Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00075 006351 11244958 na godz. na dobę w sumie
Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych - ebook/pdf
Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych - ebook/pdf
Autor: Liczba stron:
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-2877-7 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki >> administracyjne
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
Zjawiska zachodzące we współczesnym demokratycznym społeczeństwie powodują, że mimo postępującej globalizacji gospodarki wzmaga się identyfikacja społeczeństw w wymiarze lokalnym. Głównym celem niniejszej książki jest wskazanie podstawowych problemów i instrumentów zarządzania strategicznego w samorządach lokalnych. Na podstawie analizy aktualnie przyjętych strategii rozwoju lokalnego w samorządach województwa warmińsko-mazurskiego opracowano diagnozę i prognozę strategiczną tych samorządów pod względem poszukiwania modelowych rozwiązań w zakresie określenia strategicznej wizji samorządów lokalnych, zasad budowy ich strategii rozwoju oraz procesu lokalnego zarządzania strategicznego. W wyniku tej analizy zaprezentowano koncepcję lokalnego zarządzania strategicznego obejmującego proces diagnozy i prognozy strategicznej, sformułowanie strategii, jej wdrożenie i ewaluację.
Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

R. Kozłowski, A. Sikorski (red.) NOWOCZESNE ROZWIĄZANIA W LOGISTYCE R. Kozłowski, A. Sikorski (red.) PODSTAWOWE ZAGADNIENIA WSPÓŁCZESNEJ LOGISTYKI K. Kuciński (red.) GEOGRAFIA EKONOMICZNA M. Doman, R. Doman MODELOWANIE ZMIENNOŚCI I RYZYKA Metody ekonometrii finansowej B. Liwowski, R. Kozłowski PODSTAWOWE ZAGADNIENIA ZARZĄDZANIA PRODUKCJĄ W. Rogowski RACHUNEK EFEKTYWNOŚCI INWESTYCJI W. Rogowski, A. Michalczewski ZARZĄDZANIE RYZYKIEM W PRZEDSIĘWZIĘCIACH INWESTYCYJNYCH Ryzyko walutowe i ryzyko stopy procentowej W. Grzegorczyk MARKETING NA RYNKU MIĘDZYNARODOWYM A. Szromnik MARKETING TERYTORIALNY Miasto i region na rynku P. Dittmann, E. Szabela-Pasierbińska, I. Dittmann, A. Szpulak PROGNOZOWANIE W ZARZĄDZANIU PRZEDSIĘBIORSTWEM A. Fornalczyk BIZNES A OCHRONA KONKURENCJI K. Tomaszewski REGIONY W PROCESIE INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ W. Przybylska-Kapuścińska (red.) RYNEK PAPIERÓW WARTOŚCIOWYCH STREFY EURO K. Winiarska (red.) RACHUNKOWOŚĆ ZAAWANSOWANA E. Walińska MIĘDZYNARODOWE STANDARDY RACHUNKOWOŚCI Ogólne zasady pomiaru i prezentacji pozycji bilansu i rachunku wyników Pełna oferta wydawnicza jest dostępna na stronie www.profinfo.pl Zarządzanie strategiczne w samor2 2 Zarządzanie strategiczne w samor2 2 2010-05-13 19:46:40 2010-05-13 19:46:40 Zarządzanie strategiczne w samor3 3 Zarządzanie strategiczne w samor3 3 2010-05-13 19:46:41 2010-05-13 19:46:41 Recenzent Dr hab. Aleksander Noworól, prof. UJ Projekt graficzny okładki i zdjęcie Barbara Widłak Wydawca Michał Krawczyk Redaktor Anna Maria Thor Korekta Magdalena Urlich Iwona Pisiewicz Skład i łamanie Wojciech Prażuch © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. 2010 All rights reserved. ISBN 978-83-7526-730-3 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 022 535-80-00 31-156 Kraków, ul. Zacisze 7 tel. 012 630-46-00 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl Księgarnia internetowa: www.profinfo.pl Zarządzanie strategiczne w samor4 4 Zarządzanie strategiczne w samor4 4 2010-05-13 19:46:41 2010-05-13 19:46:41 Spis treści O autorze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zakres badań . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Metody badawcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Problemy zarządzania strategicznego w samorządzie lokalnym . . . . . . . Identyfikacja lokalnego samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . Zarządzanie strategiczne w samorządzie terytorialnym . . . . . . . . . . . . . . Rozwój koncepcji zarządzania publicznego. Implementacje dla samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Sieciowy paradygmat strategicznego zarządzania rozwojem lokalnym . . . . . . Rola urzędu w zarządzaniu strategicznym jednostką samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dysfunkcje lokalnego zarządzania strategicznego . . . . . . . . . . . . . . . . . Konkluzje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Instrumenty zarządzania strategicznego w samorządzie lokalnym . . . . . . Instrumenty finansowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Programy operacyjne i finansowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Planowanie zagospodarowania przestrzennego i system informacji 7 9 9 13 17 17 24 36 48 53 57 64 68 68 82 przestrzennej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Marketing terytorialny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 Koncepcje realizacji usług publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Partnerstwo publiczno-prywatne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 Strategiczna współpraca samorządów lokalnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Przywództwo lokalne w zarządzaniu strategicznym . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Partycypacja i konsultacje społeczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 Strategiczna karta wyników w lokalnym zarządzaniu strategicznym . . . . . . . 155 Konkluzje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 Zarządzanie strategiczne w samor5 5 Zarządzanie strategiczne w samor5 5 2010-05-13 19:46:41 2010-05-13 19:46:41 6 Spis treści 3. Analiza lokalnego zarządzania strategicznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 Metody diagnozy strategicznej samorządów lokalnych . . . . . . . . . . . . . . . 167 Metody i proces planowania strategicznego w samorządach lokalnych . . . . . . 175 Identyfikacja i analiza strategii rozwoju badanych jednostek . . . . . . . . . . . 183 Elementy strategii rozwoju lokalnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 Ewaluacja i kontrola w lokalnym zarządzaniu strategicznym . . . . . . . . . . . 205 Różnorodność środowiska naturalnego jako czynnik atrakcyjności lokalizacyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 Zróżnicowanie osadnicze i jakość kapitału ludzkiego badanych gmin i powiatów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213 Analiza budżetowych możliwości realizacji strategii rozwoju lokalnego . . . . . 222 Lokalne zarządzanie strategiczne w percepcji społecznej . . . . . . . . . . . . . 238 Konkluzje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247 4. Koncepcja lokalnego zarządzania strategicznego . . . . . . . . . . . . . . . . 254 Modele lokalnych strategii rozwoju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 Zasady tworzenia strategii rozwoju lokalnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 Proces lokalnego zarządzania strategicznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 Konkluzje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273 Podsumowanie i wnioski ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278 Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 Indeks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 Zarządzanie strategiczne w samor6 6 Zarządzanie strategiczne w samor6 6 2010-05-13 19:46:41 2010-05-13 19:46:41 O autorze Henryk Gawroński, doktor nauk ekonomicznych w zakresie nauk o zarzą- dzaniu, adiunkt w Katedrze Nauk Administracyjnych i prodziekan Wydziału Administracji i Ekonomii Elbląskiej Uczelni Humanistyczno-Ekonomicznej w Elblągu. Starszy wykładowca Instytutu Ekonomicznego Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w Elblągu. Członek Stowarzyszenia Edukacji Administracji Publicznej (SEAP) w Białymstoku. Jego zainteresowania naukowo-badawcze obejmują zagadnienia organi- zacji i zarządzania w podmiotach sektora publicznego w ramach tworzącej się subdyscypliny nauk o zarządzaniu: zarządzanie publiczne, w szczególności zagadnienia dotyczące zarządzania strategicznego w samorządach terytorial- nych, w tym zarządzania finansami, zarządzania czynnikami konkurencyjności terytorium, partnerstwa publiczno-prywatnego oraz partycypacji społecznej i przywództwa. Współpracownik internetowego serwisu samorządowego Wolters Kluwer: http://www.lex.pl/samorzad/. Autor kilkudziesięciu artykułów i rozdziałów w książkach. Współredaktor rocznika naukowego „Acta Elbingensia” w serii: prawo, administracja, zarzą- dzanie publiczne. Zarządzanie strategiczne w samor7 7 Zarządzanie strategiczne w samor7 7 2010-05-13 19:46:42 2010-05-13 19:46:42 Zarządzanie strategiczne w samor8 8 Zarządzanie strategiczne w samor8 8 2010-05-13 19:46:42 2010-05-13 19:46:42 Wprowadzenie Zakres badań Na samorząd terytorialny składają się: społeczeństwo, przestrzeń terytorialna oraz władza samorządowa. Trójszczeblowa struktura jednostek samorządu terytorial- nego (JST) stanowi system społeczno-ekonomiczny, w którym organy władzy kontrolują tylko podstawowe parametry charakteryzujące system całościowo, specyficzne dla rządzenia, czyli działalności sprawczej polegającej na pełnieniu przez podmiot rządzący funkcji regulatora zachowań społeczeństwa i organi- zacji poprzez tworzenie prawa, jego egzekwowanie oraz nakładanie świadczeń obowiązkowych. Zjawiska zachodzące we współczesnym demokratycznym społeczeństwie powodują, że – mimo postępującej globalizacji gospodarki – wzmaga się iden- tyfikacja społeczeństw w wymiarze lokalnym. Społeczeństwa te przyjmują różne formy aktywności o rozmaitym stopniu trwałości, ale zawsze można wskazać ich formę organizacyjno-prawną i źródło finansowania. Elementom systemu, które stanowią o aktywności gospodarczej i zawodowej społeczeństwa, pozosta- wia się możliwość samodzielnego rozwoju w ramach określonych przez prawo ograniczeń ustalonych dla całego systemu. Obserwacja sektora samorządu terytorialnego obejmującego instytucje pub- liczne, organizacje prywatne, organizacje obywatelskie tzw. trzeciego sektora, osoby fizyczne, systemy prawne oraz stosunki i relacje społeczne pozwala na stwierdzenie pewnej dezorganizacji. Odróżnienie organizacji prywatnych od publicznych jest nieostre, a władza publiczna w samorządzie – częściowo roz- proszona. Do władzy tej przenikają elementy władztwa samorządów niższego i wyższego szczebla, elementy władztwa państwowego i ponadnarodowego. W tym wielopodmiotowym układzie wymogi prakseologicznej sprawności wymagają osiągania kompromisu pomiędzy sprzecznymi interesami różnych interesariuszy. Sprzeczność ta wynika – w szczególności – z tego, że interesa- Zarządzanie strategiczne w samor9 9 Zarządzanie strategiczne w samor9 9 2010-05-13 19:46:42 2010-05-13 19:46:42 10 Wprowadzenie riusze znajdują się w rozmaitych stosunkach własnościowych wobec zasobów lokalnych. Publiczne zasoby lokalne są bowiem tworzone z zasobów prywatnych, poprzez ich różnorodne obciążenia, dlatego społeczeństwo lokalne oczekuje, że zasoby te wrócą do niego w postaci usług publicznych. Głównym celem niniejszej książki jest identyfikacja podstawowych proble- mów i instrumentów zarządzania strategicznego w samorządach lokalnych. Na podstawie analizy aktualnie przyjętych strategii rozwoju lokalnego w samorzą- dach województwa warmińsko-mazurskiego opracowano diagnozę i prognozę strategiczną tych samorządów pod względem poszukiwania modelowych rozwiązań w zakre- sie określania strategicznej wizji samorządów lokalnych, zasad budowy ich strategii rozwoju oraz procesu lokalnego zarządzania stra- tegicznego. W wyniku tej analizy przedstawiono koncepcję lokalnego zarzą- dzania strategicznego obejmującego proces diagnozy i prognozy strategicznej, sformułowania strategii, jej wdrożenie i ewaluację. główny cel publikacji cele szczegółowe Na cele szczegółowe natomiast składają się: • Cel poznawczy, który stanowi przegląd i analiza podstaw organizacji, zadań i samodzielności samorządów tery- torialnych, przegląd krajowej i zagranicznej literatury przedmiotu, przegląd i analiza istotnych dla podjętego tematu kategorii i zjawisk społeczno- -ekonomicznych, takich jak: strategia, myślenie i zarządzanie strategiczne, analiza strategiczna, sieciowość rozwoju terytorium, zarządzanie publiczne, przywództwo, organizacja otwarta. • Cel praktyczny, czyli identyfikacja – na podstawie analizy studiów przypadków (próby badawczej) – prawnych, ekonomicznych i społecznych relacji wystę- pujących w sferze badanych JST, identyfikacja stosowanych i możliwych do zastosowania instrumentów zarządzania strategicznego, wielocentryczności interesów społeczeństwa lokalnego, w tym także zjawiska przywództwa, jako czynnika komplementarnego ze strategiczną wizją rozwoju i realizacji lokalnej polityki społeczno-gospodarczej. • Cel aplikacyjny, który jako konsekwencja celu poznawczego i praktycznego pozwala na określenie uwarunkowań diagnozy i prognozy strategicznej, formalnego formułowania strategii, jej wdrożenia, ewaluacji i oceny. główna hipoteza badawcza Główną hipotezę badawczą sformułowano w następujący sposób: wyznaczone prawem kompetencje lokalnych JST, kompleksowość wizji przyszłości tych jednostek oraz ograniczoność środków, którymi dysponują, wymuszają zastosowanie i skoordynowanie wielu instrumentów zarządzania strategicz- nego do opracowania wynikających ze strategii czynności umożliwiających osiągnięcie jej celów. Zarządzanie strategiczne w samor10 10 Zarządzanie strategiczne w samor10 10 2010-05-13 19:46:42 2010-05-13 19:46:42 Zakres badań 11 Szczegółowe hipotezy badawcze, które postanowiono zweryfikować, brzmią następująco: szczegółowe hipotezy badawcze 1. Zarządzanie strategiczne w gminach i powiatach musi godzić wymagania legalności z rosnącymi potrzebami społeczności lokal- nych, które mogą być lepiej zaspokojone z zastosowaniem mechanizmów rynkowych. 2. Zarządzanie strategiczne w gminach i powiatach wymaga komplementarno- ści zróżnicowanych instrumentów zarządzania strategicznego oraz różnych form współzarządzania podmiotami sektora publicznego, biznesowego i obywatelskiego. 3. Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych jest zdeterminowane różnorodnością zasobów i procesów, a jego celem jest wzrost wartości tychże zasobów i strategiczna wizja ich unikatowej konfiguracji, zmierzająca do poprawy warunków życia, jakości świadczonych usług i zwiększenia zado- wolenia społeczności. Celom badawczym i weryfikacji założonych hipotez podporządkowana jest struktura książki, w której w kolejnych rozdziałach przedstawiono: 1. Problemy zarządzania strategicznego w samorządach loklanych. 2. Instrumenty zarządzania strategicznego w samorządach lokalnych. 3. Analizę procesu lokalnego zarządzania strategicznego i jego zasobowych podstaw z zastosowaniem analizy strategii rozwoju samorządów lokalnych województwa warmińsko-mazurskiego. 4. Koncepcję lokalnego zarządzania strategicznego. Cel poznawczy ma charakter teoretyczny. Osiągnię- to go w rozdziale pierwszym oraz częściowo w drugim i początkowej części trzeciego, gdzie przedstawiono teoretyczne podstawy analizy strategicznej samorządów lokalnych poprzez przytaczanie i analizę dostępnych źródeł z zakresu litera- tury przedmiotu, pozostałego piśmiennictwa oraz źródeł prawa wykazanych w bibliografii. charakter celu poznawczego Cel praktyczny ma charakter analityczno-empiryczny i osiągnięto go w roz- dziale trzecim poprzez poparte wybranymi przykładami wywody teoretyczne na temat instrumentów zarządzania strategicznego w sa- morządach lokalnych oraz poprzez analizę zebranego materiału empirycznego i licznych przykładów z praktyki zarządzania w badanych jednostkach samorządowych, stosownie do kontekstu teoretycznego. Pierwszy podrozdział rozdziału trzeciego ma ponadto charakter teoretyczno-analityczny, co jest uzasadnione potrzebą charakter celu praktycznego Zarządzanie strategiczne w samor11 11 Zarządzanie strategiczne w samor11 11 2010-05-13 19:46:42 2010-05-13 19:46:42 12 Wprowadzenie kompletności analizy procesu lokalnego zarządzania strategicznego na pod- stawie dotychczasowego dorobku z zakresu metod analizy strategicznej oraz metod planowania strategicznego. charakter celu aplikacyjnego Cel aplikacyjny, mający charakter teoretyczno-anali- tyczny, osiągnięto w rozdziale czwartym. Każdy rozdział książki kończą konkluzje, będące podsumowaniem roztrząsanych w nim treści, a jednocześnie częściowo potwierdzające założone hipotezy szczegółowe. Całość pracy zamyka podsu- mowanie i wnioski ogóle, w których sformułowano wnioski potwierdzające pozytywną weryfikację założonych hipotez badawczych. Ze względu na przyjęty zakres podmiotowy badań, stwierdzić należy, że cały region województwa warmińsko-mazurskiego, w tym leżące na jego obszarze jednostki podziału lokalnego (gminy i powiaty) należą do grupy JST o wyraźnie słabym potencjale gospodarczym w skali kraju. Występuje przy tym wyraźne zróżnicowanie głównych funkcji pełnionych przez poszczególne jednostki: od typowo miejskich (Olsztyn, Elbląg i Ełk) po jednostki wiejskie o charakterze przyrodniczo-agrarnym. Książka wnosi wkład w rozwój praktycznej wiedzy o zarządzaniu strate- gicznym w samorządach terytorialnych na poziomie lokalnym poprzez próbę określenia zasad diagnozy i prognozy strategicznej, realizacji oraz ewaluacji wyników strategii. Zasady te, udoskonalane w wyniku dalszych badań i dostoso- wywane do zmieniających się potrzeb społeczeństw lokalnych, można wdrożyć w innych gminach i powiatach o podobnym charakterze. dotychczasowy stan badań Dotychczasowy stan badań w zakresie zarządzania publicznego w lokalnych samorządach terytorialnych, skonkretyzowany w wykorzystanych publikacjach, obejmuje przede wszystkim analizę aspektów prawnych i finansową samo- dzielność tych samorządów albo dotyczy określonego zakresu działalności bądź określonych funkcji lub obsza- rów zarządzania terytorialnego, takich jak gospodarka przestrzenna, polityka społeczna, planowanie rozwoju, metropolizacja czy sprawność urzędów, z dostrzeganym deficytem analizy powiązań i zależności pomiędzy tymi elementami a JST jako kompleksowym, całościowym systemem. Rzadko też podejmuje się w badaniach problem potrze- by współpracy pomiędzy poszczególnymi JST, wynikający z ich rozdrobnienia i wymagający instytucjonalnej koordynacji współpracy. Krytyczna analiza stanu badań pozwoliła sformułować hipotezy badawcze oraz zakres pracy. Niniejsza książka jest próbą interdyscyplinarnego podejścia do zbadania i opisu współzależności pomiędzy poszczególnymi elementami zło- żonego systemu lokalnego zarządzania strategicznego. Można zatem uznać, że poruszane w publikacji kwestie z zakresu interdyscyplinarności i kompleksowo- ści zarządzania strategicznego w powiatach i gminach są – co prawda – nowe, ale Zarządzanie strategiczne w samor12 12 Zarządzanie strategiczne w samor12 12 2010-05-13 19:46:43 2010-05-13 19:46:43 Metody badawcze 13 wyrastają z dotychczasowego stanu badań systemu prawnego i organizacyjnego tych jednostek i – niejako przy okazji – weryfikują ten stan. Metody badawcze Przez metodę badawczą należy rozumieć pewien określony i powtarzalny spo- sób postępowania, swoistą drogę do rozwiązania problemu z wykorzystaniem teoretycznie uzasadnionych zabiegów koncepcyjnych i instrumentalnych. Zarządzanie jest nauką praktyczną, a stosowane w nim metody badawcze mają swe źródło w doświadczalnej wiedzy wywiedzionej z badań i ewalu- owanej praktyki. definicja metody badawczej fazy pracy badawczej Różnorodność zjawisk objętych zakresem tematycz- nym książki wymusiła różnorodność technik i metod badawczych, jakimi się posłużono. Metody i techniki zależały od etapu pracy badawczej, w której można wy- różnić trzy fazy: 1. Zbieranie materiału badawczego i informacji, w tym: przegląd dotychcza- sowego dorobku nauk o zarządzaniu w przedmiotowym zakresie, analiza założeń ustrojowych samorządu terytorialnego, analiza aktów prawnych, badania ankietowe, wywiady, analiza studiów przypadków, analiza aktual- nych strategii rozwoju, planów, programów i projektów operacyjnych, analiza sprawozdań, raportów i danych statystycznych oraz innych dokumentów organizacyjnych, obserwacje własne autora i rozmowy z uczestnikami pro- cesów zarządzania strategicznego w samorządach terytorialnych. 2. Opracowanie materiału badawczego oraz jego analiza z wykorzystaniem me- tody opisowej, statystycznej analizy danych liczbowych, porównania danych pochodzących z poszczególnych jednostek samorządów terytorialnych. 3. Ocena wyników i wyciągnięcie wniosków, z zastosowaniem analizy przy- czynowo-skutkowej, analizy logicznej, syntezy, wnioskowania, uogólniania i modelowania. Przedmiotem badania jest analiza problemów, instru- mentów i procesu zarządzania strategicznego w gminach i powiatach. Wynika z niej potrzeba wykorzystania teore- tycznych badań zarówno indywidualizujących, jak i uogólniających, służących budowie teorii naukowej – sprawdzeniu, potwierdzeniu lub podważeniu do- tychczasowych paradygmatów. przedmiot badań Zarządzanie strategiczne w samor13 13 Zarządzanie strategiczne w samor13 13 2010-05-13 19:46:43 2010-05-13 19:46:43 14 Wprowadzenie Badania teoretyczne musiały być poparte praktycznymi badaniami stosowa- nymi, które miały na celu stworzenie opisu usprawnienia działania zorganizo- wanego. Badania te mają charakter diagnostyczny, czyli informują o rodzaju i zasięgu zjawisk, zdarzeń i procesów, albo oceniający, to znaczy dostarczają wiedzy o zamie- rzonych i niezamierzonych następstwach tych samych charakter badań zjawisk, zdarzeń i procesów. Podmiot badania stanowią gminy i powiaty województwa warmińsko-mazur- skiego, w skład którego wchodzi: 19 powiatów ziemskich i 2 powiaty grodzkie (Olsztyn, Elbląg) oraz 114 gmin, w tym 14 gmin miejskich, 67 gmin wiejskich oraz 33 gminy miejsko-wiejskie. Woje- wództwo warmińsko-mazurskie (w rankingu województw w Polsce) zajmuje 4. miejsce pod względem powierzchni (24 173 km2) i 12. pod względem liczby ludności (1426,9 tys.). podmiot badań Walory dziedzictwa kulturowego badanego województwa wynikają z układu historycznego krain położonych na jego terytorium, obejmującego: • Warmię – rozciągającą się od powiatu braniewskiego w rejonie wód Zalewu Wiślanego, przez Olsztyn, po Olsztynek, Biskupiec i Reszel; • Mazury – obejmujące krainę jezior do granicy z ziemią suwalską na wscho- dzie; • Powiśle, a dokładniej wschodnią jego część, z Elblągiem i Żuławami Elblą- skimi; • Ziemię Lubawską, z Lubawą i Nowym Miastem Lubawskim; • małą część północnego Mazowsza w powiecie nidzickim. Walory te stanowią punkt wyjścia w planowaniu strategicznego rozwoju jednostek samorządowych. Dziedzictwo kulturowe jest jednym z fundamentów polityki dalszego rozwoju gmin i powiatów, bo każde strategiczne działanie dostosowujące przestrzeń do przyszłych wymogów musi się opierać na dotychczasowych dokonaniach. Zróżni- cowanie kulturowe poszczególnych gmin i powiatów jest jednocześnie ogromnym wyzwaniem dla władz lokalnych i organizacji społecznych, aby stworzyć względnie jedno- znaczenie dziedzictwa kulturowego lite struktury zdolne do współdziałania dla wspólnego dobra. W części teoretycznej pracy obejmującej rozdział pierwszy i drugi oraz pierwszy podrozdział rozdziału trzeciego powołano się na wiele przykładów. Autor uznał, że taka konstrukcja pracy podkreśli jej empiryczny charakter. Kryterium doboru jednostek w podawanych przykładach stanowiła różno- rodność zasobów gmin wynikająca z liczby mieszkańców i powierzchni, a w wypadku powiatów – z liczby gmin wchodzących w skład powiatu. Dbając o zapewnienie, że zastosowanie przykładów Zarządzanie strategiczne w samor14 14 Zarządzanie strategiczne w samor14 14 2010-05-13 19:46:43 2010-05-13 19:46:43 Metody badawcze 15 reprezentowane będą zarówno gminy miejskie i będące siedzibami powiatów, jak i wiejskie, posłużono się metodą warstwowo-losową. Jeśli chodzi o identyfikację i analizę strategii rozwoju oraz struktury za- sobów, do próby badań własnych zakwalifikowano wszystkie gminy i powiaty województwa. Dowiedziano się też, czy te jednostki stworzyły dokumenty określające strategie rozwoju, a jeśli tak, to jakimi posłużyły się metodami ich opracowania oraz dostępności. Jako szczegółowe narzędzia badawcze wykorzystano przygotowane przez autora niniejszej publikacji arkusze ankiet oraz tabelaryczne arkusze analiz sytuacji i ocen strategii rozwoju gmin i powiatów województwa warmińsko- -mazurskiego. Podstawą analiz były aktualne w czasie prowadzonego badania strategie rozwoju, informacje dostępne w materiałach sprawozdawczych organów JST i inne informacje dostępne w BIP, a także na oficjalnych stronach internetowych gmin lub powiatów. Badania w warstwie poznawczej realizowano w latach 2005–2009, a w war- stwie analityczno-empirycznej głównie w latach 2007–2009, chociaż częściowo wykorzystano również wcześniejsze badania. W czasie, który upłynął między zgromadzeniem informacji a uka- zaniem się książki, niektóre badane gminy czy powiaty mogły dokonać aktualizacji swoich dokumentów stra- tegicznych, dlatego też w rozdziale trzecim (podrozdz. Metody analizy strategicznej samorządów lokalnych) szczegółowo opisano analizowane dokumenty. czas prowadzenia badań i użyte narzędzia Analiza dokumentów polegała na uporządkowaniu i interpretacji zawartych w nich treści pod kątem problemów badawczych i hipotez roboczych, wykorzy- stano przy tym dwa kryteria: ilościowe i jakościowe, czyli opisowe. Efektem pracy są liczne tabele zawierające zestawienie informacji o bada- nych gminach i powiatach, umożliwiające przeprowadzenie dalszych analiz. Publikacja zawiera również przykłady zaczerpnięte z dokumentów strate- gicznych badanych gmin i powiatów lub pochodzące z wywiadów i rozmów sondażowych. W badaniu oczekiwań społecznych w zakresie zarządzania strategicznego w gminach i powiatach oraz postrzegania przywództwa w kreowaniu polityki lokalnego rozwoju społeczno-gospodarczego zastosowano metodę sondażu diagnostycznego. W tym celu autor przygotował arkusz ankiety z zestawem zamkniętych pytań, wymagających od respondenta wyboru odpowiedzi, z którą się zgadza. Badanie ankietowe wśród mieszkańców województwa warmińsko-mazurskiego przeprowadzono osobiście w lutym 2008 roku. Ankietą objęto 544 mieszkańców w wieku 19–45 lat. Zważywszy na to, że sondaż diagnostyczny Zarządzanie strategiczne w samor15 15 Zarządzanie strategiczne w samor15 15 2010-05-13 19:46:43 2010-05-13 19:46:43 16 Wprowadzenie miarodajność badań ankietowych w badaniach sondażowych bierze udział zwykle około 1000 respondentów na 30 mln mieszkańców (w licznych sondażach OBOP czy CBOS w Polsce podaje się, że badania przeprowadzono na próbie około 1200 respondentów i uważa się je za reprezentatywne), to próba 544 mieszkańców na blisko 1,5 mln mieszkańców województwa daje wiarygodny wynik. Celem ankiety była diagnoza oczekiwań społecznych wobec zarządzania strategicznego w gminach i powiatach oraz postrzegania przywództwa w kreowaniu polityki lokalnego rozwoju społeczno-gospodarczego. Na etapie diagnozy lokalnego zarządzania strategicznego i identyfikacji dobrych praktyk, cenne okazały się obserwacje własne autora publikacji, wy- nikające z pracy społecznej w ramach Stowarzyszenia Edukacji Administracji Publicznej oraz Elbląskiego Forum Obywatelskiego, uzu- pełnione rozmowami sondażowymi z przedstawicielami lokalnych władz. Te rozmowy i obserwacje pozwoliły na dostrzeżenie i zgromadzenie danych o wielu zjawiskach społeczno-ekonomicznych. Obserwacje te, nierzadko utrwalane na piśmie, pozwoliły na interpretację odnotowanych zdarzeń pod kątem hipotez badaw- czych. rozmowy sondażowe i obserwacja Zarządzanie strategiczne w samor16 16 Zarządzanie strategiczne w samor16 16 2010-05-13 19:46:44 2010-05-13 19:46:44 1 Problemy zarządzania strategicznego w samorządzie lokalnym Identyfikacja lokalnego samorządu terytorialnego Podział terytorialny to względnie trwałe wyodrębnienie jednostek obszaru państwa za pomocą uregulowań prawnych, mające na celu określenie teryto- rialnych podstaw działania jednostek organizacyjnych państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, a tak- że innych jednostek, którym zlecono wykonywanie funkcji publicznych1. Podział ten ma ułatwić sprawowanie władzy, wiąże się ściśle z obo- wiązującym w państwie systemem administracyjnym i określa się go mianem ustroju terytorialnego2. podział terytorialny Samorząd terytorialny w Polsce wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez ustawy dla organów innych władz. Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługuje im prawo własności i inne prawa majątko- we. Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane jako zadania własne3. Model trójstopniowego samorządowego podziału terytorialnego funkcjonuje w Polsce od 1 stycznia 1999 roku4. Najstarszą jednostkę podziału zasadniczego sta- nowi gmina, rozumiana jako wspólnota mieszkańców związana ze sobą bezpośrednim sąsiedztwem. Wspólnota model trójstopniowego samorządowego podziału terytorialnego 1 Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Difin, Warszawa 2000, s. 213. 2 M. Baczwarow, A. Suliborski, Kompendium wiedzy o geografii politycznej i geopolityce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa–Łódź 2002, s. 2. 3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 163–166 (Dz. U. 4 Ustawa z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu trójstopniowego podziału państwa (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483). z 1998 r. Nr 96, poz. 603). Zarządzanie strategiczne w samor17 17 Zarządzanie strategiczne w samor17 17 2010-05-13 19:46:44 2010-05-13 19:46:44 18 1. Problemy zarządzania strategicznego w samorządzie lokalnym ta była zawsze formą organizacji lokalnego życia publicznego i nie podlegała bezpośredniej ingerencji władzy państwowej. Odrębną od gminy jednostką jest powiat. Gmina i powiat realizują – niezależnie od siebie – przypisane im ustawa- mi zadania z zakresu administracji publicznej, związane z bieżącymi potrzebami społeczności lokalnej5. Oprócz powiatów obejmujących obszary graniczących ze sobą gmin ustawodawca przewidział możliwość powoływania tzw. powiatów grodzkich, które łączą uprawnienia i obowiązki gmin oraz powiatów. Tabela 1.1. Zakres zadań własnych gminy, powiatu i województwa samorządowego Lp. Szczebel samorządu Zakres zadań własnych obejmuje sprawy: • ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami i ochrony środowiska; • gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego; • zaopatrzenia w wodę, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych; • utrzymania czystości i porządku, wysypisk i odpadów komunalnych; • zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz; • lokalnego transportu zbiorowego; • ochrony zdrowia, pomocy społecznej, polityki prorodzinnej i zakładów opiekuńczych; 1. Gmina 2. Powiat (zadania o charakterze ponadgminnym) • gminnego budownictwa mieszkaniowego; • edukacji publicznej, kultury oraz ochrony zabytków; • kultury fizycznej i turystyki, terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych; • targowisk, hal targowych, zieleni gminnej i cmentarzy gminnych; • porządku publicznego, ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej; • gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej; • wspierania i upowszechniania idei samorządowej, promocji gminy; • współpracy z organizacjami pozarządowymi i lokalnymi innych państw. • edukacji publicznej, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, polityki prorodzinnej; • transportu zbiorowego i dróg publicznych; • kultury, ochrony zabytków, kultury fizycznej i turystyki; • geodezji, kartografii i katastru, gospodarki nieruchomościami, administracji architektoniczno-budowlanej; • gospodarki wodnej, ochrony środowiska i przyrody; • rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego; • porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli; • przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy; • ochrony praw konsumenta; • utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej; • obronności i zarządzania kryzysowego; • promocji powiatu, współpracy z organizacjami pozarządowymi; • zapewnienia wykonywania zadań kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. 5 Zadania samorządu powiatowego określa Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Zarządzanie strategiczne w samor18 18 Zarządzanie strategiczne w samor18 18 2010-05-13 19:46:44 2010-05-13 19:46:44 Identyfikacja lokalnego samorządu terytorialnego 19 • określanie strategii rozwoju województwa, uwzględniającej w szczególności następujące cele: – kształtowanie świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej, – pielęgnowanie i rozwijanie tożsamości lokalnej, – pobudzanie aktywności gospodarczej, – podnoszenie poziomu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki województwa, – zachowanie wartości środowiska kulturowego i przyrodniczego, – kształtowanie i utrzymanie ładu przestrzennego; • prowadzenie polityki rozwoju województwa, na którą składa się: – tworzenie odpowiednich warunków do rozwoju gospodarczego, w tym rynku 3. Województwo samorządowe pracy, – utrzymanie i rozbudowa infrastruktury społecznej i technicznej, – pozyskiwanie i łączenie środków finansowych, w tym publicznych – prowadzenie działań na rzecz podnoszenia poziomu wykształcenia – kształtowanie środowiska naturalnego zgodnie z zasadą zrównoważonego – wspieranie rozwoju nauki i współpracy między sferami nauki i gospodarki, – sprawowanie opieki nad dziedzictwem kulturowym, – promocja walorów i możliwości rozwojowych województwa, – prowadzenie działań na rzecz integracji i przeciwdziałania wykluczeniu i prywatnych, mieszkańców, rozwoju, społecznemu. Opracowano na podstawie: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 7, ust. 1 (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.); Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 4, ust. 1 i 2 (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.); Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim, art. 11 (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590). Województwo samorządowe odgrywa rolę twórcy polityki regionalnej, nie wnikając jednocześnie w zakres zadań pozostałych jednostek samorządu6. Za- kres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy. Organy samorządu województwa nie stanowią wobec powiatu i gminy organów nadzoru ani kontroli. Syntetyczny zakres zadań własnych gminy, po- wiatu i województwa samorządowego przedstawiono w tabeli 1.1. Zgodnie z przepisami wspólnotowymi w sprawie klasyfikacji jednostek terytorialnych (nomenclature of units for territorial statistics – NUTS)7, terytorium Polski podzielono na pięciu poziomach. Trzy poziomy określono jako regionalne: poziom 1: makroregiony (centralny, południowy, wschodni, północno-za- klasyfikacja jednostek terytorialnych, NUTS chodni, południowo-zachodni i północny); poziom 2: regiony pokrywające się terytorialnie z województwami; poziom 3: podregiony (w województwie warmińsko-mazurskim: ełcki, ol- sztyński i elbląski). 6 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, 7 Rozporządzenie nr 1059/2003 PE i Rady z dnia 26 maja 2003 r. (Dz. Urz. UE. L 154 poz. 1590). z dnia 21 czerwca 2003, s. 1). Zarządzanie strategiczne w samor19 19 Zarządzanie strategiczne w samor19 19 2010-05-13 19:46:44 2010-05-13 19:46:44 20 1. Problemy zarządzania strategicznego w samorządzie lokalnym Pozostałe dwa poziomy określono jako lokalne: poziom 4: 314 powiatów i 65 miast na prawach powiatów; poziom 5: 2478 gmin, w tym 65 gmin, będących jednocześnie tzw. powiatami grodzkimi na prawach powiatów8. zasada subsydialności Zasada pomocniczości (subsydialności) pełni funkcję stymulatora relacji pomiędzy podmiotami indywidualnymi i grupowymi w społeczeństwie, czyli reguluje stosunki pomiędzy jednostką a państwem, spo- łeczeństwem a państwem oraz stosunki wewnętrznych struktur państwa i społeczeństwa9. Z zasady tej wynika bowiem, że zadania publiczne należy powierzać wspólnotom terytorialnym możliwie najniższego szczebla i zapewniać im możliwość ich wykonania, o ile są one w stanie zadania te wykonać efektywnie. Ma to ułatwić świadczenie usług publicznych zainteresowanym nimi oraz wzmocnić odpowiedzialność polityczną wspólnoty za prowadzoną działalność. Zadanie powinno być jednak przejęte przez wspólnotę wyższego rzędu, jeżeli można wykazać, że może ona je wyko- nać lepiej pod względem ekonomicznym i politycznym10. W praktyce chodzi bowiem o optymalne pod względem potencjału organizacyjnego, technicznego, finansowego i informacyjnego powierzanie zadań publicznych11. Samorząd terytorialny wykonuje swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Organy te stanowią władzę publiczną, a tym samym sprawują funkcję zarządzającą. Strukturę tych organów władzy zawarto w tabeli 1.2. Tabela 1.2. Struktura organów władzy administracji samorządu terytorialnego Lp. Szczebel samorządu terytorialnego Organ stanowiący Organ wykonawczy Przewodniczący organu wykonawczego 1. Województwo Sejmik województwaa Zarząd województwa wybierany przez sejmik w liczbie 5 osób Marszałek województwa 2. Powiat Rada powiatub Zarząd powiatu wybierany przez radę w liczbie 3–5 osób Starosta powiatu 8 Rozporządzenie Rady Ministrów z 14 listopada 2007 r. w sprawie wprowadzenia Nomen- klatury Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NUTS) (Dz. U. z 2007 r. Nr 214, poz. 1573). 9 T. Bąkowski, Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle zasady pomocniczości, PWN, Warszawa 2000, s. 18. 11 T. Bąkowski, op. cit., s. 178. Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 47. 10 A. Borodo, Samorząd terytorialny – system prawno-finansowy, Wydawnictwo Prawnicze Zarządzanie strategiczne w samor20 20 Zarządzanie strategiczne w samor20 20 2010-05-13 19:46:45 2010-05-13 19:46:45 Identyfikacja lokalnego samorządu terytorialnego 21 3. Gmina Rada gminyc Wybierani w powszechnych i bezpośrednich wyborach: • Wójt – w gminach wiejskich, • Burmistrz – w gminach miejsko- -wiejskich i miejskichd, • Prezydent miasta – w miastach pow. 100 tys. mieszkańcówe – Objaśnienia: a W skład sejmiku województwa wchodzą radni w liczbie trzydziestu w województwach liczących do 2 000 000 mieszkańców oraz po trzech radnych na każde kolejne rozpoczęte 500 000 mieszkańców. Zob. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim, art. 16, ust. 3 (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590). b W skład rady powiatu wchodzą radni w liczbie piętnastu w powiatach liczących do 40 000 mieszkańców oraz po dwóch na każde kolejne rozpoczęte 20 000 mieszkańców, ale nie więcej niż dwudziestu dziewięciu radnych. Zob. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 9. ust. 4 (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). c W skład rady wchodzą radni w liczbie: 15 w gminach do 20 000 mieszkańców; 21 w gminach do 50 000 mieszkańców; 23 w gminach do 100 000 mieszkańców; 25 w gminach do 200 000 mieszkańców oraz po trzech na każde dalsze rozpoczęte 100 000 mieszkańców, nie więcej jednak niż 45 radnych. d Jeżeli siedziba władz znajduje się w miejscowości posiadającej prawa miejskie. e Także w miastach, w których do 1990 roku prezydent miasta był organem wykonawczo-zarządzającym. Opracowano na podstawie: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 26 (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.); Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 27 (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.); Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim, art. 31 i 32 (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590); Ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, art. 1 i 2 (Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984 z późn. zm.). Uwzględniając powyższe rozważania, należy uznać za słuszny pogląd, że współczesny samorząd terytorialny powstał z chwilą uznania publicznych praw podmiotowych jednostek i ich zbiorowości, gdy stosunek władzy państwowej do jednostek przestał polegać na jednostronnym poddaniu się suwerenowi, a stał się dwustronną relacją prawną. Przekształcenie poddanych w obywateli oraz uznanie ich podmiotowości prawnej umożliwiło przekazanie korporacjom obywateli praw i obowiązków administracyjnych. Ukształtowane w procesie historycznym gminy tworzyły określone organizacje społeczne, ale korpora- cjami samorządowymi stały się z woli państwa, a nie członków wspólnoty, gdyż dopiero wola państwa tworzy z korporacji obywateli samorząd12. W świetle artykułu 15 Konstytucji RP zasadniczy podział terytorialny musi uwzględniać więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe oraz zapewniać jed- nostkom terytorialnym zdolność do wykonywania zadań publicznych. Prawna formalizacja tego podziału poprzez przypisanie danej przestrzeni do konkretnej JST powinna zatem uwzględniać wiele kryteriów społecznych, kulturowych, ekonomicznych, gospodarczych, historycznych i geograficznych. Analizowanie funkcjonowania samorządu terytorialnego tylko z jednej perspektywy nie od- dawałoby prawdy o jego istocie. Złożoność problemów dotyczących samorządu 12 J. Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, Oficyna Wydawnicza Verba, Lublin 2004, s. 103–117. Zarządzanie strategiczne w samor21 21 Zarządzanie strategiczne w samor21 21 2010-05-13 19:46:45 2010-05-13 19:46:45 22 1. Problemy zarządzania strategicznego w samorządzie lokalnym terytorialnego w pełni uzasadnia występowanie wielu podejść badawczych. Próbę interdyscyplinarnego postrzegania samorządu terytorialnego przedsta- wiono w tabeli 1.3. Tabela 1.3. Interdyscyplinarność cech samorządu terytorialnego Lp. Podejście Skład samorządu Dobry samorząd to: 1. 2. 3. 4. Ekonomiczne Klienci Prawne Petenci Politologiczne Obywatele Sprawna jednostka, która efektywnie zaspokaja potrzeby mieszkańców Organizm ograniczony do stosowania prawa i wykonywania ustaw Reprezentatywna i demokratyczna organizacja Socjologiczne Członkowie wspólnoty samorządowej Wspólnota połączona silnymi więziami i interakcjami Źródło: M. Sakowicz, Modernizacja samorządu terytorialnego, SGH, Warszawa 2007, s. 44. Jednostki samorządu terytorialnego są organizacjami wyodrębnionymi z otoczenia, a jednocześnie powiązanymi z tym otoczeniem niezbędnymi jej zasileniami oraz przekazywanymi do otoczenia dobrami wytworzonymi w tej organizacji i podzielanymi wartościami. Jednostki te mają określone cele, wy- twarzają czynniki materialno-energetyczne i gromadzą je, by dzielić pomiędzy uczestników organizacji i przekazywać do otoczenia. Organizacje publiczne, a do takich należą JST, mimo określenia ich granic terytorialnych, mają nieostre granice organizacyjne. Wynika to ze swobody przemieszczania się ludzi, towarów i usług oraz kapitałów i przejawia się – chociażby – migracją ludności pomiędzy JST w poszukiwaniu pracy i nauki, ich zarobkowaniem, transferem dochodów i wydatków. członkostwo w organizacji publicznej Takie rozumienie organizacji dało podstawę do wyodrębnienia zamkniętego i otwartego członkostwa w organizacji publicznej13. Nie można jednakowo trak- tować tak różnych podmiotów jak urząd gminy i gmina (jako jednostka samorządowa obejmująca terytorialną przestrzeń społeczno-gospodarczą). W szczególności gospodarka terytorium JST stanowi względnie wyod- rębniony, autonomiczny układ o dużym stopniu otwartości. Otwartość ta nie podważa jednak cech JST jako swoistej organizacji. Zamknięte członkostwo oznacza całkowitą przynależność do organizacji i zobowiązuje do działania zgodnie z ustalonymi zasadami, regulacjami, standardami, normami i warto- 13 B. Kożuch, Specyficzne cechy organizacji publicznej, [w:] Z teorii i praktyki zarządzania publicznego, red. B. Kożuch, T. Markowski, Fundacja Współczesnego Zarządzania, Bia- łystok 2005, s. 32–33. Zarządzanie strategiczne w samor22 22 Zarządzanie strategiczne w samor22 22 2010-05-13 19:46:45 2010-05-13 19:46:45 Identyfikacja lokalnego samorządu terytorialnego 23 ściami. Relacje wewnątrz organizacji o członkostwie zamkniętym mają formę głównie więzi służbowych. Członkostwo otwarte w JST zakłada, że organizacja składa się z wyodrębnio- nych subsystemów innych organizacji, które mogą należeć do wielu organizacji. Typowym przykładem takich organizacji są właśnie JST wszystkich szczebli. Relacje oparte są w nich na więzach instytucjonalnych, charakteryzujących się otwartością, elastycznością oraz dużym zróżnicowaniem siły tych więzi w zależności od: • stopnia zaangażowania w funkcjonowanie danego systemu; • zainteresowania procesem decyzyjnym i jego rezultatami; • znaczenia wzajemnych relacji z innymi uczestnikami organizacji. Obydwa rodzaje członkostwa w JST łączy to, że uczestnicy organizacji nasta- wionej na osiąganie celów publicznych podzielają te same wartości i wzajemnie je u siebie wzmacniają14. W JST jako organizacji publicznej społeczność lokalna obserwuje i ocenia działalność swojej JST, ale jest jednocześnie elementem struktury organiza- cyjnej tej jednostki, jej integralną częścią. Cele działania JST są zdetermino- wane oczekiwaniami tej społeczności, jej uznawanymi wartościami, jej relacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi. Otwartość JST sprzyja dopasowywaniu ich działalności do rzeczywistych potrzeb publicznych. Przenikanie idei i informacji z zewnątrz nie tylko leży w ich interesie, ale i otoczenia, dla którego działają. otwartość Współzależność celów organizacji publicznych i społeczności charakteryzuje się15: • pewnymi przymiotami tych celów (np. sprawiedliwością i odpowiedzialnością społeczną), • nastawieniem na osiągnięcie większej liczby celów, • niejednoznacznością celów wynikającą z dążenia do jednoczesnego usatys- fakcjonowania rozmaitych grup interesariuszy. Publiczny charakter gmin i powiatów sprawia, że polityka lokalna wpływa na działania tych jednostek. Sytuację polityczną cechują zaś częste zmiany. Politycy, będąc pod presją sondaży i wyników wyborów, preferują szybkie efekty działa- nia, co jest sprzeczne z istotą zarządzania strategicznego i nie sprzyja mu. 14 Ibidem, s. 34. 15 B. Kożuch, Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Placet, Warszawa 2004, s. 92. Zarządzanie strategiczne w samor23 23 Zarządzanie strategiczne w samor23 23 2010-05-13 19:46:45 2010-05-13 19:46:45 24 1. Problemy zarządzania strategicznego w samorządzie lokalnym Zarządzanie strategiczne w samorządzie terytorialnym Zarządzanie jako działalność sprawcza polega na definiowaniu i redefiniowaniu równowagi oraz warunków jej osiągania w wymiarze materialnym i społecznym, zewnętrznym i wewnętrznym oraz na takim oddziaływaniu w ramach organizacji na podsystemy i otoczenie, które prowadzi do przywracania i podtrzymywania równowagi. Podstawowymi narzędziami przywracania równowagi są: strategia, struktura, procedury oraz kultura organizacyjna. Podstawową funkcją zarzą- dzania jest więc efektywne działanie zmierzające do osiągnięcia równowagi organizacyjnej, która jest nieustannie zakłócana przez procesy zewnętrzne i wewnętrzne16. zarządzanie – definicja Ł. Sułkowskiego Ł. Sułkowski uważa, że przedmiotem zarządzania jest proces zarządzania i organizacja. Wyróżnia też jego funkcje, do których zalicza17: • Działania, przez które rozumie podejmowanie decyzji, a nawet ciągów de- cyzji. • Sprawowanie władzy, której źródłem – według Alvina Tofflera18 – są: wiedza, bogactwo i przemoc. Zarządzanie w tym ujęciu jest procesem kolektywnej akceptacji instytucji, więzów i relacji zachodzących wewnątrz organizacji jako całości i pomiędzy takimi jej elementami, jak: stanowiska pracy, kierownicy, struktura organizacyjna, przywództwo, wzory kulturowe i strategie. • Dysponowanie zasobami organizacji, które pierwotnie znajdują się w oto- czeniu i stamtąd są asymilowane, następnie przekształcane i unikatowo konfigurowane przez organizację. zarządzanie – definicja J. Zieleniewskiego Elementy tych trzech sposobów rozumienia zarządzania odnajdujemy w definicji sformułowanej przez J. Ziele- niewskiego, który określił zarządzanie jako regulację prze- pływu zasobów poprzez podejmowanie decyzji potrzebnych do osiągnięcia celów organizacyjnych19. Podejmując się próby określenia, czym jest strategia i zarządzanie strate- giczne, należy przede wszystkim zidentyfikować działania strategiczne i nie- 16 Zarządzanie strategiczne. Koncepcje, metody, red. R. Krupski, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Wrocław 2007, s. 81–82. 17 Ł. Sułkowski, Epistemologia w naukach o zarządzaniu, PWE, Warszawa 2005, s. 20–23. 18 Więcej na ten temat: A. Toffler, Zmiana władzy. Wiedza, bogactwo i przemoc u progu XXI stulecia, Wydawnictwo Zysk i Spółka, Poznań 2003. 19 J. Zieleniewski, Organizacja i zarządzanie, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1981, s. 477. Zarządzanie strategiczne w samor24 24 Zarządzanie strategiczne w samor24 24 2010-05-13 19:46:46 2010-05-13 19:46:46 Zarządzanie strategiczne w samorządzie terytorialnym 25 strategiczne. S. Sudoł proponuje następujące kryteria podziału umożliwiające ich rozróżnienie20: • Horyzont czasowy celów i skutków. Strategia to działa- kryteria wyróżniania działań strategicznych nia długoterminowe. • Waga działań dla przetrwania organizacji. Działania strategiczne należą do najważniejszych (kluczowych). • Stopień determinowania kierunku rozwoju organizacji. Strategia wiąże się z tymi działaniami, które w dużej mierze warunkują przyszłość organizacji. Obecnie zauważa się degradację kryterium horyzontu czasowego na ko- rzyść kryterium wagi działań dla przyszłości i rozwoju organizacji. Dlatego też wciąż aktualna jest teza, że cele taktyczno-operacyjne są wiązane z bieżącym funkcjonowaniem systemu, zaś cele strategiczne – z rozwojem tego samego systemu21. Strategia kojarzona była pierwotnie ze sztuką działań wojennych. Słowo wywodzi się z języka greckiego, oznaczając ‘dowództwo’, ‘komendę główną’, ‘sztukę wojenną’, ‘przygotowanie wojny jako całości, a także jej głównych operacji i kampanii’. Słowo strategós powstało z dwóch innych: stratós i agein, gdzie stratós oznaczało armię rozłożoną obozem, zaś agein – przywództwo. Strateg to zatem osoba, która przewodzi armii i tworzy koncepcję walki. Grecy uważali, że strateg to człowiek, któremu oddaje się władzę i powierza losy obywateli. Ze względu na odpowiedzialność strategów wybierano ich publicznie22. pochodzenie terminu „strategia” Za pioniera myśli strategicznej uważany jest Sun Zi – chiński generał i filo- zof sztuki wojennej z V w. p.n.e. Twierdził on, że najważniejsze jest uderzenie w strategię przeciwnika, rozbicie jego sojuszników, a dopiero potem rozbicie jego armii23. Założeniem strategii Sun Zi jest zwycię- stwo odniesione w jak najkrótszym czasie przy możliwie najmniejszych stratach w ludziach zarówno własnej, jak i wrogiej armii. poglądy Sun Zi W 2. połowie XX wieku zaszczepiono strategię na grunt pozawojskowy, określając tym terminem przemyślany plan działań w jakiejś dziedzinie, które mają doprowadzić do osiągnięcia pewnego celu, zwłaszcza zakrojonych na 20 S. Sudoł, Przedsiębiorstwo. Podstawy nauki o przedsiębiorstwie. Teoria i praktyka zarządza- nia, TNOiK, Toruń 1999, s. 212. Warszawa 1977, s. 209. 21 J. Gościński, Zarys teorii sterowania ekonomicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN, 22 K. Obłój, Strategia organizacji, PWE, Warszawa 2007, s. 18. 23 Sun Zi, Sztuka Wojenna. Chiński traktat o skutecznej taktyce i strategii w walce zbrojnej oraz w życiu i w interesach, przekład R. Stiller, Vis-a-vis–Etiuda, Kraków 2009, s. 36. Zarządzanie strategiczne w samor25 25 Zarządzanie strategiczne w samor25 25 2010-05-13 19:46:46 2010-05-13 19:46:46 26 1. Problemy zarządzania strategicznego w samorządzie lokalnym definicje pojęcia „strategia” dużą skalę24. W teorii zarządzania można mówić obecnie o mnogości definicji strategii, odnoszących się najczęściej do przedsiębiorstw działających na konkurencyjnym rynku. Oto niektóre z nich25: • R.L. Ackoff: „Strategia dotyczy długoterminowych celów i sposobów ich osiągania wpływających na system jako całość”. • A.D. Chandler: „Strategia to określenie głównych, długoterminowych ce- lów firmy, przyjęcie kierunków działania oraz alokacja zasobów, które są konieczne do zrealizowania celów”. • M. Koontz, C. O’Donnell: „Strategia to planowanie interpretatywne lub plan opracowywany w obliczu planów konkurencji”. • H. Mintzberg: „Strategia jest sposobem kształtowania relacji między organi- zacją a jej otoczeniem”; „Strategia to spójne wzorce decyzji organizacyjnych dotyczących otoczenia”. Inna definicja tego autora stanowi połączenie róż- nych ujęć strategii w formie 5 × P: plan lub rodzaj świadomego działania, pattern (model) sformalizowanego działania, ploy (kierowanie) działań ku osiąnięciu konkretnego celu, position – szukanie korzystnej pozycji w oto- czeniu, perspective, czyli postrzeganie swojej pozycji w przyszłości. • H.A. Simon: „Strategia to ciąg decyzji określających zachowanie w pewnym przedziale czasu”. • B. Hedberg, J. Jonsson: „Strategia to zespół idei i konstrukcji, poprzez które firma rozpoznaje, interpretuje i rozwiązuje problemy, a następnie ustala i podejmuje określone działania”. • T.J. Peters, R.H. Waterman: „Strategia to koncepcja funkcjonowania or- ganizacji na dłuższy czas, zawierająca zoperacjonalizowane główne cele, sposoby działania i reguły postępowania”. • H.H. Hinterhuber: „Strategia to kompromis pomiędzy maksimum a mini- mum ryzyka”. • J.P. Logan, W.H. Newman: „Strategia to wzmożenie poszukiwań nowych kombinacji działań, które wytworzą dodatni efekt synergiczny i przez to umożliwią utrzymanie się firmy na rynku”. • J.W. Lorsch: „Strategia to strumień decyzji podejmowanych w pewnym okre- sie przez naczelne kierownictwo, który – analizowany jako całość – ujawnia cele, jakie kierownictwo chce osiągnąć, oraz środki, jakimi się posługuje”. Podane definicje strategii odnoszą się do różnych sposobów jej postrzegania, od klasycznej treści planów, poprzez pozycję organizacji w otoczeniu i interak- cje z tym otoczeniem, ogólny sposób zachowań, zbiór reguł decyzyjnych, do 24 Słownik wyrazów obcych i trudnych, red. A. Markowski, Wilga, Warszawa 2002, s. 595. 25 Zarządzanie strategiczne. Koncepcje, metody, red. R. Krupski, op. cit., s. 13–16. Zarządzanie strategiczne w samor26 26 Zarządzanie strategiczne w samor26 26 2010-05-13 19:46:46 2010-05-13 19:46:46 Zarządzanie strategiczne w samorządzie terytorialnym 27 wskazówek dotyczących sposobów postępowania. Można zatem przyjąć, że strategia to zbiór hipotez dotyczących przejścia z pozycji znanej na pozycję oczekiwaną, pożądaną, ale niepewną26. definicja „strategii” według I. Zakrzewskiej K. Obłój, analizując różne koncepcje strategii, doszedł do wniosku, że model strategii organizacyjnej to w praktyce seria pytań o: otoczenie, stan organizacji, wizję i cele, wybory strategiczne, programy działania i pomiar efektów. Autor ten wskazuje przy tym, że w obliczu zwiększania się liczby założeń i zmiennych wyzwań, koncepcje strategii różnią się zasadniczo, a podziały są uwarunkowane trzema kryteriami27: 1. Swoboda decyzyjna. Strategia bywa efektem swobodnych wyborów decyden- tów albo inteligentnego uwzględniania ograniczeń tkwiących w otoczeniu. 2. Formalizacja strategii. Strategia powstaje i jest wdrażana w sposób formalny przy użyciu technik analitycznych albo też wypracowuje się ją metodą prób i błędów, kolejnych przybliżeń, nakładania ograniczeń, rozwiązywania kon- fliktów i stopniowego szukania sensu organizacyjnego losu. kryteria podziału strategii 3. Lokalizacja punktu wyjścia strategii. Strategia może się opierać na analizie otoczenia, czyli sytuacji konkurencyjnej w otoczeniu organizacji, nacisków do- stawców, presji odbiorców, wyrobów (usług) substytutywnych, albo na analizie wewnętrznej organizacji, jej siły i słabości oraz dążeniach jej pracowników. Ponadto K. Obłój sugeruje, że strategia jest niczym dywan utkany z częściowo przeciwstawnych, a częściowo komplementarnych głównych koncepcji28: • Planistycznej, która zakłada, że decydenci są władni dość swobodnie podej- mować strategiczne decyzje kształtujące los firmy. • Ewolucyjnej, zakładającej oddziaływanie czynników behawioralnych i poli- tycznych, która traktuje strategię jako ewolucyjne poszukiwanie spójnego wzorca zarówno w wyniku przypadku, jak i wielu świadomie przeprowadza- nych procesów. Strategia powstaje na pograniczu czynników formalnych i nieformalnych, zamierzonych i niezamierzonych, podczas poszukiwania innowacji i powielania rutynowych rozwiązań. • Pozycyjnej, w której uwaga skupia się na otoczeniu, a stopień swobody de- cydentów jest ograniczony. Strategie mają charakter produktowy i powstają na poziomie strategicznych jednostek biznesu. • Zasobowej, w której budowa strategii jest sformalizowanym procesem z sil- nym elementem kreacji i twórczego nastawienia decydentów, ale zakłada się, 26 I. Zakrzewska, Strategia czterech filarów, „Twój Biznes” 2007, nr 2, s. 17. 27 K. Obłój, op. cit., s. 54–55. 28 Ibidem, s. 55 i nast. Zarządzanie strategiczne w samor27 27 Zarządzanie strategiczne w samor27 27 2010-05-13 19:46:46 2010-05-13 19:46:46 28 1. Problemy zarządzania strategicznego w samorządzie lokalnym że skumulowana wiedza i umiejętności organizacji są ważniejszą podstawą decyzji strategicznych niż sytuacja w otoczeniu. Najpierw powstaje strategia organizacji jako całości, a potem strategie jednostek. • Prostych reguł, wywodzącej się z teorii chaosu, psychologii i biologii, która akceptuje założenia ewolucjonizmu, ale wyprowadza z nich wnioski bliskie koncepcji pozycyjnej i zasobowej. Zakłada bowiem, że strategię należy bu- dować, stosując proste reguły zaczerpnięte z biologii i generujące porządek i skuteczność. • Realnych opcji, której punktem wyjścia jest założenie ogromnej niepewności w otoczeniu, co wyklucza sensowność realizacji wielkich projektów, sugeru- jąc wykonywanie kolejnych ruchów. Strategia nie powinna być ani wielkim skokiem planistycznym, ani ewolucją, ani zajmowaniem pozycji, lecz ma przypominać stopniowe wchodzenie do góry po schodach z zachowaniem prawa do rezygnacji z dalszej wspinaczki, z realnym wykorzystaniem dotych- czasowego zaangażowania inwestycyjnego. Istota strategii tkwi więc w racjonalnej selekcji priorytetów przyszłych działań w warunkach dynamicznie zmieniającego się otoczenia. Selekcja priorytetów polega na dokonywaniu wyboru; na wskazaniu, do których celów – możliwych (i nieoczywistych) – będzie się zmierzało przede wszystkim. Oznacza to także, że opracowując strategię, dokonuje się wyboru środków osiągania celów29. Zarządzanie strategiczne jest więc świadomym, opartym na faktach kiero- waniem rozwojem organizacji, nastawionym na wykorzystanie szans i unikanie zagrożeń pojawiających się w jej otoczeniu, z uwzględnieniem różnych wersji planów strategicznych dla różnych scenariuszy i obrazów przyszłości30. W literaturze przedmiotu z zakresu zarządzania strategicznego odnajdujemy wiele klasyfikacji strategii. W typologii opartej na poziomach strategicznych wyróżnia się strategię globalną (generalną, dominującą, podstawową, wiodą- cą) oraz podporządkowane jej przedmiotowo strategie poszczególnych obszarów działalności, do których można zaliczyć strategie: głównych jednostek organizacyjnych, obszarów działania, funkcjonalne, operacyjne oraz narzędziowe inaczej nazy- wane instrumentalnymi31. W niektórych opracowaniach znajdujemy jedynie podział na strategie podstawowe, biznesowe i funkcjonalne32. klasyfikacji strategii 29 A. Noworól, Planowanie rozwoju terytorialnego w skali regionalnej i lokalnej, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2007, s. 143. 30 Nowoczesne metody zarządzania zasobami ludzkimi, red. T. Rostkowski, Difin, Warszawa 2004, s. 17. 31 A. Michalak, Strategia przedsiębiorstwa. Istota i metody jej kształtowania, [w:] Marketing. Przełom wieków. Zastosowania. Paradygmaty, red. K. Mazurek-Łopacińska, Akademia Ekonomiczna, Wrocław 2000, s. 114–115. 32 Zob. np. A. Stabryła, Zarządzanie strategiczne w teorii i praktyce firmy, PWN, Warszawa–Kra- ków 2000, s. 54; Z. Pierścionek, Strategie rozwoju firmy, PWN, Warszawa 1998, s. 78. Zarządzanie strategiczne w samor28 28 Zarządzanie strategiczne w samor28 28 2010-05-13 19:46:47 2010-05-13 19:46:47 Zarządzanie strategiczne w samorządzie terytorialnym 29 Ze względu na kierunek rozwoju wskazany w dokumencie, wyróżnić można strategie33: • wzrostu – prowadzące do poprawy pozycji konkurencyjnej organizacji; • stabilizacji – prowadzące do kontynuacji utrzymania dotychczasowej; • obronne – wykorzystywane w razie niekorzystnych zmian w otoczeniu; • kombinowane – polegające na zastosowaniu elementów strategii wzrostu, stabilizacji i obrony, najczęściej w stosunku zagrożonego elementu (pod- miotu, produktu, usługi). Uogólniony model strategii organizacji obejmuje trzy przenikające się poziomy34: 1) strategię naczelnego kierownictwa, rozstrzygającą problemy wyboru formy współistnienia z otoczeniem, zakresu działania
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: