Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00617 011538 20229231 na godz. na dobę w sumie
Zjawisko proceduralizacji w prawie administracyjnym a kierunki ewolucji procedury administracyjnej - ebook/pdf
Zjawisko proceduralizacji w prawie administracyjnym a kierunki ewolucji procedury administracyjnej - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 189
Wydawca: C. H. Beck Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-8158-520-0 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Monografia podejmuje próbę odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób współcześnie kształtuje się relacja pomiędzy materialnym i procesowym prawem administracyjnym przy uwzględnieniu wpływu zmian zachodzących w ustawodawstwie administracyjnoprawnym, kładącym coraz to częściej nacisk na rozwiązania proceduralne. Czy przeważający dotychczas pogląd, zgodnie z którym procedura administracyjna pełni funkcję służebną wobec materialnego prawa administracyjnego, nadal odpowiada rzeczywistości?

Zawarte w pracy rozważania koncentrują się następnie na analizie obecnych zmian strukturalnych prawa administracyjnego oraz ewolucji procedury administracyjnej. Czy jest uprawniona teza o jej rosnącej roli i czy zmiany te da się opisać za pomocą ogólnego pojęcia zjawiska proceduralizacji prawa administracyjnego?

Wreszcie, jeśli zmienia się relacja pomiędzy materialnym i procesowym prawem administracyjnym, to czy okoliczność ta ma implikacje dla współczesnej teorii prawa administracyjnego?

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Rozdział I. Paradygmat służebnej funkcji postępowania administracyjnego § 1. Uwagi ogólne Trudno jest jednoznacznie określić, na czym polega „funkcja służebna” po- stępowania administracyjnego. Podejmując próbę określenia istoty tej koncep- cji, należy na wstępie ustalić zakres pojęciowy „prawa administracyjnego mate- rialnego” i „prawa administracyjnego procesowego” oraz ustalić relację między nimi. W tym celu zostanie przeprowadzona analiza stanowisk doktryny, a na- stępnie obserwacja praktyki w orzecznictwie sądów administracyjnych. W dal- szej części zostanie określona pozycja postępowania administracyjnego w sys- temie prawa poprzez analizę podstaw legitymacji skargowej oraz udzielenia ochrony sądowej w sytuacji naruszenia przepisów procesowych przez organy administracji publicznej. Na koniec rozważania w tym zakresie zostaną umie- szone w perspektywie komparatystycznej w celu zbadania, czy można mówić o „służebnej funkcji” postępowania administracyjnego także na gruncie in- nych systemów prawnych oraz, czy da się na tym tle sformułować uogólnione wnioski. W tym miejscu należy jednak jeszcze poczynić kilka uwag wprowadzają- cych. Metoda komparatystyczna w prawie administracyjnym leży u samych podstaw dyscypliny. Tak np. O. Mayer, jeden z twórców niemieckiego prawa administracyjnego1, przed sformułowaniem swoich ogólnych tez dotyczących niemieckiego prawa administracyjnego2, przeprowadził wnikliwą obserwację regulacji francuskich3. Także w polskiej literaturze wskazuje się, że to pierwot- nie prawo francuskie miało niebagatelny wpływ na ukształtowanie polskiego prawa administracyjnego (było ono recypowane w systemie prawnym Księ- stwa Warszawskiego), po czym w istotnym zakresie wpływ na polskie rozwią- 1 M. Bullinger, Zwecke, s. 337. 2 O. Mayer, Deutsches, passim. 3 O. Mayer, Theorie, passim. 1 Rozdział I. Paradygmat służebnej funkcji postępowania... zania wywarły tradycja austriacka i niemiecka (przede wszystkim w zakresie początków polskiego postępowania administracyjnego, a także istnienia wyod- rębnionego sądownictwa administracyjnego)4. Poruszenie wątków kompara- tystycznych niewątpliwie ma istotny wkład w wyjaśnienie istoty omawianych paradygmatów teorii postępowania administracyjnego. Celem jest przy tym analiza omawianych zagadnień w kontekście jednego z najbardziej znaczących dla rozwoju postępowania administracyjnego w Polsce systemu prawnego, traktując ten system poniekąd jako szczególny punkt odniesienia, mogący stanowić genezę uwarunkowań rozważanych instytucji prawnych i koncep- cji teoretycznych. Jak zauważył Z. Kmieciak, we wprowadzonych w systemach prawnych wielu państw rozwiązaniach modernizujących instytucje postępo- wania administracyjnego można dopatrzeć się silnego wpływu rodzimej tra- dycji, ale i inspiracji bardziej uniwersalnymi wzorami, również utożsamianymi ze standardami europejskimi. Warto umiejscowić doktrynę polską w kon- tekście dokonań innych, skłaniających do konstruktywnych, mających okre- śloną wartość praktyczną spostrzeżeń5. W tym miejscu warto w szczególności zwrócić uwagę na dorobek nauki prawa administracyjnego czasów międzywoj- nia, który był znaczący i mógł równać się z wkładem nauki państw zachod- nich. Teoretycy polskiego prawa administracyjnego obficie korzystali z me- tody komparatystycznej6, a badania nad polskim prawem administracyjnym były częstokroć prowadzone w łączności z nauką innych państw, w szczegól- ności nauką niemiecką i francuską7. Do tej tradycji ma nawiązywać niniejsza praca, koncentrując się przy tym w szczególności na rozwiązaniach niemieckich. Wydaje się bowiem, że w szczególności porównywanie rodzimych rozwiązań prawa administracyj- nego ze swoimi odpowiednikami w systemie niemieckim może być produk- tywne poznawczo, ponieważ występuje strukturalne podobieństwo między polskim i niemieckim systemem prawa administracyjnego. W tym zakresie można współcześnie wskazać na następujące czynniki: obydwa kraje mają wyodrębnione sądownictwo administracyjne8, w obydwu systemach łączy się sądową kontrolę administracji publicznej z ochroną publicznych praw pod- miotowych9, w obydwu systemach postępowania administracyjne i sądowo- 4 Z. Duniewska, w: SPA, t. 1, 2010, s. 70. 5 Z. Kmieciak, Postępowanie, s. 16. 6 J.S. Langrod, Zarys; F. Longchamps, Poglądy; J.S. Langrod, Science; J. Borkowski, Nowy. 7 Z. Niewiadomski, w: SPA, t. 1, 2010, s. 9. 8 W Niemczech od 1960 r., w Polsce od 1980 r. 9 P. Daniel, F. Geburczyk, Merytoryczne, s. 64. 2 § 2. Pojęcie materialnego i procesowego prawa... administracyjne są regulowane na płaszczyźnie ustawowej10. Także bliskość geograficzna przekłada się na intensywną współpracę polskich i niemieckich ośrodków badawczych11. Rozważania dotyczące podobieństw, ale także różnic porównywanych ze sobą instytucji prawnych stanowią esencję komparatystyki prawniczej. Roz- ważania te mają bowiem za swój cel poszukiwanie najlepszych prawnych roz- wiązań dla podobnych problemów społecznych występujących w różnych kra- jach12. Wydaje się przy tym, że postępowanie administracyjne jest atrakcyjnym przedmiotem badań komparatystycznych, szczególnie w perspektywie jednego z najbardziej znaczących dla rozwoju tego prawa w Polsce systemu prawnego. Celem nie jest przy tym odkrycie ostatecznej i uniwersalnej prawdy o prawie. Jest nim natomiast poznanie różnorodnych rozwiązań podobnych problemów regulowanych prawem i czerpanie z bogatego dorobku doktryny zagranicznej, a w dalszej perspektywie uczynienie tych informacji owocnymi dla dalszego rozwoju rodzimej teorii postępowania administracyjnego. Niewątpliwie zatem rozważania prawnoporównawcze dotyczące relacji po- między materialnym i procesowym prawem administracyjnym w rodzimym systemie prawnym w kontekście rozwiązań przyjmowanych w tej materii w systemie niemieckim okażą się wartościowe. Stąd też w niniejszym fragmen- cie pracy, a także w jej dalszych rozdziałach, sięgnięto do źródeł niemieckich, które w kontekście rodzimego dorobku mogą stanowić punkt wyjścia do pro- wadzenia dalszych rozważań na gruncie polskiego systemu prawnego i polskiej teorii prawa administracyjnego. § 2. Pojęcie materialnego i procesowego prawa administracyjnego Wskazano powyżej, że trójpodział prawa administracyjnego na prawo ma- terialne, procesowe (proceduralne) i ustrojowe należy do podstawowych za- 10 W Niemczech jest to Verwaltungsgerichtsordnung, w Polsce jest to ustawa z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). 11 Np. I. Lipowicz, J.P. Schneider (red.), Perspektiven; warto także wskazać na tradycję Pol- sko-Niemieckiego Kolokwium Prawników Administratywistów. 12 R. Tokarczyk, Komparatystyka, s. 33. 3 Rozdział I. Paradygmat służebnej funkcji postępowania... gadnień jego systematyki13. Podział ten nie sprowadza się jednak do rozłącznej regulacji trzech rodzajów przepisów, ale jest oparty na kryterium ich treści14. Żeby zatem w dalszej kolejności móc ustalić wzajemną relację prawa admi- nistracyjnego materialnego i prawa administracyjnego procesowego15, należy wyjaśnić zakres znaczeniowy tych pojęć. W klasycznych tekstach literatury administracyjnoprawnej wskazuje się, że pojęcie norm prawa materialnego oznacza normy prawa powszechnego, usta- lające zachowanie adresatów, z reguły niepodporządkowanych organizacyjnie administracji16. W tym sensie normy materialne są tymi normami, które w mo- delowym ujęciu wyznaczają treść decyzji stosowania prawa17. Także współcze- śnie wskazuje się, że przymiotnik „materialne” świadczy o tym, że prawo to do- tyczy meritum, tj. istoty rzeczy czy przedmiotu. Dlatego też ten dział prawa ad- ministracyjnego określano mianem merytorycznego albo przedmiotowego18. Określenie „materialne prawo administracyjne” nie występuje wyłącznie na płaszczyźnie doktrynalnej, jest bowiem także pojęciem ustawowym, choć w ustawodawstwie niezdefiniowanym. Występuje np. w PostAdmU, gdzie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a to właśnie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, stanowi jedną z podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu przez sąd19. Pojęcie prawa materialnego występuje również w orzecznictwie sądów administracyjnych, zasadniczo jednak bez podejmo- wania przy tej okazji pogłębionych prób doprecyzowania jego treści20. Precy- zyjne ustalenie tej treści napotyka z kolei na trudności, ponieważ prawo admi- nistracyjne materialne jest „z natury wszechogarniające, niełatwo poddające się porządkowaniu i klasyfikacjom”21. Tym niemniej jako zasadę można przy- jąć, że w orzecznictwie określano mianem prawa materialnego normy stano- wiące podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku22, a także przepisy bę- dące źródłem uprawnień oraz interesów prawnych23. 13 Z. Duniewska, w: SPA, t. 1, 2010, s. 128. 14 J. Zimmermann, Granice, s. 63. 15 J. Niczyporuk, Proceduralizacja, s. 551. 16 Z. Leoński, Problematyka, s. 167 i n. 17 J. Borkowski, Normy, s. 28. 18 Z. Duniewska, w: M. Stahl (red.), Materialne, s. 14. 19 Zwrot „prawo materialne” został ponadto użyty w przepisach art. 174 pkt 1 oraz art. 285d 20 Wyr. NSA z 27.3.2013 r., I GSK 975/11, Legalis; wyr. NSA z 13.3.2012 r., I OSK 2378/11, CBOSA; wyr. NSA z 25.9.2009 r., II FSK 629/08, Legalis. 21 Z. Niewiadomski, w: Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, s. 117. 22 Wyr. NSA z 15.10.1998 r., III SA 955/97, Legalis. PostAdmU. 4 § 2. Pojęcie materialnego i procesowego prawa... W kwestii znaczenia pojęcia materialnego prawa administracyjnego warto odwołać się do usystematyzowanej definicji porządkującej cały szereg postu- latów doktryny opartej na dogłębnej analizie stanowisk wyrażonych w litera- turze, a zaproponowanej przez J. Jagielskiego. Zgodnie z tą definicją „prawo administracyjne materialne to zespół norm prawa administracyjnego, wiążą- cych bezwzględnie, obligatoryjnych, zawartych w źródłach prawa powszech- nie obowiązującego, adresowanych do jednostek (osób i innych podmiotów niepodporządkowanych organizacyjnie administracji publicznej), których tre- ścią jest wyznaczenie sytuacji prawnej adresatów poprzez określenie ich praw i powinności oraz warunków i przesłanek ich zaistnienia, i które to normy oddziaływać mogą w swych treściach bezpośrednio (wprost, z mocy ustawy) bądź poprzez ich konkretyzację w procesie stosowania prawa, tj. w drodze stosownych działań (przede wszystkim wydawanie aktów administracyjnych, ale także i podejmowanie czynności materialnotechnicznych) upoważnionych podmiotów administrujących; w tym drugim przypadku treść norm prawno- materialnych obejmuje również określenie właściwego podmiotu administru- jącego”24. W ocenie cytowanego autora podstawową funkcją prawa administracyj- nego jest ograniczenie zupełnej dyskrecjonalności administracji publicznej względem jednostki oraz ujęcie ingerencji administracji w stosunki społeczne w ramy powszechnie wiążących i przewidywalnych reguł25. Argumentacja sto- jąca za takim poglądem sprowadza się do stwierdzenia, że poprzez wyposaże- nie jednostek w interesy prawne i prawa podmiotowe prawo materialne przede wszystkim stanowi ochronę tych jednostek przed nieskrępowanym działaniem administracji i zapewnia im pozycję podmiotów uprawnionych względem ad- ministracji publicznej, a nie podmiotów będących wyłącznie przedmiotami władztwa administracyjnego26. Prawo materialne często uznaje się za kwinte- sencję prawa administracyjnego, np. J. Zimmermann zauważył, że ustalenie granic regulacji materialnoprawnej to samo sedno tej dyscypliny27. W ostroż- niejszych argumentacjach z kolei wskazuje się, że prawo materialne nie reali- zowałoby swej funkcji bez dopełnienia go prawem procesowym i ustrojowym. W takim ujęciu jednak także instrumentalizuje się przepisy prawa proceso- 23 Wyr. NSA z 29.1.1992 r., I SA 1355/91, Legalis. 24 J. Jagielski, w: SPA, t. 7, 2012, s. 32 i n. 25 Tamże, s. 3. 26 Tamże. 27 J. Zimmermann, Granice, s. 61. 5 Rozdział I. Paradygmat służebnej funkcji postępowania... wego, ponieważ mają one służyć optymalnemu urzeczywistnianiu norm prawa materialnego28. Natomiast Z. Leoński zauważył, że centralny problem prawa administracyj- nego stanowi ochrona praw jednostki, przy czym sposoby tej ochrony w pra- wie administracyjnym mogą być różne, m.in. w zależności od tego, czy do- tyczą prawa materialnego czy procesowego. Prawo materialne zdaniem tego autora opiera się na ustawowym, w miarę precyzyjnym wyznaczeniu granic ingerencji administracji publicznej w sferę wolności, praw czy obowiązków jednostek, podyktowanym rzeczywistym interesem publicznym. Z tej perspek- tywy jednak nie mniejsze znaczenie mają nie tylko normy prawa materialnego, ale także formy prawne, za pomocą których administracja publiczna ingeruje w prawa jednostki, oraz sama procedura wydawania aktów administracyjnych i ich przymusowa realizacja29. Z kolei w kwestii znaczenia pojęcia procesowego prawa administracyj- nego wskazuje się na dualizm koncepcji postępowania administracyjnego30, tj. postępowanie administracyjne w znaczeniu wąskim i w znaczeniu szero- kim. W ujęciu wąskim oznacza ono zakres norm prawnych mających za adre- satów organy administracji publicznej w okolicznościach załatwiania konkret- nych spraw i wydawania decyzji administracyjnych; z kolei w ujęciu szerokim oznacza ono całokształt norm regulujących działanie organów administracji publicznej. Na potrzeby niniejszych rozważań prawo procesowe administra- cyjne będzie rozumiane w wyżej opisanym sensie szerokim. Wydaje się także, że jest to przeważająca perspektywa w doktrynie. W. Lang np. stwierdził, że „prawo procesowe (...) oznacza zbiór przepisów prawnych regulujących pro- cedury działania organów państwowych i innych podmiotów publicznych ma- jących kompetencję do dokonywania aktów władczych, to jest do tworzenia i stosowania prawa”31. J. Jagielski natomiast opisał prawo proceduralne jako zawierające normy wyznaczające sposób postępowania podmiotów admini- strujących w określonych sprawach ze sfery administracji publicznej, a także określające prawną pozycję innych podmiotów uczestniczących w tych postę- powaniach32. Szerszą definicję z kolei proponuje B. Adamiak, wskazując, że prawo procesowe administracyjne reguluje ciąg czynności procesowych po- dejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty po- 28 Z. Duniewska, w: M. Stahl (red.), Materialne, s. 16. 29 Z. Leoński, Zmiany, s. 9. 30 Tamże, s. 1 i n. 31 W. Lang, Prawo, s. 428; J. Wróblewski, Materialne, s. 15. 32 J. Jagielski, w: SPA, t. 7, 2012, s. 40. 6 § 3. Znaczenie pojęcia służebnej funkcji... stępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji admi- nistracyjnych33. § 3. Znaczenie pojęcia służebnej funkcji postępowania administracyjnego Znając zakresy znaczeniowe pojęć prawa administracyjnego materialnego i prawa administracyjnego procesowego, można podjąć analizę relacji mię- dzy nimi celem określenia pozycji prawa procesowego względem material- nego. Analiza ta zostanie przeprowadzona w ujęciu prawnoporównawczym, aby ustalić, czy służebna funkcja prawa procesowego jest konstrukcją myślową właściwą wyłącznie polskiej nauce czy też należy postrzegać prawo procesowe administracyjne jako służebne wobec prawa materialnego, w szerszych kate- goriach. I. Służebna funkcja postępowania administracyjnego w ujęciu polskim W celu określenia pozycji prawa procesowego względem materialnego w kolejnej części pracy przeprowadzona zostanie analiza stanowisk doktryny, pozycji prawa procesowego w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, a także roli prawa procesowego dla legitymacji skargowej oraz konstrukcji ochrony sądowej. A. Służebna funkcja postępowania administracyjnego w doktrynie W literaturze wskazuje się, że podstawowy sens regulacji proceduralnych polega na tym, że tworzą one reguły postępowania wiążące podmioty admi- nistrujące (a w konsekwencji także administrowane) w procesie stosowania norm prawa materialnego34. Materialne prawo administracyjne nie funkcjo- nuje jednak w oderwaniu od prawa ustrojowego i proceduralnego. Za Z. Du- niewską można wskazać, że prawu materialnemu przypisuje się jednak pozy- cję wiodącą. Ten szczególny status wynika z założenia, że prawo materialne 33 B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, s. 95. 34 J. Jagielski, w: SPA, t. 7, 2012, s. 41. 7 Rozdział I. Paradygmat służebnej funkcji postępowania... wyznacza byt prawny (niekiedy także treść) norm o charakterze procesowym i ustrojowym. Norma prawa materialnego (określana nieprzypadkowo mia- nem normy rozstrzygnięcia) w tym ujęciu stanowi podstawę rozstrzygnięcia; procedurę rozstrzygnięcia kształtują natomiast normy proceduralne, podmiot rozstrzygający z kolei wyznacza norma ustrojowa35. Ten pogląd potwierdza fakt, że najczęściej w literaturze wskazuje się, iż zasadniczą funkcją postępo- wania administracyjnego jest zapewnienie realizacji materialnego prawa ad- ministracyjnego36. W tym zakresie występują różne ujęcia tej zależności. O ile zasadniczo nie kwestionuje się redukowania prawa procesowego do przypisy- wanej mu funkcji służebnej, nawet przy atrybucji różnego rodzaju funkcji po- bocznych (ujęcie negatywne), to występują także stanowiska akcentujące brak możności funkcjonowania prawa materialnego bez procesowego (ujęcie pozy- tywne). Punktem wyjścia do ujęcia negatywnego jest założenie, zgodnie z któ- rym prawo procesowe administracyjne obok realizacji prawa materialnego ma np. na celu stworzenie jak najlepszych warunków (sposobów) oraz standardów (zwłaszcza gwarancyjnych w zakresie pozycji jednostki) dla procesów stoso- wania przepisów materialnoprawnych37. Służąc realizacji prawa materialnego, ma ono „na celu stworzenie gwarancji prawidłowego uregulowania stosunku prawnego przez ustalenie podstawy faktycznej tego stosunku, bez określania której nie można mówić o prawidłowym zastosowaniu norm tego prawa ma- terialnego”38. Z kolei, ponieważ w obrębie materialnego prawa administracyj- nego zgrupowane są normy, które wyznaczają sytuację jednostki względem ad- ministracji publicznej, to właśnie materialne prawo administracyjne powinno stanowić sedno całej administratywistyki39. Natomiast „celem bezpośrednim (...) postępowania jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa material- nego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywi- dualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Postępowanie (...) ma także na celu: 1) zagwarantowanie jednolitego i przewidywalnego biegu postępowania w procesie stosowania przepisów prawa materialnego, 2) wyko- nywanie i urzeczywistnianie prawa materialnego (tzw. służebna funkcja po- stępowania administracyjnego), 3) zapewnienie poszanowania chronionych 35 Z. Duniewska, w: M. Stahl (red.), Materialne, s. 16. 36 R. Hauser, Rola, s. 23. 37 J. Jagielski, w: SPA, t. 7, 2012, s. 41. 38 B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, s. 19. 39 J. Jagielski, P. Gołaszewski, Kryzys, s. 41. 8 § 3. Znaczenie pojęcia służebnej funkcji... Konstytucją (...) praw i wolności (...)”40. K. Wąsowski natomiast stwierdził, że „stosowanie prawa w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego polega przede wszystkim na zindywidualizowaniu adresata spośród grupy ad- resatów określonych w hipotezie stosowanej normy prawnej i związanie z tak określonym adresatem uprawnień lub obowiązków wynikających z material- nego prawa administracyjnego”41. Występuje także stanowisko, zgodnie z któ- rym prawo procesowe za sprawą m.in. roli jego zasad ogólnych w interpretacji prawa materialnego czy poprzez formułowanie oddzielnej kategorii formal- nych praw podmiotowych (gwarantujących odpowiednie standardy realizacji norm materialnych) stwarza ustawodawcy pewien „gorset”, w którym muszą się mieścić regulacje materialnoprawne, tak aby mogły być należycie zastoso- wane42. Ciekawe ujęcie proponuje J. Borkowski, który wyraził pogląd, że „sprawy administracyjne istnieją w abstrakcyjnym kształcie przed wszczęciem postę- powania administracyjnego (...), albowiem są elementem koniecznym w usta- leniu mocy obowiązującej KPA i przez to określenia podstaw procesowych czynności prowadzących do konkretyzacji prawa materialnego”43. W ujęciu pozytywnym przyjmuje się, że należy widzieć rolę przepisów procesowych w ich funkcji służebnej wobec prawa materialnego, ale warunkujących zasto- sowanie przepisów prawa materialnego (bez przepisów prawa procesowego przepisy prawa materialnego byłyby w próżni)44. O ile zatem administracyjne prawo procesowe ma służyć realizacji norm prawa materialnego45 i normy prawa materialnego stanowią podstawę do wydawania decyzji administracyj- nych, to przepisy procesowe gwarantują poprawne rozpoznanie i rozstrzygnię- cie sprawy. Ich szczególna rola przejawia się także w tym, że ma ona zagwa- rantować ochronę praw jednostki przy realizacji norm prawa materialnego46. W tym sensie normy prawa procesowego pełnią funkcje pomocnicze. Na podstawową rolę prawa procesowego wskazuje W. Piątek, który zauwa- żył, że normy materialne określają prawa i obowiązki stron stosunku praw- nego, podczas gdy normy procesowe wskazują prawidłowy sposób realizacji 40 A. Wróbel, w: M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks, art. 1, Nb 2. 41 K. Wąsowski, w: M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks, art. 1, Nb 7; E. Bojanowski, Kilka, s. 61. 42 J. Zimmermann, Granice, s. 69. 43 B. Adamiak, J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks, art. 1, Nb 2. 44 R. Hauser, Rola, s. 24. 45 Z. Leoński, w: Z. Leoński (red.), Węzłowe problemy, s. 10. 46 Z. Leoński, Materialne, s. 4. 9 Rozdział I. Paradygmat służebnej funkcji postępowania... określonych praw i obowiązków. Prawo procesowe nie pełni przy tym w oce- nie autora jedynie roli służebnej, ponieważ może również określać uprawnie- nia i obowiązki procesowe47. W perspektywie pozytywnego ujęcia prawa pro- cesowego należy zauważyć, że jak bez unormowań materialnoprawnych prze- pisy proceduralne gubią swój sens, tak i bez prawa proceduralnego prawo materialne zatraca swoją rację bytu. Tylko we wspólnym i dopełniającym się działaniu regulacje materialnoprawne i proceduralne są w stanie nabrać peł- nego znaczenia48. Warto także zwrócić uwagę na stanowisko, zgodnie z któ- rym „instytucje procesowe postępowania administracyjnego służą realizacji prawa materialnego. To powiązanie bytu wymaga dostosowania instytucji pro- cesowych do realizacji norm prawa materialnego i jest podstawą do wyprowa- dzenia stanowiska o służebnej funkcji prawa procesowego wobec prawa ma- terialnego. Nie oznacza to drugorzędności norm prawa procesowego, a wła- śnie ścisłe powiązanie z prawem materialnym. (...) Dlatego też oprócz norm prawa materialnego ustawodawca tworzy również normy prawne innego ro- dzaju, które mają na celu urzeczywistnienie norm prawa materialnego. Ma- jąc to na uwadze, można mówić o ścisłej współzależności prawa materialnego z prawem procesowym”49. W doktrynie zatem sprowadza się funkcję służebną prawa procesowego przede wszystkim do organizacji realizacji prawa materialnego. Przy zasad- niczej zgodzie co do tego stanowiska występują poglądy, zgodnie z którymi w funkcji służebnej wyczerpuje się przyczyna jego istnienia. Inne poglądy na- tomiast postrzegają prawo procesowe jako wprawdzie służebne w pewnym za- kresie wobec prawa materialnego, ale jednocześnie warunkujące jego istnienie i stosowanie, a także ochronę praw jednostki w procesie stosowania prawa. B. Służebna funkcja postępowania administracyjnego w orzecznictwie Także polskie sądy konsekwentnie stwierdzają, że postępowanie admini- stracyjne jest w szczególności instrumentem służącym realizacji prawa ma- terialnego. Takie stanowisko NSA wyraził w wielu wyrokach, stwierdzając, że „postępowanie administracyjne (...) nie jest przecież celem samym w so- bie. Jego prowadzenie uzasadnione jest wyłącznie wtedy, gdy ma przełożenie na kwestie materialnoprawne. W pewnym uproszczeniu, prawo o postępowa- niu administracyjnym jest powołane do realizacji prawa materialnego przy wy- 47 W. Piątek, Podstawy, s. 389. 48 Z. Duniewska, W kwestii, s. 164. 49 B. Adamiak, w: SPA, t. 9, 2010, s. 10. 10 § 3. Znaczenie pojęcia służebnej funkcji... dawaniu indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych, a więc pełni funk- cję służebną wobec prawa materialnego (...)”50. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że przepisy procesowe „z założenia służą jedynie do realizacji norm prawa materialnego i nie wyznaczają treści stosunku prawnego”51. Prze- pisy procesowe „pełnią rolę służebną względem norm prawa materialnego, określając reguły, według których następować ma ustalenie okoliczności uzna- nych w tych normach za przesłanki rozstrzygnięcia”52. Ponadto NSA przyjął, że „(...) przez prawo materialne należy rozumieć tylko te normy prawne, które wypływają ze źródeł prawa określonych w art. 87 Konstytucji RP, a ponadto stanowią o prawach i obowiązkach podmiotów, w przeciwieństwie do norm prawa procesowego, które służą jedynie do realizacji norm prawa material- nego”53. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednak także pogląd wskazujący na daleko idące powiązania prawa materialnego i procesowego: „Pamiętając o tym, iż prawo procesowe odgrywa zawsze rolę służebną w stosunku do prawa materialnego (...) trzeba ściśle wiązać rozważania nad procesowymi aspektami zagadnienia z jego treściami materialnymi. Dlatego też analizując stosowanie środków proceduralnych zawartych w KPA, uwzględniać należy zastrzeżenia wynikające z całej tej ustawy, respektując zasadę, iż procedura – zarówno ujęta w KPA, jak i zawarta w [innym akcie – F.G.] – w istocie służy realizacji mate- rialnoprawnych celów ustawy, co dopiero pozwala na prawidłową rekonstruk- cję analizowanych przepisów”54. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie podkreślił wtórność przepisów procesowych wobec materialnych NSA, stwier- dzając, że „bez wątpienia «kręgosłup» prawa administracyjnego stanowią prze- pisy prawa materialnego, zaś przepisy postępowania, w tym zawarte w kodek- sie postępowania administracyjnego, spełniają tylko rolę służebną (wtórną)”55. W pogląd o jedynie służebnej roli procesowego prawa administracyjnego wpisuje się także orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych. Przy- kładowo WSA w Gdańsku zauważył, że „ponieważ przepisy postępowania peł- 50 Wyr. NSA z 13.7.2011 r., II FSK 1024/11, Legalis; wyr. NSA z 14.12.2011 r., II FSK 1211/10, 51 Wyr. NSA z 5.11.2010 r., II GSK 939/09, Legalis; wyr. NSA z 26.6.2009 r., II FSK 367/08, Legalis. CBOSA. Legalis; wyr. NSA z 8.4.2011 r., II FSK 2094/09, Legalis. 52 Wyr. NSA z 25.3.2015 r., I OSK 1714/13, Legalis; wyr. NSA z 22.8.2013 r., II OSK 788/12, 53 Wyr. NSA z 25.9.2009 r., II FSK 629/08, Legalis. 54 Wyr. NSA z 7.11.2013 r., II OSK 2150/13, Legalis. 55 Wyr. NSA z 11.10.2012 r., II OSK 1675/12, Legalis. 11 Rozdział I. Paradygmat służebnej funkcji postępowania... nią służebną rolę w stosunku do prawa materialnego i służą realizacji tych norm prawnych, zawsze przepisy prawa materialnego określają, które zdarze- nia są istotne w danej sprawie. W istocie bowiem organ powinien wyjaśnić i ustalić stan faktyczny pozwalający na prawidłową subsumcję pod odpowied- nią normę prawa materialnego”56. Podobne stanowisko wyraził WSA w Bia- łymstoku: „postępowanie (...) spełnia trzy zasadnicze funkcje, a mianowicie gwarancyjną, porządkową oraz instrumentalną. Funkcja instrumentalna ozna- cza, że proces służy realizacji norm prawa materialnego”57. Powyższy pogląd znajduje swój wyraz także w orzecznictwie TK, który za- uważył, że „charakter procesu jest zdeterminowany przez jego przedmiot – prawo materialne, którego urzeczywistnieniu dane postępowanie ma służyć”58. C. Normatywne podstawy legitymacji skargowej jako przejaw służebnej funkcji postępowania administracyjnego Jak zauważa R. Wahl, koncepcja (sądowej) ochrony prawnej stanowi rze- czywistą próbę tego, jak poważnie system prawny traktuje regulacje proce- sowe59. Przy wyjściu z takiego założenia warto przyjrzeć się konstrukcji legi- tymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Instytucja ta określa bowiem, jakie podmioty i w jakich sytuacjach mogą dochodzić sądo- wej kontroli administracji60 i w tym sensie warunkuje możliwość dochodzenia sądowej ochrony prawnej. Rozszerzając zatem myśl R. Wahla, także ukształto- wanie podstaw legitymacji procesowej może świadczyć o statusie prawa pro- cesowego w systemie prawa. Zgodnie z art. 50 § 1 PostAdmU uprawnionym do uruchomienia kon- troli sądowoadministracyjnej poprzez złożenie skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna, jeżeli brała udział w postępowaniu administra- cyjnym, a także inny podmiot, jeśli przepisy ustawy tak stanowią. Podstawy le- gitymacji procesowej można zatem podzielić na dwie grupy: podmiotowe (wy- nikające z bezpośredniej regulacji ustawowej) oraz przedmiotowe, tj. oparte na interesie prawnym. W literaturze wskazuje się, że legitymacja procesowa 56 Wyr. WSA w Gdańsku z 8.5.2012 r., I SA/Gd 299/12, Legalis; zob. także wyr. WSA w Gdańsku z 25.4.2012 r., I SA/Gd 205/12, Legalis oraz utrzymujący ten wyrok w mocy wyr. NSA z 4.11.2014 r., II FSK 2277/12, Legalis. 57 Wyr. WSA w Białymstoku z 15.10.2008 r., I SA/Bk 291/08, Legalis. 58 Wyr. TK z 2.7.2003 r., K 25/01, Legalis. 59 R. Wahl, Das Verhältnis, s. 1287. 60 F. Geburczyk, Legitymacja, s. 36. 12 § 3. Znaczenie pojęcia służebnej funkcji... podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 PostAdmU, ma charakter mate- rialny, z wyjątkiem prokuratora, RPO, RPD i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa została oparta na przesłankach formalnych61. Nasuwa się w konsekwencji pytanie, w jakim zakresie interes prawny może wynikać z prawa procesowego. Zasadniczo interes prawny wiąże się z prawem materialnym. Tak np. NSA wyraził pogląd, zgodnie z którym „upatruje się istotę interesu prawnego w jego związku z konkretną normą prawa materialnego (...). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze ma- terialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną kon- kretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (...) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien (...) znajdować potwierdzenie w okolicz- nościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa material- nego”62. W innym orzeczeniu z kolei NSA stwierdził, że „podstawę proceso- wej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą inte- resu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego (...)”63. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że „prawna kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu ad- ministracyjnym, należy do prawa materialnego”64. Ponadto NSA wskazał, że prawo materialne, kształtujące sytuację prawną podmiotu administrowanego, jest też źródłem interesu prawnego strony i jej legitymacją do udziału w po- stępowaniu administracyjnym65. Inny pogląd natomiast wyraził NSA, stwierdzając, że „pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 PostAdmU, ma charakter obiektywny i jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa material- nego, a niekiedy również procesowego [podkreślenie – F.G.] czy też nawet ustrojowego (...). W związku z tym istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego jest możliwość wywiedzenia dla danego pod- 61 M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo, art. 50, Nb 2. 62 Wyr. NSA z 11.12.2002 r., II SA 4000/01, Legalis. 63 Post. NSA z 22.11.2012 r., I OSK 2719/12, Legalis. 64 Uchw. NSA z 3.2.1997 r., OPS 9/96, Legalis. 65 Uchw. NSA(7) z 13.10.2003 r., OPS 6/03, Legalis. 13 Rozdział I. Paradygmat służebnej funkcji postępowania... miotu określonych praw lub obowiązków”66. Pogląd ten został także podzie- lony w doktrynie. Można spotkać się ze stanowiskiem, że o tym, czy podmiot w określonej sprawie ma interes prawny, decyduje przepis prawa, przy czym może to być przepis (każdej gałęzi prawa) o charakterze materialnym, proce- duralnym, a także ustrojowym,67. Przyjmując zatem stanowisko, że istotą interesu jest jego związek z kon- kretną normą prawa, którą można wskazać jako jego podstawę i z której pod- miot legitymujący się tym interesem może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naru- szeniami dokonanymi tym aktem, należy dojść do wniosku, że w każdej sytu- acji źródłem interesu prawnego może być przepis prawa materialnego. Prawo materialne wyznacza bowiem sytuacje prawne adresatów poprzez określenie ich praw i powinności oraz warunków i przesłanek ich zaistnienia. Domaganie się konkretyzacji uprawnień lub obowiązków na gruncie przepisu prawa ma- terialnego nie nasuwa zatem większych trudności. Problematyczne wydaje się jednak wywodzenie interesu prawnego z przepisów procesowych ze względu na to, że przepisy procesowe wskazują prawidłowy sposób realizacji określo- nych praw i obowiązków, nie stanowią zaś ich samoistnego źródła, chyba że chodzi o prawa i obowiązki procesowe. Prawo procesowe może zatem w niektórych przypadkach stanowić pod- stawę interesu prawnego legitymującego dany podmiot do uruchomienia kon- troli sądowoadministracyjnej. Interes prawny w tym wymiarze musi się jednak opierać na prawach lub obowiązkach o charakterze procesowym lub wskazy- wać na bezpośredni związek z prawami lub obowiązkami materialnopraw- nymi. W tym sensie przepis procesowy może stanowić podstawę legitymacji procesowej poprzez ścisły związek z prawem materialnym. Na przykład naru- szenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego może prowadzić do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji do błędnego zasto- sowania prawa materialnego. Także na gruncie ukształtowania instytucji legi- tymacji skargowej dochodzi zatem do swoistej wtórności prawa procesowego wobec prawa materialnego. 66 Post. NSA(7) z 10.4.2014 r., II FSK 542/14, Legalis; post. NSA z 4.4.2013 r., I GSK 342/13, Le- galis; uchw. NSA z 11.4.2005 r., OPS 1/04, Legalis; wyr. WSA w Warszawie z 28.6.2006 r., VI SA/Wa 609/06, Legalis. 67 B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie, s. 410. 14
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Zjawisko proceduralizacji w prawie administracyjnym a kierunki ewolucji procedury administracyjnej
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: