Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00102 009832 7505976 na godz. na dobę w sumie
Zarys teorii postępowania administracyjnego - ebook/pdf
Zarys teorii postępowania administracyjnego - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 452
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-7411-8 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
W monografii przedstawiono kluczowe problemy postępowania administracyjnego w kontekście zmian zachodzących w rodzimym systemie prawnym, uwarunkowanych przede wszystkim członkostwem Polski w Unii Europejskiej, z uwzględnieniem w szerokim stopniu rozwiązań obcych. Wyeksponowano w niej zagadnienia budzące najwięcej wątpliwości, takie jak:
Znajdź podobne książki

Darmowy fragment publikacji:

ZARYS TEORII POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO Zbigniew Kmieciak Warszawa 2014 Stan prawny na 31 maja 2014 r. Recenzent Prof. zw. dr hab. Andrzej Wróbel Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Ewa Fonkowicz Opracowanie redakcyjne Dagmara Wachna Łamanie Wolters Kluwer Układ typografi czny Marta Baranowska Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2014 ISBN 978-83-264-3321-4 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer SA Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profi nfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 11 Słowo wstępne / 15 2. 1. Rozdział I Kształtowanie się prawa o postępowaniu administracyjnym i rozstrzyganiu przez sądy sporów jednostki z administracją / 17 Pojęcie postępowania (procedury, procesu) według ustaleń nauki prawa administracyjnego / 17 Geneza prawa o postępowaniu administracyjnym oraz rozstrzyganiu przez sądy sporów jednostki z administracją / 28 Zakres i charakter zabiegów kodyfikacyjnych oraz ich wynik / 34 Kodyfikacja postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w Polsce / 57 Problem kodyfikacji postępowania administracyjnego w prawie unijnym / 63 3. 4. 5. Rozdział II Jednolitość postępowania administracyjnego a efektywność i pragmatyzm działań administracji / 69 1. 2. 3. Przyczyny, symptomy i skutki zjawiska dekodyfikacji / 69 Idea kodyfikacji postępowania administracyjnego wobec przeobrażeń ustrojowych i funkcjonalnych w administracji / 81 Elastyczność i prostota procedury jako odpowiedź na wyzwania stojące przed współczesną administracją (problem granic formalizmu postępowania) / 86 5 Spis treści Rozdział III Aksjologia postępowania administracyjnego / 94 Teoretyczne podstawy oceny prawa / 94 Idea sprawiedliwości proceduralnej w prawie administracyjnym / 95 Prawo do rzetelnego procesu sądowego a standardy postępowania administracyjnego i formy jego judycjalizacji / 101 Prawo do dobrej administracji / 113 Koncepcja zasad ogólnych postępowania administracyjnego / 128 1. 2. 3. 4. 5. 1. 2. 3. 1. 2. 3. 4. 5. 6 Rozdział IV Gwarancje bezstronności (obiektywizmu) orzekania przez organy administracji / 136 Bezstronność (obiektywizm) orzekania jako założenie aksjologii prawa i składnik kultury prawnej / 136 Dylematy ochrony bezstronności (obiektywizmu) orzekania w polskim postępowaniu administracyjnym / 139 Niezależne organy orzekające w postępowaniu administracyjnym w ujęciu prawnoporównawczym / 157 Rozdział V Pozycja procesowa strony i jej udział w postępowaniu administracyjnym / 171 Publiczne prawo podmiotowe, interes prawny i roszczenie jednostki wobec władzy publicznej / 171 Ochrona interesu prawnego oraz interesów zbiorowości (grupowych, „mieszanych” lub złożonych, wspólnot terytorialnych) i tzw. praw refleksowych / 181 Gwarancje proceduralne i uprawnienia przysługujące stronie oraz innym podmiotom uczestniczącym w postępowaniu administracyjnym / 186 Czynności i środki warunkujące prawidłowy bieg postępowania / 202 Sposób dochodzenia do ustaleń w sprawie w toku postępowania / 208 Spis treści Rozdział VI Forma załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym / 221 1. 2. 3. 4. Rozstrzygnięcie w przedmiocie praw i obowiązków strony przez wydanie decyzji administracyjnej / 221 Czynności orzecznicze i faktyczne w postępowaniu przed organem administracji / 230 Alternatywy dla decyzji jako aktu kończącego postępowanie administracyjne / 236 Koncepcja umowy administracyjnej (publicznoprawnej) i decyzji regulacyjnej w prawie obcym / 247 Rozdział VII Ochrona jednostki przed bezczynnością administracji i przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego / 256 Pojęcia bezczynności administracji i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego oraz określenia zbliżone do nich pod względem treści / 256 Przeciwdziałanie patologii utożsamianej z inercją administracji w przekroju historycznym i prawnoporównawczym / 269 Ochrona przed bezczynnością administracji i przewlekłym prowadzeniem postępowania w trybie procesowym – polskie doświadczenia / 276 1. 2. 3. 1. Rozdział VIII Prawo jednostki do odwołania administracyjnego / 282 Pojęcie odwołania administracyjnego w świetle ustaleń komparatystyki prawniczej / 282 1.1. Znaczenie instytucji odwołania w postępowaniu administracyjnym / 282 Odwołanie jako środek inicjujący powtórne rozpatrzenie sprawy co do meritum przez organ wyższego stopnia (model klasyczny, wyrosły z tradycji austro-węgierskiej) / 284 Odwołanie do organu administracji sprzężone z kontrolą sądową decyzji (model niemiecki) / 286 1.2. 1.3. 7 Spis treści 1.4. 1.6. 1.5. Odwołania rozpatrywane w trybie administracyjnym zapewniające ochronę opcjonalną (model francuski) / 288 Odwołania stanowiące narzędzie realizacji idei zróżnicowanej ochrony prawnej (model włoski) / 293 Odwołania wewnętrzne i do niezależnego organu orzekającego (modele common law) / 296 Konstytucyjne podstawy prawa do odwołania administracyjnego / 303 Typologia odwołań w polskim prawie o postępowaniu administracyjnym / 313 Postępowanie odwoławcze inicjowane wniesieniem odwołania hierarchicznego (dewolutywnego) / 321 Postępowanie zażaleniowe / 343 2. 3. 4. 5. Rozdział IX Zasada względnej trwałości ostatecznego aktu administracyjnego / 349 1. 2. 3. 4. Ochrona pewności prawa (stabilności porządku prawnego) i praw nabytych jako standard europejskiego soft law oraz wartość konstytucyjna / 349 Naprawianie błędów związanych z wydaniem wadliwego aktu administracyjnego i naruszeniem procedury oraz odwołalność aktu prawidłowego w prawie obcym / 353 Nadzwyczajne tryby wzruszenia ostatecznej decyzji lub postanowienia w polskim prawie o postępowaniu administracyjnym / 361 Odpowiedzialność odszkodowawcza administracji i jej funkcjonariuszy / 374 Rozdział X Postępowanie administracyjne a prawo do sądu / 380 Komplementarność administracyjnych trybów ochrony i skargi do sądu administracyjnego / 380 Prawo do sądu w świetle założeń kasacyjnego modelu orzekania w sprawach sporów jednostki z administracją / 387 Kontrowersje dotyczące formuły merytorycznego orzekania przez sądy administracyjne / 393 Nadużycie prawa do sądu / 398 Wykonanie wyroku sądu administracyjnego / 405 1. 2. 3. 4. 5. 8 Spis treści 6. Alternatywne w stosunku do ochrony sądowej sposoby rozwiązywania sporów jednostki z administracją / 410 Bibliografia / 417 Summary / 451 9 Wykaz skrótów Akty prawne Konwencja o ochronie praw człowieka i pod- stawowych wolności (konwencja europejska) podpisana w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyjęta w Nicei 7 grudnia 2000 r. (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, s. 1) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 794 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj- nymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem 11 EKPCz Konstytucja k.p.a. k.p.c. KPP o.p. p.p.s.a. r.p.a. Wykaz skrótów TFUE (Dz. U. Nr 36, poz. 341, utraciło moc – Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168) Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47) Czasopisma i wydawnictwa promulgacyjne EPS ONSA ONSAiWSA OSP (OSPiKA) OTK-A OTK-B PiP PPP RPEiS ST ZNSA Europejski Przegląd Sądowy Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego i Wojewódzkich Sądów Administracyj- nych Orzecznictwo Sądów Polskich (do końca 1989 r. – Orzecznictwo Sądów Polskich i Ko- misji Arbitrażowych) Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria B (od 2002 r.) Państwo i Prawo Przegląd Prawa Publicznego Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Samorząd Terytorialny Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyj- nego Inne ETPC NSA Europejski Trybunał Praw Człowieka w Stras- burgu Naczelny Sąd Administracyjny 12 Wykaz skrótów NTA SN ST TK UE WSA Najwyższy Trybunał Administracyjny Sąd Najwyższy Samorząd Terytorialny Trybunał Konstytucyjny Unia Europejska wojewódzki sąd administracyjny 13 Słowo wstępne Przebiegająca w szybkim tempie transformacja naszego systemu prawnego, zdeterminowana takimi czynnikami, jak członkostwo Polski w UE, rozwój idei państwa prawnego oraz przekształcenia w sferze za- dań i struktur administracji publicznej, czynią całkowicie zrozumiałym pytanie o wizję postępowania administracyjnego – sposób, w jaki po- winny zostać ukształtowane jego założenia i instytucje. Przywiązani do stworzonych w innych czasach rozwiązań prawnych, niełatwo przyjmu- jemy do wiadomości myśl o potrzebie skonfrontowania ich z wyzwa- niami współczesności i zerwania z niektórymi, powielanymi od lat w literaturze przedmiotu schematami rozumowania i twierdzeniami. Celem monografii jest dokonanie tego rodzaju analizy, z szerokim wykorzystaniem metody prawnoporównawczej, zastosowanie jej ujawnia bowiem wiele stereotypów i uproszczeń, które nie pozostały bez wpływu na wyniki dyskusji o problemach procedury administracyj- nej. Uważam przy tym, że dopiero ujęcie komparatystyczne, wsparte odwołaniem się do wypracowanych niegdyś u nas i częściowo już zapo- mnianych koncepcji, pozwala w pełni uchwycić to, co jest zaletą i sła- bością rodzimych regulacji prawa procesowego oraz określić kierunki ich pożądanych zmian. Uwzględnienie obcych doświadczeń może i powinno również być impulsem do wytyczenia programu racjonalizacji systemu prawnego jako całości, charakteryzującego się coraz wyższym stopniem złożoności, płynności i nieuporządkowania, a więc cechami utożsamianymi – nie bez racji – z deficytem celowego działania. Przedstawione wywody koncentrują się wokół kwestii budzących najwięcej wątpliwości lub wymagających rozważenia w nowym świetle. Rozpatruję je nie tylko przez pryzmat właściwych dla postępowania administracyjnego zasad i konstrukcji, ale i zjawisk związanych z two- rzeniem oraz funkcjonowaniem prawa, w tym dekodyfikacji i judycja- lizacji podejmowanych w trybie procesowym czynności administracji, 15 Słowo wstępne sądowej kontroli aktów jurysdykcji administracyjnej czy też poszukiwa- niem formuły efektywnej, dostatecznie elastycznej i wolnej od znamion kazuistyki procedury. Łódź, 31 maja 2014 r. prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak – prof. zw. UŁ, sędzia NSA 16 Rozdział I Kształtowanie się prawa o postępowaniu administracyjnym i rozstrzyganiu przez sądy sporów jednostki z administracją 1. Pojęcie postępowania (procedury, procesu) według ustaleń nauki prawa administracyjnego Pojęcia postępowania, procedury i procesu używane są w polskiej i obcej literaturze naukowej z dziedziny prawa administracyjnego w rozmaitych znaczeniach i kontekstach, często bez przedstawienia choćby ich uproszczonej definicji albo wskazówek przydatnych dla ustalenia przedmiotu rozważań. Pierwsze z tych określeń, opatrywane przymiotnikiem „administracyjne”, ma – przynajmniej gdy chodzi o rodzimy system prawny – charakter pojęcia prawnego i prawniczego, odnoszonego do cechującego się pewnym stopniem uporządkowania i jednorodnego zespołu (ciągu) czynności podejmowanych przez organy administracji w ścisłym znaczeniu tego słowa lub inne podmioty wyko- nujące zadania administracji publicznej. Zwrotem „procedura admini- stracyjna/ proces administracyjny” posługuje się natomiast zwykle doktryna dla oznaczenia i opisania konstrukcji będących wytworem prawa pozytywnego (czynności uregulowanych przez to prawo). Podob- ne spostrzeżenia nasuwają się w stosunku do obszaru aktywności innego typu organów władzy publicznej, a mianowicie sądów umocowanych do sprawowania kontroli administracji publicznej (sądów administra- cyjnych). Analiza wyników dociekań teoretycznych dowodzi zarazem, że ich autorzy operują wymienionymi terminami zamiennie, traktując je jako synonimy, bądź też przyjmują w sposób wyraźny albo milcząco 17 Rozdział I. Kształtowanie się prawa... założenie występowania bezpośrednich związków treściowych pomiędzy nimi. W wymiarze historycznym pierwszeństwo określeń wywodzących się od łacińskiego słowa processus raczej nie budzi wątpliwości1. W niektórych systemach prawnych fakt ten znalazł odzwierciedlenie w ustawowych, wykorzystywanych także przez teorię nazwach zastrze- żonych dla postępowania przed sądami właściwymi w sprawach sporów jednostki z administracją oraz ukształtowanego według odmiennych zasad, niejako w cieniu dokonań kodyfikacyjnych prawa sądowego, postępowania przed organami administracyjnymi. Doskonałą ilustracją tego stanu rzeczy jest przyjęta we Włoszech dystynkcja: processo ammi- nistrativo – procedimento amministrativo2. Pojęcie procesu zarezerwo- wano w tym przypadku dla objętej rozbudowanymi gwarancjami pro- ceduralnymi „drogi sądowej”, zachowując miano postępowania dla „drogi administracyjnej”. Podział ten zarysował się również w literaturze hiszpańskojęzycznej – proceso y procedimiento administrativo; zwrot „proces administracyjny” uzupełnia się jednak czasami słowem „sporny” (proceso contencioso administrativo lub contencioso-administrativo), a niekiedy traktuje jako równoważny pojęciu „postępowanie admini- stracyjne”3. Można też podać wiele przykładów posługiwania się określeniem „proces administracyjny” jako kategorią zbiorczą, dotyczącą nie tylko postępowania przed organami administracji, ale i sądowego, prowadzonego w celu rozstrzygnięcia sporu pomiędzy jednostką i ad- ministracją. Ta konwencja terminologiczna uwidoczniła się m.in. w piśmiennictwie amerykańskim, w którym rozróżnia się proces admi- 1 W szerszym znaczeniu processus to „postępowanie, posuwanie się do przodu”, w węższym zaś – „proces, postępowanie sądowe”. Proces sądowy określa się też odrębnie jako processus iudiciarius – zob. J. Sondel, Słownik łacińsko-polski dla prawników i histo- ryków, Kraków 1997, s. 789. 2 Zob. F. Lemetre, R. Miranda, Diritto amministrativo, Napoli 2011, s. 231 i n. oraz 397 i n., także G. Rossi, Principi di diritto amministrativo, Torino 2010, s. 284 i n.; z polskich publikacji – F. Longchamps de Bérier, Współczesne kierunki w nauce prawa administracyjnego na Zachodzie Europy, Wrocław 2001, s. 179. 3 Zob. przykładowo N.P. Sagués, El procedimiento administrativo. Perspectivas Constitucionales (w:) Procedimiento y justicia administrativa en América Latina, ed. C. Steiner, México 2009, s. 21 i n. oraz J.P. Machado Arias, El procedimiento y proceso administrativos en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (w:) Procedimiento y justicia administrativa..., s. 123 i n. Dyskusyjność tego rozróżnienia (a w konsekwencji przyjęcia, że konstrukcja proceso administrativo jest tożsama z proce- sem sądowym – proceso jurisdiccional) zaakcentował przed laty J.C. Cassagne, Derecho Administrativo, Buenos Aires 1982, s. 378. 18 1. Pojęcie postępowania (procedury procesu)... nistracyjny (the administrative process) oraz będące jego składnikami postępowania administracyjne (administrative proceedings) i postępo- wanie w sprawach sądowej kontroli administracji (judicial review)4. To ostatnie przybiera rozmaite formy szczególnej kontroli ustawowej (special statutory review proceedings) oraz kontroli realizowanej na za- sadach ogólnych (nonstatutory review)5. Według definicji słownikowych proces administracyjny to „procedura stosowana przed agencjami ad- ministracyjnymi” (the procedure used before administrative agencies), zaś postępowanie administracyjne – poszczególne reżimy działań, takich jak przesłuchanie, dochodzenie, prowadzenie śledztwa czy rozprawa przed agencją, zazwyczaj orzeczniczych co do istoty, a czasami quasi-legislacyjnych (adjudicatory in nature but sometimes quasi-legi- slative)6. W polskiej nauce prawa wyrażenie „proces prawny” wywołuje w miarę jednoznaczne skojarzenia. Jest ono rozumiane jako „przewi- dziany przez prawo zespół działań zmierzających do określonego skutku prawnego”. Formułując tę definicję, M. Cieślak zaznaczył, że z procesem takim mamy do czynienia wówczas, gdy „prawo uzależnia powstanie określonych skutków prawnych od podjęcia odpowiednich czynności czy zachowania odpowiedniej formy”7. Opowiadając się za dopuszczalnością zamiennego posługiwania się pojęciami „proces” 4 Tak w szczególności G.O. Robinson, E. Gellhorn, H.H. Bruff, The Administrative Process, St. Paul, Minn. 1993. Odmiennie D. Custos, United States (w:) Codification of Administrative Procedure, ed. J.-B. Auby, Bruxelles 2014, s. 387, który obok ogólnego, kodeksowego pojęcia „procedura administracyjna” (administrative procedure), używa określenia „postępowania administracyjne” (administrative proceedings), utożsamiając je odpowiednio z: 1) czynnościami i formą postępowania przed organami (agencjami) administracji, 2) rozwiązaniami dotyczącymi organizacji i funkcjonowania organów administracji (administrative bodies). 5 E. Gellhorn, R.M. Levin, Administrative Law and Process in a Nutshell, St. Paul, Minn. 2006, s. 354. 6 Zob. Black s Law Dictionary, ed. B.A. Garner, Thomson/West 2004, s. 48. Dopeł- nieniem tego rozróżnienia jest wskazanie kontekstu, w jakim operuje się pojęciem postę- powania w sensie prawnym (proceeding). Określenie to można odnieść do: 1) posiadają- cego cechę stałości i uporządkowania biegu czy też postępu procesu, obejmującego wszystkie działania i zdarzenia zaszłe od momentu jego rozpoczęcia do czasu wydania orzeczenia (The regular and orderly progression of a lawsuit, including all act and events between the time of commencement and the entry of judgment), 2) wszelkich środków proceduralnych poszukiwania ochrony ze strony trybunału lub agencji (Any procedural means for seeking redress from a tribunal or agency), 3) działania lub posunięcia stano- wiącego część szerszego procesu (An act or step that is part of a larger action) – s. 1241. 7 M. Cieślak, Polska procedura karna, Warszawa 1984, s. 10. 19 Rozdział I. Kształtowanie się prawa... i „postępowanie”, autor ten nie wykluczył możliwości nadawania dru- giemu z nich specjalnego znaczenia8. W teorii prawa administracyjnego procesowego wyraźnie preferowane jest określenie „postępowanie”, występujące zazwyczaj ze stosownym kwalifikatorem (administracyjne, sądowoadministracyjne, egzekucyjne, odrębne albo szczególne). Przy- kładów odmiennego ujęcia dostarczają rozważania W. Dawidowicza oraz K. Jandy-Jendrośki i J. Jendrośki. Pierwszy z autorów w tytule jednego ze swoich najbardziej znanych opracowań zamieścił słowa „proces administracyjny”, traktując je wszakże jako ekwiwalent pojęcia „postępowanie administracyjne”9. Z kolei K. Jandy-Jendrośka i J. Jen- drośka, przypisując najszersze znaczenie pojęciu „procedura admini- stracyjna”, jako jego elementy wyodrębnili tryb załatwiania indywidu- alnych spraw administracyjnych przed organami administracyjnymi w formie zewnętrznego aktu administracyjnego (jurysdykcyjne postę- powanie administracyjne) oraz tryb załatwiania spraw administracyj- nych przed sądami (proces administracyjny)10. Dystynkcję tę – w nieco zmodyfikowanej postaci – podtrzymał w swoich późniejszych publika- cjach J. Jendrośka, pisząc o trybach załatwiania spraw administracyjnych przed organami administracyjnymi i weryfikacji decyzji przed sądami. Oznaczył je odpowiednio mianem postępowania administracyjnego i procesu administracyjnego11. Wspomniane odstępstwa można – jak sądzę – uzasadnić względami konwencji językowej, w tym całkowicie zrozumiałym, choć nazbyt idealistycznym dążeniem do operowania nazwami adekwatnymi do rozpatrywanych zjawisk i akcentującymi ich odmienność. Dostrzegając zróżnicowanie terminologii stosowanej w pracach poświęconych problematyce prawa administracyjnego procesowego, w kwestionariuszu badawczym przygotowanym dla celów zorganizo- wanego w 2012 r. w Taipei Kongresu Międzynarodowej Akademii Prawa Porównawczego w sekcji „Kodyfikacja postępowania administra- cyjnego” podjęto próbę znalezienia wspólnych dla poszczególnych systemów prawnych elementów pojęcia „procedura administracyjna” 8 Ibidem, s. 11–12. 9 W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 7 i 9. 10 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania admini- stracyjnego (w:) System prawa administracyjnego, t. 3, red. T. Rabska, J. Łętowski, Wrocław 1978, s. 131. 11 Zob. w szczególności J. Jendrośka, Ogólne postępowanie administracyjne i sądo- woadministracyjne, Wrocław 2005, s. 11. 20 1. Pojęcie postępowania (procedury procesu)... (administrative procedure). Wstępnie założono, że procedura ta (trak- towana jako odpowiednik terminu „postępowanie administracyjne”) jest sposobem dochodzenia do decyzji z zachowaniem określonych zasad i standardów. Do jej składników zaliczono także reguły związane z samym wydaniem decyzji i jej weryfikacją, funkcjonowaniem organów administracyjnych i szczególnymi formami prowadzenia postępowania rozpoznawczego (publiczne dochodzenia, rozprawy). Do sprawozdaw- ców krajowych skierowano jednocześnie kilka pytań ukazujących róż- nice w podejściu do rozpatrywanego zagadnienia. Zwrócono się zatem o wskazanie, czy według rodzimego prawa procedura administracyjna obejmuje również: 1) wydawanie aktów generalnych, zwanych też de- cyzjami regulacyjnymi (rule-making decisions albo regulatory decisions), 2) bezpośredni udział obywateli w administrowaniu (np. wybór urzędników lub głosowanie w referendach administracyjnych), 3) czynności łączące się z zawieraniem i wykonywaniem umów publicz- noprawnych (public contracts), 4) orzekanie o ważności (mocy prawnej) aktów administracyjnych, 5) dostęp do informacji publicznej i zacho- wania, których celem jest zapewnienie przejrzystości (transparency) administracji. Podnosząc te kwestie, sformułowano dwa dalsze pytania: 1) czy system krajowy rozróżnia postępowania administracyjne i wy- pełniania władzy rządowej (governmental processes), tj. takie, w których rozstrzyga się o sprawach nie podlegających regułom pierwszej z pro- cedur, 2) gdzie przebiega granica pomiędzy postępowaniem administra- cyjnym i sądowym. Ustalenie sensu drugiego z pytań byłoby trudne bez uwzględnienia dodatkowego kryterium natury ustrojowej i funk- cjonalnej. Rzecz w tym, że w kwestionariuszu zapytano jeszcze o to, czy w danym systemie można mówić o wyraźnym podziale na organy administracyjne i sądowe oraz czy występuje w nim szara strefa „trybu- nałów”, usytuowanych pomiędzy sądami i „czystymi” jednostkami administracyjnymi („pure” administrative entities)? Zjawisko przebiegającego w sposób żywiołowy rozwoju niezależ- nych organów orzekających w sprawach indywidualnych, umocowanych często również do wydawania aktów generalnych (regulacyjnych), określanych zbiorczo jako trybunały lub trybunały administracyjne, z pewnością utrudnia precyzyjne ustalenie desygnatu pojęcia „postępo- wanie administracyjne”12. Wypada podkreślić, że proces ten już dawno 12 Co do tej kategorii organów – zob. publikacje Z. Kmieciaka: Kontrola decyzji administracyjnych w Australii, ST 2003, nr 3, s. 53 i n., Koncepcja niezależnego organu 21 Rozdział I. Kształtowanie się prawa... wykroczył poza ramy systemów common law, stwarzając asumpt do dyskusji na temat nowych, mających bezsprzecznie uniwersalny cha- rakter konstrukcji prawa administracyjnego, w równej mierze ustrojo- wego i procesowego. Omawiając wyniki przeprowadzonej w Zjedno- czonym Królestwie w 2007 r. reformy trybunałów, W. Wade i C. Forsyth stwierdzili wprost, że są one – z uwagi na rzeczywistą niezależność ich członków – „w większym stopniu sądami społecznymi niż biurokratycz- nymi komisjami” (Tribunals have more the character of people s courts than of bureaucratic boards)13. Uzupełnieniem tej myśli jest dalej idące spostrzeżenie, że trybunały nie stanowią składnika administracji. W ocenie autorów są one po prostu „częścią machiny orzeczniczej” (part of the machinery of adjudication)14. W pozostałych państwach Commonwealthu trybunały administracyjne kwalifikuje się raczej jako ogniwo władzy wykonawczej (rządowej). Uwzględniając rozwiązania kanadyjskie, przyznaje to wprost S. Blake, która zauważyła: w odróżnie- niu od sądów, nie są one niezależne od aparatu rządowego, lecz trakto- wane jako jego część15. W literaturze pojawiają się oczywiście głosy eksponujące złożoność statusu przynajmniej części trybunałów funk- cjonujących w poszczególnych systemach common law (trybunałów wypełniających zadania organu odwoławczego). Wyłamuje się on z układu tradycyjnych typologii doktrynalnych, czego potwierdzeniem są słowa S. Streets opisującej rozwiązania australijskie. Autorka określiła trybunały odwoławcze jako narzędzie wykonywania władzy administra- cyjnej, a nie sądowej (Tribunals belong to the administrative, not the judicial, arm of government), nawet jeśli ich działalność upodabnia się czasami do orzekania przez sądy16. W innym fragmencie jej wywodów kontroli w postępowaniu administracyjnym, PiP 2001, z. 10, s. 25 i n., Trybunały admini- stracyjne i instytucja publicznego dochodzenia w Wielkiej Brytanii, PiP 2002, z. 9, s. 25 i n., Trybunały administracyjne w Kanadzie, PiP 2012, z. 11, s. 59 i n. oraz Rozstrzyganie sporów pomiędzy jednostką i administracją w systemach common law (Refleksje na kanwie książki Sary Blake Administrative Law in Canada), RPEiS 2012, z. 4, s. 275 i n., a także artykuł M. Kmieciak, Niezależne organy administracyjne (regulacyjne) w Grecji, Casus 2008, nr 47, s. 3 i n. 13 W. Wade, C. Forsyth, Administrative Law, Oxford 2009, s. 774. 14 Ibidem, s. 776–777. Szerszą analizę rezultatów reformy instytucji brytyjskich trybunałów administracyjnych przedstawiła M. Kmieciak, Trybunały administracyjne w Zjednoczonym Królestwie (system jurysdykcji po zmianach ustawodawstwa z 2007 r.), ZNSA 2011, nr 3, s. 175 i n. 15 S. Blake, Administrative Law in Canada, LexisNexis Canada Inc. 2011, s. 3. 16 S. Streets, Administrative Law, Butterworths 2000, s. 104. 22 1. Pojęcie postępowania (procedury procesu)... znalazła się jednak znamienna konstatacja, że ostatnio obserwujemy wzrost znaczenia „kontroli zewnętrznej realizowanej przez niezależne, lecz niesądowe/ administracyjne ciała” (External review by independent but non-judicial/ administrative bodies has (...) increased in recent times), do których zaliczyła właśnie trybunały17. Trudno oczekiwać rychłego zakończenia doktrynalnego sporu na temat statusu trybunałów administracyjnych w państwach common law i ich odpowiedników w innych systemach prawnych. Rzecz w tym, że nawet jego zdecydowane rozstrzygnięcie nie usunie wątpliwości, które zasygnalizowano w powołanym kwestionariuszu badawczym, używając zwrotu „szara strefa”. Opisane w literaturze światowej do- świadczenia zebrane na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat potwier- dzają tezę, że nie zawsze możemy wytyczyć precyzyjną granicę pomiędzy procedurą typu administracyjnego a postępowaniem sądowym w sprawach sporów jednostki z administracją publiczną. Ugruntowane i – zdawałoby się – niewzruszalne schematy oceny niekiedy zawodzą, o czym możemy się przekonać, analizując obowiązującą do 1995 r. formułę rozpoznawania sporów przez szwedzkie sądy administracyjne. Jedyną stroną toczącego się przed nimi postępowania był skarżący (the appellant did not have a counterpart before the court). Sam sąd wystę- pował w podwójnej roli: rozstrzygającego spór i reprezentanta władzy publicznej. Prowadzone przed nim postępowanie miało wobec tego wszelkie cechy procedury inkwizycyjnej, właściwej dla postępowania administracyjnego. Dopiero włączenie do ustawy z dnia 4 czerwca 1971 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (1971:291) sekcji 7a przesądziło o zmianie modelu procedury na kontradyktoryjny. Od tego czasu wniesienie skargi mającej postać administracyjno-sądo- wego albo municypalnego odwołania (administrative-judicial and municipal appeal, szw. förvaltningsbesvär i kommunalbesvär) otwiera drogę dla procesu z udziałem dwóch równorzędnych stron (a two-part process). Wraz z przekazaniem do sądu akt sprawy podmiot będący organem władzy we właściwym sensie (an authority in the proper sense) staje się przeciwnikiem procesowym skarżącego, dysponującym tymi samymi co on prawami18. 17 Ibidem, s. 101. 18 L.-G. Malmberg, Sweden (w:) Codification of Administrative Procedure..., s. 358–359. 23 Rozdział I. Kształtowanie się prawa... Poza względami merytorycznymi przyczynami trudności w prze- prowadzeniu ścisłej delimitacji wyróżnionych wcześniej procedur są w pewnych przypadkach także stosowana w krajowym ustawodawstwie technika regulacji prawnej (praktyka zespalania w jednym akcie norm odnoszących się zarówno do postępowania administracyjnego, jak i sądowego) oraz utrwalone w tradycji danego systemu nazewnictwo, mogące wprowadzać w błąd zewnętrznego obserwatora. Literaturze brytyjskiej znane jest określenie „kodeks rzetelnej procedury admini- stracyjnej” (the code of fair administrative procedure), które nie dotyczy bynajmniej sfery postępowania przed organami administracyjnymi, lecz wymagań procesu sądowego prowadzonego w razie sporu jednostki z administracją, porównywalnego ze standardami rozprawy w rozumie- niu konstytucji amerykańskiej (comparable to „due process of law” under the Constitution of the United States)19. Właściwe postępowanie admi- nistracyjne oznacza się innymi, zwykle bardziej opisowymi pojęciami, w tym jednoznacznym w swej treści zwrotem: administrative procedure outside the courts20. Przymiotnik „administracyjne/administracyjny” w powiązaniu ze słowami „postępowanie” lub „proces” wskazuje więc często – również poza reżimem common law– nie tyle rodzaj procedury w sensie prawnym, co charakter rozpatrywanych spraw i przedmiot podejmowanych w nich rozstrzygnięć. We Francji pojęciem procedury administracyjnej operuje się w trzech podstawowych znaczeniach, łącząc je z odpowiednim kwalifi- katorem wyraźnie określającym typ postępowania. Według ugruntowa- nego tam podziału postępowanie administracyjne rządzące wydawaniem aktów przez organy administracji i ich statusem określane jest jako niesporne (non contentieuse). Pojęcie „procedury spornej” zastrzeżono dla administracyjnego trybu kwestionowania aktu, nazywając go „nie- jurysdykcyjnym” (non-juridictionnel) oraz postępowania przed sądami administracyjnymi, czyli „jurysdykcyjnego” (juridictionnel), które 19 W. Wade, C. Forsyth, Administrative Law..., s. 402. Por. także uwagi D.J. Galligana, Judicial Review of Administrative Decisions in English Law (w:) I processi amministrativi in Europa tra celerità e garanzia, V. Parisio (a cura di), Collana del Dipartimento di Scienze Giuridiche dell Universita degli Studi di Brescia, Milano 2009, s. 12–13, używa- jącego pojęcia administrative process w odniesieniu do postępowania sądowego. 20 Zob. Z. Kmieciak, Zjednoczone Królestwo (w:) Postępowanie administracyjne w Europie, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2010, s. 416. 24 1. Pojęcie postępowania (procedury procesu)... kończy stosowne orzeczenie – décision de justice21. Istotę tego rozróż- nienia oddaje zaprezentowana przez O. Gohina typologia sporów z administracją sensu largo (contentieux de l administration au sens large). Wymieniony autor wyodrębnił spośród nich spory pozostające poza właściwą, powierzoną sądom jurysdykcją administracyjną (con- tentieux de l action administrative hors juridiction administrative): 1) w sprawach należących do kompetencji organów administracji (contentieux juridictionnel de l administration albo contentieux de l administration w ścisłym znaczeniu), 2) w sprawach, w których wniesiono administracyjny środek zaskarżenia, dewolutywny lub nie- dewolutywny (contentieux administratif non juridictionnel). Spory związane z działalnością administracji, objęte wykonywaną przez sądy jurysdykcją administracyjną, M. Gohin oznaczył jako contentieux ad- ministratif juridictionnel, akcentując, że są one sporami administracyj- nymi sensu stricto22. Z ustaleń tych wynika, że wyrażenia „proces admi- nistracyjny” (procès administratif) i „procedura administracyjna jurys- dykcyjna” (procédure juridictionnelle administrative), podobnie zresztą jak pojęcie jurysdykcji administracyjnej, są określeniami odnoszącymi się do sądownictwa administracyjnego23. Granice tej jurysdykcji zakreśla się we Francji, analizując konstrukcje charakterystyczne dla jurysdykcji sądów powszechnych (juridiction judiciaire), konstytucyjnej i unijnej24. Realizowaną w różnych formach procesowych działalność orzeczniczą organów administracji publicznej opatruje się nazwą jurysdykcji nie- spornej (juridiction non contentieuse)25. Wykonywanie jej cechuje – co do zasady – mniejszy stopień formalizmu, co uwarunkowane jest m.in. koniecznością respektowania założeń polityki administracyjnej. Brak spójnej, wspólnej dla różnych systemów prawnych termino- logii służącej opisowi badanych przez naukę prawa administracyjnego 21 Zob. S. Braconnier, France (w:) Codification of Administrative Procedure..., s. 191–193. 22 O. Gohin, Contentieux administratif, Paris 2009, s. 2. 23 Co do funkcji jurysdykcyjnej sędziego administracyjnego (fonction juridictionnelle du juge administratif) – zob. J.-C. Ricci, Contentieux administratif, Paris 2007, s. 22 i n.; także D. Chabanol, La pratique du contentieux administratif, Paris 2009, s. 9 i n. oraz 255 i n. 24 O. Gohin, Contentieux administrative..., s. 59 i n. 25 Ibidem, s. 4. Obraz tej aktywności, rozpatrywanej przez pryzmat kompetencji administracyjnej, celu, zasad i wyniku postępowania oraz mocy prawnej wydanego aktu, jego wykonania i dopuszczalności wzruszenia, wyczerpująco przedstawił – przywołując ustalenia orzecznictwa sądowego – D. Chabanol, La pratique du contentieux..., s. 293 i n. 25 Rozdział I. Kształtowanie się prawa... procesowego zjawisk nie deprecjonuje – rzecz jasna – wypracowanych przez nią ustaleń teoretycznych. Za niekwestionowany uchodzi współcześnie pogląd o konieczności szerokiego definiowania postępo- wania (procedury, procesu) administracyjnego lub przynajmniej trak- towania opatrywanych ogólnie tą nazwą, mniej lub bardziej rozbudo- wanych rozwiązań prawnych jako pewnego systemu. Tę myśl można wyłowić z raportów krajowych, sporządzonych w związku z pracami sekcji kodyfikacji postępowania administracyjnego w ramach zorgani- zowanego w Taipei w 2012 r. Kongresu Międzynarodowej Akademii Prawa Porównawczego. Dużo wcześniej prezentowano ją w rozlicznych publikacjach, także w Polsce. Za zdecydowanego zwolennika szerokiego pojmowania postępowania administracyjnego uchodził u nas B. Gra- czyk. W pracy wydanej w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku wyraził on przekonanie, że postępowanie to „obejmuje wszystkie formy, sposoby i metody działania organów administracji państwowej, a więc w zasadzie wszystko to, co służy do realizacji ich zadań, a pozostaje poza »treścią« samego działania”26. Zbieżne z tym stanowiskiem zapatrywania wyrazili m.in. W. Dawidowicz27, J. Starościak28 i J. Łętowski. Ostatni z autorów przyznał, że „Postępowaniem administracyjnym w najszerszym sensie jest (...) każde postępowanie, które służy przygotowaniu, podjęciu, ogłoszeniu i realizacji określonego rozstrzygnięcia administracji”29. Powszechnie dostrzega się jednak także potrzebę węższego, odpo- wiadającego wprowadzonym konstrukcjom ustawowym, rozumienia tego postępowania. Wspomniany już B. Graczyk nie ukrywał, że nie- zbędne jest wydzielenie przepisów, które regulują „postępowanie orga- nów administracji państwowej przy załatwianiu konkretnych spraw w oparciu o prawo administracyjne”30. Zarówno on, jak i autorzy póź- 26 B. Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys systemu z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych, Warszawa 1953, s. 13. 27 W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 9. s. 210. 26 28 J. Starościak, Wprowadzenie do prawa administracyjnego europejskich państw socjalistycznych, Warszawa 1968, s. 232. 29 J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, 30 B. Graczyk, Postępowanie administracyjne..., s. 13. Podobnie – W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 7–8, który operował pojęciem sprawy administracyjnej przeciwstawianej sprawie cywilnej będącej emanacją „sporu o prawo”. Według niego sprawa administra- cyjna jest głównym i samodzielnym przedmiotem postępowania administracyjnego, przy czym funkcje, organ rozstrzygający, struktura i naczelne zasady tego postępowania 1. Pojęcie postępowania (procedury procesu)... niejszych publikacji ten sposób definiowania postępowania administra- cyjnego kojarzyli z załatwianiem spraw wyłącznie przez wydawanie aktów (decyzji) administracyjnych. Musimy wszakże pamiętać, że obecnie formą zakończenia postępowania administracyjnego równo- rzędną decyzji jest u nas zawarcie przez strony ugody przed organem. W porządku prawnym innych państw, w Europie i poza nią, stanowi ją jeszcze umowa administracyjna (publicznoprawna). Celem prowa- dzonego przez organ administracji postępowania może też być wydanie aktu o charakterze generalnym (w rozdziale VI pkt 4 zarezerwowałem dla niego nazwę decyzji regulacyjnej) albo podjęcie czynności faktycznej. Ten stan rzeczy pozwala mówić o modelu procedur złożonych lub sy- stemie (układzie) powiązanych ze sobą, zbudowanych według wspól- nych założeń postępowań administracyjnych31. Przedstawione uwagi prowadzą do następującego, ogólnego spo- strzeżenia: bez względu na to, jak nazywane jest postępowanie prowa- dzone przed organem administracji, jego odrębność w stosunku do postępowania sądowego w sprawach sporów jednostki z administracją nie budzi w doktrynie większych wątpliwości. Nie znaczy to, że teoria i – chyba w równym stopniu – praktyka nie stają przed dylematem kwalifikowania pewnych rozstrzygnięć (działań) w kategoriach bądź to jurysdykcji administracyjnej, bądź też sądowej. Wraz z rozwojem idei niezależnych organów orzekających, umocowanych niekiedy także do wydawania aktów regulacyjnych (trybunałów, komisji, kolegiów, rad) granica pomiędzy procedurami sądowymi i administracyjnymi będzie zapewne stawała się coraz bardziej płynna, nieostra. Niejasno rysuje się również przyszłość wykształconej we Francji zasady ścisłego rozdzielenia w poczynaniach władzy publicznej sfery polityki i prawa, limitującej przede wszystkim obszar jurysdykcji sądowej32. Koncepcja „ukształtowane są w sposób uwzględniający szczególne właściwości spraw administracyj- nych” (s. 9). 31 Pojęcie systemu procedury administracyjnej (postępowania administracyjnego lub jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego) nie jest obce polskiej doktrynie, która jednak wiąże je w zasadzie tylko z decyzjami stosowania prawa – por. przykładowo rozważania K. Jandy-Jendrośki i J. Jendrośki, System jurysdykcyjnego postępowania..., s. 132, J. Łętowskiego, Prawo administracyjne. Zagadnienia..., s. 210 oraz W. Chróście- lewskiego i J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami admi- nistracyjnymi, Warszawa 2009, s. 22. 32 Zob. S. Braconnier, France..., s. 190–191 oraz V. Koumpli, Greece (w:) Codification of Administrative Procedure..., s. 229–230. We Włoszech przypisuje się jej nawet rangę jednej z zasad ogólnych funkcjonowania administracji o normatywnym charakterze (il 27 Rozdział I. Kształtowanie się prawa... les actes de gouvernement nie wszędzie znajduje akceptację, choć nie- wątpliwie jest wyrazem realizmu, nie zawsze widocznego w posunięciach legislatywy, chyba przesadnie przywiązanej do utrwalonych już koncep- cji i wzorów regulacji prawnej. Używając w toku dalszych wywodów pojęcia „postępowanie admi- nistracyjne”, mam na myśli – przy braku odmiennych zastrzeżeń lub dodatkowych określeń precyzujących przedmiot rozważań – procedury typu jurysdykcyjnego stosowane w administracji, w zasadzie w ich dwóch podstawowych odmianach: postępowania administracyjnego ogólnego i podatkowego. Uwzględniając ustalenia polskiej nauki prawa administracyjnego procesowego, odróżniam je od postępowania sądo- wego w sprawach sporów jednostki z administracją publiczną (sądowej kontroli administracji, sądowoadministracyjnego). Dla zachowania metodologicznej poprawności formułowanych uwag, spostrzeżeń i wniosków, w pewnych partiach książki posługuję się zbiorczym termi- nem „postępowanie przed organami administracyjnymi”. Zarówno to postępowanie, jak i postępowanie sądowe ujmuję szeroko, utożsamiając je nie tylko z porządkiem działania (ordo processus), ale i z zasadami organizacji oraz funkcjonowania organów sprawujących dany typ ju- rysdykcji. 2. Geneza prawa o postępowaniu administracyjnym oraz rozstrzyganiu przez sądy sporów jednostki z administracją Zalążków instytucji prawa administracyjnego możemy doszukać się już w prawie rzymskim33. W literaturze romanistycznej przyjmuje się jednak, że współczesne prawo administracyjne rozwijało się w ode- rwaniu od tradycji antycznej34. Stwierdzenie to odnosi się zwłaszcza do principio di separazione tra politica e amministrazione albo distinzione tra politica e amministrazione) – szerzej G. Rossi, Principi di diritto..., s. 97–99. Ta i inne zasady ogólne kwalifikowane są jako fonte normativa (s. 85), a więc źródło prawa. 33 Zob. Z. Duniewska, Prawo administracyjne – wprowadzenie (w:) System prawa administracyjnego, t. 1, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 65–66. 34 Tak F. Longchamps de Bérier, Instytucje rzymskiego prawa administracyjnego (w:) Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, red. J. Boć, A. Chajbo- wicz, Wrocław 2009, s. 109. 28 2. Geneza prawa o postępowaniu administracyjnym... tej jego części, którą nazywamy prawem procesowym. Znane nam konstrukcje prawa rzymskiego, które bylibyśmy skłonni oznaczyć tym pojęciem, należałoby rozpatrywać w kategoriach określonego schematu działań urzędowych uzasadnianych względami interesu publicznego. Tak kwalifikowane działania w różny sposób dotykały interesów pry- watnych i były wsparte odpowiednią sankcją bądź same stanowiły przejaw jej zastosowania35. W średniowiecznej Europie dystynkcja: prawo publiczne – prawo prywatne uległa zatarciu. Co do zasady uprawnienia panującego, stanów i jednostek wyprowadzano z tego samego, jednolitego w sensie prawnym źródła. Jego głównym elementem było prawo zwyczajowe. Przywołując bogate ustalenia nauki niemieckiej dotyczące okresu państwa patrymo- nialnego, M. Zimmermann wskazał, że „Panujący opiera swoje kompe- tencje również na podstawie szeregu szczególnych tytułów prawnych (z czasem dopiero, ze wzrostem władzy panującego, zastąpi je – i to tylko częściowo – tytuł generalny: ius politiae), które podlegają kontroli sądów, na równi z prawami czysto prywatnymi”36. Tego rodzaju tytułem stały się w wielu państwach akty prawa stanowionego. Wywarły one pewien wpływ na kształtowanie się założeń, zasad i konstrukcji prawa administracyjnego procesowego we współczesnym znaczeniu tego po- jęcia, o czym świadczy droga ewolucji obowiązującego w Szwecji prawa do wniesienia odwołania od decyzji władzy publicznej (administracji). Przyjmuje się, że historycznie rzecz biorąc, jednostce zawsze przysługi- wało tam prawo odwołania się od takiej decyzji (Swedish people have always the right to appeal against a decision made by an administrative body). Wyraźnie określono je w akcie króla Magnusa Erikssona – Prawo o ziemi, ogłoszonym ok. roku 1350, który w istocie potwierdzał to, co wynikało z wcześniejszych, niepisanych reguł zachowania (unwritten rules) i utrwalonej praktyki. Zasada wyrażona w postanowieniach kró- lewskiego aktu znalazła zastosowanie w sprawach rozstrzyganych 35 Zob. ogólnie C. Kunderewicz, Studia z rzymskiego prawa administracyjnego, Łódź 1991. Co do elementów procedury w sprawach zakładania miast i policji budowlanej – idem, Prawo budowlane starożytnego Rzymu, cz. 2, Czasopismo Prawno-Historyczne 1979, nr 1, s. 54 i n., zaś co do komisji pełniącej funkcje banku publicznego, działającej w imieniu i na rzecz państwa (quinqueviri mensarii) – P. Niczyporuk, Bankierzy i operacje bankierskie w starożytnym Rzymie, Białystok 2013, s. 42–47 oraz 157–159. 36 M. Zimmermann, Pojęcie administracji publicznej a „swobodne uznanie”, War- szawa 2009, s. 52–53 (pierwsze wydanie: Poznańskie Towarzystwo Przyjaciół Nauk, Poznań 1959). 29 Rozdział I. Kształtowanie się prawa... w imieniu króla, przekazanych w XX w. organom władzy wykonawczej (rządowej) i załatwianych przez nie poza układem kompetencji delego- wanej37. Podany przykład uzmysławia konieczność rozpatrywania ob- jętych opisem rozwiązań nie tylko jako konkretnego produktu prawa pozytywnego, ale i uwarunkowanego rozmaitymi czynnikami wytworu kultury prawnej. Powstanie – w całej niemal Europie kontynentalnej – państwa typu policyjnego, którego nieodłączną cechą było sprawowanie przez panu- jącego władzy absolutnej, stworzyło podwaliny dla koncepcji ius politiae. Teoria ta uzasadniła prawo monarchy do wkraczania we wszystkie dziedziny życia poddanych dla zapobieżenia zagrażającym im niebez- pieczeństwom w interesie dobra powszechnego38. Hierarchicznie zor- ganizowany aparat urzędniczy stał się niejako przedłużeniem ramienia władcy, który w każdej chwili i w każdym przypadku mógł wkroczyć sam. Obowiązywała wówczas reguła „bezwzględnego posłuszeństwa wobec organu w drabinie hierarchicznej wyższego, aż do panującego”, który dysponował pełnią władzy udzielania poleceń, instrukcji i wska- zówek39. Władca i jego aparat rządzili – jak akcentował M. Zimmermann – „bezpośrednio według swobodnego uznania”40. Nie ponosili oni ja- kiejkolwiek odpowiedzialności za swoje działania41. Decyzje administra- cyjne wiązały jednostronnie, zaś ewentualny rekurs hierarchiczny miał „tylko znaczenie doniesienia do władzy wyższej (aż do szczytu drabiny hierarchicznej) i prośby o zmianę decyzji (via gratiae)”42. Administracji nie postrzegano wobec tego jako aparatu stosującego prawo, upatrując w niej wyłącznie narzędzia „rządzenia i rozkazywania”43. W celu ochrony jednostki przed samowolą państwa jej interesom majątkowym, o których rozstrzygano decyzją administracyjną (np. w przedmiocie koncesji), starano się nadać przymiot prawa podmiotowego. Jako przeciwwagę dla ius politiae nauka oraz judykatura wypracowały 37 Szerzej L.-G. Malmberg, Sweden..., s. 355. 38 G. Rossi, Diritto amministrativo. Principi, Padova 2011, s. 23. 39 M. Zimmermann, Pojęcie administracji..., s. 54. 40 Ibidem, s. 55. 41 J. Łętowski, Postępowanie administracyjne a postępowanie sądowe (w:) Organizacja i funkcjonowanie administracji państwowej. Księga poświęcona Jerzemu Służewskiemu, red. J. Lang, Studia Iuridica, t. 18, Warszawa 1990, s. 143. 42 M. Zimmermann, Pojęcie administracji..., s. 54–55. 43 Tak J. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, reprint, Kraków 2003, s. 35. 30 2. Geneza prawa o postępowaniu administracyjnym... w związku z tym teorię „praw dobrze nabytych” (ius quaesitum) i teorię fiskusa. Uznawano, że „gdy państwo występuje jako podmiot praw majątkowych, podpada pod kompetencję sądów, gdyż chodzi tu o prawa prywatne, a nie o interes publiczny”44. Praktyka „»stemplowa- nia« spraw na »sprawę sądową«” umożliwiała – przynajmniej w pew- nych granicach – kontrolę prawną poczynań administracji, równoważąc częściowo brak gwarancji proceduralnych (środków ochrony) typu administracyjnego. Ten stan rzeczy zaczął się zmieniać wraz z upowszechnieniem się w Europie idei rządów prawa (państwa prawnego lub praworządnego), wcielanej w życie stopniowo i nie bez oporów. Trzeba było – jak pisał J. Langrod – „dużego przewrotu myślowego, aby oprzeć aktywność administracji na stałej bazie prawnej i przez to uczynić z niej jedno z ogniw porządku prawnego. Tę – gdzieniegdzie zapoczątkowaną rewo- lucyjnie (Francja), gdzie indziej ewolucyjnie (Niemcy) – przemianę pojęć można określić jako przekształcanie się »mandarynatu admini- stracyjnego« w zespół instytucyj prawnych”. Jak wywodził przywołany autor, „Miejsce powszechnej poprzednio dowolności i nawet samowoli, zająć ma pewność prawna, pozwalająca coraz bardziej – pomimo wielu nawrotów – na przedmiotową ocenę zjawisk, ich racjonalne przewidy- wanie, na badanie prawidłowości aktów administracyjnych i na działanie sankcyj tej prawidłowości”45. W tych warunkach doszło do wyodrębnie- nia reżimu prawnego związanego z różnymi obszarami aktywności administracji (prawa administracyjnego) i ostatecznego oddzielenia machiny urzędniczej od sądownictwa. Wyraźnie zarysował się przy tym podział prawa na prywatne i publiczne46. Podporządkowanie funkcji rządzenia i aparatu administracyjnego ustawom spowodowało, że działalność urzędnika zaczęła przypominać wypełnianie zadań jurys- dykcyjnych przez sędziego. Pojawiła się zatem naturalna potrzeba jej sformalizowania, tj. ujęcia w ramy stosownej procedury. Istotę omawia- nego problemu zwięźle oddał J. Filipek, podnosząc, co następuje: „Charakterystyczne dla ustroju liberalnego podporządkowanie władzy publicznej prawu przedmiotowemu i upoważnienie jej do wkraczania w sferę praw podmiotowych jednostki tylko wtedy, gdy ustawa ją do- statecznie wyraźnie do tego upoważniła, stworzyło podatny grunt, aby 44 M. Zimmermann, Pojęcie administracji..., s. 56. 45 J. Langrod, Instytucje prawa..., s. 35–36. 46 M. Zimmermann, Pojęcie administracji..., s. 55–56. 31 Rozdział I. Kształtowanie się prawa... uznać, że autorytatywny akt jurysdykcji administracyjnej powinien być wydany na wzór wyroku sądowego po przeprowadzeniu sformalizowa- nego postępowania, w którym zapewniony byłby udział strony. W ręce tej ostatniej przekazano „środki prawne – wśród nich odwołanie, po- wodujące rozpatrzenie sprawy w toku instancji przez organ wyższy”. Strona zyskała również inne gwarancje procesowe ochrony swojego interesu, m.in. w postaci wyłączenia od załatwienia sprawy urzędnika zaangażowanego w nią z uwagi na swój prywatny interes47. Porównując wykształcony wówczas model postępowania z procedurami administra- cyjnymi, które pojawiły się później, zaczęto określać go mianem „sądo- wego” (judicial model), uzupełniając to pojęcie zwrotem: sądowa kon- cepcja wykonywania władzy czy też zarządzania (judicial concept of governance)48. Przejście z systemu państwa policyjnego do systemu państwa pra- worządnego czy też prawnego odbywało się – co mocno eksponował M. Zimmermann – „powoli i etapami. Nawet tam, gdzie przewrót po- lityczny od razu zmienił charakter ustroju (...) instytucje prawne prze- trwały w dalszym ciągu, niejednokrotnie mieszając się z instytucjami nowego ustroju lub przystosowując się do nich mniej lub więcej”49. Dostrzegając wagę tego spostrzeżenia, musimy pamiętać, że trwające przez dziesięciolecia wytyczanie drogi procesu administracyjnego było zjawiskiem złożonym, które w uproszczeniu można określić jako zespa- lanie elementów tradycji wyrosłej z idei ius politiae i rozwiązań właści- wych dla sądownictwa (prawa sądowego). Z tego względu granica po- między postanowieniem instrukcyjnym a normą stanowiącą źródło prawa podmiotowego przez dłuższy czas była dość płynna i nie zawsze uchwytna. W niektórych systemach prawnych także obecnie nie jest ona, z różnych powodów, ostro zarysowana. Wielką rolę w budowaniu zrębów procedury administracyjnej odegrały sądy powołane do rozpoznawania sporów jednostki z admini- stracją (sprawowania kontroli administracji publicznej). Ustawowe uregulowanie ich działalności wyprzedziło posunięcia legislacyjne zmierzające do unifikacji postępowania administracyjnego lub przynaj- 47 J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. II, Kraków 2001, s. 157. 48 Zob. J. Barnes, Transforming Administrative Procedure. Towards a Third Genera- tion of Administrative Procedures, Workshop on Comparative Administrative Law, Yale Law School, May 7–9, 2009, s. 8, http://www.law.yale.edu/documents/pdf/CompAdmin- Law/Javier_Barnes_CopmAdLaw_paper_(rev).pdf. 49 M. Zimmermann, Pojęcie administracji..., s. 61. 32 2. Geneza prawa o postępowaniu administracyjnym... mniej wyznaczenia jego ogólnych założeń (ram). Przedstawienie genezy prawa o postępowaniu administracyjnym nie może więc odbywać się w oderwaniu od zagadnienia założeń i koncepcji sądowej kontroli ad- ministracji publicznej, także z racji istniejących nadal zależności pomię- dzy sferą administrowania i wypełniania funkcji przypisanych sądow- nictwu. Wypada przypomnieć, że wynikający z zasady państwa praw- nego postulat związania administracji prawem realizowano początkowo, o czym przekonują chociażby doświadczenia austriackie, jedynie w sferze unormowań materialnoprawnych, przypisując regulacjom procesowym raczej „techniczne” znaczenie50. Szczegółowe przepisy dotyczące postępowania administracyjnego dodawano co najwyżej do ustaw, których przedmiotem było prawo materialne51. Podstawy do odstąpienia od opisanej praktyki dostarczyły ustalenia orzecznictwa utworzonego w 1875 r. wiedeńskiego Trybunału Administracyjnego (Verwaltungsgerichtshof). Wykonując kontrolę orzeczeń i zarządzeń (Entscheidungen i Verfügungen) z punktu widzenia ich zgodności z prawem, dysponował on – z mocy § 6 ustawy o Trybunale Admini- stracyjnym (Verwaltungsgerichtshofgesetz) – prawem uchylenia zaskar- żonego aktu, jeśli przy jego wydaniu „zostały pominięte istotne formy postępowania administracyjnego”. Wobec braku ustawy, która precy- zowałaby to pojęcie, Trybunał Administracyjny przejął na siebie ciężar wypełnienia go treścią. Licząc się z ryzykiem uchylenia rozstrzygnięcia, które nie odpowiadałoby standardom proceduralnym wypracowanym przez ten sąd, organy administracyjne starały się konsekwentnie je re- spektować. W ten sposób, przy znaczącym udziale teorii, która dokonała zakrojonych na szeroką skalę zabiegów porządkujących zgromadzony materiał orzeczniczy i normatywny, doszło do utrwalenia się pewnych zasad procedury. Już po upadku monarchii austro-węgierskiej stały się one częścią składową skodyfikowanego postępowania administracyjnego ogólnego52. 50 Zob. A. Krawczyk, Reforma sądownictwa administracyjnego w Austrii, PiP 2013, z. 4, s. 31. 51 J. Filipek, Prawo administracyjne..., s. 157. W przypadku monarchii habsburskiej wzorów dla pierwszych, z natury rzeczy fragmentarycznych i ułomnych, regulacji usta- wowych dotyczących zagadnień proceduralnych dostarczyły dekrety wiedeńskiego Sądu Kanclerskiego – co do jego roli zob. D. Derda, Republic of Croatia (w:) Codification of Administrative Procedure..., s. 107–108. 52 Zob. R. Walter, H. Mayer, Grundriss des österreichischen Verwalungsverfahrens, Wien 1991, s. 8 i n. oraz R. Thienel, Verwaltungsverfahrensrecht, Wien 2006, s. 41, 33 Rozdział I. Kształtowanie się prawa... 3. Zakres i charakter zabiegów kodyfikacyjnych oraz ich wynik Pojęcia kodyfikacji używa się dla oznaczenia pewnego typu działa- nia lub procesu (w sensie dynamicznym) albo opisania celu bądź rezul- tatu działania (w sensie statycznym), tj. w odniesieniu do pojęcia ko- deksu53. Przyjmuje się, że każdy kodeks rozumiany jako akt normatywny o randze ustawy (łac. codex – zbiór, książka) powinien zapewniać jed- ność, zgodność, stałość i zupełność ustawodawstwa, które porządkuje. Za bezsporne uchodzi jednak twierdzenie, że niemożliwy jest kodeks obejmujący całą materię prawną (Legum Corpus nunquam colligen- dum)54. Podjęcie zabiegów kodyfikacyjnych jest więc przejawem dążenia do kompleksowego ujęcia materii prawnej określonej tytułem danego aktu55. Towarzyszy mu zawsze chęć ujednolicenia i usystematyzowania materii, „która została już »opanowana« przez naukę prawa, orzecznic- two oraz samego prawodawcę”56. Niekwestionowany jest także pogląd, że akt kodyfikacji jest tylko jednym z ogniw w procesie rozwoju prawa, zamykając zwykle jakiś jego etap i otwierając następny. Sprzyja przez to „usuwaniu dotychczasowych luk i sprzeczności w systemie regulacji prawnej”57. Z uwagi na porządkujący charakter działań kodyfikacyjnych ich wynik – rozpatrywany z perspektywy zastanego stanu prawnego – utożsamiany jest z „najwyższym stopniem tematycznej systematyzacji” (the highest degree of thematic systematisation). Prezentujący ten punkt widzenia I. Stewart zauważa zarazem, że idea kodeksu zakłada współ- zależność pomiędzy fizyczną i semantyczną formą (the idea of a „code” lies an interdependence between physical form and semantic form)58. W nawiązaniu do tego poglądu wypada zaznaczyć, że w literaturze eksponuje się dwa aspekty kodyfikacji jako zjawiska prawnego: idealny i realny. Pierwszy z nich łączy się z przedstawieniem myśli, drugi – z polskich publikacji – D.R. Kijowski, Austria (w:) Postępowanie administracyjne w Eu- ropie..., s. 47–49. 53 A. Wasilewski, Kodyfikacja prawa administracyjnego. Idea i rzeczywistość, War- szawa 1988, s. 7. 54 Wielka encyklopedia prawa, red. B. Hołyst, Warszawa 2005, s. 328. 55 Ibidem, s. 321. 56 A. Wasilewski, Kodyfikacja prawa..., s. 11. 57 Ibidem. 58 I. Stewart, Australia (w:) Codification of Administrative Procedure..., s. 34. 34 3. Zakres i charakter zabiegów kodyfikacyjnych... z urzeczywistnieniem zamiaru oraz skutkami dokonanych zabiegów. Idea i jej kształt realny może – jak wskazuje A. Wasilewski – przybrać „postać kodyfikacji nienazwanej lub też nazwanej, prywatnej lub oficjal- nej, może być kojarzona bądź z samą nazwą, bądź też z określonym typem regulacji”59. Mając na względzie cel działań nazwanych kodyfi- kacją, jako jej warianty autor wyróżnił: 1) inkorporację lub kompilację, tj. systematyzację polegającą na łączeniu norm lub aktów normatywnych w zbiory, bez zmiany ich pierwotnej treści; 2) unifikację traktowaną jako zespalanie i ujednolicanie w możliwym zakresie nieraz przypadko- wo i niepotrzebnie zbyt zróżnicowanych rozwiązań prawnych, tak aby wyrażały one to, co dostatecznie trwałe, typowe i konieczne; 3) konso- lidację sprowadzającą się do takiego porządkowania obowiązującego prawa, które zmierza do zebrania w jednym akcie norm rozproszonych dotąd w wielu innych aktach, przy dokonaniu albo bez dokonywania zmian merytorycznych (treściowych); 4) kodyfikację równoznaczną z wszystkimi wymienionymi zabiegami porządkowania lub systematy- zacji prawa bądź kodyfikację w znaczeniu ścisłym, pojmowaną jako „twórcze, ustawowe unormowanie prawnie określonej dziedziny sto- sunków życia społecznego w sposób względnie wyczerpujący (całościo- wy, czyli zupełny), jednolity, logiczny i wewnętrznie niesprzeczny, w jednym akcie prawnym”60. Z podziałem tym krzyżuje się rozgranicze- nie kodyfikacji w znaczeniu formalnym i materialnym, uwzględniające kryterium charakteru przeprowadzanych zmian61. Rozwój prawa o postępowaniu administracyjnym oraz rozstrzyga- niu przez sądy sporów jednostki z administracją przebiegał w państwach europejskich według niejednolitej formuły i w różnym tempie, przy wykorzystaniu wszystkich wyliczonych form i technik kodyfikacyjnych. Kulminacyjnym punktem w tym procesie było wykształcenie się pojęcia formalnych praw podmiotowych, tworzących podstawę do dochodzenia przez jednostkę roszczeń wobec administracji, w tym ich ochrony na drodze postępowania sądowego. Opisując zachodzące w XIX i w począt- kowych dekadach XX w. zmiany, M. Zimmermann nie krył, że „Poprzez praktykę sądów administracyjnych, które (jak austriacki Trybunał Administracyjny) miały badać również prawidłowość postępowania 59 A. Wasilewski, Kodyfikacja prawa..., s. 8. 60 Ibidem, s. 9–10. Zbieżną z tym ujęciem typologię zaprezentował I. Stewart, Au- stralia..., s. 32–33. 61 Li Zhang, China (w:) Codification of Administrative Procedure..., s. 96. 35 Rozdział I. Kształtowanie się prawa... władz administracyjnych przy wydawaniu aktu administracyjnego, wytworzyły się pewne formy postępowania administracyjnego, które następnie przeszły do ustawodawstwa, by w końcowej fazie skrystalizo- wać się w kodeksach postępowania administracyjnego”62. Nie umniej- szając doniosłej roli sądów w przygotowaniu gruntu dla uregulowań kodeksowych, trzeba dostrzegać także – o czym już była mowa – udział prawotwórstwa i nauki w realizacji tego dzieła. Dokonane na kontynen- cie europejskim kodyfikacje można zatem traktować jako wynik długo- trwałych i złożonych wysiłków, wypadkową myśli teoretycznej, poczy- nań legislacyjnych i praktyki orzeczniczej. Za próbę pierwszej, zakrojonej na szerszą skalę kodyfikacji postę- powania administracyjnego w Europie uznaje się ustawę hiszpańską z 19 października 1889 r. – Ley de Bases de Procedimento Administra- tivo. Wyznaczyła ona podstawy prawne procedur stosowanych przez administrację, upoważniając ministrów do określenia ich szczegółowych zasad w obrębie poszczególnych resortów63. Przedmiotem postanowień statutów ministerialnych stały się zagadnienia rejestru wpływu pism, kolejności i terminu załatwiania spraw, doręczeń, zasięgania opinii, wysłuchania strony, trybu wydawania decyzji oraz wnoszenia odwołań64. Akt ten był wyrazem idei kodyfikacji ramowej, notabene rozwijanej w rozmaitych wersjach również współcześnie. Wskazana regulacja zo- stała zastąpiona kolejną ustawą o postępowaniu administracyjnym dopiero w 19
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Zarys teorii postępowania administracyjnego
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: