Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00069 006981 13420008 na godz. na dobę w sumie
Zewnętrzne źródła finansowania samorządu terytorialnego. Teoria a praktyka - ebook/pdf
Zewnętrzne źródła finansowania samorządu terytorialnego. Teoria a praktyka - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 308
Wydawca: Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-7969-288-0 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> biznes >> bankowość i finanse
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Finanse publiczne pełnią w gospodarce rynkowej szczególną rolę, determinując zachowania zarówno indywidualnych podmiotów, jak i rozwój całej gospodarki. Zajmują się nie tylko przepływem strumieni dochodów i wydatków publicznych, ale badają przyczyny oraz skutki zjawisk i procesów nimi wywołanych. Nieodłącznym elementem w systemie finansów publicznych jest samorząd terytorialny, będący wyrazem decentralizacji zadań i finansów w państwie. Samorząd terytorialny stanowi publicznoprawny związek mieszkańców danego obszaru, realizujący zarząd sprawami danej wspólnoty.

Fenomen samorządu terytorialnego i jego finansów polega na tym, że z jednej strony mają one żywotne znaczenie dla codziennej egzystencji każdego obywatela, z drugiej są elementem finansów państwa jako całości.

Celem niniejszej pracy jest przedstawienie systemu zewnętrznych źródeł finansowania samorządu terytorialnego

zarówno w aspekcie teoretycznym, jak i rozwiązań praktycznych oraz funkcji spełnianych przez nie w finansach publicznych, tak z punktu widzenia państwa jak i podmiotów komunalnych.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

B E ATA G U Z I E J E W S K A ZEWNĘTRZNE ŹRÓDŁA FINANSOWANIA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO T E O R I A A P R A K T Y K A WYDAWNICTWO UNIWERSYTETU ŁÓDZKIEGO ŁÓDŹ 2007 RECENZENT Adam Szewczuk REDAKTOR WYDAWNICTWA UŁ Ewa Siwin´ska REDAKTOR TECHNICZNY Wiesława Łubiech SKŁAD KOMPUTEROWY Anna Krysiak KOREKTOR Dorota Ste˛pien´ OKŁADKE˛ PROJEKTOWAŁA Barbara Grzejszczak Praca habilitacyjna napisana w Katedrze Finanso´w Publicznych na Wydziale Ekonomiczno-Socjologicznym UŁ  Copyright by Beata Guziejewska, 2008 Wydawnictwo Uniwersytetu Ło´dzkiego 2008 Wydanie I. Nakład 100+45 egz. Ark. druk. 19,5. Papier kl. III, 80 g, 70+100 Zam. 89/4291/2008 ISBN (wersja drukowana) 978-83-7525-185-2 ISBN (ebook) 978-83-7969-288-0 SPIS TRES´CI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i samorza˛d terytorialny . 1.2.1. Podział zadan´ publicznych a pionowa i pozioma niero´wnowaga fiskalna . 1.2.2. Formy podziału dochodo´w podatkowych i . Wste˛p . . . 1. Z´ ro´dła finansowania samorza˛du terytorialnego i ich znaczenie ekonomiczne . . . . 1.1. Koncepcje samorza˛du terytorialnego a z´ro´dła jego finansowania . . . 1.2. Teoretyczne aspekty podziału dochodo´w publicznoprawnych pomie˛dzy pan´stwo . . i dochodo´w pomie˛dzy poszczego´lnymi szczeblami władz . . ich konsekwencje dla systemu . . . . ich tres´c´ . . . 1.4. Rola wewne˛trznych i zewne˛trznych z´ro´deł finansowania w kształtowaniu samo- . . finansowania samorza˛du terytorialnego w po- . . . lityce finansowej pan´stwa . . . 1.5.1. Warunki skutecznej polityki finansowej władz pan´stwowych . . . 1.5.2. Zewne˛trzne z´ro´dła finansowania a racjonalizacja gospodarki finansowej . . 1.5.3. Funkcje zewne˛trznych z´ro´deł finansowania samorza˛du terytorialnego . . . finansowania samorza˛du terytorialnego i . 1.5. Znaczenie zewne˛trznych z´ro´ deł . 1.3. Problemy klasyfikacji z´ro´deł . . dzielnos´ci finansowej samorza˛du . zasilania zewne˛trznego . ekonomiczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . kalnego do . . 2.1.1. Typologia pan´ stwa . . . . . 2.1.2.2. Efekt dochodowy i budz˙etu . . . i dotacji . . . i dotacji z budz˙etu pan´stwa . samorza˛du terytorialnego . 2.1.2. Klasyczna analiza subwencji dowych . . 2.1. Teoretyczne konotacje subwencji transfero´ w z 2. Transfery z budz˙etu pan´stwa jako zewne˛trzne z´ro´dło finansowania budz˙eto´w samorza˛- . . . . budz˙eto´ w jednostek . . . . . . . . . . . . 2.1.2.1. Dotacje dla samorza˛du terytorialnego w teorii federalizmu fis- . . . . . . . transfero´ w . . . . . . . samorza˛du teryto- . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. Polityczny i ekonomiczny model wpływu dotacji na polityke˛ wydatkowa˛ samo- . . . . . 2.1.3. Alternatywne formy programo´w dotowania a cele polityki dotowania . . . . . . . 2.1.3.1. Udziały w podatkach pan´stwowych . . . . . 2.1.3.2. Alokacja dotacji na bazie algorytmo´w . 2.1.3.3. Dotacje pokrywaja˛ce okres´lone koszty . . . 2.1.3.4. Dotacje alokowane na podstawie decyzji uznaniowych . . rza˛du terytorialnego . . 2.2.1. Hipotezy w modelu politycznym i ekonomicznym . . . skutecznos´c´ . . . jednostek . . . subwencjonowania . . . . . substytucyjny a . . . z budz˙etu pan´stwa . . 2.1.2.3. Koniecznos´c´ rialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 13 13 28 28 33 36 47 54 54 59 64 69 69 69 76 76 83 89 93 95 95 96 98 100 100 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dla . . . . . . . . kurencji . . . . . . . . rialnego . . . . . . . . . i globalizacji finansowym . dotacji . . . samorza˛du . . . . morza˛du terytorialnego . 3.2. Instrumenty zadłuz˙ania sie˛ uwarunkowania . . . . . 3.3. Preferencyjne z´ro´ dła dochodo´ w zwrotnych i . . 2.7. Ograniczenia w realizacji zasady subsydiarnos´ci . 2.8. Problem i zakres zjawiska flypaper effect. Iluzja fiskalna . . . . . . . 3. Charakterystyka dochodo´w zwrotnych i funduszy specjalnych . . 3.4. Kryteria wyboru zwrotnych z´ro´deł finansowania . . 3.5. Zadłuz˙anie samorza˛du terytorialnego a ewolucja ,,złotej reguły’’ budz˙etowej 3.6. Budz˙et biez˙a˛cy i kapitałowy . . . . . 3.7. Argumenty za i przeciw zadłuz˙aniu sie˛ jednostek lokalnych . . . . 3.8. Ograniczenia w zadłuz˙aniu sie˛ jednostek samorza˛du terytorialnego . . dochodo´w zewne˛trznych w gospodarce finansowej samorza˛du terytorialnego . . . . . . 2.2.1.1. Polityczne uwarunkowania dotacji dla samorza˛du terytorialnego . . teryto- 2.2.1.2. Ekonomiczne . . . . . 2.2.2. Wpływ instytucji demokracji bezpos´redniej na system dotowania samo- rza˛du terytorialnego . . . . . . . . . 2.3. Wybo´r polityki dotowania . . . . 2.4. Argumenty za i przeciw wyro´wnuja˛cej funkcji dotacji . . . 2.5. Motywacyjne i antymotywacyjne efekty transfero´w wyro´wnawczych . . . 2.6. Zalez˙nos´c´ K. Wicksella a stabilizacyjna funkcja transfero´w w warunkach kon- . . . . . . . . 3.1. Istota, klasyfikacje i miejsce dochodo´w zwrotnych w budz˙etach jednostek sa- . . . jednostek samorza˛du terytorialnego sie˛ na rynku . . . . fundusze specjalne jako z´ro´ dło . . . . . . . . . . . . 3.8.1. Teoretyczne aspekty ograniczania i kontroli zadłuz˙ania sie˛ samorza˛du . . . . jednostek . . 4. Zewne˛trzne z´ro´dła finansowania samorza˛du terytorialnego w Polsce i kierunki ich . . . . finansowania samorza˛du terytorialnego w latach 1999–2003 i pro´- . . . . finansowania gmin, powiato´ w i woje- . . . . rodzaje dotacji celowych z budz˙etu i . . . . . i dotacji z budz˙etu pan´stwa dla jednostek sa- morza˛du terytorialnego w Polsce w s´wietle zmian obowia˛zuja˛cych od 1 stycznia 2004 r. . . 4.3.3. Udziały w podatkach pan´ stwowych jako forma transferu z budz˙etu . . . finansowania budz˙eto´ w jednostek samorza˛du teryto- . . reformowania systemu dochodo´w zewne˛trznych w Polsce . . . ewolucji . 4.1. Ewolucja finanso´w gmin w latach 1990–1998 . 4.2. System z´ro´deł . 3.8.2. Schematy rozwia˛zan´ praktycznych ograniczen´ w zadłuz˙aniu . by jego reformy . . . 4.3. Aktualny system zewne˛trznych z´ro´ deł . wo´dztw samorza˛dowych . . . 4.3.1. Konstrukcja subwencji ogo´ lnej . . . 4.3.2. Ocena systemu subwencji finansowania w gospodarce finansowej . . 4.5. Pionowa i pozioma niero´wnowaga fiskalna w warunkach polskiej decentralizacji 3.9. Znaczenie zwrotnych z´ro´ deł samorza˛du terytorialnego . . 4.4. Idea i gło´wne kierunki . po 1990 roku . . . rialnego i fundusze specjalne . pan´stwa 4.3.4. Zwrotne terytorialnego . . . . . z´ro´ dła pan´stwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Zewne˛trzne z´ro´dła finansowania w warunkach decentralizacji finanso´w publicznych . . . . i cykli fiskalnych . . . 5.1. Skutki decentralizacji finanso´w publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 102 105 109 114 121 123 127 131 135 135 140 144 152 159 162 164 168 168 174 178 183 183 194 202 202 210 212 214 229 243 243 232 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . budz˙etowych . 5.6. Wpływ cykli . . finansowania w mie˛kkich i . . . . . 5.5. Dysfunkcje systemu zewne˛trznych z´ro´ deł . pan´stwa i samorza˛du . 5.2. Relacje fiskalne i problemy decentralizacji w s´wietle badan´ OECD . 5.3. Polityczne cykle budz˙etowe . . 5.4. Rola zewne˛trznych z´ro´deł . . . . . . twardych ograniczeniach . . . . . finansowania a polityka finansowa . . . . . finansowania . . . finansowania w warunkach cykli . . . . finansowania jednostek samorza˛du teryto- . . . 5.8. Wewne˛trzne a zewne˛trzne z´ro´ dła finansowania samorza˛du terytorialnego – . . . . fiskalnych na wykorzystanie zewne˛trznych z´ro´ deł . . samorza˛du terytorialnego . . 5.6.1. Kształtowanie fiskalnych . . . zewne˛trznych z´ro´deł . . . 5.6.2. Pozytywne i negatywne szoki dochodowe . dylematy wyboru . 5.7. Zasady systemu zewne˛trznych z´ro´deł . . rialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zakon´czenie . Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . Spis tabel i rysunko´w . . . . . . Aneks 1. Wybrane wskaz´niki . . lokalnych . . . . . . . . Od Redakcji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . finansowe krajo´w Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i sektora finanso´w . . . . . po s. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 253 260 263 266 268 268 273 276 281 291 295 309 310 311 WSTE˛P Finanse publiczne pełnia˛ w gospodarce rynkowej szczego´ lna˛ role˛, determinuja˛c zachowania zaro´wno indywidualnych podmioto´w, jak i rozwo´j całej gospodarki. Zajmuja˛ sie˛ nie tylko przepływem strumieni dochodo´w i wydatko´w publicznych, ale badaja˛ przyczyny oraz skutki zjawisk i pro- ceso´w nimi wywołanych. Nieodła˛cznym elementem w systemie finanso´w publicznych jest samorza˛d terytorialny, be˛da˛cy wyrazem decentralizacji finanso´ w w pan´stwie. Samorza˛d terytorialny stanowi publicz- zadan´ noprawny zwia˛zek mieszkan´co´w danego obszaru, realizuja˛cy zarza˛d spra- wami danej wspo´lnoty. Fenomen samorza˛du terytorialnego i jego finanso´w polega na tym, z˙e z jednej strony maja˛ one z˙ywotne znaczenie dla codziennej egzystencji kaz˙dego obywatela, z drugiej sa˛ elementem finanso´w pan´stwa jako całos´ci. i Wyste˛powanie w strukturze władz publicznych zaro´wno organo´w pan´stwa, jak i jednostek samorza˛du terytorialnego jest konsekwencja˛ decentralizacji pan´stwa, kto´ra ma na celu lepsze zaspokajanie potrzeb społecznych i spraw- niejsze działanie administracji publicznej. Podstawowa˛ przesłanka˛ dla wy- znaczenia kształtu systemu finansowego, od kto´rego zalez˙y realizacja zadan´ jest ustro´j polityczny pan´stwa, okres´laja˛cy kompetencje po- publicznych, szczego´lnych szczebli władz w pan´stwie. Poje˛cie systemu finanso´w pub- licznych zwia˛zane jest z normami prawnymi oraz załoz˙eniami teoretycznymi dotycza˛cymi gospodarki finansowej, pod kto´rym to poje˛ciem rozumie sie˛ wszelkie czynnos´ci polegaja˛ce na gromadzeniu, zarza˛dzaniu i wydatkowaniu publicznych s´rodko´w pienie˛z˙nych przez podmioty prawa publicznego, w celu realizacji zadan´ publicznych. Zadania publiczne moga˛ byc´ wykonywane przez ro´z˙ne podmioty, organy i jak ro´wniez˙ przez podmioty spoza sektora publicznego. Organizacja wykonywania zadan´ publicznych, podział kompetencji oraz sposo´b finansowania składaja˛ sie˛ na system realizacji zadan´ publicznych w pan´stwie. Systemy realizacji i finansowania zadan´ oraz usług publicznych we wspo´łczesnych pan´stwach kształtowały sie˛ ewolucyjnie i nadal podlegaja˛ cia˛głym zmianom ukierun- kowanym na realizacje˛ załoz˙onych celo´w społecznych, gospodarczych, poli- tycznych. instytucje administracji publicznej, Jednym z najwie˛kszych wyzwan´ dla nauki i praktyki finanso´w publicz- nych jest okres´lenie włas´ciwego sposobu podziału zadan´ publicznych i z´ro´deł 8 fiskalnych funduszy pan´stwa i ich finansowania na poszczego´lnych szczeblach władz publicznych. Mimo okres´lenia w teorii finanso´w publicznych podstawowych zasad systemu finansowego w systemie zdecentralizowanym, w szczego´lnos´ci w dziedzi- samorza˛du nie wzajemnych zalez˙nos´ci terytorialnego, wiele rozwia˛zan´ i narze˛dzi pozostaje niejednoznaczne. Prob- i poziomej niero´wnowagi fiskalnej, opisane i rozwia˛zane lemy pionowej w przewaz˙aja˛cej mierze na gruncie teoretycznym, napotykaja˛ na ogromne problemy i nowe wyzwania w praktyce wspo´łczesnych systemo´w finanso´w pan´stwa oraz samorza˛du terytorialnego. Realizacja finanso´w publicznych w praktycznym wymiarze zwia˛zana jest s´cis´le z realizowana˛ w danym kraju doktryna˛ społeczno-polityczna˛, a same finanse publiczne sa˛ tym ogniwem systemu finansowego, kto´re zwia˛zane jest w szczego´lny sposo´b z z˙yciem politycznym. Dodatkowo, władze publiczne staja˛ obecnie w ob- liczu z jednej strony poste˛puja˛cej globalizacji, z drugiej nacisku na rozwo´j i lokalnych wie˛zi społecznych. W takich warunkach kształ- regionalizacji fiskalnych pomie˛dzy ro´z˙nymi szczeblami władz publicz- towanie relacji nych nie jest sprawa˛ łatwa˛. W wymiarze finansowym podstawowym prob- lemem jest odpowiedni, racjonalny podział moz˙liwych z´ro´deł finansowania pomie˛dzy władze pan´stwowe i samorza˛dowe, w warunkach ograniczonos´ci z´ro´deł finansowania i nieograniczonos´ci potrzeb publicznych. Nalez˙y z ca- ła˛ moca˛ podkres´lic´, z˙e zapewnienie jednostkom samorza˛du terytorialnego odpowiednich podstaw finansowych niezbe˛dnych do prawidłowego wyko- społeczno-gospodarczych jest podstawowym warunkiem nywania zadan´ sprawnego funkcjonowania samorza˛du w pan´stwie. Chodzi tu zaro´wno o z´ro´dła dochodo´w gwarantuja˛ce s´rodki finansowe w wysokos´ci adekwat- nej do zadan´ i nie ograniczaja˛ce samodzielnos´ci finansowej, jak i zasady gospodarowania daja˛ce pewnos´c´, z˙e nie be˛da˛ one wydawane w sposo´b nieracjonalny. Problemy podziału dochodo´w publicznych i koniecznos´c´ pewnej niezalez˙- nos´ci finansowej samorza˛du terytorialnego spowodowały, iz˙ wykształciły sie˛ dwie podstawowe kategorie z´ro´deł finansowania jednostek samorza˛du tery- torialnego: dochody własne oraz obce – zewne˛trzne. Dochody własne to dochody, kto´re maja˛ z´ro´dło na terenie danej jednostki samorza˛du i w przy- padku kto´rych, jednostka ma okres´lony stopien´ autonomii w zakresie ich konstrukcji prawno-finansowej. Wysokie i stabilne dochody własne sa˛ uwa- finansowej samorza˛du z˙ane za wyznacznik rzeczywistej samodzielnos´ci terytorialnego w pan´stwie, jak i miare˛ rzeczywistej decentralizacji. Z kolei zewne˛trzne z´ro´dła finansowania uznawane sa˛ jako te ograniczaja˛ce samo- finansowa˛, ale jednoczes´nie niezbe˛dny element zasilania finan- dzielnos´c´ sowego w zwia˛zku z ogromnym zro´z˙nicowaniem własnego potencjału do- chodowego jednostek samorza˛du terytorialnego. Zewne˛trzne z´ro´dła dochodo´w sa˛ kategoria˛ bardzo niejednolita˛ i w zwia˛zku z tym spełniaja˛ bardzo ro´z˙ne, 9 niezmiernie istotne funkcje w systemie finansowania. Jedna˛ z tych funkcji jest specyficzna kontrola wybranych dziedzin gospodarki finansowej samo- rza˛du terytorialnego przez instytucje˛ zewne˛trzna˛, przyznaja˛ca˛ s´rodki. Podstawowymi z´ro´dłami dochodo´w zewne˛trznych sa˛: transfery z budz˙etu pan´stwa do budz˙eto´w jednostek samorza˛du terytorialnego w postaci dotacji ogo´lnych i celowych, dotacje z funduszy pozabudz˙etowych i specjalnych oraz s´rodki zwrotne – pozyskiwane przede wszystkim na rynku finan- sowym, ale ro´wniez˙ z instytucji publicznoprawnych na zasadach preferen- cyjnych. Wszystkie z wymienionych dochodo´w maja˛ swoje z´ro´dło poza obszarem jednostki samorza˛du i nie sa˛ trwale oraz bezpos´rednio zwia˛zane tak jak dochody własne, wewne˛trzne. W takim uje˛ciu z jej budz˙etem, kategoria˛ o niejednoznacznym charakterze sa˛ udziały w podatkach pan´st- wowych. Doktryna finanso´w publicznych i rozwia˛zania ustawowe nieraz uznaja˛ je jako z´ro´dło dochodo´w obcych – zewne˛trznych, nieraz jako do- chody własne. Brak jest jasnego kryterium klasyfikowania dochodo´w z ty- tułu udziało´w, co nie zmniejsza ich znaczenia jako z´ro´dła finansowania samorza˛do´w. W teorii federalizmu fiskalnego kategoria udziało´w, czyli tzw. udziały w podatkach wspo´lnych, traktowane sa˛ jako rodzaj ogo´lnego trans- feru z budz˙etu pan´stwa. Za traktowaniem udziało´w jako dotacji ogo´lnej przemawia koniecznos´c´ uprzedniego zgromadzenia podatku w budz˙ecie pan´stwa, a naste˛pnie przekazanie s´rodko´w na bazie okres´lonych kryterio´w i pozostawienie samorza˛dom swobody ich wydatkowania. Jednostki samo- rza˛du nie maja˛ w tym przypadku z˙adnego zakresu władztwa podatkowego, tak wie˛c to z´ro´dło dochodo´w nie powinno byc´ zaliczane do dochodo´w własnych. Cze˛sto jednak s´rodki z tytułu udziało´w przekazywane sa˛ propor- cjonalnie do podatko´w zapłaconych przez mieszkan´co´w danej jednostki, kto´ra posiada całkowita˛ samodzielnos´c´ wydatkowa˛; z´ro´dło to nabiera wtedy charakteru wewne˛trznego z´ro´dła finansowania. Wydajnos´c´ wpływo´w zalez˙y bezpos´rednio od dochodo´w i zamoz˙nos´ci miejscowej społecznos´ci. Niejed- nolity charakter udziało´w spowodował, z˙e nie pos´wie˛cono im w pracy wyraz´nie wyodre˛bnionej cze˛s´ci dotycza˛cej podatko´w wspo´lnych. Problema- tyka ta przewija sie˛ jednak w trakcie rozwaz˙an´ i powraca wielokrotnie, zwłaszcza w partiach pos´wie˛conych problemom klasyfikacji dochodo´ w i niezalez˙nos´ci form dotacji z budz˙etu pan´stwa. finansowej samorza˛do´w oraz w cze˛s´ci dotycza˛cej Bardzo znamienne jest to, iz˙ od utworzenia podstaw gospodarki finan- sowej gmin w Polsce na pocza˛tku lat dziewie˛c´dziesia˛tych dochodami, kto´re podlegały najwie˛kszym modyfikacjom, były zewne˛trzne z´ro´dła finansowania w postaci udziało´w w podatkach wspo´lnych oraz subwencji z budz˙etu pan´stwa. S´wiadczy to o tym, iz˙ w procesie budowy i udoskonalania systemu finansowego jednostek samorza˛du terytorialnego najbardziej skomplikowanym ten zwia˛zany z okres´leniem wzajemnych relacji fiskalnych procesem jest 10 pomie˛dzy budz˙etem pan´stwa i budz˙etami samorza˛do´w terytorialnych. Opro´cz bezpos´rednich relacji fiskalnych w zdecentralizowanym systemie finanso´w publicznych coraz istotniejsza˛ role˛ odgrywa pos´rednie oddziaływanie pan´stwa instrumenty zewne˛trznego, zwłaszcza zwrotnego finan- na moz˙liwos´ci sowania budz˙eto´w jednostek samorza˛du terytorialnego. i Problematyke˛ zewne˛trznych z´ro´deł finansowania podejmowac´ moz˙na z wielu ro´z˙nych punkto´w widzenia, na przykład finansowania inwestycji, instrumento´w zadłuz˙ania sie˛, pozyskiwania s´rodko´w z Unii Europejskiej, problemo´w autonomii finansowej itp. W tej pracy zewne˛trzne z´ro´dła finansowania opisywane i analizowane sa˛ przede wszystkim z punktu widzenia relacji fiskalnych pomie˛dzy władzami pan´stwowymi i samorza˛dowymi oraz funkcji, jakie powinny one spełniac´ w systemie finanso´w publicznych. Funkcje te determinowane sa˛ konstrukcja˛ finansowo-prawna˛ z´ro´deł finansowania. Dlatego władze publiczne staja˛ przed dylematem okres´lenia zakresu własnych i zewne˛trznych dochodo´w samorza˛du terytorialnego oraz ich wykorzystania w systemie finansowym tak, aby spełniały swe cele i nie powodowały zjawisk dysfunkcyjnych. Bardzo waz˙ne zaro´wno z punktu widzenia systemu finanso´w publicznych w pan´stwie, jak i gospodarki finansowej poszczego´lnych jednostek samorza˛du terytorialnego sa˛: filozofia systemu finansowania i konsekwencje szczego´łowej struktury zewne˛trznych z´ro´deł finansowania samorza˛do´w. Podstawowa˛ role˛ w tym zakresie odgrywaja˛ władze pan´stwowe, kto´re bez wzgle˛du na realizowana˛ doktryne˛ społeczno-gospodarcza˛ i model finanso´w publicznych sa˛ suwerenem i najwyz˙szym ustawodawca˛. W pracy przyje˛to naste˛puja˛ca˛, gło´wna˛ hipoteze˛ badawcza˛: w strukturze z´ro´deł zasilania finansowego samorza˛du terytorialnego szczego´lne funkcje spełniaja˛ zewne˛trzne z´ro´dła finansowania, kto´re sa˛ instrumentem polityki finansowej pan´stwa wobec samorza˛du, a jednoczes´nie decyduja˛ o zakresie jego samodzielnos´ci i stabilnos´ci finansowej. Z´ ro´dła te zwia˛zane sa˛ przede wszystkim z procesami decentralizacji finanso´w publicznych. Szerszy zakres dochodo´w zewne˛trznych wpływa ograniczaja˛co na samodzielnos´c´ finansowa˛ jednostek samorza˛du terytorialnego, ale w warunkach niero´wnowagi fiskalnej, kryzysu finanso´w publicznych i cykli fiskalnych zewne˛trzne z´ro´dła finan- sowania sa˛ coraz waz˙niejszymi instrumentami polityki finansowej pan´stwa. Opieraja˛c sie˛ na hipotezie gło´wnej sformułowano dla uwypuklenia prob- lemu naste˛puja˛ce hipotezy pomocnicze: 1) warunkiem skutecznego wykorzystania zewne˛trznych z´ro´deł finan- sowania jednostek samorza˛du terytorialnego jest konkretne i jasne okres´lenie funkcji, jakie maja˛ one spełniac´ w systemie finansowania; 2) system zewne˛trznych z´ro´deł finansowania, zwłaszcza transfero´w z bu- dz˙etu pan´stwa, powinien zapewniac´ racjonalne wydatkowanie s´rodko´w pub- licznych i nie powodowac´ zjawisk dysfunkcyjnych; 11 3) wykorzystanie zewne˛trznych z´ro´deł finansowania uwarunkowane jest tendencjami w procesie decentralizacji finanso´w publicznych i cyklami fi- skalnymi. W teorii finanso´w publicznych postuluje sie˛ oparcie w przewaz˙aja˛cej mierze dochodo´w jednostek samorza˛du terytorialnego na dochodach własnych, w po- staci podatko´w lokalnych i opłat za usługi komunalne. Znaczne zro´z˙nicowanie poziomu rozwoju społeczno-ekonomicznego jednostek terytorialnych powoduje jednak obiektywny fakt duz˙ych dysproporcji w rozkładzie dochodo´w własnych i potrzeb społecznych. Tak wie˛c, konsekwencja˛ szerszego zakresu dochodo´w własnych jest pozioma niero´wnowaga fiskalna i koniecznos´c´ wie˛kszego wyro´w- nywania finansowego oraz zasilania transferami z budz˙etu pan´stwa. Jedno- czes´nie w sytuacji zapotrzebowania na dodatkowe s´rodki finansowe ros´nie znaczenie dochodo´w zwrotnych i pojawia sie˛ pytanie, jakie argumenty uzasad- niaja˛ korzystanie z poz˙yczek i kredyto´w oraz problem ograniczen´ w zadłuz˙aniu sie˛ władz lokalnych. Funkcje i cele, kto´re spełniac´ maja˛ zewne˛trzne z´ro´dła finansowania, inkorporo- wane sa˛ w ich konstrukcji prawno-finansowej. Władze pan´stwowe, okres´laja˛c te˛ konstrukcje˛, staja˛ przed dylematem budowy całos´ciowego systemu finansowania gmin i wyz˙szych szczebli samorza˛du, jak i zakresu, form oraz funkcji poszczego´l- nych z´ro´deł dochodo´w. Decyzja o pionowym podziale dochodo´w publicznych pocia˛ga za soba˛ kolejna˛ dotycza˛ca˛ systemu dochodo´w wyro´wnawczych, uzupeł- niaja˛cych. Dochody te stanowia˛ zewne˛trzne z´ro´dła finansowania jednostek samorza˛du terytorialnego, gdyz˙ z´ro´dła dochodo´w wyro´wnawczych i uzupełniaja˛- cych znajduja˛ sie˛ poza terytorium jednostki samorza˛du. Podstawowym celem pracy jest przedstawienie systemu zewne˛trznych z´ro´deł finansowania samorza˛du terytorialnego zaro´wno w aspekcie teoretycznym, jak i rozwia˛zan´ praktycznych oraz funkcji spełnianych przez nie w finansach publicznych, tak z punktu widzenia pan´stwa jak i podmioto´w komunalnych. Z´ ro´dła te sa˛ jednak cze˛sto konfrontowane z dochodami własnymi, gdyz˙ obie kategorie tworza˛ system finansowania jednostek samorza˛du terytorialnego i nie moz˙na ich analizowac´ w całkowitym oderwaniu od siebie. Niezmiernie waz˙ne jest ro´wniez˙ wskazanie na nowe zwia˛zki i zalez˙nos´ci w sektorze finanso´w samorza˛dowych, w szczego´lnos´ci cykle fiskalne i szoki dochodowe. Tak sformułowany cel wyznacza zakres i układ pracy, kto´ra składa sie˛ z pie˛ciu cze˛s´ci, wste˛pu oraz zakon´czenia. Cze˛s´c´ pierwsza pos´wie˛cona jest sposobom podziału dochodo´w publicznoprawnych pomie˛dzy pan´stwo a sa- morza˛d, problemom pionowej i poziomej niero´wnowagi fiskalnej oraz ich konsekwencjom. Punktem wyjs´cia rozwaz˙an´ sa˛ koncepcje samorza˛du terytorial- nego. Koncepcje te skonfrontowano ze z´ro´dłami dochodo´w samorza˛dowych, i podstawowe funkcje zewne˛trznych opisano tez˙ problemy ich klasyfikacji z´ro´deł finansowania. Przedstawiono warunki skutecznej polityki finansowej władz pan´stwowych, przede wszystkim w konteks´cie racjonalizacji gospodarki 12 finansowej. Dwie kolejne cze˛s´ci pracy opisuja˛ poszczego´lne z´ro´dła i od- powiadaja˛ ich podziałowi na dwie gło´wne grupy: transfery z budz˙etu pan´stwa oraz dochody zwrotne i fundusze specjalne. Wie˛ksza˛ cze˛s´c´ rozwaz˙an´ po- s´wie˛cono transferom z budz˙etu pan´stwa ze wzgle˛du na ich zakres oraz znaczenie w systemie finansowym całego pan´stwa i poszczego´lnych jednostek komunalnych. W cze˛s´ci czwartej przedstawiono zewne˛trzne z´ro´dła finansowania samorza˛du terytorialnego w Polsce oraz kierunki ich ewolucji od 1989 r. Najwie˛ksza˛ uwage˛ pos´wie˛cono aktualnemu systemowi dochodo´w zewne˛trznych, ich szczego´łowej konstrukcji oraz ocenie. Danymi finansowymi zobrazowano problemy pionowej i poziomej niero´wnowagi fiskalnej w Polsce. Zaro´wno teoretyczne, jak i empiryczne rozwaz˙ania dotycza˛ce poszczego´lnych, zewne˛t- rznych z´ro´deł finansowania słuz˙a˛ do sformułowania ogo´lnych wniosko´w doty- cza˛cych najwaz˙niejszych aspekto´ w ich funkcjonowania i znaczenia w systemie finanso´w publicznych. Cze˛s´c´ ostatnia – pia˛ta – ma w duz˙ej mierze charakter podsumowuja˛cy. Opisano w niej konsekwencje decentralizacji finanso´w pub- licznych, znaczenie z´ro´deł finansowania zewne˛trznego w polityce finansowej pan´stwa i samorza˛du, oraz niebezpieczen´stwa zjawisk dysfunkcyjnych w sys- temie dochodo´w zewne˛trznych. Przedstawiono tu ro´wniez˙ wybrane aspekty decentralizacji w s´wietle badan´ OECD. Cze˛s´c´ te˛ kon´czy przedstawienie cykli fiskalnych charakterystycznych dla systemu finanso´w publicznych i zwia˛zanych z nimi dylemato´w wyboru z´ro´deł finansowania zewne˛trznego w konteks´cie pozytywnych i negatywnych szoko´w dochodowych. Podkres´lono polityczne uwarunkowania decentralizacji i wykorzystania okres´lonych instrumento´w finansowych. Prace˛ wien´czy zakon´czenie, w kto´rym dokonano podsumowania rozwaz˙an´ i odniesiono sie˛ do postawionych we wste˛pie hipotez badawczych. W pracy wykorzystano metode˛ analizy opisowej, metode˛ dedukcji, pod- stawowe metody analizy finansowej finan- sowych i problemo´w ich funkcjonowania oparto przede wszystkim na kla- sycznej literaturze przedmiotu, badaniach empirycznych systemo´w finanso´w publicznych oraz z´ro´deł finan- sowania samorza˛du terytorialnego zaro´wno w krajach rozwinie˛tych, rozwi- jaja˛cych sie˛, jak i w Polsce. Analiza zagadnien´ gospodarki finansowej w se- ktorze publicznym wymaga nie tylko metod jurydycznych i statystycznych, ale ro´wniez˙ badania wpływu decyzji politycznych wyznaczaja˛cych zakres ich finansowania. Zwro´cono w zwia˛zku z tym zadan´ publicznych i z´ro´deł uwage˛ na zjawiska szeroko dyskutowane w literaturze s´wiatowej: iluzje˛ fiskalna˛, manipulacje˛ fiskalna˛ i polityczne cykle budz˙etowe. i wspo´łczesnej, polskiej oraz zagranicznej i statystycznej. Opis narze˛dzi Na podstawie z´ro´deł o charakterze teoretycznym, opieraja˛c sie˛ na wynikach badan´ empirycznych oraz wskazuja˛c na uwarunkowania polityczne wspo´łczes- nych finanso´w publicznych oraz instrumento´w finansowania samorza˛du teryto- rialnego sformułowano oceny i postulaty de lege ferenda. 1. Z´ RO´ DŁA FINANSOWANIA SAMORZA˛DU TERYTORIALNEGO I ICH ZNACZENIE EKONOMICZNE 1.1. Koncepcje samorza˛du terytorialnego a z´ro´dła jego finansowania Istota˛ działalnos´ci samorza˛du terytorialnego jest powierzenie okres´- lonych spraw publicznych samym zainteresowanym – czyli zrzeszeniu obywateli, zorganizowanym z mocy ustawy w korporacjach prawa pub- licznego. Samorza˛d terytorialny jest jedna˛ z najwaz˙niejszych instytucji w pan´stwach demokratycznych, w kto´rych decentralizacja wykonywania zadan´ publicznych nalez˙y do podstawowego kanonu mys´lenia politycz- nego1. System finansowy samorza˛du terytorialnego jest wie˛c elementem całego systemu finanso´ w publicznych w pan´ stwie2. Dlatego tez˙ spory pojawiaja˛ce sie˛ przy jego konstruowaniu maja˛ swoje z´ro´dło w ro´z˙nym podejs´ciu do istoty samorza˛du terytorialnego i jego miejsca w strukturze władz publicznych. Zasadnicze znaczenie ma podział na pan´stwa unitarne i federalne3. W pan´stwach unitarnych mamy do czynienia z dwoma typami podmioto´w jedno-, dwu- lub tro´jszczeblowym samorza˛dem publicznych: pan´stwem i terytorialnym wraz ze zwia˛zkami gminnymi. W pan´stwach federacyjnych wyste˛puja˛ trzy typy podmioto´w finanso´w publicznych: pan´stwo; republiki, kraje lub stany posiadaja˛ce cze˛s´c´ uprawnien´ suwerennego pan´stwa, nie zastrzez˙onych do włas´ciwos´ci władz federacyjnych; samorza˛d terytorialny, 1 M. K u l e s z a [Wprowadzenie], [w:] Samorza˛d terytorialny, Wydawnictwo C. H. BECK, i gospodarka, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 1995, s. 10 i n.; Samorza˛d terytorialny. Ustro´j Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz–Warszawa 2001, s. 18; T. S k r z y p c z a k, Władza i poli- tyka lokalna w pan´stwie wspo´łczesnym, Uniwersytet Jagiellon´ski, Krako´w 1986, s. 55. 2 N. G a j l, Finanse i prawo finansowe, PWN, Warszawa 1992, s. 23. 3 T. D e˛ b o w s k a - R o m a n o w s k a, Komentarz do prawa budz˙etowego pan´stwa i samorza˛du terytorialnego, Wydawnictwo Municipium SA, Warszawa 1995, s. 20; W. L a n g, J. W r o´ b l e w s k i, S. Z a w a d z k i, Teoria pan´stwa i prawa, Warszawa 1979, s. 65. 14 jako wspo´lnota lokalna mieszkan´co´w powołana do wypełniania funkcji publicznych. Zaro´wno w krajach unitarnych, jak i federalnych instytucja samorza˛du terytorialnego jest nierozerwalnie zwia˛zana z decentralizacja˛ finanso´w publicznych. Jej znaczenie wia˛z˙e sie˛ z faktem, z˙e pan´stwa i ,,ro´wnolegle z procesem decentralizacji dokonuje sie˛ proces autentycznej demokracji’’4. Pogla˛dy teoretyczne na samorza˛d ulegały zmianom w zalez˙nos´ci od okresu historycznego i dos´wiadczen´ poszczego´lnych krajo´w. W historii samorza˛du terytorialnego w Europie Zachodniej wyro´z˙nia sie˛ francuska˛, pruska˛ i anglosaska˛ teorie˛ samorza˛dnos´ci. Pierwsza wywodzi sie˛ z okresu Rewolucji Francuskiej i moz˙na wyodre˛bnic´ w niej nurt przypisuja˛cy gmi- i drugi podporza˛dkowuja˛cy ja˛ całkowicie pan´stwu. nie prawa naturalne, Pruska mys´l samorza˛dowa opierała sie˛ na wła˛czeniu społecznos´ci lokal- nych – przede wszystkim mieszczan´ stwa – w zadania zlecane przez administracje˛ pan´stwowa˛. Była to koncepcja dualistyczna zakładaja˛ca wy- konywanie zadan´ przez dwa elementy administracji terytorialnej: organy, kto´ re reprezentuja˛ władze˛ centralna˛ i przedstawicielstwo mieszkan´ co´ w terytorialnej5. Odmiennie rozumiano role˛ samorza˛du tery- danej torialnego w Anglii. W kraju tym tradycyjnie nie jest to forma udziału obywateli w wykonywaniu zadan´ przekazanych na szczebel niz˙szy przez pan´stwo, ale swoisty odpowiednik parlamentaryzmu na szczeblu lokal- nym, wynikaja˛cy z naturalnego prawa do kierowania sprawami w najbliz˙- szym otoczeniu. Samorza˛d nie stanowił z natury rzeczy formy decent- ralizacji pan´stwa, lecz dowo´d na tradycyjne istnienie ,,niecentralizacji’’ jako zjawiska politycznego, znacznie wykraczaja˛cego poza kwestie˛ samej administracji6. jednostki W wieku XIX w krajach niemieckich stworzony został, jak wspomniano, dualistyczny model administracji terytorialnej, kto´ry przeje˛ła takz˙e II Rzecz- pospolita7. W modelu tym podziałowi zadan´ pomie˛dzy administracje˛ rza˛dowa˛ i samorza˛d powinien towarzyszyc´ odpowiedni podział z´ro´deł finansowania tychz˙e zadan´, polegaja˛cy na oddzieleniu od siebie podatko´w pobieranych tych zasilaja˛cych budz˙ety samorza˛dowe. Rozwia˛zanie to przez pan´stwo i 4 A. P i e k a r a, Wartos´ci, istota, uwarunkowania i funkcje społeczne samorza˛du terytorialnego a rozwo´j lokalny, [w:] Samorza˛d terytorialny i rozwo´j lokalny, red. A. Piekara, Z. Niewiadomski, Uniwersytet Warszawski, Centrum Studio´w Samorza˛du Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego, War- szawa 1992, s. 26. 5 R. W r o´ b e l, Cztery lata reformy, Presspublica, Warszawa 1994, s. 21. 6 H. I z d e b s k i, Wspo´łczesne modele administracji publicznej, Warszawa 1993. 7 H. I z d e b s k i, M. K u l e s z a, Administracja publiczna. Zagadnienia ogo´lne, Liber, Warszawa 2004, s. 44 i n. 15 miało zapewnic´ materialna˛ samowystarczalnos´c´ samorza˛du i byc´ tym samym gwarancja˛ jego samodzielnos´ci finansowej. Podział taki na pocza˛tku dobrze spełniał swoja˛ role˛, ale z biegiem czasu przekazywano na niz˙sze szczeble samorza˛du coraz wie˛cej zadan´. Zaro´wno zakres, jak i koszty zadan´ rosły. Efektem był znaczny wzrost wydatko´w lokalnych. Wydatki zwie˛kszały sie˛ znacznie szybciej niz˙ wpływy z przysługuja˛cych wspo´lnotom samorza˛dowym podatko´w (cze˛sto drobnych), natomiast podatki pan´stwowe okazały sie˛ bardziej wydajne fiskalnie. W takiej sytuacji samorza˛d uzalez˙niał sie˛ stop- niowo pod wzgle˛dem finansowym od pan´stwa. Brak wystarczaja˛cych do- chodo´w na sfinansowanie przekazanych zadan´ powodował koniecznos´c´ za- dłuz˙ania sie˛. Kolejne problemy finansowe i ewidentny niedobo´r s´rodko´w w stosunku do zadan´ spowodował koniecznos´c´ wykorzystania ro´z˙nego ro- dzaju dotacji z budz˙etu centralnego. Obecnie coraz popularniejsze staje sie˛ zapewnienie samorza˛dowi stałego udziału w okres´lonych podatkach pan´st- wowych i wykorzystanie dotacji z budz˙etu pan´stwa, jako dochodo´w uzupeł- niaja˛cych. Rozwia˛zanie takie przyje˛to ro´wniez˙ w Polsce, gdzie wie˛kszos´c´ dochodo´w budz˙etowych samorza˛du ma jednak charakter transfero´w z budz˙etu pan´stwa. W literaturze spotkac´ moz˙na ro´wniez˙ model społeczno-ekonomiczny, nazywany tradycyjnym i etatystyczno-technokratyczny8. Podział ten ak- centuje podobne elementy do przedstawionego wczes´niej modelu fran- cuskiego. Pierwszy z nich odpowiada przede wszystkim warunkom pan´- stwa pełnia˛cego nieliczne funkcje, zwia˛zane szczego´lnie z utrzymaniem porza˛dku wewne˛trznego i zewne˛trznego, a w bardzo wa˛skim zakresie z rozwojem ekonomicznym i zaspokajaniem potrzeb socjalnych. W tych warunkach samorza˛dy terytorialne wykonywały zadania podyktowane przez potrzeby poszczego´lnych gmin i były przeciwstawiane administracji pan´stwowej. Cechował je przy tym wysoki stopien´ niezalez˙nos´ci od pan´- stwa. W miare˛ rozbudowy funkcji ekonomicznych i socjalnych pan´stw wspo´ łczesnych wzrastała rola samorza˛du w realizowaniu tych funkcji. Pojawiła sie˛ nowa koncepcja znacznie ro´z˙nia˛ca sie˛ od poprzedniej. Prze- samorza˛d terytorialny pan´stwu i uznano potrzebe˛ stano przeciwstawiac´ jego powołania do wspo´lnego organizowania i wykonywania zadan´ pu- blicznych. Koncepcja ta stała sie˛ punktem wyjs´cia dla konstruowania podstaw prawnych i rozumienia istoty samorza˛du terytorialnego w wie˛- kszos´ci krajo´w demokratycznych o gospodarce rynkowej. Wraz z roz- wojem pan´stwa opiekun´czego wzrastała rola samorza˛du lokalnego w re- 8 E. D e n e k, J. S o b i e c h, J. W i e r z b i c k i, J. W o l n i a k, Finanse publiczne, PWN, Warszawa 1995, s. 134 i n. 16 alizacji wielu zadan´ wynikaja˛cych z realizacji tego modelu. Miało to swo´j wyraz w stałym wzros´cie wydatko´w lokalnych od pocza˛tku wieku XX do połowy lat siedemdziesia˛tych. Jednoczes´nie kryzys tzw. welfare state doprowadził do dyskusji nad przyszłos´cia˛ samorza˛du. Szczego´lnie wyro´z˙nił sie˛ ten nurt dyskusji, kto´ry podkres´la potrzebe˛ prywatyzacji wielu usług lokalnych s´wiadczonych do tej pory przez sektor publiczny. rodzi Wymienione dwie koncepcje samorza˛du opieraja˛ sie˛ nie tylko na ro´z˙nych wartos´ciach przypisywanych samorza˛dnos´ci terytorialnej, ale ro´wniez˙ na odmiennych mechanizmach ekonomiczno-finansowych. Koncepcji tradycyjnej, na kto´rej opiera sie˛ model społeczno-ekonomiczny, przys´wiecała idea daleko ida˛cej autonomii oraz niezalez˙nos´ci finansowej od organo´w pan´stwowych, co jednak nie było łatwe do zrealizowania w praktyce. Niemniej jednak, niezalez˙nos´c´ te˛ moz˙na łatwiej osia˛gna˛c´ w krajach nawia˛zuja˛cych do tradycyj- nego modelu samorza˛du. Wia˛z˙e sie˛ to w duz˙ej mierze z rodzajem i zakresem zadan´ własnych wykonywanych przez jednostki samorza˛dowe w obu oma- wianych przypadkach. Wa˛ski zakres zadan´ własnych o charakterze lokalnym, realizowanych przez samorza˛d, sprzyja wie˛kszej niezalez˙nos´ci samorza˛du od organo´w pan´stwowych. Rozszerzanie zadan´ szczego´lnie w kierunku prze- jmowania przez samorza˛d zadan´ wynikaja˛cych z polityki gospodarczej tendencje do zwie˛kszania jego interwencji9. i społecznej pan´stwa, W modelu społeczno-ekonomicznym o rodzaju i zakresie realizowanych zadan´ własnych decyduje sam samorza˛d, biora˛c pod uwage˛ potrzeby lokalnej społecznos´ci i materialne zabezpieczenie podejmowanych zadan´. Działalnos´c´ omawianego samorza˛du była oparta przede wszystkim na dochodach włas- nych. Zakres zadan´ nie mo´gł byc´ jednak szeroki ze wzgle˛du na ograniczone moz˙liwos´ci finansowania. Powodowac´ to mogło znaczne zro´z˙nicowanie zadan´ podejmowanych przez poszczego´lne gminy w ramach jednego pan´stwa. Przyje˛cie modelu etatystyczno-technokratycznego wia˛z˙e sie˛ ze znacznym samorza˛du terytorialnego oraz tendencja˛ wzrostowa˛ rozszerzeniem zadan´ w tym zakresie. Zalez˙nos´c´ organo´w samorza˛dowych od administracji rza˛do- wej jest tu wie˛ksza, ale obserwuje sie˛ przy tym zgodnos´c´ intereso´w pan´stwa i samorza˛du. Pan´stwo che˛tnie przekazuje zadania samorza˛dom, gdyz˙ moz˙e sie˛ na sprawach dotycza˛cych całego kraju, a samorza˛dy koncentrowac´ przejmuja˛ zadania, gdyz˙ wola˛ same decydowac´ o swoich potrzebach. Jedno- czes´nie jednak pojawia sie˛ koniecznos´c´ wie˛kszego zasilania jednostek samo- rza˛du terytorialnego z budz˙etu pan´stwa, w formie dotacji i subwencji. Za jedna˛ ze szczego´lnych odmian genezy samorza˛du terytorialnego moz˙na uznac´ idee˛ lokalizmu. Lokalizm jest s´wiatopogla˛dem polegaja˛cym na wyso- 9 Ibidem, s. 135–136. 17 kiej ocenie konkretnego miejsca na ziemi i moz˙liwos´ciach decydowania o sobie, kto´ry stanowi podstawe˛ programo´w rozwoju lokalnego. Moz˙na uznac´ go jako reakcje˛ na procesy globalizacji, standaryzacji, industrializacji czy wreszcie centralizacji. Lokalizm jest ideologia˛ wybitnie samorza˛dowa˛, poniewaz˙ warunkiem urzeczywistnienia samorza˛du jest szerokie upodmio- towienie społeczen´stwa, wzrost motywacji do działania na rzecz własnego s´rodowiska, odwaz˙ne ,,branie własnych spraw w swoje re˛ce’’. Obiektywna rozwijania samorza˛do´w wynika z ogo´lnospołecznej potrzeby koniecznos´c´ utrzymywania i utrwalania wie˛zi mie˛dzy społeczen´stwem, a wyłonionymi z jego szerego´w przedstawicielami władzy ro´z˙nych szczebli. Wskazac´ moz˙- na ro´wniez˙ na potrzebe˛ szerokiego wła˛czania sie˛ obywateli pan´stwa do rozwia˛zywania problemo´w w swoim własnym otoczeniu10. Jednoczes´nie zakres wła˛czania sie˛ społeczen´stwa do proceso´w wspo´łdecydowania o sobie na ro´z˙nych szczeblach organizacji instytucji zalez˙y nie tylko od stwo- rzenia optymalnych form organizacyjno-instytucjonalnych, nie tylko od klarownego systemu prawnego, ale i od stopnia us´wiadomienia sobie ko- niecznos´ci, potrzeby oraz szeroko rozumianych korzys´ci wynikaja˛cych ze wspo´łudziału obywateli w procesie decydowania o sobie. Społecznos´ci lokalne niemal od zawsze, były obok rodziny podstawowym elementem struktury społecznej. Poniewaz˙ jednak kaz˙da zbiorowos´c´ terytorialna i spo- łecznos´c´ lokalna wymagaja˛ zaplecza instytucjonalnego, gmina stała sie˛ ich instytucjonalnym i politycznym wyrazem11. Społecznos´ci lokalne zorgani- zowane w gmine˛ władaja˛ okres´lonym terytorium, stanowia˛c wzgle˛dnie zamknie˛ty system. Taki układ lokalny charakteryzuje sie˛ wie˛zia˛ i integra- cja˛ wewne˛trzna˛, oparta˛ na okres´lonych elementach. Za lokalizmem prze- mawia wzrastaja˛ca niesterownos´c´ wielkich struktur, kto´rej nie moz˙na po- konac´ bez odwołania sie˛ do lokalnej kreatywnos´ci. Waz˙na˛ przesłanka˛ lokalizmu jest kryzys koncepcji pan´stwa opiekun´czego oraz konstatacja, iz˙ centralizacja dyspozycji powoduje zanik demokracji i poste˛puja˛ce znie- wolenie obywateli12. i Renesansowi regionalizmu towarzyszy obecnie zjawisko globalizacji. Paradoksalnie bowiem rozwo´j lokalny nie jest moz˙liwy w od- izolowaniu sie˛ od s´wiata zewne˛trznego, a zwie˛kszanie konkurencyjnos´ci lokalizmu i 10 A. S a d o w s k i, Działacze samorza˛dowi w gminach. Rola i funkcjonowanie instytucji samorza˛dowych w systemie politycznym, z. 7, Warszawa 1990, s. 4. 11 B. J a ł o w i e c k i, Rozwo´j lokalny, Warszawa 1987, s. 15; A. Ł o p a t k a, J. N o w a c z y k, S. W a˛ s o w i c z, D. W o j t k o w i a k, Z. Z i e m b i n´ s k i, Zarys teorii pan´stwa i prawa, Uniwersytet im. A. Mickiewicza w Poznaniu, Poznan´ 1963, s. 10. 12 W. G i e ł z˙ y n´ s k i, Lokalizm czy samosprawdzaja˛ca sie˛ utopia, ,,Pan´stwo i kultura poli- tyczna’’, Warszawa 1988, s. 26. 18 ekonomicznej jest niemoz˙liwe bez działania w skali globalnej. Ostatnio coraz cze˛s´ciej pojawia sie˛ termin ,,glokalnos´c´’’, powstały w wyniku gry sło´w: globalnos´c´ oraz lokalnos´c´, oddaja˛cy nierozerwalnos´c´ zwia˛zko´w po- mie˛dzy zjawiskami i procesami, zaro´wno w skali s´wiatowej jak i lokalnej te sa˛ niezwykle ciekawe zaro´wno z punktu czy regionalnej13. Zwia˛zki widzenia interesuja˛cych nas modeli samorza˛du terytorialnego, jak ro´wniez˙ w wymiarze kulturowym, socjologicznym, gospodarczym. filozofii politycznej. W nowoczesnej Znaczenie przypisywane poszczego´lnym wartos´ciom samorza˛du wia˛z˙e sie˛ z ro´z˙nymi postawami filozofii istnieja˛ dwie konkurencyjne koncepcje mys´lenia politycznego polityki i uznania prymatu uprawnien´ jednostki ba˛dz´ tez˙ praw wspo´lnoty: liberalny indywidualizm – z jednej strony i komunitarian´ska solidarnos´c´ społeczna – z drugiej. W konteks´cie przedmiotowych rozwaz˙an´, wyro´z˙nic´ moz˙na wie˛c dwie podstawowe postawy: komunitarian´ska˛ i liberalna˛14. Komunitarianie zdecydowanie podkres´laja˛ wspo´lnotowe z´ro´dła cywilizowanego z˙ycia społe- cznego, uwaz˙aja˛c, iz˙ bez wzgle˛du na to, czy tego chcemy, czy nie, jestes´my faktycznie elementem wspo´lnoty i co wie˛cej poza wspo´lnota˛ nie potrafimy zyskac´ swej toz˙samos´ci, opartej na wspo´lnej historii, je˛zyku, urza˛dzeniach politycznych, podobnej wraz˙liwos´ci. W ich przekonaniu rola˛ władzy pub- licznej, a zatem takz˙e władz lokalnych, jest umieje˛tne uwzgle˛dnianie i chro- nienie naturalnych wie˛zi społecznych. Pogla˛d ten najcze˛s´ciej towarzyszy naturalnej koncepcji ,,Kultywowanie wspo´lnot tylko w warunkach daleko ida˛cej lokalnych i regionalnych moz˙liwe jest ... Partycypacja, zainteresowanie lokalnymi sprawami pub- decentralizacji licznymi, satysfakcja z działania instytucji samorza˛dowych staja˛ sie˛ miarami legitymizacji’’15. Jak konkluduje P. S´piewak, ,,Dobre pan´stwo i dobre spo- łeczen´stwo komunitarian jest zwia˛zane z idea˛ samorza˛dnos´ci, modelem lokalnos´cia˛, obywatelska˛ partycypacja˛ w z˙yciu pub- rozproszonej władzy, licznym. Jest projektem stale kontekstualizowanym i przeto zmiennym ... Ambicje komunitarian nie sprowadzaja˛ sie˛ do krytyki liberalnego indywi- dualizmu, dowodzenia negatywnych skutko´w fragmentaryzacji z˙ycia zbioro- wego. Wskazuja˛ na bardziej realistyczne, oparte na tradycji ,,prawa’’ włas´- ciwe kaz˙dej konkretnej wspo´lnocie’’16. samorza˛du terytorialnego. 13 M. S. S z c z e p a n´ s k i, Społecznos´ci lokalne i regionalne a ład kontynentalny i globalny, www.jezyk-polski.pl/pts/mszczepanski. 14 P. S w i a n i e w i c z, Finanse lokalne – teoria i praktyka, Municipium SA, Warszawa 2004, s. 19–20. 15 Ibidem, s. 19. 16 Komunitarianie, Wybo´r teksto´w i wste˛p P. S´piewak, Fundacja ALETHEIA, Warszawa 2004, s. 14–15. 19 jednostka, W koncepcji liberalnej w centrum uwagi znajduje sie˛ jej prawo do wolnos´ci i subiektywnego, indywidualnego zaspokajania swoich potrzeb. Uzasadnienie decentralizacji jest w tym podejs´ciu bliz˙sze funk- cjonalnej koncepcji samorza˛du. Zadaniem władz publicznych na wszystkich szczeblach jest zapewnienie jednostce moz˙liwos´ci realizacji swego potencjału rozwojowego. Elementem wolnos´ci jest prawo wyboru. Za najlepsze mechani- zmy sprzyjaja˛ce samorealizacji jednostki uwaz˙a sie˛ rynek i konkurencje˛, władze publiczne nie powinny wykazywac´ wie˛c zbyt duz˙o działan´ regulacyj- nych w gospodarce i z˙yciu społecznym. Zadaniem władz lokalnych jest natomiast wspieranie rynku. Decentralizacja jest dobrym, a nawet poz˙a˛danym rozwia˛zaniem, poniewaz˙ zwie˛ksza swobode˛ wyboru i powinna sprzyjac´ rynkowemu funkcjonowaniu społeczen´stwa oraz gospodarki. Podstawa˛ legi- tymizacji samorza˛du terytorialnego w podejs´ciu liberalnym sa˛ efekty jego funkcjonowania, wskazuja˛ce na wzrost efektywnos´ci w dostarczaniu do´br publicznych oraz bardziej racjonalne wydatkowanie funduszy publicznych. Jednym z zasadniczych elemento´w wyznaczaja˛cych sytuacje˛ ustrojowa˛ samorza˛du jest przekazywany zakres zadan´. Tradycyjna konstrukcja zadan´ samorza˛du terytorialnego oparta jest na teorii o własnym i poruczonym zakresie działania gminy. Ukształtowała sie˛ koncepcja o dualistycznym charakterze zadan´ gminy tzn. ich podziale na własne i zlecone, przy czym te drugie traktowano jako element ,,zniewolenia’’ gminy przez pan´stwo. ,,Doktryna europejska przełomu XIX i XX wieku skutecznie rozprawiła sie˛ z tymi pogla˛dami. Dowiodła, z˙e z punktu widzenia porza˛dku prawnego zadania samorza˛du terytorialnego maja˛ zawsze charakter zadan´ pan´stwowych. Twierdzenia o istnieniu pierwotnych, własnych praw gminy, niezalez˙nych od pan´stwowego porza˛dku prawnego wypływały [...] z fantazji teoretyko´w prawa natury. Własne zadania gminy nie wypływaja˛ z natury gminy, lecz z woli pan´stwowej władzy ustawodawczej’’17. Poszczego´lne cele i kierunki działania samorza˛du terytorialnego, wynikaja˛ z jego, wymienianych cze˛sto i stanowia˛ o zakresie władzy enumeratywnie w przepisach prawa, zadan´ samorza˛dowej. Obecnie nie ma juz˙ wa˛tpliwos´ci, z˙e samorza˛d terytorialny wykonuje zadania pan´stwa, przekazane mu w efekcie decentralizacji pan´stwa. Zadania samorza˛du terytorialnego maja˛ charakter publiczny, co pocia˛ga za soba˛ obowia˛zek do działania w interesie członko´w wspo´lnoty, ale jedno- czes´nie musi byc´ brany pod uwage˛ pewien interes ogo´lny, na przykład regionalny, pan´stwowy. Samorza˛d nie jest i nie moz˙e byc´ organizacja˛ autonomiczna˛. Skoro wykonuje zadania publiczne o charakterze lokalnym, 17 Z. N i e w i a d o m s k i, Polski samorza˛d terytorialny w s´wietle standardo´w europejskich, ,,Samorza˛d Terytorialny’’ 1992, nr 11, s. 26. 20 przekazane w konsekwencji decentralizacji, to bardzo silne sa˛ jego powia˛za- nia z pan´stwem18. Przeprowadzenie podziału zadan´ publicznych pomie˛dzy jednostki samo- rza˛du terytorialnego i terenowa˛ administracje˛ rza˛dowa˛, sprawia, z˙e kaz˙da sprawa i zadanie publiczne mies´ci w sobie element podwo´jnego zaintereso- wania – ze strony całos´ci reprezentowanej przez pan´stwo i ze strony miejscowej grupy społeczen´stwa. Lokalnos´c´ jest zatem cecha˛ stopniowalna˛19. Przy przekazywaniu zadan´ samorza˛dowi nalez˙y powierzac´ te, przy kto´rych takie, kto´rymi najbardziej zainteresowane sa˛ ,,lokalnos´c´’’ przewaz˙a, wspo´lnoty samorza˛dowe najlepiej znaja˛ce potrzeby swoich członko´w. Reali- zowane przez gmine˛ zadania sa˛ podzielone, co prawda, na zadania własne i zadania poruczone, lecz umocowanie własnego zakresu zadaniowego gminy znajduje miejsce w przysługuja˛cym jej prawie podmiotowym. Takie włas´nie umocowanie nie moz˙e stanowic´ podstawy do kwestionowania pan´stwowego charakteru zadan´ realizowanych przez gmine˛, a tym bardziej podstawy do przeciwstawiania sobie zadan´ własnych i zadan´ zleconych20. tzn. i Na tle powstałych teorii i koncepcji samorza˛du terytorialnego ukształ- towały sie˛ w praktyce skrajne systemy, ws´ro´d kto´rych moz˙na jednak zauwa- rozwia˛zan´. Ro´z˙norodne sposoby or- z˙yc´ pewne podobien´stwa podejs´c´ finanso´w publicznych, a w tym finanso´w lokalnych wynikaja˛ ganizacji z odmiennych tradycji, dos´wiadczen´ i systemu politycznego. W literaturze wymienia sie˛ dwa skrajne modele gospodarki lokalnej: scentralizowany i zdecentralizowany, oraz system mieszany21. Jako przykład gospodarki samorza˛dowej w warunkach znacznej decentralizacji z´ro´deł finansowania o charakterze danin publicznych wymienia sie˛ model szwedzki. Tak samo jak w innych pan´stwach samorza˛d działa tu w ramach i na zasadach okres´lonych przez władze centralne, ale posiada stabilne podstawy finansowe, gło´wnie dzie˛ki wpływom z lokalnego podatku dochodowego. Typowe pan´st- wa charakteryzuja˛ce sie˛ mała˛ autonomia˛ gmin to na przykład Wielka Brytania i Holandia. Generalnie przyjmuje sie˛, iz˙ gminy w pan´stwach zaliczanych do modelu zdecentralizowanego posiadaja˛ duz˙y udział dochodo´w 18 B. D o l n i c k i, Nadzo´r nad samorza˛dem terytorialnym, Prace Naukowe Uniwersytetu S´la˛s- kiego w Katowicach, Katowice 1993, s. 32. 19 Administracyjno-prawne zadania i kompetencje gmin, red. M. Stahl, Wydawnictwo Samo- rza˛dowe Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa 1994, s. 10. 20 Samorza˛dowy poradnik budz˙etowy na 1996 r. Zagadnienia ustrojowe i prawno-finansowe, red. W. Miemiec, B. Cybulski, Municipium SA, Warszawa 1996, s. 28. 21 Por. np. H. S o c h a c k a - K r y s i a k, Systemy finanso´w publicznych, Poltex, Warszawa 1992; red. J. Jez˙ewski, Wydawnictwo Samorza˛d terytorialny i administracja w wybranych krajach, Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1999.
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Zewnętrzne źródła finansowania samorządu terytorialnego. Teoria a praktyka
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: