Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00402 008774 10454356 na godz. na dobę w sumie
Zarządzanie w Jednostkach Samorzątu Terytorialnego - ebook/pdf
Zarządzanie w Jednostkach Samorzątu Terytorialnego - ebook/pdf
Autor: , Liczba stron: 268
Wydawca: Placet Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-7488-054-1 Rok wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> ekonomia, biznes, finanse
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Głównym przesłaniem tej książki jest uświadomienie czytelnikowi, jak trudne i skomplikowane w praktyce jest zarządzanie sprawami publicznymi. Oznacza to, iż wymaga ono profesjonalizmu; stosowania odpowiednich metod i instrumentów, a także precyzowania standardów i wskaźników pomiaru efektywności oraz mechanizmów kontrolnych służących ewaluacji prowadzonej działalności. Przeznaczona ona jest zarówno dla osób zawodowo związanych z zarządzaniem w administracji publicznej – urzędników, radnych, działaczy samorządowych oraz lokalnych polityków, jak i dla studentów kierunków ekonomicznych (zarządzania publicznego, administracji publicznej).

Treści mogą także być interesujące dla każdego obywatela, który jest świadom swoich praw i obowiązków, aktywnie uczestniczy w życiu publicznym.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Autorzy: Agata Bury – rozdział 1 Dariusz Mikołajczyk – rozdział 9 Aleksandra Nowakowska – rozdział 3 Dorota Sikora-Fernandez – rozdział 7 Monika Stachowicz – rozdział 2 Danuta Stawasz – rozdział 3, 5, 6 Cezary Szydłowski – rozdział 5, 10 Magdalena Wiśniewska – rozdział 4, 8 Recenzja: dr hab. prof. PŚ Janusz Kot Redakcja: Leszek Plak Projekt okładki : Aleksandra Olszewska © Copyright by Wydawnictwo Placet 2013 WYDANIE ebook Wszelkie prawa zastrzeżone. Publikacja ani jej części nie mogą być w żadnej formie i za pomocą jakichkolwiek środków technicznych reprodukowane bez zgody właściciela copyright. Wydawca Wydawnictwo PLACET 01-517 Warszawa ul. Mickiewicza 18a/1 tel. (22) 8393626 księgarnia internetowa: http://www.placet.pl e-mail: redakcja@placet.pl ISBN 978-83-7488-054-1 Warszawa 2013 Skład i łamanie: Wydawnictwo PLACET Spis treści WSTĘP ROZDZIAŁ 1. ORGANIZACYJNE FORMY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W POLSCE I ZASADY ICH FINANSOWANIA (Agata Bury) 1.1. Sektor finansów publicznych Jednostki budżetowe Samorządowe zakłady budżetowe Państwowe fundusze celowe Instytucje gospodarki budżetowej Agencje wykonawcze Pozostałe podmioty 1.2. Fundusze publiczne 1.3. Zasady prowadzenia gospodarki finansowej w sektorze publicznym 1.4. Budżet państwa Wydatki sztywne Dochody budżetu państwa 1.5. Budżet środków europejskich 1.6. Klasyfikacja budżetowa 1.7. Finanse samorządu terytorialnego 1.8. Deficyt budżetu państwa, dług skarbu Państwa, państwowy dług publiczny Zarządzanie państwowym długiem publicznym 1.9. Planowanie wieloletnie w układzie zadaniowym Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: ROZDZIAŁ 2. SYSTEM GOSPODARKI KOMUNALNEJ (Monika Stachowicz) 2.1. Definicja i zakres gospodarki komunalnej 2.2. Specyfika usług komunalnych 2.3. Obowiązki gminy – organizatora usług komunalnych 2.4. Przedsiębiorstwo komunalne – usługodawca 2.5. Formy organizacyjno-prawne przedsiębiorstw komunalnych 2.6. Inne formy organizacji i świadczenia usług komunalnych Umowy cywilnoprawne Związki i porozumienia międzygminne Holding komunalny 2.7. Odbiorcy usług komunalnych 2.8. Charakterystyka wybranych usług komunalnych 7 11 11 12 13 14 15 16 17 18 20 21 22 23 24 25 27 31 31 33 34 35 35 38 39 41 42 47 47 48 49 50 51 4 ROZDZIAŁ 3. KOMUNIKACJA SPOŁECZNA A ZARZĄDZANIE MIASTEM (Danuta Stawasz, Aleksandra Nowakowska) 3.1. Miasto – użytkownicy, zagospodarowanie, rozwój 3.2. Istota komunikacji społecznej w zarządzaniu miastem 3.3. Specyfika systemu komunikowania publicznego 3.4. Trzy aspekty komunikacji społecznej w zarządzaniu miastem 3.5. Komunikacja społeczna jako podstawa budowania partnerstwa publiczno-prywatnego 3.6. Komunikacja społeczna a realizacja projektów w mieście Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: ROZDZIAŁ 4. ZARZĄDZANIE ROZWOJEM KOMUNALNEJ INFRASTRUKTURY TECHNICZNEJ (Magdalena Wiśniewska) 4.1. Istota infrastruktury (pojęcie, cechy i funkcje) 4.2. Infrastruktura techniczna a realizacja zadań własnych gminy 4.3. Infrastruktura techniczna jako składnik majątku komunalnego 4.4. Zarządzanie rozwojem infrastruktury technicznej w gminie Strategia rozwoju gminy a system infrastruktury technicznej Planowanie rozwoju poszczególnych podsystemów infrastruktury technicznej w świetle prawa Planowanie przestrzenne a rozwój infrastruktury technicznej 4.5. Planowanie finansowe Finansowanie rozwoju infrastruktury technicznej Zewnętrzne źródła finansowania inwestycji infrastrukturalnych 4.6. Współpraca międzygminna 4.7. Współfinansowanie inwestycji przez społeczność lokalną Partnerstwo publiczno-prywatne 4.7. Wybór inwestycji do realizacji 4.8. Wykonanie inwestycji Podsumowanie Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: ROZDZIAŁ 5. ZARZĄDZANIE LOGISTYCZNE W MIEŚCIE (Danuta Stawasz, Cezary Szydłowski) 5.1. Istota logistyki a miasto 5.2. Logistyka miejska 5.3. Aspekty logistycznego zarządzania w mieście Podsumowanie Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: 61 63 67 72 74 76 79 81 82 82 90 93 96 96 97 102 103 105 106 109 109 110 113 117 122 123 124 125 129 140 148 149 5 ROZDZIAŁ 6. ZARZĄDZANIE PROCESAMI REWITALIZACJI (Danuta Stawasz) 6.1. Istota rewitalizacji 6.2. Uwarunkowania realizacji projektów rewitalizacyjnych 6.3. Zarządzanie procesem rewitalizacji Podsumowanie Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: ROZDZIAŁ 7. GOSPODARKA MIESZKANIOWA (Dorota Sikora-Fernandez) 7.1. System gospodarki mieszkaniowej 7.2. Rodzaje mieszkań z punktu widzenia podmiotów własności 7.3. Efektywne zarządzanie zasobami mieszkaniowymi 7.4. Ocena funkcjonowania systemu gospodarki mieszkaniowej w Polsce Podsumowanie Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: ROZDZIAŁ 8. SYSTEM GOSPODARKI ODPADAMI KOMUNALNYMI (Magdalena Wiśniewska) 8.1. Pojęcie i klasyfikacja odpadów 8.2. Regulacje UE wpływające na gospodarowanie odpadami komunalnymi 8.3. Obowiązki gmin w obszarze gospodarowania odpadami – geneza stanu prawnego 8.4. Stan prawny po uchwaleniu Ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw Zadania gminy w gospodarowaniu odpadami komunalnymi Analiza stanu gospodarki odpadami Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Ograniczenie masy odpadów przekazanych do składowania Regionalne instalacje przetwarzania odpadów Uchwały rady gminy Monitoring, kontrola i kary Kampania edukacyjna i informacyjna Podsumowanie Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: ROZDZIAŁ 9. ZARZĄDZANIE BEZPIECZEŃSTWEM PUBLICZNYM (Dariusz Mikołajczyk) 9.1. Bezpieczeństwo – pojęcie podstawowe 150 152 160 162 165 170 168 170 177 180 183 188 189 190 191 193 195 196 196 201 201 202 203 205 206 208 209 209 210 211 212 6 9.2. Zagrożenia bezpieczeństwa Katastrofa naturalna jako zagrożenie bezpieczeństwa publicznego 8.3. System organizacji warunkujących bezpieczeństwo publiczne w Polsce 9.4. Zarządzanie bezpieczeństwem w gminie i powiecie Podsumowanie Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: ROZDZIAŁ 10. NADZÓR, KONTROLA, KONTROLA ZARZĄDCZA ORAZ AUDYT ZEWNĘTRZNY (Cezary Szydłowski) 10.1. Nadzór i kontrola w jednostkach samorządu terytorialnego 10.2. Kontrola w jednostkach samorządu terytorialnego Kontrola zarządcza w jednostkach samorządu terytorialnego Audyt wewnętrzny w jednostkach samorządu terytorialnego Podsumowanie Pytania kontrolne i zagadnienia do dyskusji: Bibliografia 217 223 226 230 235 236 237 238 244 249 255 260 261 262 WSTĘP Administracja publiczna jest częścią sektora publicznego i jako taka podlega tym samym zależnościom, jeśli chodzi o celowość funkcjonowania, powiązania ze społeczeństwem i gospodarką oraz konieczność oceny efektywności realizowanych działań. Oznacza to, iż zarządzanie w administracji publicznej wymaga profesjo- nalnego podejścia, stosowania odpowiednich metod i instrumentów, a także precy- zowania standardów i wskaźników pomiaru efektywności. Istotna jest także rola mechanizmów kontrolnych służących ewaluacji prowadzonej działalności. Niniejsza praca dotyczy wybranych zagadnień z obszarami zarządzania w jed- nostkach samorządu terytorialnego oraz instrumentów stosowanych w celu usprawnienia funkcjonowania tychże, a tym samym dostosowywania się do stale rosnących oczekiwań społeczeństwa. Publikację rozpoczyna rozdział dotyczący organizacji administracji publicznej w Polsce i zasad jej finansowania. Jego pierwsza część omawia sektor finansów publicznych oraz formy organizacyjne funkcjonowania administracji publicznej w Polsce. Opisano tu podstawy prawne i zasady prowadzenia gospodarki finanso- wej w sektorze publicznym, jak również scharakteryzowano dochody i wydatki budżetu państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego. Rozdział zamyka część dotycząca wieloletniego planowania finansowego, niezmiernie ważnego z punktu widzenia sprawnego funkcjonowania administracji publicznej w długim okresie. Rozdział drugi, pt.: „System gospodarki komunalnej” podnosi niezwykle istot- ną dla administracji publicznej kwestię rozstrzygnięcia granic zadań o charakterze użyteczności publicznej, wykonywanych w ramach gospodarki komunalnej. Doty- czy takich zagadnień, jak specyfika usług komunalnych oraz organizacja ich świadczenia przez gminę. W dalszej części rozdziału scharakteryzowano wybrane usługi komunalne, w podziale na sieciowe i niesieciowe. Administracja publiczna, na poziomie lokalnym, zaspokaja podstawowe, zbio- rowe potrzeby społeczności lokalnej. Sprawność podejmowania decyzji w przy- 8 padku systemu demokratycznego, ich racjonalność ukierunkowana na zaspokajanie potrzeb społecznych, zależy między innymi od systemu komunikacji społecznej między administracją a społecznością lokalną. Sprawy związane z zapewnieniem odpowiednich relacji między władzą a mieszkańcami omówione zostały w rozdzia- le trzecim, pt.: „Komunikacja społeczna a zarządzanie miastem”. Scharakteryzo- wano tutaj istotę komunikacji społecznej i jej funkcję w zarządzaniu miastem oraz specyfikę systemu komunikowania publicznego. Wskazano trzy wymiary tej ko- munikacji – polityczny, społeczny i marketingowy. Zgodnie z zasadą subsydiarności, do zadań władz lokalnych należą te dotyczą- ce spraw najbliższych społeczności lokalnej. W większości mają one na celu za- pewnienie jak najlepszych warunków bytowych, a tym samym dostępu do podsta- wowych dóbr publicznych. Dostarczanie tych dóbr ściśle zależy od posiadania odpowiedniej infrastruktury technicznej, co zostało opisane w rozdziale czwartym, pt.: „Zarządzanie rozwojem komunalnej infrastruktury technicznej”. Omówiono tu cechy i funkcje oraz istotę funkcjonowania infrastruktury w odniesieniu do realiza- cji zadań własnych gminy. Infrastruktura techniczna stanowi istotny składnik majątku komunalnego, a gmina, jako jej właściciel, zobowiązana jest do jej utrzymywania w należytym stanie i w przy- padku wyeksploatowania – do modernizacji i rozbudowy. Również te kwestie poru- szono w niniejszym rozdziale mówiąc o uwarunkowaniach zarządzania rozwojem infrastruktury, w szczególności planowania i finansowania oraz zagadnienia związane ze współpracą międzygminną oraz partnerstwem publiczno-prywatnym. Dzisiejsze aglomeracje miejskie wymagają sprawnego i efektywnego zarzą- dzania we wszystkich obszarach. Również nowa koncepcja logistyki miejskiej, która jest istotnym narzędziem wspomagającym zarządzanie miastem, nabiera co- raz większego znaczenia. Zagadnienia, jakie zostały scharakteryzowane oraz opi- sane w rozdziale piątym, pt.: „Zarządzanie logistyczne w mieście”, dotyczą tego relatywnie nowego obszaru. W przedmiotowym ujęciu omówiono na wstępie ge- nezę logistyki, jako koncepcji zarządzania przemieszczaniem dóbr oraz osób wraz z jej ewolucją i zmianami w kontekście rozwoju miast. Kolejnym poruszonym w rozdziale zagadnieniem jest charakterystyka logistyki miejskiej, jako instrumen- tu usprawniającego przepływy osób i towarów w miastach. Ponadto omówiono ogólne założenia koncepcji systemowego zarządzania logistyką miejską. Przedsta- wiono również najważniejsze zagadnienia i rozwiązania systemów transportowych miasta usprawniających przepływy. Ważnym aspektem, poruszonym w tym roz- dziale, jest również problematyka rozbudowy infrastruktury logistycznej oraz 9 związane z tym problemy, głównie wynikające z ograniczeń finansowych. Inwe- stycje infrastrukturalne przyczyniają się do rozwoju, jednakże wymagają ogrom- nych nakładów finansowych. Istota zarządzania logistycznego w mieście wraz z najważniejszymi zagadnieniami i przykładami stanowi podsumowanie rozdziału. Zagadnienia te zasługują na uwagę i wnikliwą analizę czytelnika, ponieważ stano- wią bardzo ważny i nie zawsze dostrzegany obszar zarządzania miastem, wykazu- jący wysoki stopień skorelowania z kosztami funkcjonowania miasta (finansowa- nymi przez władze z budżetu) i kosztami ponoszonymi przez jego mieszkańców. Kolejny rozdział, pt.: „Zarządzanie procesami rewitalizacji”, stanowi wykład- nię na temat niezmiernie aktualnego i istotnego problemu występującego w polskich miastach – potrzeby przywrócenia wieloaspektowo rozumianej atrakcyjności zde- gradowanych przestrzeni miejskich. Tak trudny i palący w praktyce problem jest wielokrotnie podejmowany przez teoretyków i praktyków zarządzania sprawami publicznymi. Niemniej jednak treści zawarte w tym rozdziale wyjaśniają czytelni- kowi kompleksowo, czym w praktyce jest rewitalizacja, jakie przynosi korzyści dla miasta i jego mieszkańców. Zaniechanie aktywności w tej sferze może przyczynić się, w wyniku indywidualnych działań developerów, do takich form zagospodarowa- nia przestrzeni, które zablokują na dziesiątki lat możliwości prowadzenia racjonalnej, z ekonomicznego punktu widzenia, gospodarki gruntami w mieście. Gospodarka mieszkaniowa, należąca do niesieciowych usług komunalnych zo- stała szczegółowo scharakteryzowana w kolejnym rozdziale. Poddano tu analizie poszczególne elementy składające się na system zarządzania gospodarką mieszka- niową. Omówiono poszczególne rodzaje mieszkań z punktu widzenia podmiotów ich własności. Następnie zdefiniowano zagadnienie efektywności w zarządzaniu komunalnymi zasobami mieszkaniowymi oraz podjęto próbę oceny funkcjonowa- nia systemu gospodarki mieszkaniowej w Polsce. W rozdziale ósmym, pt.: „System gospodarki odpadami” przedstawiono nało- żone odgórnie zadania i obowiązki jednostek samorządowych względem gospo- darki odpadami. W tym celu gmina, tworząc lokalne prawo, nakłada zadania i obowiązki poszczególnym uczestnikom łańcucha logistycznego w gospodarce odpadami. Łańcuch ten tworzą mieszkańcy miasta, wytwórcy i posiadacze odpa- dów, właściciele nieruchomości, firmy zajmujące się wywozem i utylizacją odpa- dów. Wyjaśniono też pojęcie odpadów, ich rodzaje oraz sklasyfikowano je ze względu na źródło ich powstania. Ponadto przedstawiono obowiązujący w gminie system zagospodarowania odpadów wraz ze sposobami zbiórki poszczególnych ich rodzajów. Opisane w tym rozdziale zagadnienia tworzą zintegrowany system funk- 10 cjonowania gospodarki odpadami w gminie, który ma za zadanie realizować po- stawione odgórnie cele ochrony środowiska. Rozdział dziewiąty, pt.: „Zarządzanie bezpieczeństwem publicznym” stanowi kompendium wiedzy na temat bezpieczeństwa i jego zagrożeń. Wyjaśnia najczę- ściej występujące w literaturze przedmiotu pojęcia: bezpieczeństwo, bezpieczeń- stwo publiczne, porządek publiczny, wskazuje ich cechy wspólne, a także najważ- niejsze różnice. Następnie prezentuje główne zagrożenia bezpieczeństwa, w tym bezpieczeństwa publicznego, z zasadniczym podziałem na techniczne, społeczne i naturalne. Opracowanie zawiera również charakterystykę systemu organizacji warunkujących bezpieczeństwo publiczne w Polsce, ze szczególnym uwzględnie- niem uprawnień i kompetencji władz lokalnych co do zagwarantowania bezpie- czeństwa i porządku publicznego. Ostatni rozdział, zatytułowany „Nadzór, kontrola, kontrola zarządcza oraz au- dyt wewnętrzny” dotyczy zagadnień sprawowania nadzoru i dokonywania czynno- ści kontrolnych w administracji publicznej w ujęciu lokalnym. W rozdziale poru- szono także kwestie przeprowadzania audytu wewnętrznego istotnego w aspekcie oceny działalności jednostek samorządu terytorialnego. Niniejsza publikacja koncentruje się na problemach kluczowych z punktu wi- dzenia zarządzania w jednostkach samorządu terytorialnego. Jej głównym przesła- niem jest zapoznanie czytelnika, jak trudne i skomplikowane w praktyce jest za- rządzanie sprawami publicznymi. Przygotowana publikacja może stanowić pod- ręcznik, służący do nauczania sprawnego zarządzania sprawami publicznymi. Przeznaczona ona jest zarówno dla osób zawodowo związanych z zarządza- niem w administracji publicznej – urzędników, radnych, działaczy samorządowych oraz lokalnych polityków, jak i dla studentów kierunków ekonomicznych, w szczególności zarządzania publicznego oraz administracji publicznej. Treści mogą także być interesujące dla każdego obywatela, który jest świadom swoich praw i obowiązków, aktywnie uczestniczy w życiu publicznym. Autorzy mają nadzieję, iż niniejsza pozycja w jakimś stopniu przyczyni się do wzbogacenia wiedzy na temat uwarunkowań zarządzania sprawami publicznymi i przełoży się na usprawnienie funkcjonowania organizacji realizującymi działania na rzecz lokalnych społeczności. Jeśli tak, to trud przygotowania książki warto było podjąć. Danuta Stawasz Dorota Sikora-Fernandez Łódź, styczeń 2013 ROZDZIAŁ 1 Organizacyjne formy administracji publicznej w Polsce i zasady ich finansowania Agata Bury 1.1. Sektor finansów publicznych W Polsce do sektora finansów publicznych zalicza się przede wszystkim orga- ny władzy publicznej (w tym organy administracji rządowej, organy kontroli pań- stwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały), oraz jednostki samorządu teryto- rialnego i ich związki.1 Poza tym do sektora finansów publicznych należą następu- jące formy organizacyjne: jednostki budżetowe, samorządowe zakłady budżetowe, agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej, państwowe fundusze celowe, a także: ZUS i jego fundusze, KRUS i jej fundusze, NFZ, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, uczelnie publiczne, Polska Akademia Nauk i jej jednostki organizacyjne, państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe, a także tzw. inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone w celu wykonywania zadań publicznych.2 Spis podmiotów sektora finansów publicznych jest tak skonstruowany, że nie można „zsumować” jednostek. Zawiera bowiem zarówno określenie rodzajów form organizacyjnych, jak i konkretne instytucje. Przykładami mogą być np. mini- sterstwa, które są organami władzy publicznej i działają w formie jednostek budże- towych, czy ZUS, który jest ujęty jako osobny podmiot, ale również wchodzi w skład tzw. osób prawnych z art. 9 pkt. 14. Nie należą do sektora finansów publicznych państwowe i samorządowe przed- siębiorstwa, jednostki badawczo-rozwojowe, banki i spółki prawa handlowego. Przedsiębiorstwo państwowe, mimo iż jego właścicielem jest państwo, nie należy do sektora finansów publicznych. Do końca 2010 r. mogły jeszcze funkcjonować 1 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, art. 9). 2 tzw. osoby prawne z art. 9 pkt. 14, opisane w dalszej części rozdziału. 12 w ramach sektora finansów publicznych państwowe i samorządowe gospodarstwa pomocnicze, państwowe zakłady budżetowe oraz samorządowe fundusze celowe. Głównym aktem prawnym regulującym finanse sektora publicznego jest obec- nie Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, która obowiązuje od 2010 r. (dalej zwana ustawą o finansach publicznych). Jednostki budżetowe Podstawową formą organizacyjną administracji państwowej jest jednostka bu- dżetowa. W tej formie działają np. ministerstwa, urzędy skarbowe, wojewódzkie i powiatowe urzędy pracy, urzędy gmin, przedszkola czy szkoły (podstawowe, gimnazjalne i ponadgimnazjalne). Państwowe jednostki budżetowe mogą być tworzone przez premiera, mini- strów, kierowników urzędów centralnych, wojewodów oraz inne kompetentne organy administracji rządowej. Gminne, powiatowe i wojewódzkie jednostki bu- dżetowe są tworzone przez organ stanowiący odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (radę gminy/miasta, radę powiatu, sejmik województwa). Utworzona jednostka budżetowa ma statut, na podstawie którego działa, oraz otrzymuje w zarząd majątek (odpowiednio: państwowy lub danej jednostki samo- rządu terytorialnego). Jednostka budżetowa nie posiada osobowości prawnej. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest jej plan finansowy (plan dochodów i wydatków), sporządzany przez kierownika jednostki budżetowej. Plan finansowy musi być zgodny z kwotami zawartymi w odpowiednim budżecie (państwa albo jednostki samorządu terytorialnego), ponieważ wszystkie dochody jednostki budżetowej (oprócz tzw. dochodów własnych, o czym będzie dalej) są dochodami odpowiedniego budżetu, a wydatki – wydatkami tego budżetu. Jednostka budżetowa pokrywa więc swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunki dochodów. Taką formę finansowania nazywa się budżetowaniem brutto. W samorządowych jednostkach budżetowych, które prowadzą działalność określoną w ustawie o systemie oświaty można utworzyć dodatkowo rachunki dochodów własnych, tzn. dochodów pochodzących np. ze spadków, zapisów i da- rowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej czy z odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie będące w zarządzie albo użytkowaniu jednostki budżetowej. O tym, które samorządowe jednostki budżetowe mają utwo- rzyć takie rachunki, z jakich źródeł będą pochodzić dochody i na co mają być one 13 przeznaczone, decyduje odpowiednia rada gminy, rada powiatu czy sejmik woje- wództwa. Samorządowe zakłady budżetowe Druga forma organizacyjna występująca w administracji państwowej, a do- kładniej – samorządowej to samorządowe zakłady budżetowe. Do końca 2010 r. funkcjonowały również państwowe zakłady budżetowe, zostały one jednak zlikwi- dowane lub przekształcone w inne formy organizacyjne, np. instytucje gospodarki budżetowej.3 Samorządowe zakłady budżetowe mogą być tworzone w jednostkach samo- rządu terytorialnego wyłącznie dla wykonywania określonych zadań własnych dotyczących, przede wszystkim, spraw związanych z codziennym życiem miesz- kańców. Samorządowe zakłady budżetowe mogą więc wykonywać zadania wyłącz- nie: w obszarze wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, za- opatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, w obszarze gospodarki mieszkaniowej i go- spodarowania lokalami użytkowymi, lokalnego transportu zbiorowego, targowisk i hal targowych, cmentarzy, zieleni gminnej i zadrzewień, kultury fizycznej i sportu, w tym utrzymywania terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, a także utrzymywania różnych gatunków egzotycznych i krajowych zwierząt, w tym szczególności prowadzenia hodowli zwierząt zagrożonych wyginięciem, w celu ich ochrony poza miejscem naturalnego występowania. W tej formie mogą działać np. przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyj- ne, oczyszczalnie ścieków, gminne hale targowe, przedsiębiorstwa komunikacji lokalnej, ogrody zoologiczne. Zakłady budżetowe, tak jak jednostki budżetowe, nie mają osobowości praw- nej. Tym się różnią od jednostek budżetowych, że swoje zadania wykonują zawsze odpłatnie, i z osiąganych przychodów pokrywają koszty swojej działalności. W niektórych przypadkach pełną opłatę ponosi mieszkaniec – np. opłaty za wywóz 3 Na mocy Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicz- nych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241). 14 śmieci z gospodarstwa domowego, w innych przypadkach opłata jest podzielona między korzystającego z usługi a dotację z budżetu danej jednostki samorządu – np. opłaty za przejazd komunikacją miejską. Oprócz opłat za usługi, zakład może otrzymać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotację podmiotową oraz dotacje przedmiotowe, dotacje inwesty- cyjne, dotacje na zadania współfinansowane ze środków unijnych oraz jednorazo- wą dotację na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Samorządowy zakład budżetowy również działa na podstawie planu finansowe- go, sporządzonego przez kierownika. Obejmuje on przede wszystkim przychody i koszty zakładu oraz rozliczenia z budżetem danej jednostki samorządu terytorialnego. Finansowanie zakładu budżetowego odbywa się na zasadzie budżetowania netto, tzn. zakład rozlicza się z budżetem wypracowaną nadwyżką. Ideą tworzenia samorządowego zakładu budżetowego jest jego samofinansowanie i możliwość wypracowania zysku, który stanowi dochód danej jednostki samorządowej. Jeśli zakład kończy rok budżetowy „na minusie”, czyli koszty przewyższają przychody, istnienie jednostki organizacyjnej w tej formie, z ekonomicznego punktu widzenia, traci sens i powinna ona zostać przekształcona w jednostkę budżetową.4 Państwowe fundusze celowe Fundusze celowe funkcjonują od wielu lat, jednak od 2010 r., wraz z wejściem w życie nowej ustawy o finansach publicznych, zmieniły się znacznie zasady ich działania. Przede wszystkim mogą być tworzone tylko na szczeblu centralnym, stąd mówi się jedynie o państwowych funduszach celowych. Istniejące wcześniej gminne, powiatowe i wojewódzkie fundusze celowe zostały zlikwidowane. W ten sposób 31 grudnia 2009 r. przestały istnieć gminne i powiatowe fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, a 31 grudnia 2010 r. – wojewódzkie i powiatowe fundusze gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym oraz centralny i terenowe fundusze ochrony gruntów rolnych. Środki pieniężne zlikwidowanych samorządowych funduszy celowych oraz ich należności i zobowiązania przejmują odpowiednie jednostki samorządu teryto- rialnego, a w przypadku Centralnego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych – sa- 4 Ustawa o finansach publicznych nie wymienia przypadków, w których zakład budżetowy powinien zostać przekształcony w inną formę. Decyzja należy tu do organu stanowiącego odpowiedniej jed- nostki samorządu terytorialnego. 15 morządy województw. Jednostki samorządu terytorialnego przejmują również wy- konywanie zadań zlikwidowanych funduszy, a przychody funduszów stają się do- chodami własnymi odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Państwowy fundusz celowy nie posiada osobowości prawnej.5 Stanowi jedy- nie wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje organ (najczęściej mini- ster) wskazany w ustawie tworzącej fundusz. Podstawą gospodarki finansowej państwowego funduszu celowego jest roczny plan finansowy. Przychody państwowego funduszu celowego pochodzą ogólnie biorąc, ze środków publicznych, a przede wszystkim z finansowanej przez nie działalności, i mogą nimi być, w zależności od funduszu, obowiązkowe składki, dobrowolne zbiórki, darowizny, dotacje z budżetu państwa, a także zaciągane kredyty i pożycz- ki. Jednak nie może być tak, że jedynym źródłem dochodów funduszu celowego (oprócz odsetek od rachunku bankowego i darowizn) są dotacje z budżetu państwa. Koszty państwowego funduszu celowego mogą być ponoszone wyłącznie na realizację wyodrębnionych zadań państwowych. Obecnie istnieje 27 państwowych funduszy celowych.6 Instytucje gospodarki budżetowej Instytucje gospodarki budżetowej są nową formą organizacyjną w sektorze fi- nansów publicznych i funkcjonują dopiero od 1 stycznia 2010 r. Większość z nich powstała w wyniku przekształcenia z innej formy organizacyjnej, np. państwowego zakładu budżetowego lub gospodarstwa pomocniczego. Mogą one być tworzone 5 Natomiast Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wojewódzkie fundu- sze ochrony środowiska i gospodarki wodnej zostały przekształcone w tzw. inne osoby prawne. Stąd podmioty mające w nazwie „fundusz” de facto nie są funduszami celowymi, natomiast zachowały osobowość prawną. 6 Ustawa budżetowa na rok 2011 z dnia 20 stycznia 2011 r. (Dz. U. Nr 29 poz. 150, załącznik nr 6). Są to: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Emerytalno-Rentowy, Fundusz Prewencji i Reha- bilitacji, Fundusz Administracyjny, Fundusz Emerytur Pomostowych (od 2010 r.), Fundusz Gwaran- towanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Pracy, Centralny Fundusz Gospodarki Zasobem Geo- dezyjnym i Kartograficznym, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Fundusz Promocji Twórczości, Fundusz Zajęć Sportowych Dla Uczniów, Fundusz Wsparcia Policji, Fundusz Rozwoju Kultury Fizycznej, Fundusz Promocji Kultury, Fundusz Modernizacji Bezpieczeństwa Publicznego, Fundusz Nauki i Technologii Polskiej, Fundusz Pomocy Postpenitencjarnej, Fundusz Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców, Fundusz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy, Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych, Fundusz Wsparcia Straży Granicznej, Fundusz Rozwiązywania Problemów Hazardowych, Fundusz Reprywatyzacji, Fundusz Restrukturyzacji Przedsiębiorców, Fundusz Skarbu Państwa, Fundusz Kredytu Technologicznego, Fundusz Rekompensacyjny. 16 przez ministra lub Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, lub przez kierowni- ków tzw. naczelnych organów władzy i administracji państwowej, dla wykonywa- nia zadań publicznych. Instytucja gospodarki budżetowej z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego uzyskuje osobowość prawną. Działa na podstawie statutu nadanego przez założyciela. Podstawą jej gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy, przygotowywany przez jej dyrektora. Wykonuje ona swoje zadania odpłatnie, a koszty swojej działalności oraz zobowiązania pokrywa z uzyskiwanych przycho- dów i środków z poprzedniego okresu. O przeznaczeniu zysku decyduje statut. Na zaciągnięcie zobowiązania przewyższającego 30 rocznych przychodów instytu- cja musi uzyskać zgodę założyciela. Może ona też otrzymać dotację z budżetu pań- stwa na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Może także otrzymywać inne dotacje z budżetu państwa, jeśli zostanie to uchwalone w formie ustawy. Może ona też posiadać własny majątek, może również korzystać z mienia użyczonego przez założyciela. Obecnie działa 13 instytucji gospodarki budżetowej.7 Agencje wykonawcze Drugą nową formą organizacyjną w sektorze finansów publicznych jest agencja wykonawcza. Podobnie jak instytucja gospodarki budżetowej posiada osobowość prawną, jednak może być tworzona wyłącznie w drodze ustawy. Ustawa taka określa zasady jej działania, w tym szczegółowe zasady prowadzenia gospodarki finansowej. Agencja wykonawcza działa na podstawie planu finansowego, ustalonego przez odpowiedni jej organ w porozumieniu z odpowiednim ministrem sprawują- cym nad nią nadzór. Agencja utrzymuje się z przychodów ze swojej działalności. Może również otrzymać dotacje z budżetu państwa, przyznane w drodze ustawowej. 7 Ustawa budżetowa na rok 2011…, załącznik nr 13. Są to: Instytucja Gospodarki Budżetowej w Kance- larii Prezydenta RP, Zakład Inwestycji Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego (wcześniej zakład budżetowy), Centralny Ośrodek Informatyki (utworzony 1 stycznia 2011 r. na bazie zlikwidowanych wojewódzkich ośrodków, działających w formie gospodarstw pomocniczych), Centralny Ośrodek Spor- tu (wcześniej państwowy zakład budżetowy), Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartogra- ficznej (wcześniej gospodarstwo pomocnicze), Centrum Usług Wspólnych (wcześniej gospodarstwo pomocnicze) do obsługi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Centrum Usług Logistycznych (nowa jednostka wspierająca działalność Policji), oraz sześć instytucji gospodarki budżetowej zajmujących się działalnością produkcyjną, remontową, budowlaną przy zakładach karnych (wcześniej gospodarstwa pomocnicze): Zachodnia IGB „Piast”, Podlaska IGB „Bielik”, Bałtycka IGB „Baltica”, Pomorska IGB „Pomerania”, Mazowiecka IGB „Mazovia” Podkarpacka IGB „Carpatia”. 17 W planie dochodów i wydatków ujmowanych w terminie ich zapłaty wydatki nie powinny być wyższe od dochodów, tzn. nie powinien powstawać nawet przej- ściowy deficyt, chyba że wyrazi na to zgodę minister nadzorujący w porozumieniu z Ministrem Finansów. Agencja może również zaciągać zobowiązania na okres realizacji danego za- dania przekraczający rok budżetowy, jeżeli wydatki na obsługę tego długu znajdują się w planie finansowym. Agencja wykonawcza rozlicza się z budżetem państwa nadwyżką środków fi- nansowych (podobnie jak samorządowy zakład budżetowy). W wyjątkowych przypadkach, kiedy wypracowana nadwyżka byłaby niezbędna dla zapewnienia sprawnego i pełnego wykonywania zadań agencji, Rada Ministrów może uchwałą wyrazić zgodę na niewpłacenie tej nadwyżki. W tej chwili działają trzy agencje wykonawcze.8 Od 1 stycznia 2012 r. agen- cjami wykonawczymi stało się również siedem państwowych osób prawnych, które de facto w nazwie mają słowo „agencja”.9 Pozostałe podmioty Do sektora finansów publicznych zalicza się także Zakład Ubezpieczeń Spo- łecznych i Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz zarządzane przez nie fundusze. Fundusze te są funduszami celowymi i zostały już opisane. ZUS jest pań- stwową osobą prawną i działa na podstawie ustawy o systemie ubezpieczeń społecz- nych.10 KRUS działa na podstawie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.11 Podmioty sektora finansów publicznych działające w dziedzinie ochrony zdrowia to: Narodowy Fundusz Zdrowia oraz Samodzielne Publiczne Zakłady 8 Ustawa budżetowa na rok 2011…, załącznik nr 12. Są to: Narodowe Centrum Nauki (nowa instytu- cja, działa od 1 października 2010 r.), Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (wcześniej w formie tzw. innej państwowej osoby prawnej) oraz Centralny Ośrodek Badania Odmian Roślin Uprawnych (wcześniej państwowa jednostka budżetowa z licznymi gospodarstwami pomocniczymi). 9 Ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych…, art. 92. Są to: Agencja Mie- nia Wojskowego, Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, Agencja Rezerw Materiałowych, Agencja Rynku Rolnego, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencja Nieruchomości Rol- nych oraz Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości. 10 Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 11 poz. 74, z późn. zm.). 11 Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 50 poz. 291, z późn. zm.). Ustawa ta, stanowiąca o utworzeniu Kasy Rolniczego Ubez- pieczenia Społecznego nie określa wprost statusu prawnego tej jednostki organizacyjnej. http://www.krus.gov.pl/bip/status-prawny. 18 Opieki Zdrowotnej. Podmioty te posiadają osobowość prawną i działają na pod- stawie ustaw, odpowiednio: ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz usta- wy o zakładach opieki zdrowotnej.12 W obszarze nauki i kultury w sektorze finansów publicznych działają uczelnie publiczne, Polska Akademia Nauk i jej jednostki organizacyjne, państwowe i sa- morządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe. Wymienione podmioty są osobami prawnymi i działają na podstawie odpowiednich ustaw. 13 Do sektora finansów publicznych zalicza się także tzw. inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone w celu wykonywania zadań publicznych (art. 14 pkt. 9 ustawy o finansach publicznych). Do państwowych osób prawnych zalicza się tutaj 20 podmiotów (nie licząc ZUS-u). W formie „innych samorzą- dowych osób prawnych” działają m.in. wojewódzkie i powiatowe szpitale, pogoto- wia ratunkowe, ośrodki medycyny pracy, wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego. 14 1.2. Fundusze publiczne Gospodarka finansowa w sektorze publicznym opiera się na planach finanso- wych, w których uwzględnia się dochody, wydatki, przychody i rozchody. Dochody są to wpływy o charakterze bezzwrotnym, np. z podatków czy opłat. Kategoria ta jest stosowana wyłącznie w odniesieniu do budżetów oraz jednostek budżetowych. Wydatki są to wypływy z budżetu, które nie są spłacaniem zaciągniętych zo- bowiązań (przychodów), np. wydatki na naukę, policję, administrację, czy na ob- 12 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.); Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 14 poz. 89, z późn. zm.) 13 Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, z późn. zm.); Ustawa z dnia 25 kwietnia 1997 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz. U. Nr 75 poz. 469, z późn. zm.); Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123, z późn. zm.); Ustawa z dnia 16 lipca 1987 r. o pań- stwowych instytucjach filmowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 102 poz. 710, z późn. zm.) 14 Ustawa budżetowa na rok 2011… (Dz. U. Nr 29 poz. 150, załącznik nr 14). Są to: siedem agencji, które od 2012 r. staną się agencjami wykonawczymi (patrz wyżej) oraz: Agencja Oceny Technologii Medycznych, Centrum Doradztwa Rolniczego, Polska Agencja Żeglugi Powietrznej, Zasób Własno- ści Rolnej Skarbu Państwa, Polskie Centrum Akredytacji, Polska Organizacja Turystyczna, Transpor- towy Dozór Techniczny, Urząd Dozoru Technicznego, Rzecznik Ubezpieczonych, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Polski Instytut Sztuki Filmowej, Polski Klub Wyścigów Konnych, a także Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. 19 sługę długu – tzn. na odsetki i prowizje od zaciągniętego długu. W przypadku pla- nów finansowych, które nie są budżetem, pod pojęciem wydatków rozumie się całość wypływów. Przychody są to wpływy do budżetu o charakterze zwrotnym np. wpływy z zaciągniętych kredytów czy wyemitowanych obligacji. W przypadku planów fi- nansowych, które nie są budżetem, pod pojęciem przychodów rozumie się całość wpływów, zarówno zwrotnych, jak i bezzwrotnych (zebrane składki, otrzymane dotacje, zaciągnięte kredyty). Rozchody są to wypływy z budżetu, które są spłatą zaciągniętych zobowiązań, np. zapłata raty kredytu czy wykup obligacji. Kategoria ta jest stosowana wyłącznie w odniesieniu do budżetów. Część planów finansowych nosi nazwę budżetu. Głównym i największym z nich jest budżet państwa; budżety występują również w jednostkach samorządu terytorialnego. Każda gmina, powiat, miasto na prawach powiatu i województwo, posiada własny budżet. W historii budżetu ukształtowało się wiele zasad, wg których powinien być on tworzony. Zasady te mówią m.in. o tym, że budżet powinien być planem rocznym, uchwalanym przed rozpoczęciem roku, którego dotyczy (roku budżetowego), po- winien obejmować całość dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów pań- stwa (lub jednostki samorządu terytorialnego) w danym roku. Budżet powinien być skonstruowany w odpowiedniej szczegółowości, wg odpowiednich zasad klasyfi- kacji15 , oraz w taki sposób, aby wynikało z niego nie tylko skąd pochodzą wpływy do budżetu i na co są przeznaczane, ale również kto odpowiada za pobór dochodów i realizację wydatków. W ramach budżetu nie powinno istnieć przyporządkowanie konkretnych źródeł dochodów do konkretnych wydatków. Ostatnia wymieniona zasada odróżnia budżet od funduszu. Fundusz cechuje się tym, że wpływy z konkretnych źródeł przeznaczane są na dokładnie wskazane, zdefiniowane cele. Na takiej zasadzie działają fundusze celowe. Największym z nich jest Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (zarządzany przez ZUS), który po- bieranych składek finansuje świadczenia emerytalne, rentowe, zasiłki itp. Podob- nym celom służą fundusze celowe KRUS w stosunku do rolników. Narodowy Fundusz Zdrowia z pobieranych składek finansuje świadczenia zdrowotne. 15 Klasyfikacja budżetowa zostanie scharakteryzowana w dalszej części rozdziału. 20 Oprócz ww. funduszy funkcjonuje jeszcze ponad dwadzieścia innych pań- stwowych funduszy celowych.16 Prócz budżetów i funduszy istnieją plany finansowe samorządowych zakładów budżetowych, agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej, oraz in- nych państwowych lub samorządowych osób prawnych, w których część przycho- dów (różna w zależności od formy organizacyjnej) jest niezależna od dotacji bu- dżetowych, oraz plany finansowe jednostek budżetowych. Budżety, fundusze i pozostałe plany finansowe są między sobą powiązane, a główne powiązania dotyczą przepływu środków z budżetu państwa do innych funduszy w formie dotacji, w przypadku samorządu terytorialnego – również sub- wencji.17 Dla budżetu państwa różnego rodzaju dotacje i subwencje stanowią pra- wie połowę wydatków. 1.3. Zasady prowadzenia gospodarki finansowej w sektorze publicznym Gospodarka finansami publicznymi jest jawna. Dlatego też debaty budżetowe oraz debaty nad wykonaniem budżetów Sejmie i Senacie, oraz w organach stano- wiących jednostki samorządu terytorialnego (JST) są jawne. Ustawa budżetowa i uchwały budżetowe JST są publikowane. Podaje się również do publicznej wia- domości sprawozdania roczne jednostek organizacyjnych działających w ramach sektora finansów publicznych. Rachunkowość w jednostkach sektora finansów publicznych jest prowadzona zgodnie z ustawą o rachunkowości, przy uwzględnieniu szczególnych zasad specy- ficznych dla sektora publicznego, określonych przez ministra finansów. Wydatki publiczne powinny być dokonywane celowo, oszczędnie, w wysoko- ściach wynikających z, odpowiednio, ustawy budżetowej, uchwał budżetowych JST i planów finansowych innych jednostek sektora finansów publicznych. Umo- 16 Budżet państwa w 2010 r. osiągnął dochody w wysokości 250,3 mld zł. Dochody około 2900 bu- dżetów samorządowych łącznie wyniosły 162,8 mld zł. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych osiągnął przychody w kwocie 167,5 mld zł, NFZ – około 60 mld zł, fundusze KRUS – 17,0 mld zł, Fundusz Pracy – 11,0 mld zł, pozostałe fundusze celowe łącznie – 11,0 mld zł. 17 Np. przychody Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz Agencji Rynku Rolnego w niemal 100 pochodzą z dotacji budżetu państwa, w przypadku funduszy KRUS jest to 90 . W planie finansowym Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dotacje stanowią prawie 40 , podobny udział mają w dochodach samorządu terytorialnego. 21 wy co do usług, dostaw i robót budowlanych podlegają przepisom ustawy o zamó- wieniach publicznych, zgodnie z którymi dokonuje się wyboru najkorzystniejszej oferty (np. w drodze konkursu czy przetargu). Wolne środki jednostek sektora finansów publicznych (z wyjątkiem organów władzy publicznej, jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżeto- wych) mogą być lokowane w skarbowych papierach wartościowych, obligacjach samorządowych lub na rachunkach w bankach krajowych. W najbliższych latach planuje się tu jednak radykalną zmianę. Mianowicie w ramach tzw. konsolidacji finansów publicznych, w celu ich uzdrowienia, planowane jest wprowadzenie obo- wiązku lokowania wolnych środków wybranych jednostek sektora finansów publicz- nych w formie depozytu prowadzonego przez Ministra Finansów, a także – sytuacja odwrotna – wprowadzenie możliwości oddawania w zarząd wolnych aktywów finan- sowych Skarbu Państwa. Wszystko po to, aby obniżać poziom długu publicznego. Jednostki sektora finansów publicznych, z wyjątkiem JST i ich związków, nie mogą nabywać udziałów ani akcji w spółkach, ani nabywać obligacji (oprócz obli- gacji Skarbu Państwa i obligacji JST), oraz nie mogą nabywać udziałów w spół- dzielniach. Wyjątki od tej zasady mogą wynikać tylko z przepisów nadanych w drodze ustawy. Kwoty dochodów i przychodów, ujęte w ustawie budżetowej, uchwałach bu- dżetowych JST i planach finansowych innych jednostek sektora finansów publicz- nych, są podawane w wielkościach realnych do osiągnięcia, by zmaksymalizować prawdopodobieństwo realizacji planu. Wydatki i rozchody natomiast są podaje się w wielkościach maksymalnych, tak by nie zabrakło środków na konkretny cel, jednak te zapisane kwoty wydatków oraz łączna kwota rozchodów stanowią nie- przekraczalne limity. Wszystkie dochody, wydatki, przychody i rozchody publiczne są klasyfikowa- ne według jednej wspólnej klasyfikacji budżetowej. 1.4. Budżet państwa Budżet państwa, najprościej ujmując, jest to plan dochodów i wydatków, przy- chodów i rozchodów państwa. Wydatki finansowane z budżetu państwa są przede wszystkim związane z funkcjonowaniem organów władzy publicznej (administra- cji rządowej, organów kontroli i ochrony prawa, sądów i trybunałów) oraz z wyko- nywaniem zadań przez administrację rządową. Poza tym z budżetu państwa dofi- 22 nansowuje się, jak już wspomniano, samorząd terytorialny (w formie dotacji celo- wych i subwencji ogólnej), udziela się subwencji partiom politycznym, opłaca się składkę na rzecz Unii Europejskiej oraz finansuje się wkład własny kraju na reali- zację tzw. projektów unijnych. Ważną pozycją wśród wydatków budżetu państwa są także wydatki na obsługę długu publicznego (odsetki i prowizje od zadłużenia). Ponieważ państwo (jak większość podmiotów) nie jest w stanie działać bez środków finansowych, można powiedzieć, że budżet państwa to plan działań wła- dzy i administracji państwowej na dany rok. Wykonane zostaną bowiem tylko te zadania, na które zostaną zapisane w budżecie odpowiednie kwoty. Budżet państwa jest zasadniczą częścią ustawy budżetowej. Ustawa ta jest przygotowywana przez Ministra Finansów, a następnie uchwalana przez Sejm. Jest to nietypowa ustawa, ponieważ obowiązuje przez jeden rok kalendarzowy. Niektó- re wydatki budżetowe mogą zostać przeniesione na rok następny, ale sama ustawa traci ważność z dniem 31 grudnia. Nie ma możliwości przedłużenia jej obowiązy- wania, nawet jeśli Sejm spóźnia się z uchwaleniem kolejnej ustawy budżetowej. W takiej sytuacji, aż do uchwalenia ustawy, gospodarka budżetowa jest realizowa- na na podstawie projektu Ministra Finansów, lub uchwalonego przez Sejm prowi- zorium budżetowego. Jest to nietypowa ustawa również dlatego, że: z jednej strony jest to akt praw- ny najwyższej rangi (zaraz po Konstytucji), w związku z czym wymagane jest jego bezwzględne przestrzeganie, z drugiej strony jednak jest to plan działania, a cechą każdego planu jest niepewny wynik. Stąd faktyczne wykonanie budżetu często różni się, bardziej lub mniej, od ustawy budżetowej. Wydatki sztywne Dużą część wydatków budżetu państwa stanowią tzw. wydatki sztywne, czyli wydatki, których obowiązek sfinansowania oraz wysokość wynika z przepisów ustawowych lub innych prawnie ujętych zobowiązań państwa. Do wydatków sztywnych zalicza się przede wszystkim: subwencje dla jednostek samorządu tery- torialnego, dotacje dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i dotacje do funduszy KRUS-u, a także wydatki na obsługę długu publicznego oraz płatności z tytułu składki członkowskiej w Unii Europejskiej. Jeśli doda się do tego wydatki na fi- nansowanie projektów z udziałem środków unijnych oraz deficyt budżetu środków europejskich (który trzeba pokryć z zaciąganego długu publicznego), to łączna kwota wydatków sztywnych stanowi około 2/3 ogółu wydatków budżetu państwa. 23 Dochody budżetu państwa Głównym źródłem dochodów budżetu państwa są podatki, z których wpływy stanowią około 90 dochodów. Do podatków tych zalicza się: podatek od towa- rów i usług (VAT), podatek akcyzowy, podatek od gier (płacony przez organizato- rów gier) oraz dwa podatki dochodowe. Te dwa ostatnie nie wpływają w całości do budżetu państwa, gdyż zarówno podatek dochodowy od osób fizycznych, jak i podatek dochodowy od osób prawnych, w określonych częściach, zasilają rów- nież budżety JST. Najważniejsze znaczenie dla budżetu państwa mają wpływy z VAT, które stanowią około 40 dochodów. Podatek jest to pieniężne, przymusowe, bezzwrotne, nieodpłatne, powszechne świadczenie na rzecz budżetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem podatku może być dochód (podatki dochodowe), przychód (podatek płacony w formie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych), konsumpcja (po- datek od towarów i usług, podatek akcyzowy) lub majątek (podatki majątkowe występują na szczeblu gminnym). Poza podatkami budżet państwa zasilają wpływy z ceł, dochody uzyskiwane z majątku, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, wpłaty z zysku NBP i szereg innych. Do dochodów budżetu państwa zalicza się także:  „środki europejskie” – w części przeznaczonej na tzw. projekty pomocy technicznej;  środki otrzymane z UE na realizację programów Europejskiej Współpracy Terytorialnej oraz Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa – w części przeznaczonej na tzw. projekty pomocy technicznej;  środki otrzymane na realizację Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004–2009 oraz Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospo- darczego 2004–2009. Wszystkie pozostałe środki pochodzące ze źródeł europejskich są wyłączone z dochodów budżetu państwa i ujęte w osobnym zestawieniu nazwanym budżetem środków europejskich. 24 1.5. Budżet środków europejskich Do tzw. środków europejskich zalicza się:  środki pochodzące z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europej- skiego Funduszu Rybackiego (oprócz środków przeznaczonych na realizację programów w zakresie Europejskiej Współpracy Terytorialnej oraz Europej- skiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa);  niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkow- skie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) (oprócz środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004–2009 i Mechanizmu Finanso- wego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2004–2009), tzn. środki z: − Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2009–2014, − Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2009–2014, − Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy, − środki na realizację wspólnej Polityki Rolnej, tzn. środki z:  Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej „Sekcja Gwa- rancji”,  Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji,  Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich. W ustawie budżetowej wyodrębnia się osobny plan finansowy nazwany bu- dżetem środków europejskich.18 Jest to więc zestawienie prawie wszystkich dochodów pochodzących ze środ- ków europejskich, a przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem tych środków, oraz zestawienie prawie wszystkich wydatków na reali- zację owych programów, w części, która podlega refundacji. Inaczej mówiąc, bu- dżet ten pokazuje, na co konkretnie są przeznaczane otrzymane środki finansowe. Nie są to wszystkie tego typu dochody, gdyż wyłączona jest część przeznaczona na projekty pomocy technicznej, która jest traktowana jako dochody budżetu państwa, o czym była już mowa. W budżecie środków europejskich dochody powinny być równe wydatkom. Ujemny wynik, czyli deficyt budżetu środków europejskich wynika z opóźnionej 18 Zestawienie dochodów pochodzących z konkretnego źródła i przeznaczonych na ściśle określony cel nie jest „budżetem”, jednak taka nazwa została nadana przez ustawę o finansach publicznych. 25 w czasie refundacji środków. Wydatki zostaną poniesione wcześniej, zanim dotrą środki europejskie. Pierwsza nadwyżka spodziewana jest dopiero w 2013 r.19 Deficyt budżetu środków europejskich nie jest wliczany do deficytu budżetu państwa, jednak środki na jego pokrycie powiększają dług publiczny. 1.6. Klasyfikacja budżetowa Budżet państwa jest konstruowany wg zasad klasyfikacji budżetowej, tzn. w podziale na części, działy, rozdziały i paragrafy, które są oznaczone odpowied- nimi numerami. Główny podział budżetu to podział na części. Jest ich obecnie 157. Większość z nich (117) dotyczy głównych organów władzy i administracji państwa, np. 02 Kancelaria Sejmu, 06 Trybunał Konstytucyjny, 14 Rzecznik Praw Dziecka, 56 Centralne Biuro Antykorupcyjne, 64 Główny Urząd Miar czy 73 ZUS. Kolejne 31 części dotyczy poszczególnych resortów, takich jak np. 17 Administracja pu- bliczna, 28 Nauka, 36 Skarb państwa, 41 Środowisko czy 63 Rodzina. Ostatnie dziewięć części dotyczy specyficznych rodzajów dochodów, wydatków, przycho- dów i rozchodów, jak np. 79 Obsługa długu krajowego, 83 Rezerwy celowe, czy 87 Dochody budżetu środków europejskich. Jak widać, numeracja części jest w większości dwucyfrowa, z wyjątkiem: Są- dów powszechnych, Województw (czyli części będących w dyspozycji wojewo- dów), i Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, gdzie wspólny numer dwucy- frowy jest łamany przez numer oznaczający siedzibę danej instytucji, np. 15/11 Sąd Apelacyjny w Lublinie, 85/10 Województwo Łódzkie. Dysponentami części budżetowych są odpowiedni ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie itd. Drugi szczebel (podziałka) klasyfikacji budżetowej to podział na działy. Jest ich obecnie 33. Działy odpowiadają rodzajowi prowadzonej działalności i są ozna- czane trzycyfrowo, np. 010 Rolnictwo i łowiectwo, 500 Handel, 630 Turystyka, 700 Gospodarka mieszkaniowa, 730 Nauka, 757 Obsługa długu publicznego, 801 Oświata i wychowanie czy 851 Ochrona zdrowia. 19 W 2010 r. dochody budżetu środków europejskich wyniosły 37,7 mld zł, wydatki: 48,1 mld zł, deficyt: 10,4 mld zł. 26 W ramach każdego działu wyodrębnia się rozdział, czyli trzecią podziałkę kla- syfikacji budżetowej. Rozdziały mają numerację pięciocyfrową (3+2), gdzie pierw- sze trzy cyfry to numer działu. Rozdziały mają charakter zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy. Przykładami tego pierwszego rodzaju rozdziałów mogą być: 01027 Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, 50001 Inspekcja han- dlowa, 70001 Zakłady gospodarki mieszkaniowej, czy 80120 Licea ogólnokształ- cące. Rozdziały wyodrębnione wg kryterium przedmiotowego to, np. 73007 Współpraca naukowa i naukowo-techniczna z zagranicą, 801113 Dowożenie uczniów do szkół, czy 85149 Programy polityki zdrowotnej. Czwartą podziałką klasyfikacji budżetowej jest paragraf. Wskazuje on już na konkretne źródło dochodów/przychodów lub przeznaczenie wydatków/rozchodów, stąd paragrafów jest znacznie więcej niż innych podziałek (346), poza tym, nazwy paragrafów są dużo dłuższe, aby móc je precyzyjnie określić. Numeracja paragra- fów jest czterocyfrowa (3+1), przy czym ostatnia cyfra zmienia się jedynie w za- leżności od pochodzenia źródła dochodu/przychodu lub od pochodzenia źródła finansowania danego wydatku/rozchodu. Jeżeli źródło jest krajowe, jest to cyfra 0, w pozostałych przypadkach odpowiednia cyfra od 1 do 9. Przykłady paragrafów: 011 Podatek akcyzowy od wyrobów akcyzowych w kraju, 074 Wpływy z dywidend, 151 Różnice kursowe, 243 Dotacja z budżetu otrzymana przez państwowy fundusz celowy, 401 Wynagrodzenia osobowe pra- cowników, 680 Rezerwy na inwestycje i zakupy inwestycyjne, 957 Nadwyżki z lat ubiegłych, 971 Wykup obligacji skarbowych sprzedanych na rynku krajowym. Dla wydatków na cele bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego stosuje się jeszcze jedną – piątą podziałkę klasyfikacji budżetowej, a więc jeszcze dokład- niejsze uszczegółowienie wydatków w ramach paragrafów (trzy dodatkowe cyfry dodane do numeru paragrafu: 3+3). Przykładem może być: 311003 Renty rodzinne (w ramach paragrafu 311 Świadczenia społeczne), albo 421002 Materiały pędne i smary (421 Zakup materiałów i wyposażenia). Klasyfikacja budżetowa ma zastosowanie nie tylko do budżetu państwa, ale do wszystkich jednostek sektora finansów publicznych, przy czym podział na części dotyczy tylko budżetu państwa.
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Zarządzanie w Jednostkach Samorzątu Terytorialnego
Autor:
,

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: