Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00333 005785 11248011 na godz. na dobę w sumie
Zarządzanie zasobami ludzkimi w administracji publicznej. Ocena i rozwój członków korpusu służby cywilnej - ebook/pdf
Zarządzanie zasobami ludzkimi w administracji publicznej. Ocena i rozwój członków korpusu służby cywilnej - ebook/pdf
Autor: Liczba stron:
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-5411-0 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> biznes >> zarządzanie i marketing
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
W książce zaprezentowano uwarunkowania prawne oraz aktualny stan wiedzy na temat nowoczesnego HR. Szczegółowo omówiono w niej m.in.:
Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Małgorzata Sidor-Rządkowska ZARZĄDZANIE ZASOBAMI LUDZKIMI W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ OCENA I ROZWÓJ CZŁONKÓW KORPUSU SŁUŻBY CYWILNEJ Warszawa 2013 Stan prawny na 1 stycznia 2013 r. Recenzent Wojciech Zieliński Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Janina Burek Opracowanie redakcyjne Joanna Hołdys Redakcja, korekty i łamanie www.wydawnictwojak.pl Projekt graficzny okładki Maciej Sadowski © Copyright by Wolters Kluwer Polska SA 2013 ISBN 978-83-264-4126-4 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska SA Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl Księgarnia internetowa: www.profinfo.pl SPIS TREŚCI Wstęp .................................................................................................................... 9 Rozdział 1. Specyfika zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej ..................................................................................... 11 Pojęcie administracji publicznej ................................................... 11 Pojęcie służby cywilnej .................................................................. 13 Tradycyjny model administracji a nowe zarządzanie publiczne ........................................................................................ 14 Praca w administracji publicznej a praca w sektorze przedsiębiorstw .............................................................................. 19 Standardy zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej ... 25 Rozdział 2. System ocen okresowych członków korpusu służby cywilnej ......................................................................................... 28 Podstawy prawne systemu ocen okresowych .............................. 28 Ocena okresowa w świetle nowoczesnych koncepcji zarządzania kapitałem ludzkim .................................................... 36 Przygotowanie do wdrożenia systemu ocen .......................... 36 Częstotliwość oceny................................................................. 40 Kryteria oceny .......................................................................... 43 Metoda oceny .......................................................................... 45 Skala ocen ................................................................................ 47 Rozdział 3. Prowadzenie rozmów oceniających ........................................ 53 Przygotowanie do rozmowy .......................................................... 53 Kwestia samooceny ....................................................................... 53 Rozmowa a wypełnianie formularza oceny ................................. 57 Zasady prowadzenia rozmów oceniających ................................ 58 Przekazywanie informacji pozytywnych ...................................... 65 Formułowanie konstruktywnych uwag krytycznych ................... 66 6 SPIS TREŚCI Rozdział 4. Pojęcie i istota rozwoju zawodowego ....................................... 71 Rozwój zawodowy – perspektywa jednostki ............................... 71 Podział życia zawodowego na etapy ...................................... 72 Predyspozycje zawodowe jednostki ....................................... 74 Miejsce pracy w hierarchii wartości życiowych ..................... 74 Struktura motywów związanych z pracą zawodową ............. 75 Typologia mechanizmów rozwoju zawodowego ................... 75 Rozwój zawodowy – perspektywa organizacji ............................. 79 Analiza potencjału zawodowego pracowników .................... 79 Wspieranie rozwoju wiedzy i umiejętności pracowników .... 81 Rekrutacja wewnętrzna jako działanie wspierające rozwój zawodowy pracowników ............................................. 85 Rekrutacja wewnętrzna (nabór wewnętrzny) w służbie cywilnej .................................................................................... 88 Rozdział 5. Indywidualne programy rozwoju zawodowego (IPRZ) jako podstawa działań rozwojowych w korpusie służby cywilnej .......................................................................................... 92 Procedura tworzenia IPRZ .......................................................... 92 Podmioty uczestniczące w procesie ustalania i realizacji IPRZ – role i zadania każdego z nich .......................................... 96 Pracownik (członek korpusu służby cywilnej) ...................... 96 Bezpośredni przełożony .......................................................... 99 Dział personalny ...................................................................... 104 Najwyższe kierownictwo ......................................................... 107 Rozdział 6. Formy rozwoju możliwe do zastosowania w ramach IPRZ ............................................................................ 109 Szkolenia ....................................................................................... 109 E-learning ...................................................................................... 112 Coaching ........................................................................................ 115 Mentoring ...................................................................................... 119 Samodoskonalenie ........................................................................ 123 Program szkoleń wewnętrznych ................................................... 124 Miniporadnik trenera wewnętrznego .......................................... 125 Jak zapanować nad tremą? ..................................................... 126 Jak się ubrać? .......................................................................... 129 Jak zadbać o tzw. mowę ciała? ............................................... 131 SPIS TREŚCI 7 Rozdział 7. Zarządzanie kompetencjami a rozwój zawodowy pracowników................................................................................. 134 Czym są kompetencje? .................................................................. 134 Pojęcie zarządzania kompetencjami ............................................ 135 Wdrożenie systemu zarządzania kompetencjami ....................... 138 Metody oceny kompetencji pracowników ................................... 144 Tradycyjna ocena okresowa .................................................... 144 Ocena 360 stopni .................................................................... 144 Testy .......................................................................................... 154 Development Center (centrum rozwoju, ośrodek rozwoju, DC) ........................................................................... 159 STUDIA PRZYPADKÓW I. Wdrażanie indywidualnych programów rozwoju zawodowego (IPRZ) – doświadczenia Urzędu Komunikacji Elektronicznej ..................................................... 171 Mariusz Czyżak, Joanna Kencler II. System szkoleń wewnętrznych – doświadczenia Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie ........ 186 Kamil Mroczka III. Model kompetencyjny jako narzędzie integracji procesów HR w urzędzie – doświadczenia Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach ................................................ 203 Zuzanna Bartczak, Katarzyna Śliwa-Szajor IV. Development Center – doświadczenia Głównego Urzędu Statystycznego .............................................................................. 221 Emilia Andrzejczak, Renata Piaskowska Bibliografia .......................................................................................................... 243 Indeks ................................................................................................................... 249 WSTĘP Pod adresem zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej formułuje się wiele uwag krytycznych. Jest w nich, niestety, dużo praw- dy. Wciąż jeszcze funkcjonują instytucje, w których, obserwując działa- nia związane z kierowaniem ludźmi, można odnieść wrażenie, że czas się zatrzymał – stosowane są metody i narzędzia charakterystyczne dla po- przedniej epoki. W tej sytuacji pytanie zawarte w tytule artykułu Loizosa Heracleousa i Roberta Johnstona: Can business learn from the public sec- tor? w odniesieniu do warunków polskich wydaje się nieporozumieniem. Jestem jednak skłonna odpowiedzieć na to pytanie twierdząco. Trudno bowiem zgodzić się z rozpowszechnionym przekonaniem, że sektor przedsiębiorstw wdraża nowoczesne rozwiązania w dziedzinie zarządzania zasobami ludzkimi, natomiast administracja publiczna po- zostaje pod tym względem swoistym skansenem. Przekonanie takie jest nieprawdziwe co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, w wielu orga- nizacjach komercyjnych polityka personalna1 prowadzona bywa w sposób, najdelikatniej mówiąc, daleki od doskonałości. Po drugie, można wskazać wiele organizacji należących do administracji publicznej, będących przy- kładem dobrych praktyk w tej dziedzinie. Przepływ inspiracji może więc być dwukierunkowy. Administracja pu- bliczna, w tym zwłaszcza służba cywilna, wprowadziła w ostatnich latach szereg interesujących rozwiązań w dziedzinie zarządzania zasobami ludz- kimi, których nie powstydziłyby się nowoczesne organizacje biznesowe. Myślę, że warto o tych rozwiązaniach dyskutować, jednak ze świadomo- ścią, iż sprawdzianem wszystkich koncepcji pozostaje praktyka. O sukce- sie będzie można mówić dopiero wtedy, gdy staną się one częścią codzien- nego funkcjonowania urzędów. 1 Terminów: polityka personalna, zarządzanie zasobami ludzkimi, HR, zarządzanie ka- pitałem ludzkim używam zamiennie, choć z teoretycznego punktu widzenia istnieją między nimi znaczące różnice. Najobszerniejszy przegląd tych różnic znajdzie Czytel- nik w książce Beaty Jamki Czynnik ludzki we współczesnym przedsiębiorstwie: zasób czy kapitał? (2011). 10 WSTĘP Szeroki zakres pojęcia „administracja publiczna” zmusił mnie do do- konania wyboru obszaru omawianej problematyki. Praca poświęcona jest rozwiązaniom stosowanym w służbie cywilnej, będącej liderem we wdrażaniu nowoczesnych rozwiązań. Książka koncentruje się na dwóch, kluczowych w moim przekonaniu, aspektach zarządzania zasobami ludz- kimi: ocenie i rozwoju pracowników. A co z motywowaniem? – mógłby ktoś zapytać. W istocie cała praca – choć pośrednio – dotyczy tej ważnej problematyki: poczucie, że jest się sprawiedliwie ocenianym i że w orga- nizacji istnieją możliwości rozwoju zawodowego, to istotny element budu- jący motywację zatrudnionych. Wiele pytań i kontrowersji związanych z kształtowaniem nowoczesnych systemów ocen okresowych oraz kreowaniem prorozwojowej kultury orga- nizacyjnej to problemy wspólne dla biznesu i administracji. W niektórych rozdziałach wykorzystałam więc fragmenty swoich wcześniejszych prac, na- dając im jednak formę uwzględniającą specyfikę administracji. Na końcu książki Czytelnik oczekuje zwykle podsumowania. W moim odczuciu jest na to stanowczo za wcześnie. Rzeczywistość zmienia się dynamicznie; pojawiają się wciąż nowe przedsięwzięcia modernizacyjne. W miejsce podsumowania zdecydowałam się więc zamieścić studia przypad- ków – przykłady interesujących rozwiązań ilustrujące przemiany zachodzą- ce w konkretnych urzędach. Serdecznie dziękuję ich Autorom za gotowość dzielenia się wiedzą i doświadczeniem. Sądzę, że przedstawione działa- nia mogą stać się źródłem cennych inspiracji dla wielu innych instytucji. Książka przeznaczona jest dla szerokiego grona Czytelników. Chcia- łabym, aby przydatne treści odnalazły w niej zarówno osoby od lat zajmu- jące się zarządzaniem w instytucjach publicznych, jak i te, które dopiero zaczynają swoją „przygodę z administracją”. Temu celowi została podpo- rządkowana konstrukcja książki. Starałam się połączyć przekazanie pod- stawowych uwarunkowań prawnych z analizą działań z punktu widzenia nowoczesnego HR. Do jakiego stopnia mi się to udało? Na takie pytanie może odpowiedzieć tylko Czytelnik. Będę ogromnie wdzięczna za wszel- kie uwagi i komentarze. Zapraszam do ich nadsyłania na adres: m.sidor. rzadkowska@gmail.com. Warszawa, wrzesień 2012 Małgorzata Sidor-Rządkowska Rozdział 1 SPECYFIKA ZARZĄDZANIA ZASOBAMI LUDZKIMI W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ Pojęcie administracji publicznej Nie istnieje jedna powszechnie akceptowana definicja terminu „admi- nistracja publiczna”. Analiza sposobów rozumienia wspomnianego po- jęcia mogłaby stanowić przedmiot niejednej rozprawy. Dokonamy więc jedynie szkicowego przeglądu tych niezwykle złożonych zagadnień. Jedną z najczęściej przytaczanych jest tzw. negatywna definicja Wal- tera Jellinka, nawiązująca do zasady podziału władzy, a więc wyróżnie- nia władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. W tym ujęciu administracja publiczna to te przejawy działalności państwa, które nie są ani ustawodawstwem, ani wymiarem sprawiedliwości (Kudrycka, Pe- ters, Suwaj 2009, s. 36). Wśród definicji pozytywnych wyróżnić można definicje przedmioto- we oraz podmiotowe. „Administracja publiczna w znaczeniu przedmio- towym to wykonywanie zadań publicznych mających na celu zaspoka- janie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach” (tamże). „Administrację publicz- ną w ujęciu podmiotowym stanowi ogół podmiotów administracyjnych, a więc organy administracji rządowej, organy samorządu terytorialnego i inne podmioty wykonujące funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej” (tamże). Duża część definicji ujmuje administrację w sposób przedmiotowo- -podmiotowy. I tak np. Hubert Izdebski i Michał Kulesza (2004, s. 93) piszą: „Przez administrację publiczną rozumie się zespół działań, czyn- ności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawnie formach”. 12 ROZDZIAŁ 1 Według Stanisława Wrzoska (2008, s. 18) administracja publiczna to „system złożony z ludzi zorganizowanych w celu stałej, systematycz- nej, skierowanej ku przyszłości realizacji dobra wspólnego jako misji publicznej polegającej głównie (choć nie wyłącznie) na bieżącym wyko- nywaniu ustaw, wyposażonych w tym celu we władztwo państwowe oraz środki materialno-techniczne”. S. Wrzosek uzupełnia tę definicję, wskazując cechy charakterystycz- ne administracji publicznej, którymi są: • „działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego, odrębnego od państwa podmiotu władzy publicznej, któremu państwo przeka- zało część swojej władzy (imperium); • możność działania w formach władczych, zabezpieczonych możliwo- ścią zastosowania przymusu państwowego; • działanie w interesie publicznym (w imię «dobra wspólnego», inte- resu społecznego); • polityczny charakter – cele jej działania i jego rezultaty ocenia się w kategoriach politycznych, wpływają one na kształtowanie się sto- sunku obywateli do podmiotów administracji; • działanie na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych (z tego względu w odniesieniu do działania administracji publicznej nie ma zastosowania zasada «co nie jest zabronione, jest dozwolo- ne»); • aktywność, zwrócenie ku przyszłości, możność podejmowania dzia- łania z własnej inicjatywy; • działanie w sposób ciągły i stabilny; • oparcie się (z reguły) na zawodowym personelu; • charakter monopolistyczny (administracja, działając w ramach powierzonej jej kompetencji, występuje jako wyłączny gospodarz w określonej kategorii spraw) i bezosobowy – w ramach jej struktur działają różne podmioty, lecz decyzję wydaje nie ktoś pełniący np. funkcję wojewody, ale organ administracji noszący tę nazwę” (tam- że, s. 18–19). Tomasz Rostkowski (2012, s. 23) definiuje administrację publiczną jako „organizację złożoną z ludzi zorganizowanych wokół powiązanych ze sobą organów, utworzoną i wyposażoną na mocy prawa w upraw- nienia, obowiązki i ograniczenia do działania, prowadzącą stałą dzia- łalność przejętą przez państwo jako służącą interesowi publicznemu”. SPECYFIKA ZARZĄDZANIA ZASOBAMI LUDZKIMI... 13 Autor ten podkreśla, że „administracja publiczna może być traktowana jako jedna organizacja, złożona z innych organizacji, a w konsekwencji z ludzi wyposażonych w niezbędne narzędzia i działających na podsta- wie i w ramach określonych przez obowiązujące prawo. Różne pod- mioty tworzące administrację publiczną mogą być ze sobą powiązane zarówno hierarchiczne, jak i poziomo. Oznacza to, że w administracji publicznej występują podmioty nadrzędne i podrzędne oraz podmioty współpracujące. Podstawą jej działania jest obowiązujące prawo, które jest źródłem obowiązków i ograniczeń. Administracja publiczna zapew- nia stabilne funkcjonowanie państwa. Celem jej działania jest służenie interesowi publicznemu” (tamże, s. 23–24). Pojęcie służby cywilnej Art. 153 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, iż: „W celu za- pewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutral- nego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej”. Zasady jego funkcjonowania reguluje ustawa o służbie cywilnej2. W terminologii ustawy członkiem korpusu służby cywilnej jest zarówno pracownik służby cywilnej (zatrudniony na podstawie umowy o pracę), jak i urzędnik służby cywilnej (zatrudniony na podstawie mianowania). Członkowie korpusu służby cywilnej zatrudnieni są w ogromnej liczbie (ok. 2300) kluczowych dla funkcjonowania państwa instytucji. Wśród głównych grup urzędów wymienić należy (Rostkowski 2009, s. 512–513): • „urzędy związane z rządzeniem (np. Kancelaria Prezesa Rady Mini- strów, Ministerstwo Finansów itp.); • urzędy działające w celu realizacji zadań porządkowo-reglamenta- cyjnych (np. Urzędy Skarbowe, Służby i Straże, w tym Policja, Pań- stwowa Straż Pożarna); • urzędy administracji świadczącej (np. Archiwa Państwowe, niektóre ministerstwa, w tym Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego); • urzędy administracji wykonującej uprawnienia właścicielskie i za- rządcze (np. Ministerstwo Skarbu Państwa). 2 Dz. U. z 2008 r. Nr 227, poz. 1505. 14 ROZDZIAŁ 1 O znacznych różnicach w wykonywanej przez członków Korpu- su Służby Cywilnej pracy merytorycznej można wyrobić sobie pogląd, analizując wyłącznie zadania grupy urzędów z zakresu «administracji zespolonej», wśród których oprócz Inspekcji Handlowej można znaleźć Kuratorium Oświaty, Inspekcję Weterynaryjną czy Urząd Ochrony Za- bytków”. Tradycyjny model administracji a nowe zarządzanie publiczne Tradycyjny model administracji opiera się na koncepcji niemieckiego socjologa Maxa Webera. Sformułował on podstawowe zasady biurokra- cji idealnej, którymi są (za: Mazur 2005, s. 54–55): • hierarchiczność – urzędnik wykonuje swe obowiązki w oparciu o po- lecenia przełożonego (mając jednak prawo odwołania się i zażalenia na te decyzje); • depersonalizacja – władza urzędnika wynika ze sprawowanego przez niego urzędu, nie zaś z cech osobistych; • bezosobowe przepisy jako podstawa działania – zakres obowiązków poszczególnych osób jest ściśle rozgraniczony, ma to zapobiec wza- jemnemu ingerowaniu urzędników w swoje decyzje; • zatrudnienie odbywające się na podstawie formalnych kwalifikacji – awanse i wynagrodzenie są ściśle regulowane przepisami prawa, istotnym elementem jest staż pracy; • specjalizacja i podział pracy – biurokracja opiera się na precyzyjnym podziale uprawnień i zadań, tak aby ograniczyć do minimum zakres dyskrecjonalnego działania urzędnika; • skuteczność – gwarancję właściwego działania stanowią: wysoki po- ziom specjalizacji, odpowiednie kwalifikacje zawodowe oraz deper- sonalizacja działania. Stanisław Mazur (tamże, s. 56) podkreśla: „Kluczową rolę w teorii biurokracji odgrywa osoba sprawująca urząd publiczny. Profesja urzęd- nika postrzegana była jako prestiżowy zawód, którego wykonywanie powinny poprzedzać intensywne szkolenia oraz egzamin. Wykonywa- nie zawodu urzędnika jest powołaniem, służbą na rzecz dobra publicz- nego. Bycie urzędnikiem państwowym oznacza przynależność do elity SPECYFIKA ZARZĄDZANIA ZASOBAMI LUDZKIMI... 15 społecznej. [...] Weberowska koncepcja biurokracji była bezosobowa, racjonalna, wyspecjalizowana, uniwersalna i zorientowana na skutecz- ne wykonywanie powierzonych jej zadań”. Model administracji biurokratycznej poddawano krytyce już od lat trzydziestych XX wieku. W kolejnych dekadach powstawało coraz wię- cej prac wskazujących na dysfunkcjonalność tego modelu. Wskazywa- no, że biurokratyczne cechy administracji uniemożliwiają jej skuteczne działanie, przyczyniając się równocześnie do powiększenia wydatków publicznych. Pojawiła się koncepcja tzw. nowego zarządzania publicz- nego, którego istotą jest przeniesienie do administracji mechanizmów i instrumentów działania pochodzących z sektora prywatnego. Najważ- niejsze różnice między nowym zarządzaniem publicznym a tradycyjnym modelem biurokracji przedstawia tabela 1.1. Tabela 1.1. Cechy tradycyjnego modelu biurokracji i modelu zarządzania publicz- nego – porównanie Cechy Model biurokratyczny Biurokratyczny – admini- strowanie Hierarchiczne, sztywne Styl kierowania Struktury organiza- cyjne Ukierunkowanie działań Kontrola Horyzont podejmowa- nych działań Cel podejmowanych działań Model zarządzania publicznego Menedżerski – zarządzanie Zdywersyfikowane, ela- styczne Do wewnątrz i na procedury Na zewnątrz i na potrzeby Wewnętrzna Krótkookresowy Zewnętrzna Długookresowy Utrwalanie porządku Wywoływanie zmian Zasada rządzenia Imperatywna Interaktywna Partnerstwo Separacja Współdziałanie z organizacjami innych sektorów Organizacja państwa Dominacja układów mono- centrycznych Dominacja układów samo- rządowych i autonomicznych Źródło: S. Mazur, Historia administracji publicznej [w:] Administracja publiczna, red. J. Hausner, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 59. 16 ROZDZIAŁ 1 Jak zauważa Wojciech Zieliński (2011): „Idealnym rozwiązaniem w przypadku NZP3 byłby outsourcing wszystkich zadań administracji i ich wykonywanie przez organizacje biznesowe. Jako że nie zawsze jest to możliwe, trochę gorszą alternatywą jest transfer praktyk zarządczych z biznesu do administracji publicznej, gdyż NZP zakłada wyższość biz- nesowych technik zarządczych nad stosowanymi w tradycyjnej admini- stracji. Głównym motywem, który powinien zostać przeniesiony z biz- nesu do administracji, jest «duch przedsiębiorczości»”. Wielu autorów podkreśla, że krajem, w którym koncepcja nowe- go zarządzania publicznego znalazła swój najpełniejszy wyraz, jest Nowa Zelandia. Administracja publiczna funkcjonuje tam na podsta- wie kontraktów. Kadra kierownicza urzędu działa tak jak zarząd firmy komercyjnej, a menedżerowie rozliczani są z osiągniętych celów (ma- jąc swobodę doboru środków do ich realizacji). Takie podejście coraz częściej bywa krytykowane, czego przykładem może być artykuł pod wymownym tytułem Why most developing countries should not try New Zeland’s reform? Przemysław Hensel (2010) wskazuje zaś, że „brak jest jednoznacznych dowodów zarówno na skuteczność, jak i nieskutecz- ność NZP. [...] O ile stosunkowo łatwo jest wskazać obniżenie nakładów towarzyszące wprowadzanym reformom, o tyle znacznie trudniej jest uwzględnić wszystkie konsekwencje i skutki uboczne, co uniemożliwia pełną ocenę ich efektywności”. W tej sytuacji najbardziej odpowiednie może okazać się podejście, które Tomasz Rostkowski (2012, s. 65) charakteryzuje w sposób nastę- pujący: „Administracja publiczna, będąc ogromną organizacją, może dopuszczać istnienie w jej ramach zarówno organizacji działających w sposób tradycyjny, jak i w oparciu o założenia zarządzania publiczne- go. W takim przypadku kluczowe znaczenie mają: 1) kryteria, które powinny być brane pod uwagę przy określaniu zasad organizacji poszczególnych części administracji publicznej, 2) określenie zasad koordynowania działań poszczególnych organiza- cji będących częścią administracji publicznej, 3) zachowanie spójności administracji publicznej na poziomie jej wspólnych wartości wynikających z idei będących podstawą funkcjo- nowania państwa i administracji publicznej”. 3 NZP – New Public Management, nowe zarządzanie publiczne (przyp. M. S.-R.) SPECYFIKA ZARZĄDZANIA ZASOBAMI LUDZKIMI... 17 Modele funkcjonowania administracji publicznej przekładają się na modele zarządzania ludźmi. Administracji weberowskiej odpowiada tzw. model zamknięty (zwany także modelem kariery), natomiast za- rządzaniu publicznemu tzw. model otwarty („model pozycyjny”, „mo- del stanowisk”). Najważniejsze różnice między tymi modelami przeja- wiają się w: • rekrutacji i selekcji pracowników; • stabilności zatrudnienia; • sposobie wynagradzania pracowników (por. Rostkowski 2012, s. 67). Omówmy krótko te elementy: Rekrutacja i selekcja pracowników. W modelu kariery rekrutacja i selekcja prowadzone są wedle ściśle określonych procedur, wyłącznie na podstawowe stanowiska w organizacji. Stanowiska wyższe obsadza- ne są na drodze rekrutacji wewnętrznej poprzez „własnych” pracowni- ków. Główne kryterium selekcji stanowią formalne kwalifikacje oraz staż pracy w administracji – zatrudnienie w sektorze przedsiębiorstw nie jest brane pod uwagę. Model otwarty opiera się na diametralnie odmiennych zasadach. W procesie rekrutacji równe szanse mają kandy- daci z zewnątrz. Staż pracy w sektorze przedsiębiorstw uznawany jest za wartościowy, selekcja odbywa się na podobnych zasadach jak w firmach komercyjnych; w miejsce sformalizowanych procedur stosuje się różno- rodne metody i narzędzia badające kompetencje kandydatów. Stabilność zatrudnienia. W modelu kariery wybór pracy w admi- nistracji jest wyborem całego życia zawodowego. Model ten zakłada wieloletnie pięcie się po kolejnych szczeblach kariery. Taka lojalność zobowiązuje także pracodawcę; pracownik ma praktycznie gwarancję „doemerytalnego” zatrudnienia. W modelu stanowisk stabilność za- trudnienia jest dużo mniejsza, zmiany pracy spowodowane bądź to de- cyzją pracodawcy, bądź decyzją pracownika nie należą do rzadkości. Sposób wynagradzania pracowników. W modelu kariery wyso- kość wynagrodzeń oraz zasady ich wzrostu regulują sztywne przepisy, kluczową rolę odgrywa staż pracy. Model otwarty pociąga za sobą kon- kurowanie z otwartym rynkiem pracy. Wynagrodzenia ustalane są we- dług zasad obowiązujących w firmach komercyjnych; dąży się do tego, aby ich wysokość zależała od wyników pracy. Syntetyczną charakterystykę obu modeli ze wskazaniem najważniej- szych różnic przedstawia tabela 1.2. 18 ROZDZIAŁ 1 Tabela 1.2. Porównanie modelu zamkniętego i otwartego administracji publicznej Model zamknięty – system karier (np. Francja) Model otwarty – system stanowisk (np. Wielka Brytania) Rekrutacja na najniższe szczeble Rekrutacja na wszystkie szczeble w ó k i n w o c a r p r ó b o D Wymagane dyplomy i wykształcenie Wymagane konkretne umiejętności (kompetencje) niekoniecznie po- twierdzone dyplomem Okres przygotowawczy dla nowo zatrudnionych Brak okresu przygotowawczego Sformalizowane procedury rekrutacji Brak formalnych procedur Nieuznawanie stażu zawodowego poza sektorem publicznym Uznawanie stażu zawodowego poza sektorem publicznym a Gwarancja stałego zatrudnienia ć ś o n l i b a t S i n e i n d u r t a z Brak gwarancji stałego zatrudnienia e i n a z d a r g a n y W w ó k i n w o c a r p Ustawowy system wynagrodzeń Wynagrodzenie indywidualne na podstawie porozumienia zbiorowego Określone zasady wzrostu wynagro- dzenia Wzrost wynagrodzenia zależny od osiąganych wyników System starszeństwa – wysokość wynagrodzenia uzależniona od wieku i stażu pracy Brak systemu starszeństwa Regulacje prawne dotyczące systemu negocjacji warunków pracy Wspólne dla sektora publicznego i prywatnego zasady negocjacji Źródło: D. Długosz, Kadry w administracji publicznej [w:] Administracja publiczna, red. J. Hausner, s. 246 oraz T. Rostkowski, Strategiczne zarządzanie zasobami ludzkimi, Wolters Kluwer Polska, War- szawa 2012, s. 69. Który z powyższych modeli należy uznać za bardziej wartościowy? Odpowiedź na to pytanie wcale nie jest jednoznaczna, obydwa podej- ścia mają swoje zalety i wady, które można określić w sposób następu- jący: „System zamknięty gwarantuje wyższy poziom stabilizacji zatrud- nienia i trwałe związanie pracownika z administracją publiczną. Sprzyja podejmowaniu długookresowych działań i zachowaniu tajemnicy służ- bowej. Silnie podkreśla on różnice pomiędzy pracą – a raczej «służbą» SPECYFIKA ZARZĄDZANIA ZASOBAMI LUDZKIMI... 19 czy «realizacją misji» – w administracji publicznej i pracą w innych or- ganizacjach. System stanowisk gwarantuje wyższą efektywność pracy, dążenie do poprawy jakości świadczonych usług poprzez wynagradzanie efektów pracy i szerszą konkurencję o wyższe stanowiska. Model ten zapewnia także wyższą elastyczność administracji publicznej” (Rostkowski 2012, s. 69). Pełniejsze zestawienie silnych i słabych stron modelu zamkniętego oraz modelu otwartego przedstawia tabela 1.3. Tabela 1.3. Silne (+) i słabe (–) strony modelu zamkniętego i otwartego Model zamk- nięty – system Model otwarty – system sta- nowisk (np. Wielka Brytania) kariery (np. Francja) Elastyczność organizacji i nastawienie na zmiany Podobieństwo administracji do innych sektorów Nastawienie na długi okres Nastawienie na jakość usług Nastawienie na efektywność Utrzymanie tajemnicy służbowej Lojalność pracowników Niskie koszty wynagrodzeń pracowników Niskie koszty rozwoju pracowników – – + – – + + + – + + – + + – – – + Źródło: T. Rostkowski, Strategiczne zarządzanie zasobami ludzkimi, Wolters Kluwer Polska, Warsza- wa 2012, s. 70. Praca w administracji publicznej a praca w sektorze przedsiębiorstw Wojciech Zieliński (2011) wskazuje, że specyfikę działania administracji publicznej warto rozpatrywać w dwóch głównych obszarach: wewnętrz- nym oraz zewnętrznym (związanym z otoczeniem). Wśród głównych czyn- ników składających się na specyfikę wewnętrzną wymienia następujące: 20 ROZDZIAŁ 1 1. Odmienność misji i celów działania. Celem działania przedsię- biorstwa jest osiąganie zysku. Mówiąc o celach działania admini- stracji, akcentuje się zwykle trzy elementy: skuteczność, legalizm oraz podmiotowość klientów (obywateli). 2. Inna motywacja pracowników do pracy – mówi się o tzw. moty- wacji służby publicznej (Public Service Motivation – PSM), która zakłada, że „pracownicy służby publicznej są w dużym stopniu moty- wowani przez możliwość uczestnictwa w procesie tworzenia polityki, często się z nim identyfikują, pragną służyć interesowi publicznemu i działać na rzecz sprawiedliwości społecznej, a także często kierują się patriotyzmem. Osoby te przejawiają także większą gotowość do poświęcania się w służbie innym” (tamże). 3. Hierarchiczna kultura organizacyjna. Rozbudowane procedury, przepaść dzieląca szeregowego pracownika od dyrektora – to naj- częściej pojawiające się wypowiedzi osób pytanych o wrażenia zwią- zane z przejściem z pracy w biznesie do pracy w administracji. Na zewnętrzną specyfikę działania administracji składają się nastę- pujące czynniki: 1. Regulacje prawne. Podstawą działania administracji jest zasada le- galizmu (praworządności). Art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Pol- skiej stanowi, iż: „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”. W praktyce oznacza to, że urzędy zobowiąza- ne są do działania według reguły „dozwolone jest tylko to, co wyni- ka z przepisów prawa”. Jest to podejście odwrotne niż w sektorze przedsiębiorstw, gdzie powszechnie stosowana jest reguła „co nie jest prawnie zabronione, jest dozwolone”. 2. Zasady finansowania. W sektorze przedsiębiorstw dąży się do maksymalizacji efektów przy jak najmniejszych nakładach. Prze- pisy dotyczące funkcjonowania jednostek budżetowych powodu- ją natomiast, że priorytetem jest wydatkowanie środków zgodnie z procedurami, nie zaś wydatkowanie oszczędne. Ponadto: „Zasady finansowania jednostek budżetowych praktycznie uniemożliwiają konstruowanie efektywnych systemów premiowych, gdyż wydatków (w tym na wynagrodzenia) można dokonywać tylko w ramach nie- przekraczalnych limitów określonych w ustawie budżetowej, bez możliwości ich zwiększenia, np. w przypadku osiągnięcia wyższych wpływów przez dany urząd.” (tamże) 3. Specyfika rynku pracy. W administracji publicznej istnieją stano- wiska, które nie mają swoich odpowiedników w sektorze przedsię- SPECYFIKA ZARZĄDZANIA ZASOBAMI LUDZKIMI... 21 biorstw (np. legislatorzy – prawnicy zajmujący się tworzeniem prze- pisów prawa). Specjalistów tych nie można zatrudnić z zewnątrz – trzeba ich wyszkolić w ramach administracji. Z drugiej strony funkcjonują stanowiska podlegające powszechnym regułom rynku pracy. Sytuacja taka wymusza odmienne niż w biznesie rozwiązania dotyczące polityki wynagradzania i rozwoju pracowników. 4. Interesariusze. W administracji są nimi obywatele, media, klasa po- lityczna. Jak podkreśla W. Zieliński (2011): „Ze względu na wpływ czynników politycznych na funkcjonowanie administracji publicz- nej, dla działania urzędu równie ważny jest cykl ekonomiczny co «cykl polityczny». Odmienni i bardziej wymagający interesariusze wymuszają na administracji powolne, ostrożne, zachowawcze, jed- nym słowem biurokratyczne działanie. Dlaczego? Jeżeli menedżer w przedsiębiorstwie podejmie 10 błędnych decyzji, ale na końcu roku osiągnie zysk, to te błędy nie będą się liczyły. W przypadku administracji jest odwrotnie – nie liczy się, że 90 decyzji zostało podjętych właściwie – liczy się te 10 błędnych”. Praca w administracji publicznej różni się od pracy w sektorze przed- siębiorstw – to przekonanie powszechne, zarówno wśród pracowników, jak i pracodawców. Analizy tych różnic pod kątem dwóch kluczowych elementów: oczekiwań wobec pracowników oraz atrakcyjności oferty zatrudnienia przeprowadził Tomasz Rostkowski. Wnioski dotyczące różnic w oczekiwaniach wobec pracowników przedsiębiorstw i pracow- ników administracji publicznej (z podziałem na administrację webe- rowską i zarządzanie publiczne) przedstawia tabela 1.4. Tabela 1.4. Podstawowe różnice w oczekiwaniach wobec pracowników przedsię- biorstw i administracji publicznej Cecha Przedsiębiorstwa Zarządzanie publiczne autorytet organizacji w celu zwiększenia jej wartości Dbałość o au- torytet praco- dawcy autorytet państwa, administracji publicz- nej i organizacji w celu zapewnienia istnienia państwa; dbałość reali- zowana poprzez próby odpowiadania na spe- cyficzne potrzeby grup obywateli Administracja weberowska autorytet państwa, administracji pu- blicznej i organizacji w celu zapewnienia istnienia państwa; dbałość realizowana za pomocą procedur ograniczających uznaniowość decyzji 22 ROZDZIAŁ 1 Cecha Przedsiębiorstwa Zarządzanie publiczne Stosu- nek do klienta/ obywa- tela pozyskanie długo- okresowej lojalności i rozwoju współpracy z klientem dzięki su- biektywnym ocenom klientów pomoc obywatelom i współpraca z obywatela- mi w rozwiązywaniu pro- blemów mieszczących się w granicach kompetencji administracji publicznej Administracja weberowska zrealizowanie przewi- dzianej prawem pro- cedury przy wsparciu obywatela Kre- atywność i przed- siębior- czość poszukiwanie nowych rozwiązań i ich wdrażanie, zgodnie z zasadą „co nie jest zabronione, jest dozwolone” kreatywność ograniczo- na zasadą „co nie jest dozwolone, jest zabro- nione”; zakres swobody jest znaczący i określony ogólnie kreatywność ograni- czona zasadą „co nie jest dozwolone, jest zabronione”; zakres swobody jest mały i ściśle określony Współ- praca we- wnętrzna wspierana przez nieformalne relacje pracowników Nasta- wienie na zmiany optymalizowanie korzyści i zagrożeń związanych ze zmia- nami; duża tolerancja dla ryzyka mniej sformalizowana niż w biurokracji weberow- skiej; mniejsze znaczenie nieformalnych kontaktów niż w przedsiębiorstwach ściśle sformalizo- wana; duża rola właściwej organizacji obiegu dokumentów ograniczona awersja do ryzyka; konieczność poprzedzania wprowa- dzania zmian opracowa- niem ogólnie sformuło- wanego prawa; większa możliwość elastycznego interpretowania obowią- zującego prawa ocena zmian przez pryzmat zagrożenia destabilizacją; duża awersja do ryzyka, konieczność poprze- dzenia wprowadzania zmian opracowaniem szczegółowego prawa Proak- tywność/ reaktyw- ność Długo- okre- sowość działania nastawienie na świa- dome poszukiwanie szans i ograniczanie zagrożeń próba przeciwdziałania przyszłym problemom; ograniczona proaktyw- ność reaktywność – odpo- wiedź na zaistniałe problemy troska o skuteczność bieżących działań musi być uzupełniana przez długookresową perspektywę możliwość długookreso- wego działania kosztem bieżącej skuteczności przy próbie zrównoważe- nia działań krótko- i dłu- gookresowych możliwe długo- okresowe działanie kosztem bieżącej skuteczności Źródło: T. Rostkowski, Strategiczne zarządzanie zasobami ludzkimi, Wolters Kluwer Polska, Warsza- wa 2012, s. 220–221. SPECYFIKA ZARZĄDZANIA ZASOBAMI LUDZKIMI... 23 Analiza oferty administracji publicznej jako pracodawcy (w porów- naniu z sektorem przedsiębiorstw) została przeprowadzona pod kątem czynników takich jak: wysokość wynagrodzeń, bezpieczeństwo zatrud- nienia, równowaga życia prywatnego i życia zawodowego. 1. Wysokość wynagrodzeń. Panuje rozpowszechnione przekonanie, że „biznes płaci lepiej niż administracja”. W rzeczywistości zagad- nienie jest dużo bardziej złożone. W sektorze przedsiębiorstw dąży się do tego, by wynagrodzenie zależało od posiadanych kompetencji oraz wartości realizowanych zadań. W tradycyjnie zorganizowanej administracji wciąż jeszcze akceptowany jest fakt, że wynagrodzenie zależy od formalnych kwalifikacji oraz posiadanego stażu pracy. Po- woduje to, że „reguły wynagradzania w administracji weberowskiej najsilniej promują pracowników o wysokich kwalifikacjach, realizu- jących proste prace i unikających rozwoju lub niebędących w sta- nie rozwinąć cennych dla organizacji kompetencji zawodowych. Te same reguły powodują, że osoby, które szybko pozyskują cenne kompetencje zawodowe i realizują zadania o najwyższym poziomie skomplikowania, wynagradzane są zdecydowanie poniżej obowiązu- jących stawek rynkowych” (Rostkowski 2012, s. 223). 2. Bezpieczeństwo zatrudnienia. Nie jest prawdą, że organizacje biznesowe dążą do nieustannej wymiany pracowników. Nie jest też prawdą, iż podjęcie pracy w administracji publicznej oznacza gwa- rancję dożywotniego zatrudnienia. Faktem jednak pozostaje, że pra- ca w administracji w większości przypadków oznacza stabilną karie- rę zawodową. Dla wielu osób jest to element rozstrzygający. 3. Równowaga życia prywatnego i życia zawodowego. Jedną z naj- bardziej cenionych wartości pracy w administracji jest fakt, że – w większym stopniu niż praca w biznesie – umożliwia ona osiąganie takiej równowagi. Nieco odmiennie patrzy na te zagadnienia Chri- stoph Demmke (2005, s. 48), zauważając, że praca w administracji publicznej ma cechy całodobowej służby, co sprzyja „przynoszeniu do domu” problemów z pracy. Miałoby to utrudniać zachowanie wspomnianej równowagi. Trudno zgodzić się z tym poglądem i to bynajmniej nie dlatego, że w odniesieniu do wielu osób wydaje się on zbyt idealistyczny. Czym innym jest autentyczne zaangażowanie, a czym innym występująca w wielu organizacjach biznesowych ten- dencja do (zwykle bezsensownego) wydłużania czasu pracy. W nie- których przedsiębiorstwach oczekuje się wręcz od pracowników 24 ROZDZIAŁ 1 uczestniczenia w swoistej rywalizacji o to, kto później wyjdzie z fir- my. Takie zjawiska w dużo większym stopniu niszczą życie prywatne, uniemożliwiając osiągnięcie omawianej równowagi. Nie byłoby do- brze, gdyby administracja zaczęła naśladować te praktyki. Wysokość wynagrodzenia, stabilność zatrudnienia, możliwość osiąg- nięcia równowagi pomiędzy życiem prywatnym i zawodowym to ważne, lecz niejedyne czynniki decydujące o atrakcyjności pracodawcy. Z wie- lu badań wynika, że elementów tych jest co najmniej kilkanaście i mają one w dużej mierze charakter subiektywny. Piszemy o tym szerzej w dal- szej części książki. Nie należy przy tym zapominać o wspomnianej już motywacji służby publicznej (Public Service Motivation – PSM), która może wpływać na zarządzanie zasobami ludzkimi w następujący sposób: • „osoby o wyższym poziomie PSM chętniej poszukują pracy w admi- nistracji publicznej; • w organizacjach sektora publicznego motywacja służby publicznej jest pozytywnie związana z produktywnością (performance); • organizacje sektora publicznego, które zatrudniają osoby o wysokim poziomie motywacji służby publicznej, mogą w mniejszym stopniu stosować bodźce materialne, aby osiągnąć dobre wyniki pracy. Badania eksperymentalne pokazują, że niektóre bodźce zewnętrzne słabiej oddziałują na osoby zatrudnione w administracji publicznej, np. wysokość wynagrodzenia lub krótki czas pracy. Hipotezy te, przynaj- mniej w zakresie mniejszego znaczenia bodźców materialnych, znajdu- ją swoje potwierdzenia zarówno w badaniach dotyczących Polski, jak i krajów UE” (Zieliński 2011). A jak zagadnienia te wyglądają w praktyce? Chciałabym w tym miej- scu podzielić się z Czytelnikiem wynikami własnych badań. Od kilkunastu lat jestem wykładowcą na studiach MBA. Są to stu- dia przeznaczone dla osób legitymujących się wyższym wykształceniem, znających język angielski, posiadających minimum trzyletnie doświad- czenie zawodowe. Najczęściej doświadczenie to bywa większe i obej- muje 10, 15, a niekiedy i więcej lat aktywności zawodowej. Słuchacze studiów MBA to zwykle ludzie o dużych ambicjach za- wodowych, aktywnie kształtujący ścieżki kariery, otwarci na propozycje zmiany pracy. Od 1996 roku przeprowadziłam dziesiątki wywiadów za- równo z tymi spośród nich, którzy zdecydowali się przejść z administra- cji do biznesu, jak i z tymi, którzy wybrali kierunek odwrotny. SPECYFIKA ZARZĄDZANIA ZASOBAMI LUDZKIMI... 25 Osoby decydujące się przejść z administracji do biznesu jako moty- wy swojej decyzji podawały najczęściej czynniki takie jak: • chęć osiągania wyższych zarobków; • zmęczenie przewlekłymi procedurami towarzyszącymi wykonywa- niu codziennych zadań; • chęć sprawdzenia się w dynamicznym, pełnym wyzwań środowisku zawodowym. Dla osób, które zdecydowały się opuścić środowisko biznesowe i przejść do pracy w administracji (zwykle kosztem znacznego zmniej- szenia osiąganych dochodów), czynnikami decydującymi były: • większa stabilizacja zatrudnienia; • przewidywalne godziny pracy; • chęć spełniania ważnych zadań zawodowych. Wiele wypowiedzi dotyczyło tej ostatniej kwestii. To częsty, choć niekiedy głęboko skrywany motyw zmiany: poszukiwanie sensu włas- nej pracy. Najdobitniej wyraził to jeden z moich rozmówców, stwier- dzając: „Nie chcę przez całe życie sprzedawać kokardek dla yorków”. Wieloletnia praca przy sprzedaży ozdób dla tych, skądinąd sympatycz- nych, piesków wywołała u niego poczucie swoistej degradacji zawodo- wej i silne pragnienie podjęcia pracy w organizacji realizującej ważne społecznie cele. Standardy zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej 30 maja 2012 roku weszło w życie zarządzenie nr 3 Szefa Służby Cy- wilnej w sprawie standardów zarządzania zasobami ludzkimi. Treść tego dokumentu została wysoko oceniona przez ekspertów. Oto wy- powiedź prof. Marty Juchnowicz kierującej Katedrą Rozwoju Kapitału Ludzkiego Szkoły Głównej Handlowej: „Standardy [...] uwzględniają najnowszy stan wiedzy w dziedzinie zarządzania zasobami ludzkimi oraz odpowiadają najlepszym praktykom biznesowym. [...] Standardy dotyczą wszystkich kluczowych obszarów zarządzania zasobami ludzki- mi. Ich intencją jest efektywne wspieranie realizacji misji i celów urzę- dów, a także troska o poziom satysfakcji zawodowej pracowników. [...]
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Zarządzanie zasobami ludzkimi w administracji publicznej. Ocena i rozwój członków korpusu służby cywilnej
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: