczególności rozdział drugi.
2 Por. w literaturze polskiej J. Kozielecki, Psychologiczna teoria decyzji, Warszawa
1975; Kierowanie w społeczeństwie. Analiza socjologiczna, red. W. Morawski, Warszawa 1979;
H.A. Simon, Działanie administracji, Warszawa 1976; Decyzje. Analiza systemowa organi-
zacji, red. A.K. Koźmiński, Warszawa 1979; O. Lange, Optymalne decyzje, Warszawa 1964;
J. Gościński, Zarys sterowania ekonomicznego, Warszawa 1977.
W kolejnych wydaniach autor zmienił tytuł i poszerzył zakres wykładu. Obecnie
tytuł brzmi: Techniki decyzyjne i organizatorskie, wyd. I i II, Wrocław 2000, 200.
1
Rozdział I. Zagadnienia podstawowe
wraz z zespołem opublikował książkę: Administracja i polityka. Proces
decyzyjny w administracji publicznej, Wrocław 2000.
Pojawia się naturalnie pytanie, czy wobec faktu sformułowania przez
wcześniej wymienione nauki społeczne pewnych ogólnych zasad doty
czących decyzji i decydowania, pozostaje dostateczna przestrzeń dla
opracowania teorii decyzji na gruncie nauki administracji. W szczegól
ności pojawia się pytanie, czy twierdzenia z zakresu teorii decyzji sfor
mułowanej na gruncie nauki organizacji i zarządzania można bez grun
townej modyfikacji przenieść na teren nauki administracji. Nie ulega
bowiem wątpliwości, że te dwie dziedziny nauk społecznych mają wiele
elementów stycznych4. Jednakże bliższa analiza teorii decyzji, która
ukształtowana została w obrębie nauk o organizacjach gospodarczych,
w tym w szczególności teorii organizacji i zarządzania, skłania do ich
ostrożnego wykorzystania na terenie nauki administracji. Istnieją pewne
ogólne pojęcia, którymi posługuje się teoria organizacji i zarządzania,
jak np. system celów, planowania, prognozowania, sprzężenie zwrotne,
które są również przydatne na gruncie nauki administracji. Należy jednak
mieć na uwadze ogólnometodologiczne założenie, że przedmiot oraz
metody badawcze są ze sobą ściśle powiązane, a więc specyfika przed
miotu powoduje, iż należy ukształtować system pojęć, za pomocą które
go można adekwatnie opisać badany przedmiot5. Dlatego też jednolita
teoria decyzji może być rozwijana dla różnych dziedzin nauk społecznych,
o ile istnieje tożsamość przedmiotu badawczego. Jak wyżej wskazywałem,
nie udało się jednak sformułować w naukach społecznych uniwersalnej
teorii decyzji.
W literaturze przedmiotu istnieje zasadnicza zgodność co do tego,
że nauka administracji jest dyscypliną samoistną6. Dlatego też – w moim
przekonaniu – istnieją zarówno teoretyczne przesłanki, jak też praktyczna
potrzeba opracowania przynajmniej elementów teorii decyzji na gruncie
nauki administracji. Teoria ta powinna uwzględniać szczególny charak
ter działania administracji publicznej, z wykorzystaniem równocześnie
ustaleń innych nauk społecznych, takich jak teoria organizacji i zarzą
dzania, socjologia, nauki polityczne, psychologia, ekonomia itd.
4 Wszechstronnie ten problem analizuje M. Stefaniuk, Działanie administracji pub-
licznej w ujęciu nauk administracyjnych, Lublin 2009, s. 58–69.
5 Por. T. Skoczny, Podstawowe dylematy naukowego poznania administracji państwo-
wej, Warszawa 1986, s. 101 i n.
6 Ibidem, s. 107 i n.
1
1. Przedmiot
Podejmując próbę uzasadnienia powyższej tezy, trzeba zwrócić uwagę
na następujące znamienne okoliczności. Specyfika administracji publicznej
polega na tym, że jest ona elementem systemu społecznopolitycznego, ale
stanowi jednocześnie część aparatu państwowego wyposażonego w im
perium, co absolutnie nie jest cechą żadnych innych organizacji, w tym
także organizacji gospodarczych7. Organizacje gospodarcze są producen
tami różnych dóbr (towarów, usług), które są przedmiotem obrotu ryn
kowego, a zasadniczym celem ich działania jest osiąganie zysku8. Admi
nistracja publiczna natomiast dostarcza w zasadzie świadczeń, które nie
są zbywane na rynku, dlatego świadczeń administracji publicznej nie da
się „urynkowić”, nie mogą być przedmiotem operacji rynkowych9. Trud
no np. wyrazić wartość rynkową osobistego poczucia bezpieczeństwa,
które powinna zapewnić administracja publiczna. Dla organizacji gospo
darczych ilościowe określenie świadczeń, za które uzyskuje określoną
cenę wyrażoną w jednostkach pieniężnych, jest podstawowym kryterium
oceny ich działalności, tego kryterium nie można jednak stosować w oce
nie działalności administracji publicznej. Dodać należy, że organizacje
gospodarcze działają w oparciu o fundamentalną zasadę – zakotwiczoną
w Konstytucji – wolności gospodarczej, która nie odnosi się jednak do
administracji publicznej. W literaturze podkreśla się, że z konstytucyj
nego nakazu działania aparatu państwa na podstawie prawa wynika, że
7 Por. M. Elżanowski, Nauka administracji teorią systemu administracyjnego jako
systemu społecznego (w:) Współczesne problemy administracji publicznej, Studia Iuridica
XXXII, Warszawa 1996, s. 1 i n.
8 S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa–Kra
ków 1994, s. 5 i n.
9 Trafnie problem ten charakteryzuje M. Weralski (Racjonalizacja i programowanie
w administracji francuskiej (w:) Zbiór studiów z zakresu nauk administracyjnych, red.
Z. Rybicki, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk 1978, s. 252) pisząc, iż „W działalności
gospodarczej, zarówno nakłady, jak i efekty można określać w jednostkach pieniężnych.
Sprowadzając je do wspólnego mianownika mierników finansowych – możliwe jest każdo
razowo ustalenie efektywności podejmowanych decyzji. Możliwe jest porównywanie efek
tywności danej jednostki w różnych okresach czasu, porównywanie efektywności dzia
łalności różnych jednostek, możliwe jest wreszcie porównywanie efektywności różnych
programów działalności, jeszcze przed podjęciem ostatecznej decyzji (…). W działalności
administracyjnej – pozagospodarczej – w zasadzie tylko nakłady można określić w postaci
pieniężnej. Z reguły stanowią wydatki budżetowe. Natomiast efekty tylko niekiedy mogą
być bezpośrednio określone w jednostkach pieniężnych (…). Często dobra i usługi świad
czone są nieodpłatnie lub za niską opłatą. Niejednokrotnie są to dobra i usługi, z których
ludność korzysta w sposób kolektywny, np. zabezpieczenie porządku publicznego itd.”
W nowej literaturze o dylematach prywatyzacji zadań publicznych pisze K. Sobczak, Ad-
ministracja publiczna. Problemy węzłowe, Warszawa 199, s. 24–0.
1
Rozdział I. Zagadnienia podstawowe
może on (chodzi także o administrację samorządową) prowadzić dzia
łalność gospodarczą tylko wtedy, gdy zezwala na to wyraźny przepis
prawa i to w zakresie, w jakim jest to niezbędne do realizacji zadań pub
licznych10.
2. Filozoficzno-metodologiczne podstawy teorii
decyzji w nauce administracji
2.1. Behawioryzm jako podstawa filozoficzna teorii decyzji
w nauce administracji
Teorie decyzyjne mogą być formułowane z uwzględnieniem różnych
punktów widzenia. W praktyce możliwe są dwa warianty. Pierwszy za
kłada przyjęcie jako podstawy matematycznej logiki decyzyjnej, drugi
natomiast metodę zachowań11. Teoria decyzji w naukach o zarządzania
gospodarką oparta na pierwszej z wymienionych podstaw, stosuje jako
instrument kalkulację matematyczną, zaś w praktyce ma zastosowanie
wówczas, gdy konkretny problem decyzyjny można opisać w postaci licz
bowej. Teoria ta jednak pomija problem uzyskiwania informacji, a także
ich opracowania. Trudno jest ocenić, jaki jest praktyczny zakres stoso
wania procedur matematycznych w podejmowaniu decyzji w sferze za
rządzania gospodarką, a w szczególności ocenić zakres trudności wyni
kających z ograniczeń związanych z uzyskiwaniem i opracowywaniem
informacji. Rozważając ten problem w kontekście działań decyzyjnych
administracji publicznej, można bez wątpienia stwierdzić, że dostępna
baza informacyjna jest niewystarczająca, zaś źródłem są ograniczenia
wynikające z systemu społecznego, którego częścią jest administracja
publiczna. Dlatego też teoria decyzji, która może być wartościowa dla
administracji publicznej, powinna swoje problemy formułować z uwzględ
nieniem teorii zachowań12.
Teoria decyzji, przydatna dla wyjaśnienia procesów decyzyjnych
w administracji publicznej, powinna uwzględniać szczególne okoliczno
ści, w których działa administracja publiczna. Są one następujące:
10 Por. S. Biernat, A. Wasilewski, Ustawa o działalności gospodarczej. Komentarz,
Kraków 1997, s. 5 i n.
11 Por. H.A. Simon, Działanie administracji…, s. 5 i n.
12 Bliżej w literaturze polskiej na temat behawiorystycznego podejścia do podejmo
wania decyzji T. Skoczny, Podstawowe dylematy…, s. 171–176.
18
2. Filozoficzno-metodologiczne podstawy teorii decyzji…
1) szczególne cechy personelu podejmującego decyzje: rekrutacja, wy
kształcenie, motywacja, dyscyplina oraz wewnętrzne i zewnętrzne
kontakty;
2) organizacyjne ramy, w których jest umiejscowiony decydent;
) wpływ otoczenia społecznopolitycznego na decydenta.
Z wyżej sformułowanych tez nie można jednak wysunąć wniosku
o zupełnej separacji teorii decyzji formułowanych dla potrzeb admini
stracji publicznej od teorii sformułowanych dla potrzeb zarządzania go
spodarką1. Wiele ustaleń nauki o zarządzaniu można także wykorzystać
w administracji publicznej, jednak ze znaczną dozą pewności można
przyjąć – mimo aktualnie dostrzegalnych przekształceń w administracji
publicznej – że w dającej się przewidzieć przyszłości, mało prawdopo
dobne jest przyjęcie w administracji publicznej logiki decyzyjnej charak
terystycznej dla administracji prywatnej. Natomiast trudno w tej chwili
przewidzieć, czy w przyszłości możliwe będzie opracowanie specyficznej
logiki decyzyjnej (matematycznej) dla administracji publicznej. W moim
przekonaniu takie warunki jeszcze nie powstały, mimo dynamicznego
rozwoju tzw. nowego zarządzania publicznego14.
2.2. Teoria systemów jako podstawa metodologiczna teorii
decyzji w nauce administracji
2.2.1. Organizacja aparatu decyzyjnego administracji publicznej
jako przedmiot teorii systemowej
Próba stworzenia teoretycznych ram dla nauki administracji wyma
ga uznania, że stanowi ona specjalną czy też odrębną gałąź nauk społecz
nych. Takie podejście pozwala wykorzystać w ramach nauki administra
cji ogólnych pojęć, ukształtowanych na gruncie nauk społecznych.
W konsekwencji systemowa teoria organizacji może być także użyteczna
na gruncie nauki administracji. Należy jednak zawsze mieć na uwadze,
że teoria stanowi pomocniczą konstrukcję myślową przydatną do wyjaś
nienia zjawisk realnych, dlatego też teoria nie może być prawdziwa lub fał
szywa, a jedynie celowa lub niecelowa czy innymi słowy przydatna lub
1 Por. H.A. Simon, Działanie administracji…, s. 40–41.
14 Podobny sceptycyzm wyraża N. Wimmer, Dynamische Verwaltungslehre. Ein Hand-
buch der Verwaltungsreform, Wien–New York 2004.
19
Rozdział I. Zagadnienia podstawowe
nieprzydatna15. Tylko w takim ograniczonym ujęciu będzie mowa o teorii
systemowej w odniesieniu do jej zastosowania w nauce administracji16.
Pod pojęciem „systemu” rozumie się w literaturze najczęściej całość
złożoną z części i rozpatrywaną ze względu na zachodzące między nimi
relacje wyrażające jakieś uporządkowanie17. W istocie „system” jest po
jęciem odzwierciedlającym pewien aspekt zorganizowanej całości, która
jest w jakiś sposób wewnętrznie uporządkowana18.
W kategoriach pojęciowych nauki administracji systemem jest ad
ministracja. Stanowi ona system otwarty, ponieważ powstaje w ciągłych
interakcjach z otoczeniem. Jest to również system hierarchiczny, ponie
waż składa się z systemu nadrzędnego (cała administracja w Polsce)
i podsystemów (administracja lokalna, resorty)19. Podsystemy można
wyodrębnić także w oparciu o inne kryteria. Podsystemem jest system
celów, system zasobów, system wewnętrzny, system proceduralny itd.
W tym znaczeniu podsystemem jest np. system budżetowania admini
stracji publicznej.
Teoria systemów znajduje swój praktyczny wyraz w analizie syste
mowej, która jest w istocie procedurą (techniką) podejmowania racjonal
nych decyzji. Należy tu podkreślić także inną funkcję analizy systemowej,
która stanowi także wartościowy instrument badania określonych syste
mów. Do podstawowych elementów analizy należą:
– cele (system celów),
– restrykcje (ograniczenia),
– elementy systemu (osoby, środki, finanse),
– wzajemne relacje (zasady podporządkowania, kompetencje),
– stosunki wewnątrzsystemowe (spójność celów, stabilność, zdolność
uczenia się).
Na tej podstawie także można dokonywać oceny wariantów decyzyj
nych oraz dokonywać racjonalnego wyboru między nimi20.
15 Bliżej na ten temat E. Knosala, Rozważania z teorii nauki administracji, Tychy
2004, s. 25 i n.
16 Por. N. Luhman, Teorie der Verwaltungswissenschaft, Köln–Bonn 1976, s. 27 i n.
17 Por. R.L. Ackoff, O system pojęć systemowych, Prakseologia 197, nr 2, s. 4 i n.
18 Por. A.K. Koźmiński, Analiza systemowa organizacji, Warszawa 1976, s. 14–15.
19 Ibidem, s. 1 i n., natomiast z punktu widzenia prawa administracyjnego problem
ten omawia J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2005, s. 124–126.
20 Por. Decyzje, Analiza systemowa…, s. 152 i n.
20
3. Normatywna czy opisowa teoria decyzyjna w nauce administracji
2.2.2. Teoria decyzyjna
Administracja jako system jest powołana do działalności decyzyjnej
(podejmowanie decyzji)21. Generalnie teoria decyzyjna jest rozwinięciem
teorii systemów. Odpowiada ona pojęciu administracji jako społecznego
systemu decyzyjnego. Natomiast zainteresowania nauki administracji
koncentrują się wokół decyzji jako efektu działalności administracji. Na
leży tu zwrócić uwagę na problem rozgraniczenia działalności administra
cji, której efektem są akty realne (działania faktyczne) oraz decyzje. Jedynie
te ostatnie są przedmiotem zainteresowania nauki administracji.
Decyzje podejmowane przez administrację jako system są rezultatem
przetwarzania informacji. Można więc administrację opisać w postaci mo
delu, na którego wejściu są informacje, natomiast na wyjściu decyzje22.
Szczególne problemy powstają w związku z systemem celów admi
nistracji. System ten jest subsystemem złożonym z wielu, często niekom
patybilnych wobec siebie celów, np. takich jak osiągnięcie dobrobytu,
sprawiedliwości, zaspokojenia potrzeb socjalnych, bezpieczeństwa,
oświaty, zdrowia itd. Wymienione cele trudno precyzyjnie zdefiniować.
Przeciwieństwem jest cel organizacji gospodarczych, którym jest mak
symalizacja zysku, który można równocześnie wyrazić w kategoriach
pieniężnych. W administracji pieniądz jako miernik efektów jej działania
odgrywa rolę drugorzędną. Kształtowanie i ocena celów w administracji
opiera się na wartościowaniu, które ze swej istoty ma charakter subiek
tywny. Zadowalającym rozwiązaniem jest zbudowanie hierarchicznego
systemu celów, w którym podcele logicznie wynikają z celu generalnego.
Jest to jednak trudne, właśnie ze względu na ocenny, a więc subiektywny
charakter celów2.
3. Normatywna czy opisowa teoria decyzyjna
w nauce administracji
Następnym zasadniczym problemem jest odpowiedź na pytanie, jaki
charakter powinna mieć teoria decyzji sformułowana na gruncie nauk
administracyjnych – opisowy czy normatywny. Odpowiedź zależy w du
21 N. Wimmer, Dynamische Verwaltungslehre…, s. 56–62.
22 Por. A.K. Koźmiński, Analiza systemowa…, s. 47 i n.
2 Por. L. Kolarska, Kształtowanie celów organizacyjnych (w:) Organizacje. Socjologia
struktur procesów i ról, red. W. Morawski, Warszawa 1976, s. 218–219.
21
Pobierz darmowy fragment (pdf)
