Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00147 010991 7495878 na godz. na dobę w sumie
Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - ebook/pdf
Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 282
Wydawca: C. H. Beck Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-255-5923-6 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

W prezentowanej monografii pt. Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęto próbę odpowiedzi na pytania:

Głównym przedmiotem pracy jest analiza instytucji uregulowanej w art. 190 ustawy z 30.8.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który normuje sytuację związania sądu I instancji wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA.

Poruszona w pracy tematyka związania WSA wykładnią dokonaną przez NSA, siłą rzeczy stanowi zagadnienie dość nowe, bo na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego pojawiła się jako jedna z konsekwencji wielkiej reformy sądownictwa administracyjnego 2004 r., wprowadzonej ustawą z 25.7.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawą z 30.8.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która miała na celu wdrożenie dwuinstancyjnego systemu sądownictwa administracyjnego.

Dla uzyskania kompleksowego obrazu podjętego tematu konieczne było przedstawienie analizowanych zagadnień nie tylko z punktu widzenia dogmatyki postępowania sądowoadministracyjnego, ale także na płaszczyźnie ogólnej teorii prawa, jak również z punktu widzenia juryslingwistyki. Dlatego też poszczególne rozdziały pracy omawiają:

  1. Charakter, zakres i metody sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej;
  2. Istotę i cel wiążącej wykładni sądowej;
  3. Instytucję związania sądów wykładnią prawa w obcych systemach prawnych;
  4. Związanie sądu I instancji wykładnią prawa zawartą w kasacyjnym orzeczeniu NSA w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
  5. Zagadnienie zgodności instytucji związania sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez NSA z konstytucyjną zasadą niezawisłości sędziowskiej;
  6. Pozaprocesowe (nieformalne) skutki orzeczeń NSA uchylających zaskarżone orzeczenie WSA i przekazujących sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie.

Niezwykle bogate orzecznictwo powoływane w tej publikacji, sprawia, że będzie ona szczególnie interesująca dla praktyków, pomagając im w rozwiązaniu codziennych problemów ich klientów. Dlatego też niniejsza pozycja jest w szczególności pomocna dla adwokatów, radców prawnych i sędziów, a także aplikantów zawodów prawniczych i studentów, którzy pragną pogłębić wiedzę z prezentowanego zakresu.

Znajdź podobne książki

Darmowy fragment publikacji:

Rozdział I. Charakter, zakres i metoda sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej § 1. Charakter sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej I. Uwagi wstępne Jedną  z głównych  podstaw  budowy  systemu  organów  państwowych  jest  ustanowiona w art. 10 Konstytucji RP zasada trójpodziału władzy, stanowiąca  fundament  liberalno­demokratycznych  ustrojów  państwowych1.  Ta  nadrzędna  zasada  wywodzi  się  z teorii  podziału  władzy  K. Monteskiusza2,  z której  wyni­ ka, że „kiedy w jednej i tej samej osobie lub w jednym i tym samym ciele wła­ dza  prawodawcza  zespolona  jest  z wykonawczą,  nie  ma  wolności,  ponieważ  można się lękać, aby ten sam monarcha albo ten sam senat nie stanowił tyrań­ skich praw, które będzie tyrańsko wykonywał. Nie ma również wolności, jeśli  władza  sądowa  nie  jest  oddzielona  od  prawodawczej  i wykonawczej.  Gdyby  była  połączona  z władzą  prawodawczą,  władza  nad  życiem  i wolnością  oby­ wateli  byłaby  dowolną,  sędzia  bowiem  byłby  prawodawcą.  Gdyby  była  połą­ czona z władzą wykonawczą sędzia mógłby mieć siłę ciemiężyciela”3. „Dla ide­ alnego  modelu  trójpodziału  władzy  przedstawionego  przez  K. Monteskiusza  musiały wystąpić więc łącznie dwie przesłanki. Pierwszą z nich było wyodręb­ nienie  trzech  władz  w państwie,  zaś  drugą  –  wzajemne  hamowanie  się  i od­ działywanie na siebie tychże władz”4. 1 P. Winczorek, Wstęp do nauki o państwie, Warszawa 2000, s. 165. 2 Chociaż wskazuje się, że idea podziału władzy narodziła się w połowie XII w. w angielskiej  myśli politycznej, a jej głównymi prekursorami byli lewellerzy – członkowie radykalnego angiel­ skiego ugrupowania głoszącego w XII w. ideę powszechnej równości obywateli – wśród nich  J. Lilburne i J. Locke – por. G. Kryszeń, w: G. Kryszeń (red.), Wprowadzenie do nauk o państwie  i prawie, Białystok 2004, s. 104. 3 K. Monteskiusz, O duchu praw, Warszawa 1957, s. 24. 4 W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w Prawie o postępowaniu przed  sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 26. 7 Rozdział I. Charakter, zakres i metoda sądowej kontroli legalności działań... Tak  w Polsce,  jak  i w  innych  współczesnych,  demokratycznych  państwach  rozwiązania  dotyczące  podziału  władz  w państwie  odwołują  się  do  monte­ skiuszowskiego ideału. Oczywiście „na plan pierwszy wysuwa się problematy­ ka stosunków egzekutywy i legislatywy, a na plan dalszy schodzi realna władza  sądownicza,  mająca  w zamyśle  K. Monteskiusza,  równoważyć  dwie  pozosta­ łe  (ustawodawczą  i wykonawczą).  (…)  Dziś  podział  władzy  (oczywiście  nie  w idealnej  formule5)  jest  więc  jedną  z głównych  cech  demokratycznego  pań­ stwa  prawnego,  znajdującą  swoje  odbicie  w ustawach  zasadniczych”6,  chociaż  „nawet  w okresie  kształtowania  nowoczesnej  koncepcji  podziału  władzy  jej  założenia poddawano krytyce; jeden z budowniczych podstaw ustroju Stanów  Zjednoczonych twierdził, że tylko taki podział ma znaczenie: «Z jednej strony  tworzenie  i ustanawianie  praw,  z drugiej  zaś  wprowadzenie  ich  w życie  i ad­ ministrowanie»7”8. D. Kijowski wręcz stawiał pytanie, czy rozdział kompeten­ cji między władzą wykonawczą a sądowniczą nie polega na tym, że egzekuty­ wa  rozstrzyga  sprawy  w postępowaniu  niespornym,  a sąd  rozstrzyga  te  same  sprawy w sytuacji konfliktu między władzą a obywatelem9. Na  marginesie  warto  tylko  wskazać,  że  zasada  podziału  władz  została  po  raz  pierwszy  wypowiedziana  w art. 13  francuskiej  ustawy  z 16–24.8.1790 r.  o rozdziale  władz,  a co  ciekawe  –  w przeciwieństwie  do  dzisiejszego  jej  po­ strzegania  –  rozdział  władzy  sądowej  od  wykonawczej  był  tłumaczony  ko­ niecznością  ochrony  władzy  wykonawczej  przed  ingerencją  sądów,  które  w okresie  poprzedzającym  Rewolucję  Francuską  1789–1799  uzyskały  zbytnią  potęgę10. Pośród organów państwowych sądy zajmują pozycję specjalną, będąc orga­ nami  w znacznej  części  samodzielnymi  i jedynymi  posiadającymi  kompeten­ cje  do  wykonywania  wymiaru  sprawiedliwości.  Już  przed  II  wojną  światową,  pod  rządem  Konstytucji  z 1921 r.11  w doktrynie  funkcjonowało  pojęcie  nie­ 5 Np. dla L. Morawskiego „zasada podziału władzy od lat funkcjonuje wyłącznie jako mechanizm  określający zasady odpowiedzialności politycznej za sprawowanie władzy i nie ma nic wspólnego  z rozdziałem funkcji tworzenia i stosowania prawa” – L. Morawski, Główne problemy współczesnej  filozofii prawa. Prawo w toku przemian, Warszawa 2005, s. 264. 6 P. Sarnecki, Współczesne rozumienie podziału władzy, w: K. Janowski (red.), Nowa Konstytu­ cja RP. Wartości, jednostka, instytucje, Toruń 1991, s. 20. 7 C. Hitchens, T. Paine, Prawa człowieka. Biografia, Warszawa 2008, s. 117. 8 W. Taras, Glosa do uchwały NSA (7) z 15.6.2011 r., I OPS 1/11, OSP 2011, Nr 12, poz. 123. 9 D. Kijowski, Wymiar sprawiedliwości w sprawach administracyjnych a sądowa kontrola admi­ nistracji, w: I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga (red.), Instytucje współczesnego prawa  administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dr. hab. Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 332. 10 Tak H. Lederer, erwaltungsgerichtsbarkeit und Justiz in Frankreich, Archiv des öffentliches  Rechts 1956, Nr 3–4, s. 449. 11 Ustawa  z 17.3.1921  r.  –  Konstytucja  Rzeczypospolitej  Polskiej  (Dz.U.  Nr  44,  poz.  267  ze zm.). 8 § 1. Charakter sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej zależności  sądów  od  innych  organów  władzy  państwowej,  a w  samej  Ustawie  Zasadniczej  wprowadzono  zarazem  pojęcie  niezawisłości  sądów,  jak  i nieza­ wisłości  orzekających  sędziów,  będące  usankcjonowaniem  teorii  trójpodziału  władz, wywodzącej się z idei K. Monteskiusza12. II. Istota sądowej kontroli administracji Jednym z kluczowych dla demokratycznego państwa prawa elementów re­ lacji pomiędzy władzą sądowniczą a władzą wykonawczą czy, mówiąc inaczej,  wpływu  władzy  sądowniczej  na  działania  władzy  wykonawczej  stało  się  po­ wołanie do życia sądów administracyjnych, które dokonują kontroli aktów ad­ ministracyjnych  pod  kątem  ich  zgodności  z prawem,  a wynikiem  tej  kontroli  (jeśli  sąd  stwierdzi  naruszenie  prawa  przez  kontrolowany  organ  administra­ cji)  może  być  jedynie  uchylenie  kontrolowanego  aktu,  a nie  jego  zastąpienie  nowym13.  „Kontrola  ta  polega  na  badaniu  prawidłowości  działań  podmiotu  kontrolowanego  (ze  względu  na  przyjęte  kryteria),  natomiast  nie  polega  na  zastępowaniu  wadliwych  działań  podmiotu  kontrolowanego  prawidłowymi  działaniami  podmiotu  kontrolującego”14.  R. Hauser  wskazuje,  iż  „sprawowa­ nie  kontroli  działalności  innych  organów  nie  może  i nie  powinno  przybierać  postaci  orzeczeń  merytorycznych  zastępujących  orzeczenia  podmiotów  kon­ trolowanych.  Nie  taka  jest  funkcja  kontroli.  Kontrola  każda,  w tym  kontrola  sądowa,  nie  powinna  prowadzić  do  zastępowania  działania  podmiotu  podle­ gającego  kontroli”15.  Jest  to  istotne  tak  z punktu  widzenia  istoty  kontroli,  jak  i naczelnej,  konstytucyjnej  zasady  trójpodziału  władz  w państwie16.  Należy  jednak  wspomnieć,  że  w Prawie  o postępowaniu  przed  sądami  administra­ cyjnymi  ustawodawca  przewidział  pewne  uprawnienie  orzecznicze  sądów  administracyjnych,  które  umożliwia  im  zastępowanie  organów  administracji  publicznej17,  a służy  temu  instytucja  uregulowana  w art. 154  § 2  PostAdmU.  Można  wskazać  za  E. Ochendowskim,  że  instytucja  ta  „stanowi  kolejny  wyją­ 12 Por. np. S. Glaser, Polski proces karny w zarysie, Kraków 1934, s. 77 i n. 13 W innym przypadku działanie sądu powielałoby pracę administracji publicznej, co narusza­ łoby zasadę trójpodziału władz, stanowiąc przejaw tzw. podwójnej administracji – por. M. Zimmer- mann, Nauka administracji i polskie prawo administracyjne, Poznań 1949, s. 129. 14 M. Bogusz, Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu  uprawnienia lub obowiązku (uwagi na tle art. 31 ust. 2 ustawy o NSA), w: Z. Cieślak, Z. Niewiadomski  (red.), Prawo do dobrej administracji, Warszawa 2003, s. 284. 15 R. Hauser, Założenia reformy, s. 24. 16 M. Bogusz, Orzeczenie Naczelnego Sądu, s. 284–285. 17 Por. M. Bogusz, Uwagi na tle przepisu art. 154 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed  sądami administracyjnymi, w: D. Kijowski, A. Miruć (red.), Jakość prawa administracyjnego, War­ szawa 2012, s. 160. 9 Rozdział I. Charakter, zakres i metoda sądowej kontroli legalności działań... stało  sądownictwa  administracyjnego  tek od reguły, iż sąd administracyjny nie decyduje w sprawach administracyj­ nych, lecz sprawuje jedynie kontrolę legalności działania administracji”18. Nie  zmienia  to  faktu,  że  głównym  celem,  a jednocześnie  rezultatem  aktywności  sądów  administracyjnych  jest  jednak  eliminacja  niezgodnych  z prawem  dzia­ łań organów administracji publicznej, by powrócić do stanu zgodności z pra­ wem, a więc, w uproszczeniu, sądy administracyjne obu instancji nie są sąda­ mi faktu, tylko sądami prawa. Jest to, jak wskazuje T. Woś, „represyjna funkcja  kontroli sądowej”19. „Ukształtowanie  się  ostatnią  i ważniejszą  gwarancją  systemu  państwa  prawnego,  «praworządnego»”20.  Sądownictwo  administracyjne  –  obok  sądownictwa  konstytucyjnego  i urzę­ du  Rzecznika  Praw  Obywatelskich  –  stanowi  zatem  główny  filar  demokra­ tycznego  państwa  prawnego.  „(…)  Bez  sądownictwa  administracyjnego  nie  ma  praworządności  tak  jak  bez  armii  nie  ma  pewności  granic  a bez  policji  bezpieczeństwa  wewnętrznego”21.  Kontrola  legalności  działań  organów  admi­ nistracji  publicznej  przez  niezawisły  sąd  daje  gwarancję  ochrony  praw  jed­ nostki  przed  niemającymi  uzasadnienia  prawnego  ingerencjami  administra­ cji  publicznej22.  Zadaniem  sądownictwa  administracyjnego  jest  więc  ochrona  praw  podmiotowych  jednostki,  co  sądy  administracyjne  czynią,  rozpoznając  i rozstrzygając  spory  o zgodność  z prawem  działania  lub  przewlekłego  dzia­ łania  i bezczynności  administracji  publicznej,  toczące  się  pomiędzy  jednost­ ką  a organami  administracji  publicznej.  W końcu  główną  intencją  powoła­ nia  organów  władzy  sądowniczej,  dokonujących  kontroli  administracji,  było  stworzenie  takich  organów  państwowych,  które  dbałyby  właśnie  w pierwszej  kolejności  o ochronę  praw  podmiotowych  jednostki,  a dopiero  wtórną  funk­ cją sądów administracyjnych stało się zabezpieczenie obiektywnego porządku  prawnego23.  Chociaż  zatem  z art. 184  Konstytucji  RP  wynika,  że  sądy  admi­ nistracyjne  sprawują,  w zakresie  określonym  w ustawie,  kontrolę  działalności  administracji  publicznej,  to  jednak  należy  zgodzić  się  z B. Adamiak,  że  przy­ jęte  w art. 184  Konstytucji  RP  rozwiązanie  nie  podważa  tezy,  iż  sądownictwo  administracyjne  powołane  jest  do  ochrony  praw  podmiotowych  jednostki,  18 W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania, s. 163–164. 19 T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2002, s. 19. 20 E. Ochendowski, w: M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski, Postępowanie sądowoad­ ministracyjne, Warszawa 2005, s. 16, za: M. Zimmermann, Nauka administracji, s. 24. 21 J. Langrod, Sprawa reaktywacji sądownictwa administracyjnego, za: J. Langrod, Znosić czy  rozbudować, 1929 r., w: Przedruki z „Gazety Administracji” z 1946 roku, ST 1999, Nr 5, s. 72. 22 M. Buszyński, O reformę sądownictwa administracyjnego, w: Przedruki z „Gazety Admini­ stracji” z 1946 roku, ST 1999, Nr 5, s. 61 i n. 23 E. Iserzon, J. Starościak, Prawo administracyjne w zarysie, Warszawa 1959, s. 225 oraz J. Sta- rościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1978, s. 372. 10 § 1. Charakter sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej i też  taka  jest  jego  podstawowa  funkcja24.  Tym  samym  „jeżeli  organy  admi­ nistracji  nie  są  w stanie  przedstawić  przekonującego  usprawiedliwienia  dla  swych  decyzji,  a sędzia  nie  ma  pewności,  jak  należy  prawidłowo  rozstrzyg­ nąć sprawę, to powinien orzec, kierując się wolnością obywatela, a nie intere­ sami  administracji  publicznej.  Sędziowie  XXI  w.  muszą  być  zorientowani  na  podstawową  wartość,  jaką  jest  wolność,  a nie  na  hierarchiczne  autorytety  ani  na  tak  niejasne  wartości,  jak  dobro  wspólne.  Troska  o dobro  wspólne  to  za­ danie  rządu  i jego  administracji  oraz  ustawodawcy.  Sędziemu  administracyj­ nemu  zaś  powierzona  została  indywidualna  ochrona  prawna  obywatela,  a nie  interesy ogółu”25. Treścią  sądowej  kontroli  administracji  jest  więc  przede  wszystkim  ochro­ na  wolności  i praw  jednostki  (podmiotów  prawa)  w relacjach  z administracją  publiczną,  a także  budowanie  i utrwalanie  zasady  państwa  prawa  i wyprowa­ dzanych  z niej  standardów.  Przecież  ideowym  znaczeniem  sądownictwa  ad­ ministracyjnego  jest  bycie  jak  gdyby  strzałką  regulującą  ciśnienie  w ustrojo­ wym  kotle  społecznym26,  a „istnienie  sądów  administracyjnych  traktuje  się  czasem jako differentia specifica ustrojów praworządnych”27. III. Podstawy prawne systemu polskiego sądownictwa administracyjnego Sprawowanie  wymiaru  sprawiedliwości  przez  NSA  oraz  WSA28  poprzez  kontrolę  działalności  administracji  publicznej  polega  przede  wszystkim  na  rozstrzyganiu  sporów  między  obywatelem  a organem  administracji  co  do  le­ galności  rozstrzygnięć  administracyjnych  podjętych  przez  ten  organ,  a doty­ czących  praw  i obowiązków  uczestniczącego  w wyżej  wymienionym  sporze  obywatela,  jak  też  na  badaniu  zgodności  z ustawami  uchwał  organów  samo­ rządu  terytorialnego  i aktów  normatywnych  terenowych  organów  admini­ 24 B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administra­ cyjnego, w: J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz (red.), Polski model sądownictwa admini­ stracyjnego, Lublin 2003, s. 18; por. też J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant  ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na Konferencji Katedr i Zakładów Prawa  Konstytucyjnego, Gdynia, 14–16 kwietnia 2008 r., s. 1 i n. 25 P. Tiedemann, Wyzwania stawiane przed sędzią XXI wieku, ZNSA 2012, Nr 6, s. 89. 26 J. Langrod, Sprawa reaktywacji, s. 77. 27 Tamże, s. 71. 28 Konstytucja  RP  mówi  o „innych  sądach  administracyjnych”  –  w momencie  uchwalania  Ustawy Zasadniczej dopiero toczyły się prace dotyczące ostatecznego modelu sądowej kontroli  administracji publicznej, stąd też w 1997 r. jeszcze nie ustalono, że sądy pierwszej instancji będą  spadkobiercami nazwy po swoich przedwojennych protoplastach – WSA w Poznaniu, Katowicach  i Toruniu. 11 Rozdział I. Charakter, zakres i metoda sądowej kontroli legalności działań... stracji  rządowej,  a te  zadania,  które  stoją  przed  sądownictwem  administra­ cyjnym,  stanowią  przejaw  realizacji  zasady  trójpodziału  władzy,  gdyż  sąd  ten  może skutecznie powściągać i równoważyć władzę wykonawczą29. Fundamenty prawne nowoczesnego sądownictwa administracyjnego moż­ na odnaleźć w bardzo uniwersalnych regulacjach. Mianowicie na mocy art. 14  Międzynarodowego  Paktu  Praw  Obywatelskich  i Politycznych,  otwartego  do  podpisu  w Nowym  Jorku  19.12.1966 r.30,  jednostka  „ma  prawo  do  sprawied­ liwego  i publicznego  rozpatrzenia  sprawy  przez  właściwy,  niezawisły  i bez­ stronny sąd”, jak zaś wynika z art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw  Człowieka  i Podstawowych  Wolności,  sporządzonej  w Rzymie  4.11.1950 r.,  zmienionej  następnie  Protokołami  Nr 3,  5  i 8  oraz  uzupełnionej  Protokołem  Nr 231,  „każdy  ma  prawo  do  sprawiedliwego  i publicznego  rozpatrzenia  jego  sprawy  w rozsądnym  terminie  przez  niezawisły  i bezstronny  sąd  ustanowio­ ny na mocy ustawy (...)”. Oczywiście, bardziej szczegółowo ustrój i funkcjono­ wanie sądów administracyjnych regulują Ustawa Zasadnicza, Prawo o ustroju  sądów  administracyjnych  i Prawo  o postępowaniu  przed  sądami  administra­ cyjnymi. Punktem  wyjścia  dla  obowiązującej  regulacji  procedury  sądowoadministra­ cyjnej  są  przede  wszystkim  przepisy  Konstytucji  RP,  z których  wynika  wprost,  że:  „1.  Sądy  administracyjne  sprawują  wymiar  sprawiedliwości  jako  wyodręb­ niona  część  władzy  sądowniczej  (art. 10,  art. 175  ust. 1,  art. 177,  art. 183  ust. 1,  art. 184  Konstytucji);  2.  Postępowanie  sądowe,  w tym  przed  sądami  administra­ cyjnymi  jest  dwuinstancyjne  (art. 176  ust. 1  Konstytucji);  3.  Odrębny  pion  dwu­ instancyjnego  sądownictwa  administracyjnego  tworzą  NSA  i inne  sądy  ad­ ministracyjne  (art. 184  Konstytucji);  4.  Sądy  administracyjne  powołane  są  do  kontroli  działalności  administracji  publicznej,  w tym  do  orzekania  o zgodno­ ści  z ustawami  uchwał  organów  samorządu  terytorialnego  i aktów  normatyw­ nych  terenowych  organów  administracji  rządowej.  Zakres  tej  kontroli  określają  ustawy  zwykłe  (art. 184  Konstytucji);  5.  Sądy  administracyjne  rozstrzygają  także  spory  kompetencyjne  między  organami  samorządu  terytorialnego  i administra­ cji  rządowej  (art. 166  ust. 3  Konstytucji);  6.  Ochroną  sądową  objęta  jest  również  samodzielność  jednostek  samorządu  terytorialnego  (art. 165  ust. 2  Konstytucji).  Art. 236 ust. 2 Konstytucji zobowiązywał do uchwalenia, przed upływem 5 lat od  dnia  wejścia  w życie  konstytucji  ustaw  wprowadzających  w życie  art. 176  ust. 132  Konstytucji  w zakresie  dotyczącym  dwuinstancyjnego  sądownictwa  administra­ 29 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, kom. do art. 184. 30 Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167, załącznik. 31 Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm. 32 „Postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne”. 12 § 1. Charakter sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej cyjnego. W wykonaniu tego zobowiązania Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uchwa­ lił następujące ustawy: Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Prawo o postę­ powaniu  przed  sądami  administracyjnymi  oraz  Przepisy  wprowadzające  ustawę  –  Prawo  o ustroju  sądów  administracyjnych  i ustawę  –  Prawo  o postępowaniu  przed  sądami  administracyjnymi”33.  Doprecyzowanie  konstytucyjnych  założeń  dotyczących  sądowej  kontroli  administracji  znajdujemy  zatem  w wyżej  wymie­ nionych ustawach zwykłych. Jak wynika z art. 1 § 1 PrUSA, sądy administracyjne  sprawują  wymiar  sprawiedliwości  przez  kontrolę  działalności  administracji  pub­ licznej  oraz  rozstrzyganie  sporów  kompetencyjnych  i o  właściwość  między  orga­ nami  jednostek  samorządu  terytorialnego,  samorządowymi  kolegiami  odwoław­ czymi  i między  tymi  organami  a organami  administracji  rządowej.  Oprócz  tego  w wielu  ustawach  szczególnych  znalazły  się  odmienne  regulacje  dotyczące  nie­ których  instytucji  postępowania  sądowoadministracyjnego,  głównie  w zakre­ sie  instytucji  techniczno­procesowych34.  Przykładem  niech  będzie  art. 147  ust. 3  ustawy z 29.8.1997 r. – Prawo bankowe35, z którego wynika, że od decyzji o prze­ jęciu banku przez inny bank, uchyleniu zezwolenia na utworzenie banku i jego li­ kwidacji oraz wystąpieniu do Rady Ministrów o likwidację banku – w przypadku  banku państwowego, rada nadzorcza może wnieść skargę do sądu administracyj­ nego w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji. Ta regulacja szczególna m.in.  skraca wydatnie termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. IV. Zakres sądowej kontroli administracji Sądy  administracyjne  (WSA  i NSA)  sprawują  wymiar  sprawiedliwości  przez  sądową  kontrolę  wykonywania  administracji  publicznej.  Jak  wskazuje  J. Jendrośka,  „w  wykonywaniu  funkcji  kontrolnej  [sądownictwo  administra­ cyjne  –  przyp.  autora]  realizuje  dwie  podstawowe  kompetencje:  kompeten­ cję  kontrolną  przez  badanie  legalności  prawnych  form  działania  administra­ cji  objętych  przedmiotem  skargi  oraz  kompetencje  sygnalizacyjne  dotyczące  prawidłowego  wykonywania  administracji  publicznej  z punktu  widzenia  le­ galności i sprawności funkcjonowania aparatu administracyjnego”36. Kontrola jest pojęciem dość szerokim – oznacza w ogólności porównywa­ nie stanu faktycznego ze stanem założonym czy też nadzór nad czymś i dopil­ 33 J. Drachal, R. Hauser, E. Mzyk, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, Warszawa–Zie­ lona Góra 2003, s. 11–12. 34 K. Celińska-Grzegorczyk, R. Hauser, W. Sawczyn, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne,  sądowoadministracyjne i egzekucyjne, Warszawa 2011, s. 129–130. 35 T.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 1376 ze zm. 36 J. Jendrośka,  Postępowanie  administracyjne  i sądowoadministracyjne,  Poznań–Wrocław  2001, s. 133. 13 Rozdział I. Charakter, zakres i metoda sądowej kontroli legalności działań... nowywanie,  aby  to  funkcjonowało  zgodnie  z ustalonymi  zasadami  –  ale  kry­ terium  kontroli  sprawowanej  przez  sądy  administracyjne  określa  precyzyjnie  art. 1 § 2 PrUSA, który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgod­ ności  z prawem,  jeżeli  ustawy  nie  stanowią  inaczej.  Ideę  kontroli  legalności  działalności  administracji  publicznej  trafnie  ujął  Trybunał  Sprawiedliwości,  wskazując  w swoim  wyroku,  że  „celem  kontroli  legalności  przepisów  jest  za­ pewnienie  przestrzegania  wcześniej  ustalonych  zakresów  kompetencji  róż­ nych władz, organów i instytucji państwa, lecz nie samo ustalanie tych zakre­ sów. (…) istnienie kontroli sądowej jest nierozerwalnie związane z istnieniem  państwa  prawa.  (...)  Wyrok  ogranicza  się  jednak  do  wykładni  przepisu  okre­ ślającego zakres kompetencji (...), lecz co do zasady nie może mieć wpływu na  wykonywanie  tych  kompetencji  w tych  granicach”37.  Zadaniem  sądów  admi­ nistracyjnych  jest  więc  ocena  zgodności  działania  kontrolowanych  podmio­ tów (a więc organów administracji publicznej) z obowiązującym prawem. Z  powyższego  wynika,  że  kontrola,  która  jest  sprawowana  przez  sądy  ad­ ministracyjne,  ma  ograniczony  charakter,  zajmuje  się  bowiem  tylko  jednym  z aspektów  działalności  kontrolowanych  podmiotów,  pomijając  inne  –  cho­ ciażby celowość czy gospodarność. Oznacza to, że sądy te nie badają kontrolo­ wanych aktów i czynności także pod względem ich słuszności38. Jak  trafnie  wskazuje  Z. Kmieciak,  zakres  kontroli  działalności  administracji  publicznej  dokonywanej  przez  sądy  administracyjne  uściślony  został  w prze­ pisach  Prawa  o postępowaniu  przed  sądami  administracyjnymi,  w tym  prze­ de  wszystkim  w art. 3  § 2  PostAdmU,  który  kategoryzuje  przedmiot  skarg  kie­ rowanych  do  WSA39.  Kontrola  sądowa  zgodności  z prawem  działalności  albo  bezczynności  oraz  przewlekłego  prowadzenia  postępowania  administracji  pub­ licznej  jest  kontrolą  samoistną,  a więc  stanowi  jedyny  przejaw  aktywności  są­ dów  administracyjnych  i jest  wyłączną  treścią  tej  działalności40.  Podstawowym  jej  sposobem  jest  kontrola  następcza41  w różnorakim  stopniu  penetrująca  wy­ 37 Wyr. TS z 11.9.2008 r., C­428/06, Unión General de Trabajadores de La Rioja (UGT-Rioja) i inni przeciwko Juntas Generales del Territorio Histórico de Vizcaya i inni (orzeczenie wstępne), Przegląd  Podatkowy 2008, Nr 11, s. 52. 38 Należy jednak pamiętać, że w myśl art. 134 § 1 PostAdmU sąd nie jest związany granicami  skargi, tzn. ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa oraz wszystkie  przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań  i wniosków zawartych w skardze. 39 Z. Kmieciak, w: Z. Kmieciak (red.), Polskie sądownictwo administracyjne, Warszawa 2006,  40 Podobnie T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadmi­ nistracyjne, Warszawa 2009, s. 32. 41 Odnośnie do modeli kontroli por. A. Skoczylas, W. Sawczyn, Du choix des critères de contrôle  de l’administration, w: J. Niczyporuk (red.), Les problèmes théoriques de la science administrative,  Bruksela–Paryż 2011, passim. s. 10. 14 § 1. Charakter sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej żej wymienioną działalność, ale mająca możliwość kompleksowego badania ca­ łej sprawy aż do jej etapu początkowego, czyli do treści wniosku o jej wszczęcie  wniesionego  przez  uprawniony  podmiot  lub  pierwszej  podejmowanej  z urzędu  czynności  organu.  „Taka  głęboka  ingerencja  kontrolna  dopuszczalna  jest  wów­ czas, gdy jest to konieczne dla usunięcia przeszkód w zapewnieniu pełnej zgod­ ności z prawem nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez organ admi­ nistracyjny.  Sąd  na  podstawie  oceny  zaskarżonego  aktu  lub  czynności  władny  jest  rozszerzyć  zakres  kontroli  na  wcześniejsze  działania  administracji  w gra­ nicach  danej  sprawy,  nie  będąc  związany  ani  zakresem  skargi,  ani  też  jej  za­ rzutami.  W wyniku  takiej  pogłębionej  przedmiotowo  kontroli  sprawa  admini­ stracyjna  powraca  do  początkowego  stanu  jej  zawisłości  jako  sprawy  otwartej,  ale  nie  takiego  samego,  jaki  istniał  przed  kontrolą  sądową.  Na  organie  admi­ nistracyjnym  spoczywa  bowiem  obowiązek  zastosowania  się  do  oceny  praw­ nej  sformułowanej  w wyroku  sądu  administracyjnego  i wszystkich  wskazań  w niej  zawartych.  W stosunku  do  tych  działań,  które  będzie  musiał  podejmo­ wać  organ  administracyjny  w celu  załatwienia  sprawy,  skutki  kontroli  sądowej  będą  przynosiły  rezultaty  podobne  do  tych,  jakie  wywołuje  kontrola  wstępna.  W przypadku  wniesienia  w takiej  sprawie  kolejny  raz  skargi  do  sądu  admini­ stracyjnego,  przedmiotem  kontroli  będzie  zgodność  z prawem  działania  admi­ nistracji  w odniesieniu  do  zastosowanych  przepisów  prawa  oraz  dostosowania  czynności  procesowych  i załatwienia  danej  sprawy  administracyjnej  do  oceny  prawnej zawartej w prawomocnym wyroku sądowym”42. jednostki  W  nawiązaniu  do  wcześniejszych  uwag  dotyczących  ochrony  praw  pod­ miotowych  jako  konstytutywnej  funkcji  sądownictwa  admini­ stracyjnego  warto  wskazać  na  inne  spojrzenie  na  pojęcie  „kontrola”,  użyte  w art. 184 Konstytucji RP. „Można (...) mieć wątpliwości, czy trafnie w art. 184  Konstytucji  posłużono  się  słowem  «kontrola»,  którą  sprawują  sądy  admini­ stracyjne nad działalnością administracji publicznej, skoro sądy te z mocy Jej  art. 175 ust. 1 sprawują wymiar sprawiedliwości, co należy (...) rozumieć w ten  sposób, iż głównym ich celem jest danie satysfakcji skarżącemu się obywatelo­ wi przez wydanie sprawiedliwego wyroku, a nie poprawianie (kontrolowanie)  funkcjonowania administracji publicznej”43. Nie  ulega  zatem  wątpliwości,  że  sprawowanie  wymiaru  sprawiedliwości  przez sądy administracyjne odbiega od powszechnego rozumienia roli wymia­ ru  sprawiedliwości,  a więc  rozstrzygania  sporów  między  podmiotami  pozo­ stającymi  w sporze,  aby  zadecydować  o przysługujących  uprawnieniach.  Sądy  42 B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa  2009, s. 50. 43 M. Szubiakowski, Glosa do postanowienia NSA z 9.8.2005 r., II FSK 885/05, OSP 2006, Nr 3,  poz. 29 i wskazana tam literatura; a także wyr. TK z 14.6.1999 r., K 11/98, OTK 1999, Nr 5, poz. 97. 15 Rozdział I. Charakter, zakres i metoda sądowej kontroli legalności działań... administracyjne  mają  bowiem  przede  wszystkim  za  zadanie  chronić  jednostki  przed nadużyciami władzy, a powierzone im orzecznicze zadania są ustawowo  wykluczone  z zakresu  właściwości  sądów  powszechnych,  sądów  wojskowych  i SN44. V. Właściwość sądów administracyjnych W  uchwale  NSA  (7)  z 15.2.2010 r.45  stwierdzono,  że  kompetencja  kontrol­ na sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu  administracji  w trzech  płaszczyznach:  1)  oceny  zgodności  działania  z prawem  materialnym,  2)  dochowania  wymaganej  prawem  procedury,  3)  respektowa­ nia  reguł  określonych  w przepisach  ustrojowych46.  Te  wszystkie  działania  mają  jednak  sens  tylko  wtedy,  gdy  zostaną  podjęte  nie  przez  jakikolwiek  sąd  admi­ nistracyjny,  ale  przez  sąd  właściwy.  „Właściwość”  to  „zdolność  prawna  organu  do  rozpoznawania  i rozstrzygania  określonego  rodzaju  spraw  w postępowaniu  (...)”47.  Chociaż  wyróżnia  się  różne  rodzaje  właściwości,  to  z punktu  widzenia  poruszanej  w niniejszej  pracy  problematyki  szczególne  znaczenie  ma  ustale­ nie  właściwości  instancyjnej  (konieczność  jej  uregulowania  była  konsekwencją  dwuinstancyjności  sądownictwa  administracyjnego)  i  rzeczowej  (która  –  jak  podkreśla Z. Janowicz – zawiera w sobie elementy uprawnienia i obowiązku za­ łatwienia danej kategorii spraw48) sądów administracyjnych.  Ustalenie  tej  pierwszej  stosunkowo  łatwo  dokonać,  określona  jest  ona  bo­ wiem  wprost  w Prawie  o ustroju  sądów  administracyjnych  i Prawie  o postę­ powaniu  przed  sądami  administracyjnymi.  Artykuł  2  PrUSA  wskazuje  mia­ nowicie,  iż  sądami  administracyjnymi  są  NSA  oraz  WSA.  W art. 3  § 1  PrUSA  wskazano  z kolei,  iż  sprawy  należące  do  właściwości  sądów  administracyjnych  rozpoznają w pierwszej instancji WSA, § 2 tego artykułu zaś określa właściwość  NSA, wskazując, że sprawuje on nadzór nad działalnością WSA w zakresie orze­ kania49 w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki od­ woławcze  od  orzeczeń  tych  sądów  i podejmuje  uchwały  wyjaśniające  zagad­ 44 Por. W. Sanetra, Swoboda decyzji sędziowskiej z perspektywy Sądu Najwyższego, PS 2008,  Nr 11–12, s. 5. 45 II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39. 46 A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administra­ cyjnych, w: L. Wiśniewski (red.), Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa  1997, s. 231. 47 B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,  Warszawa 2002, s. 119–120. 48 Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 110. 49 Tzw. nadzór judykacyjny – por. S. Włodyka, Organizacja sądownictwa, Kraków 1959, s. 238. 16
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: