Darmowy fragment publikacji:
Ustawa
o pomocy spo∏ecznej
Komentarz
Wojciech Maciejko
Pawe∏ Zaborniak
Wydanie 4
Stan prawny na 1 marca 2013 roku
Warszawa 2013
Komentarz do poszczególnych artykułów opracowali:
Wojciech Maciejko: wstęp, art. 1–57 pkt 1–4, art. 58–66, 88–109, 116–123, 150, 150a
Paweł Zaborniak: art. 2 pkt 2, art. 57 pkt 5–18, art. 57a, art. 59 pkt 9, art. 67–69,
art. 91 pkt 1 i 4, art. 110–115, 124–134, 152–153
Redaktor prowadzący: Grażyna Polkowska-Nowak
Opracowanie redakcyjne: Grażyna Polkowska-Nowak, Agnieszka Zagozda
Redakcja techniczna: Agnieszka Dymkowska
Projekt okładki i stron tytułowych: Michał Piotrowski
© Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2013
Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana
ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych,
kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy.
ISBN 978-83-7806-999-7
LexisNexis Polska Sp. z o.o.
Ochota Offi ce Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa
tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68
Infolinia: 22 572 99 99
Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92
www.lexisnexis.pl, e-mail: biuro@lexisnexis.pl
Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.lexisnexis.pl
Spis treści
Spis treści
Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
Przedmowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11
USTAWA z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r.,
poz. 182) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13
DZIAŁ I. Przepisy ogólne (art. 1–35) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13
Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy (art. 1–14) . . . . . . . . . . . . . .
13
Rozdział 2. Zadania pomocy społecznej (art. 15–35) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
DZIAŁ II. Świadczenia z pomocy społecznej (art. 36–109) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
Rozdział 1. Zasiłki i usługi (art. 36–53a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
Rozdział 2. Domy pomocy społecznej (art. 54–66) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
Rozdział 3. Działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki
zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym,
przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku (art. 67–69) . . . . . 316
Rozdział 4. Pomoc dla osób usamodzielnianych (art. 70–90a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
Rozdział 5. Integracja cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej
status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą (art. 91–95) . . . . . . . . . . . . . 341
Rozdział 6. Zasady odpłatności za świadczenia (art. 96–99) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
Rozdział 7. Postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej
(art. 100–109) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
DZIAŁ III. Organizacja pomocy społecznej (art. 110–134) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378
Rozdział 1. Struktura organizacyjna pomocy społecznej (art. 110–115) . . . . . . . . . . 378
Rozdział 2. Pracownicy socjalni (art. 116–123a) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405
Rozdział 3. Rada Pomocy Społecznej (art. 124–125) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421
Rozdział 4. Nadzór i kontrola (art. 126–134) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426
DZIAŁ IV. Przepisy zmieniające, przejściowe i końcowe (art. 135–161) . . . . . . . . 471
Rozdział 1. Przepisy zmieniające (art. 135–143) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471
Rozdział 2. Przepisy przejściowe i końcowe (art. 144–161) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471
Bibliografi a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 483
5
Spis treści
Aneks
Wzór nr 1. Kontrakt socjalny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487
Wzór nr 2. Wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie domu pomocy
społecznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 497
Wzór nr 3. Wniosek o zezwolenie na prowadzenie w ramach działalności statutowej
placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym,
przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498
Wzór nr 4. Wniosek o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej
w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę
osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom
w podeszłym wieku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499
Wzór nr 5. Kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego . . . . . . . . . . . . . . . 500
Wzór nr 6. Oświadczenie o stanie majątkowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 539
6
Wykaz skrótów
Wykaz skrótów
Źródła prawa
k.c.
– ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93
ze zm.)
k.k.
– ustawa z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553
Konstytucja RP
– Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.
ze zm.)
k.p.
k.p.a.
k.p.c.
k.p.k.
k.r.o.
k.w.
o.p.
p.p.s.a.
pr.bud.
rozporządzenie
z 28 kwietnia 2005 r.
u.d.l.
u.e.r.
u.f.p.
u.o.z.p.
Nr 78, poz. 483 ze zm. i sprost.)
– ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r.
Nr 21, poz. 94 ze zm.)
– ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyj-
nego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267)
– ustawa z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U.
Nr 43, poz. 296 ze zm.)
– ustawa z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U.
Nr 89, poz. 555 ze zm.)
– ustawa z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn.
Dz.U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.)
– ustawa z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U.
z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm.)
– ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U.
z 2012 r., poz. 749 ze zm.)
– ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)
– ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r.
Nr 243, poz. 1623 ze zm.)
– rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 28 kwietnia 2005 r.
w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności
gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodo-
bową opiekę (Dz.U. Nr 86, poz. 739)
– ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112
poz. 654 ze zm.)
– ustawa z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubez-
pieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227
ze zm.)
– ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o fi nansach publicznych (Dz.U. Nr 157,
poz. 1240 ze zm.)
– ustawa z 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (tekst
jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 ze zm.)
7
Wykaz skrótów
u.p.d.f.
u.p.e.a.
u.p.o.u.a.
u.p.s.
u.p.s.(n.)
u.p.z.
u.s.d.g.
u.s.g.
u.s.p.
– ustawa z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fi zycznych
(tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 361 ze zm.)
– ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w admini-
stracji (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.)
– ustawa z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do ali-
mentów (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.)
– ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U.
z 2013 r., poz. 182)
– ustawa z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U.
z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm. – nieobowiązująca)
– ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach
rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.)
– ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst
jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.)
– ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U.
z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
– ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.
Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
ustawa z 9 czerwca 2011 r. – ustawa z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy za-
stępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.)
– ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
(tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.)
– ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.
Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)
– ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.
Dz.U z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.)
– ustawa z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej
w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.)
– ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn.
Dz.U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) (uchylona)
– Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej
– Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej
– Monitor Polski
– Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
– Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich
sądów administracyjnych
– Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych i Sądu Najwyższego
– Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecz-
nych i Spraw Publicznych
– Orzecznictwo Sądów Polskich
– Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych
– Orzecznictwo Sądowe w Sprawach Pomocy Społecznej
– „Samorząd Terytorialny”
– Fundusz Ubezpieczeń Społecznych
– Główny Urząd Statystyczny
– Krajowy Rejestr Karny
– Krajowy Rejestr Sądowy
– Serwis Prawniczy LexisNexis Polska Sp. z o.o.
– Naczelny Sąd Administracyjny
– Rzecznik Praw Dziecka
u.s.u.s.
u.s.w.
u.ś.r.
u.w.a.r.
u.z.o.z.
Publikatory i czasopisma
Dz.U.
Dz.Urz. UE
MP
ONSA
ONSAiWSA
OSAiSN
OSNP
OSP
OSS
OSSPS
ST
Inne skróty
FUS
GUS
KRK
KRS
LexPolonica
NSA
RPD
8
Wykaz skrótów
RPO
SN
TK
WSA
ZUS
– Rzecznik Praw Obywatelskich
– Sąd Najwyższy
– Trybunał Konstytucyjny
– wojewódzki sąd administracyjny
– Zakład Ubezpieczeń Społecznych
Uwaga: artykuły powołane bez oznaczenia są artykułami ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy spo-
łecznej.
9
Przedmowa
Przedmowa
Ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r.,
poz. 182) normuje zagadnienia pomocy państwa adresowanej do najuboższej
i najbardziej pokrzywdzonej życiowo warstwy społeczeństwa. Metoda regulacji
oraz powierzenie spraw jurysdykcji i organizacji sfery świadczeń pomocy spo-
łecznej organom administracji publicznej pozwala zakwalifi kować ten akt do ma-
terialnego prawa administracyjnego.
W czwartym wydaniu uwzględniono m.in. zmiany systemowe wprowadzone
ustawą z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy
o świadczeniach opieki zdrowotnej fi nansowanych ze środków publicznych (Dz.U.
Nr 81, poz. 440), a w szczególności ustawą z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny
i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887 ze zm.). Wydanie uwzględnia
stan prawny na 1 marca 2013 r. Obejmuje też wszystkie zaktualizowane wyso-
kości świadczeń i kryteria dochodowe oraz wskaźniki zawarte w rozporządzeniu
Rady Ministrów z 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfi kowanych kryteriów docho-
dowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r.,
poz. 823).
Nie pominięto też regulacji, które już zostały opublikowane, ale ich wejście w życie
ustalono na 31 grudnia 2013 r. i 1 stycznia 2015 r. Dotyczą one instytucji super-
wizji w pomocy społecznej, uprawnień zawodowych i kompetencji superwizorów,
a także limitów zatrudnienia pracowników socjalnych. Unormowania te wpro-
wadza wymieniona nowelizacja z 18 marca 2011 r.
Celem opracowania jest zilustrowanie podstawowych instytucji materialnopraw-
nych oraz procesowych z zakresu pomocy społecznej. Ramy opracowania nie
pozwoliły jednak na drobiazgowe omówienie wszystkich zagadnień objętych ko-
mentowaną regulacją.
Komentarz jest adresowany do pracowników zatrudnionych w jednostkach orga-
nizacyjnych pomocy społecznej, w tym zwłaszcza do osób zatrudnionych w urzę-
11
Przedmowa
dach organów pomocy społecznej, prowadzących orzecznictwo w indywidualnych
sprawach administracyjnych objętych problematyką ustawy. Może także służyć
pomocą osobom uprawnionym do świadczeń z pomocy społecznej w skutecznym
egzekwowaniu swoich praw.
Wojciech Maciejko
Paweł Zaborniak
12
Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy
Art. 1
USTAWA
z dnia 12 marca 2004 r.
o pomocy społecznej
(tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 182)
DZIAŁ I
Przepisy ogólne
Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy
Rozdział 1
Art. 1. Ustawa okreś la:
Dział I. Przepisy ogólne
Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy
Wojciech Maciejko
1) zadania w zakresie pomocy społecznej;
2) rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzie-
lania;
3) organizację pomocy społecznej;
4) zasady i tryb postępowania kontrolnego w zakresie pomocy społecznej.
ZAKRES PRZEDMIOTOWY REGULACJI
1. Artykuł 1 formułuje zakres przedmiotowy ustawy. Dokonuje równocześnie ka-
tegoryzacji sfery stosunków społecznych regulowanej jej przepisami; klasyfi kuje
zakres przedmiotowy, dzieląc go na cztery obszary normatywne: zadania, świad-
czenia pomocy społecznej, jej organizację oraz kontrolę realizowaną nad jednost-
kami organizacyjnymi pomocy społecznej. Jak łatwo dostrzec, zakres przedmio-
towy nie wyczerpuje regulacji, nie odpowiada wiernie rzeczywistemu obrazowi
i rzeczywistemu zasięgowi normowania. Nie takie jednak są jego cele normatywne.
Funkcją przepisów o zakresie przedmiotowym aktu jest przede wszystkim funkcja
informacyjna, pozwalająca jego adresatom ocenić, czy i jakiej sfery stosunków
Wojciech Maciejko
13
Art. 1
Dział I. Przepisy ogólne
społecznych one dotyczą. Przepisy o zakresie przedmiotowym dostarczają wiedzy
o rozległości problematyki objętej aktem oraz pozwalają wnioskować o stopniu
skodyfi kowania tej problematyki. W szczególności mają za zadanie umożliwienie
ustalenia, czy istnieją inne, konkurencyjne albo alternatywne, akty prawne regu-
lujące tę samą problematykę.
2. Tym wszystkim wymaganiom czyni zadość art. 1 pkt 1–4. Pozwala on w ogólny
sposób nakreślić sferę ingerencji prawodawczej, a ponadto umożliwia adresatom
aktu wyciągnąć wnioski co do stopnia kompleksowości regulacji. Struktura art. 1
pozwala na wyodrębnienie zakresów normowania tego aktu za pomocą kryterium
zakresu prawa administracyjnego. Ustawa ta ma charakter regulacji systemowej;
w sposób kompleksowy reguluje zadania organów władzy publicznej w sferze po-
mocy społecznej. Pozwala zdefi niować pomoc społeczną jako instytucję prawną
oraz wskazać, jakie organy państwa i innych związków publicznoprawnych zaj-
mują się pomocą społeczną oraz na czym ona polega. Przepisy ustawy niewąt-
pliwie należą do dziedziny prawa administracyjnego materialnego. Podobnie
jednak, jak ma to miejsce w innych aktach prawnych o tym charakterze, z racji
kompleksowości jej unormowań zawiera ona także regulacje typowo ustrojowe
oraz procesowe.
Zadania pomocy społecznej oraz instytucjonalne podstawy działania pomocy
społecznej (art. 1 pkt 1 i 3) są dziedzinami regulowanymi przez przepisy prawa
ustrojowego. Prawodawcze założenia, organizacyjne instrumentarium służące ich
realizacji oraz zakres działania organów administracji publicznej narzucony przez
te założenia, wszystko to są zagadnienia ze sfery ustroju administracji. Rodzaje
świadczeń i zasady ich udzielania (art. 1 pkt 2 ab initio) stanowią rdzeń całej regu-
lacji. Typ interwencji władzy publicznej w sferze pomocy społecznej oraz warunki
podejmowania tej interwencji lub powstrzymywania się od niej należą w całości
do prawa administracyjnego materialnego. Instrumentarium procesowe służące
procesowemu i technicznemu wykonywaniu zadań pomocy społecznej (art. 1
pkt 2 in fi ne oraz pkt 3) jest dopełnieniem unormowań tej ustawy. Celem tych
regulacji jest zapewnienie praworządności formalnej w wykonywaniu zadań po-
mocy społecznej oraz okreś lenie mechanizmów autokontroli wewnątrz aparatu
organizacyjnego realizującego zadania państwa w tym obszarze stosunków spo-
łecznych (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz).
3. Zadania pomocy społecznej okreś lone w art. 1 pkt 1 stanowią logiczną konse-
kwencję celów normatywnych, które przyświecały ustawodawcy tworzącemu ten
akt. Zadanie bowiem – ze swej natury – jest działaniem ze sfery teleologii; nie
może mieć charakteru rytualnego, pozbawionego jakichkolwiek zamierzeń. Nie
taka zresztą jest rola organów władzy publicznej. Każdorazowo ich akty i działania
muszą być uzasadnione zamiarem dokonania zmian w rzeczywistości otaczającej
adresata aktu normatywnego. Przytoczony przepis utwierdza w tym przekonaniu.
14
Wojciech Maciejko
Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy
Art. 1
Zbyt duża skala ubóstwa wśród obywateli i zbyt duża skala niezawinionej ludzkiej
niezaradności życiowej – tak można zdefi niować cel normatywny dający podstawę
do ustalenia zadań służących jego realizacji, w tym w szczególności zadań od-
zwierciedlonych w art. 1 pkt 1 (por. K.W. Kumaniecki, B. Wasiutyński, J. Panejko,
Opieka społeczna, w: Polskie prawo administracyjne w zarysie, s. 474).
Rodzaje świadczeń okreś lone w art. 1 pkt 2 stanowią podstawę do stwierdzenia,
że ustawodawca różnicuje i wartościuje niedobór w środkach utrzymania lub
przyczyny powstania ułomności skutkujących sytuacją życiową wymagającą in-
terwencji władzy publicznej. Gdyby takiego różnicowania nie wprowadził, nie
można byłoby mówić o jakichkolwiek „rodzajach” świadczeń z pomocy społecznej
i odpowiednich zasad ich udzielania.
Artykuł 1 pkt 2 zawiera też inną istotną wskazówkę interpretacyjną, a miano-
wicie nazwę działań podejmowanych przez organy właściwe w sprawach pomocy
społecznej. Semantyka zwrotu językowego „udzielanie świadczeń” nie jest ogra-
niczona wyłącznie do oddźwięku technicznego. Nie można zwrotu tego utożsa-
miać z metodą przekazywania przedmiotu świadczenia z pomocy społecznej ze
sposobem porozumiewania się organu-świadczeniodawcy z uprawnionym-świad-
czeniobiorcą. „Udzielić świadczenia” znaczy tyle, co przyznać je, nie będąc do
tego bezwzględnie zobowiązanym, przyznać mimo oddziaływania zasady, że ze
świadczeń takich, w prawidłowo ułożonych relacjach społecznych, nie powinno
się korzystać. Udzielenie świadczenia polega na uwzględnieniu prośby. Imma-
nentnym składnikiem tej prośby ma być przekonanie udzielającego, że obalono
domniemanie, iż bez świadczenia z pomocy społecznej osoba lub rodzina może
się, w konkretnych realiach, obejść. Udzielenie świadczenia z pomocy społecznej
przybiera rozmaite szczególne postacie. Wskazać tu można na przyznanie prawa
z pomocy społecznej albo na ustalenie takiego prawa. W każdym jednak z przy-
padków uzyskania świadczenia dochodzi do jego udzielenia. Udzielenie świad-
czenia – przez konkretyzację adekwatnego publicznego prawa podmiotowego
– jest odstępstwem od zasady, że każdy czyni wszystko, by zgodnie ze swoją
najlepszą wiedzą, z wykorzystaniem wszelkich swoich umiejętności, uprawnień
i środków zapewnić optymalny poziom warunków bytowych sobie i swoim naj-
bliższym. Udzielenie świadczenia z pomocy społecznej nie oznacza usprawiedli-
wienia bierności obywatela w tych poczynaniach ani niedbałego wykonywania
przez niego obowiązków. Oznacza wyłącznie, że zbieg niepomyślnych zdarzeń ży-
ciowych, zrządzeń losu spowodował, że – mimo wymaganego stopnia zapobiegli-
wości – osoba lub rodzina nie była w stanie samodzielnie podołać podstawowym
zadaniom związanych z utrzymaniem siebie i swoich najbliższych (por. C. Mar-
tysz, S. Nitecki, G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, s. 10).
4. Zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń i warunki ich udzielania
stanowią centralną część regulacji komentowanej ustawy (por. M. Górski, Mate-
Wojciech Maciejko
15
Art. 1
Dział I. Przepisy ogólne
rialne prawo administracyjne. Pojęcie, instytucje, zasady, red. M. Stahl, s. 233). Z ma-
terialnoprawnego punktu widzenia przepisy zakwalifi kowane do tej grupy należą
do regulacji z zakresu zabezpieczenia społecznego. O takim ich zakwalifi kowaniu
przesądza metoda, jaką ustawodawca posłużył się, konstruując poszczególne świad-
czenia. Zasady udzielania świadczeń każdorazowo zawierają odesłania do różnego
rodzaju ryzyk, a więc zdarzeń (faktów oraz działań w sensie prawnym) charakte-
ryzujących się kumulatywnie takimi cechami, jak: 1) nieuchronność, 2) nieprzewi-
dywalność, 3) czynienie zabiegów w celu minimalizacji szans na ich zajście, 4) nie-
zależność od bezpośredniej woli człowieka. Przepisy z zakresu pomocy społecznej
są częścią państwowego systemu zabezpieczenia społecznego, złożonego ponadto
z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o świadczeniach rodzinnych, o pu-
blicznych świadczeniach alimentacyjnych, o świadczeniach pomocy dla uczniów,
o przeciwdziałaniu bezrobociu i przepisów o świadczeniach uzasadnionych chorobą
i macierzyństwem (por. Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do
nowej ustawy o pomocy społecznej, s. 7).
5. Przepisami postępowania administracyjnego jest art. 1 pkt 2 i 3 w częściach, w ja-
kich unormowania te odsyłają do trybu udzielania świadczeń pomocy społecznej
oraz postępowania kontrolnego w sprawach pomocy społecznej. Obydwa rodzaje
postępowań w sprawach z zakresu pomocy społecznej należą do szczególnych po-
stępowań administracyjnych. Przepisy odzwierciedlające tę część zakresu przed-
miotowego ustawy przewidują specjalne, pozakodeksowe instytucje postępowania
administracyjnego, których swoistość jest podyktowana naturą praw ustalanych
przez organy i nakładanych przez nie obowiązków. Przepisy Kodeksu postępo-
wania administracyjnego mają do postępowania w sprawach z zakresu pomocy
społecznej zastosowanie w drugiej kolejności; w takim zakresie, w jakim odręb-
nych regulacji nie zawiera ustawa o pomocy społecznej. Oprócz regulacji doty-
czących postępowania (trybu) w sprawach udzielania świadczeń oraz w sprawach
kontroli wykonywania zadań przez organy pomocy społecznej ustawodawca wy-
odrębnił też zasady postępowania kontrolnego (art. 1 pkt 4 ab initio). Tę kategorię
normatywną należy utożsamiać zarówno z elementami ustroju organów pomocy
społecznej, jak i z unormowaniami o charakterze procesowym. W sensie ustro-
jowym wynikające z art. 1 pkt 4 zasady kontroli oznaczają reguły odpowiedzial-
ności organizacyjnej, służbowej i dyscyplinarnej urzędów organizujących pomoc
społeczną. Natomiast w sensie procesowym zasady postępowania kontrolnego
oznaczają przepisy dające podstawy do sformułowania pewnych zasadniczych za-
łożeń kierujących postępowaniem w trakcie kontroli rozliczającej organ pomocy
społecznej z legalności wykonywania zadań (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy
społecznej. Komentarz, s. 21).
6. Jak zasadnie podkreśla się w doktrynie, art. 1 nie wyczerpuje całego zakresu
przedmiotowego tej ustawy, pomijając m.in. zasady ogólne pomocy społecznej,
niedające się zaliczyć do żadnego z cząstkowych zakresów przedmiotowych
16
Wojciech Maciejko
Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy
Art. 2
wyrażonych w przytoczonym przepisie. Ustawodawca wymienił tylko typowe,
najbardziej charakterystyczne dla ustawy zagadnienia. Jego celem było bardziej
zakomunikowanie zasadniczych sfer prawodawczej ingerencji, aniżeli wyczer-
pujące zobrazowanie zawartości stanowionych przepisów (A. Prekurat, Ustawa
o pomocy społecznej z komentarzem, s. 7). Zgodnie z innymi prezentowanymi
stanowiskami do zakresu przedmiotowego wyrażonego expressis verbis w art. 1
należy zaliczyć problematykę: domów pomocy społecznej, opieki nad rodziną
i dzieckiem oraz integracji uchodźców (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szy-
mański, Komentarz do ustawy pomocy społecznej, s. 7). Poprzednio obowiązująca
ustawa nie zawierała przepisów o zakresie przedmiotowym. Regulacji tej do-
tyczył przepis defi niujący pomoc społeczną (por. A. Prekurat, Ustawa o pomocy
społecznej z komentarzem, s. 7).
Art. 2. 1. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa,
mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych
sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując
własne uprawnienia, zasoby i możliwości.
2. Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorzą-
dowej, współpracując w tym zakresie, na zasadzie partnerstwa, z organiza-
cjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościo-
łami, związkami wyznaniowymi oraz osobami fi zycznymi i prawnymi.
ZASADA SUBSYDIARNOŚCI
1. Artykuł 2 ust. 1 defi niuje pomoc społeczną, przypisując jej cechy instytucji polityki
społecznej państwa. Polityka państwa jest konglomeratem pojęciowym, zawiera-
jącym w sobie wszystko to, co pragnie uzyskać państwo w podejmowanych przez
siebie działaniach. Polityka państwa jest albo zbiorem normatywnych postulatów
w zakresie pożądanych zmian społecznych, albo też zinstytucjonalizowanym sta-
nowiskiem utrzymania i utrwalenia zastanego stanu stosunków społecznych, oce-
nionego jako optymalny w danych realiach. Polityka społeczna jest jedną ze skła-
dowych polityki państwa. Jej istotą jest deklaracja organów władzy państwowej
podejmowania działań zmierzających do możliwie najlepszego ukształtowania
sfery bytowej obywatela. Sfera bytowa obejmuje gwarancje: 1) pomocy w czer-
paniu środków utrzymania dzięki własnej pracy; 2) utrzymania na wypadek utraty
zdolności do pracy w związku z chorobą, inwalidztwem lub osiągnięciem wieku
emerytalnego; 3) pomocy w czerpaniu środków utrzymania na wypadek braku
zatrudnienia; 4) pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej
i społecznej; 5) pomocy matkom przed urodzeniem dziecka i po nim, 6) pomocy
dziecku. Pomoc społeczną ujmuje się jako metodę osiągania celów polityki spo-
łecznej państwa, jako działalność, technikę, system służący rozwiązywaniu pro-
blemów społecznych (por. I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, s. 46).
Wojciech Maciejko
17
Art. 2
Dział I. Przepisy ogólne
2. Pomoc społeczna wraz z pozostałymi usługami społecznymi oraz technicznymi
prowadzonymi przez podmioty administracji publicznej współtworzy system ad-
ministracji świadczącej. Celem administracji świadczącej jest zapewnienie odpo-
wiednich warunków bytowych członkom publicznej wspólnoty, przede wszystkim
w drodze świadczenia usług w zakresie potrzeb niematerialnych jednostki. Naj-
ogólniej rzecz biorąc, administracja świadcząca obejmuje działania oraz struktury
publiczne odpowiedzialne za realizowanie praw ekonomicznych, socjalnych i kul-
turalnych obywateli. Podstawy teoretyczne tej instytucji zrodziła francuska szkoła
naukowa służby publicznej (service public) oraz niemiecka teoria troski o byt
(Daseinsversorge) (bliżej na temat cech administracji świadczącej zob. J. Posłuszny,
Ewolucja administracji świadczącej, Rzeszów–Przemyśl 2004, s. 74 i n.).
Paweł Zaborniak, Wojciech Maciejko
3. Jako jeden z elementów polityki społecznej państwa należy wskazać – okreś loną
w art. 65 ust. 5 Konstytucji RP – politykę władz publicznych zmierzającą do peł-
nego, produktywnego zatrudnienia przez realizowanie programów zwalczania
bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodo-
wego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych. Innym refl eksem polityki
społecznej państwa jest wynikające z art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do
zabezpieczenia społecznego na wypadek choroby, inwalidztwa lub wieku (ust. 1
zd. pierwsze) oraz na wypadek bezrobocia (ust. 2). Zgodnie z art. 71 ust. 1 Kon-
stytucji RP państwo w swojej polityce społecznej uwzględnia dobro rodziny przez
zapewnienie jej szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, w szczególności
na wypadek wielodzietności oraz niepełności rodziny. Pewną odmianą pomocy
rodzinie jest pomoc skierowana do matki przed urodzeniem dziecka i po nim
(art. 71 ust. 2 Konstytucji RP). Ochrona roztaczana przez państwo nad samym
dzieckiem również należy do składowych polityki społecznej państwa. Instru-
mentami jej realizacji – zgodnie z art. 72 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP – jest
ochrona dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem oraz demoralizacją
(por. C. Martysz, S. Nitecki, G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej,
s. 21).
4. Stosownie do art. 2 ust. 1, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej
państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trud-
nych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując
własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wyrażona w tym przepisie zasada sub-
sydiarności (pomocniczości) opiera się na dwóch podstawowych założeniach. Po
pierwsze, właściwe organy władzy publicznej są obowiązane do umożliwienia prze-
zwyciężenia nadzwyczajnych trudności życiowych, jakie stanęły na drodze oby-
watelowi i jego rodzinie. Po drugie, zasada ta będzie realizowana tylko wówczas,
gdy obywatel dotknięty nieszczęśliwym zrządzeniem losu lub niepomyślnym bie-
giem wydarzeń życiowych czynił odpowiednie zabiegi, aby podołać trudnościom
własnymi siłami, ale siły te – wbrew jego i powszechnym oczekiwaniom – okazują
się nie dość wystarczające. Warto dostrzec, że ustawodawca nie stawia warunku
18
Paweł Zaborniak, Wojciech Maciejko
Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy
Art. 3
podjęcia próby podołania trudnościom życiowym z wykorzystaniem włas nych,
zbyt małych możliwości osoby wymagającej pomocy społecznej. Wystarczające
jest, że okaże się, iż możliwości te są zbyt skąpe, aby zaradzić problemom ży-
ciowym, obecnym i przyszłym, choć były podejmowane próby w tym kierunku.
Zasada pomocniczości nie wymaga wyzbywania się rozsądku i doświadczalnego
sprawdzenia, czy zgromadzone środki własne będą niewystarczające w stosunku
do podstawowych wyzwań, jakie przed człowiekiem stawia życie. Instytucja po-
mocy społecznej ma zastosowanie już wówczas, gdy ludzka przewidywalność
pozwala stwierdzić, iż przy aktualnym i przewidywanym stanie możliwości oraz
środków podstawowe sprawy bytowe osoby przedstawiają się beznadziejnie. Za-
sada subsydiarności wynika z założenia o samodzielności (domniemania samo-
dzielności) osoby i rodziny, państwo zaś udziela pomocy tylko w ostateczności,
po wyczerpaniu przez osobę zainteresowaną jej własnych środków zaradczych.
Obie przesłanki (wystąpienie trudnej do przezwyciężenia sytuacji życiowej i nie-
możliwość jej samodzielnego pokonania) powinny wystąpić kumulatywnie (por.
I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, s. 46), aby mogło dojść do udzielenia
świadczenia z pomocy społecznej.
Wojciech Maciejko
Art. 3. 1. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmie-
rzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w wa-
runkach odpowiadających godności człowieka.
2. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których
mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życio-
wego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem.
3. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do oko-
liczności uzasadniających udzielenie pomocy.
4. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględ-
nione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy
społecznej.
NIEZBĘDNOŚĆ POTRZEB, GODNOŚĆ CZŁOWIEKA I MOŻLIWOŚCI
ORGANÓW POMOCY SPOŁECZNEJ
1. Artykuł 3 ust. 1 wzbudza uzasadnione zainteresowanie ze względu na formę oso-
bową, jaką posłużono się w jego treści. Stosownie do tego unormowania pomoc
społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia
niezbędnych potrzeb życiowych i umożliwia im życie w warunkach odpowia-
dających godności człowieka. Jak wynika z art. 2 ust. 1, pomoc społeczna jest
instytucją polityki społecznej państwa. Podstawowe pytanie zatem dotyczy za-
gadnienia, jak polityka społeczna państwa może kogokolwiek wspierać lub też
cokolwiek umożliwiać. Polityka państwa to pewna sfera dążeń, postulatów i za-
Wojciech Maciejko
19
Art. 3
Dział I. Przepisy ogólne
miarów prawodawczych. Instytucja tej polityki to prawne, rzeczowe, techniczne
i intelektualne „oprzyrządowanie”, za pomocą którego państwo realizuje lub ma
zamiar realizować wspomniane dążenia. „Oprzyrządowanie” to ze swej natury
nie jest bytem prawnym; nie może realizować zadania polegającego na wspieraniu
potrzebujących osób i rodzin. Ten swoisty skrót normatywny miał zapewne służyć
ustawodawcy utożsamieniu pomocy społecznej z podmiotami prawa publicznego
obowiązanymi do realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej. W dość niefor-
tunny sposób powstał więc quasi-podmiot w postaci pomocy społecznej. Pomoc
społeczna w sensie podmiotowym, w jakim pojęciem tym posługuje się art. 3
ust. 1, jest jedną z postaci służby. Organy pomocy społecznej, pracownicy socjalni,
członkowie korpusu służby cywilnej i pracownicy samorządowi wykonują swoje
zadania w imieniu tej służby – w imieniu pomocy społecznej. Upodmiotowienie
pomocy społecznej w sposób typowy dla służby państwowej, opartej na władczych
stosunkach administracyjnych, jest zabiegiem, którego cel sprowadza się do pod-
kreślenia rangi i roli organów pomocy społecznej oraz ich urzędów w realizacji
podstawowych zadań państwa (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej.
Komentarz, s. 32).
2. Zakres, w jakim art. 3 ust. 1 nakłada na organy pomocy społecznej obowiązek
wspierania osób i rodzin w wysiłkach podejmowanych w celu zaspokojenia niezbęd-
nych potrzeb tych osób i rodzin, jest logicznym następstwem art. 2 ust. 1. Artykuł 3
ust. 1 jeszcze wydatniej podkreśla, że rolą organów administracji publicznej jest
wyłącznie ograniczenie się do wspierania cudzych – uzasadnionych potrzebami –
wysiłków. To same osoby oraz same rodziny powinny czynić wszystko, co mieści się
w ich możliwościach, aby podołać życiowym zadaniom. Wysiłek, o którym mowa
w przytoczonym przepisie, nie jest wysiłkiem organów pomocy społecznej, ale wy-
siłkiem osób potencjalnie zainteresowanych uzyskaniem takiej pomocy. Brak włas-
nego wkładu i wykazania się zapobiegliwością uzasadnia twierdzenie, że o wysiłku
nie może być mowy, a zatem nie jest prawnie dopuszczalne udzielenie świadczenia
z pomocy społecznej, gdyż udzielenie go nie będzie polegało na wspieraniu, lecz na
zastępowaniu w wysiłkach. Jak można zauważyć, podejmowanie wysiłków przez
osoby i rodziny zainteresowane uzyskaniem świadczeń z pomocy społecznej (art. 3
ust. 1) jest następstwem nakazu wykorzystywania przez te podmioty w pierwszej
kolejności, przed wystąpieniem o pomoc publiczną, własnych uprawnień, zasobów
i możliwości (art. 2 ust. 1). Istotą wspierania realizowanego przez organy pomocy
społecznej jest podejmowanie interwencji, jeżeli własne predyspozycje i sposoby
zaradności osoby bądź rodziny nie odnoszą obiektywnie oczekiwanych rezultatów;
są zbyt słabe, aby przeciwstawić się niekorzystnym okolicznościom życiowym (por.
Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do nowej ustawy o pomocy spo-
łecznej, s. 12).
3. Zamierzenia i odpowiadające im wysiłki, podejmowane przez osoby i rodziny,
którym ustawodawca ma zamiar udzielać pomocy, nie mogą być dowolnie zorien-
20
Wojciech Maciejko
Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy
Art. 4
towane. System wartościowania dóbr i potrzeb, o które należy zabiegać w pierw-
szej kolejności, został wyraźnie zakreślony w art. 3 ust. 1. Jeżeli osoba zwracająca
się o pomoc okaże się osobą, która prezentowała odmienny system wartościo-
wania, i to właśnie spowodowało trudną do samodzielnego pokonania sytuację
życiową, na pomoc państwa nie będzie mogła liczyć. Jak postanowiono w art. 3
ust. 1, wysiłek podejmowany przez osoby i rodziny występujące o pomoc tylko
wówczas, jako nieskuteczny, może spowodować uwzględnienie żądania, jeżeli był
ukierunkowany na zaspokojenie niezbędnych potrzeb osoby (rodziny).
Sformułowanie „niezbędne potrzeby” należy do zwrotów szacunkowych, stano-
wiących składnik szerszej kategorii – zwrotów niedookreś lonych. Zwrot szacun-
kowy „niezbędne potrzeby” został wyposażony w jednoznaczny sens normatywny.
Niezbędnymi potrzebami osoby lub rodziny są potrzeby związane z pożywieniem,
zaopatrzeniem w odzież i mieszkaniem (schronieniem). Niezbędna potrzeba to
taka, bez której nie mogłoby być zachowane minimum standardów bytowania
człowieka. Jeżeli tego rodzaju niezbędne potrzeby doznają uszczerbku na skutek
nie dość wystarczająco skutecznych bądź nie dość zapobiegliwych wysiłków osoby
lub rodziny, pomoc społeczna może zostać udzielona przez właściwe organy. Tam
jednak, gdzie niezbędne potrzeby nie doznają uszczerbku i ich minimum zostaje
osiągnięte, żądanie udzielenia świadczenia z pomocy społecznej zaś zaczyna być
uzasadniane tylko wizją lepszego niż dotychczas poziomu (standardu) tych sa-
mych, zaspokajanych na minimalnym poziomie, potrzeb – zachodzi wynikająca
z art. 3 ust. 1 a contrario przeszkoda w udzieleniu świadczenia (por. A. Prekurat,
Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, s. 11). Celom pomocy społecznej nie
czyni zadość potrzeba polegająca na konieczności uregulowania zadłużenia pry-
watnoprawnego, np. z tytułu opłat mieszkaniowych (zob. wyrok WSA we Wro-
cławiu z 12 marca 2008 r., IV SA/Wr 638/07, OSSPS 2008, nr 1, poz. 20).
Art. 4. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowią-
zane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.
WSPÓŁDZIAŁANIE UPRAWNIONYCH Z ORGANAMI POMOCY SPOŁECZNEJ
1. Artykuł 4 jest naturalną konsekwencją obowiązków organów pomocy społecznej
okreś lonych w art. 3 ust. 1. Skoro do zadań organów pomocy społecznej należy
wspieranie zainteresowanych osób i rodzin w ich własnych wysiłkach, to wyłączna
aktywność zmierzająca do zażegnania trudnej sytuacji życiowej nie może leżeć po
stronie organu pomocy społecznej (zob. A. Miruć, Zasada pomocniczości w prawie
pomocy społecznej, s. 27). Aktywność pochodzącą od osoby uprawnionej art. 4 na-
zywa współdziałaniem osoby oraz współdziałaniem rodziny korzystającej z pomocy
społecznej. Przepis ten kontynuuje wcześniejsze założenie, że udzielenie pomocy
społecznej powinno być uzasadnione zaktualizowaną, a nie hipotetyczną potrzebą.
Świadczy o tym sformułowanie „osoby i rodziny korzystające z pomocy”. Osobą i ro-
Wojciech Maciejko
21
Art. 4
Dział I. Przepisy ogólne
dziną korzystającymi z pomocy są dopiero podmioty, którym tę pomoc przyznano
wykonalnym aktem administracyjnym lub inną czynnością. Nie jest nim ani osoba
ubiegająca się o pomoc (strona postępowania), ani też osoba, która przyznaną jej
pomoc już skonsumowała w sposób odpowiadający wymaganiom prawa.
Współdziałanie osoby korzystającej z pomocy społecznej z organem administracji
udzielającym świadczenia może przybierać rozmaitą postać. W szczególności za-
interesowany jest obowiązany podejmować wszelkie dostępne mu indywidualne
środki zaradcze, aby: 1) udzielone już mu świadczenie z pomocy społecznej było
jak najlepiej wspomagane dodatkowymi środkami i przez to okazało się jak naj-
bardziej skuteczne; 2) nie nastąpił powrót do korzystania z pomocy społecznej
z powodu ponowienia się zdarzeń, które już raz zostały objęte świadczeniem z po-
mocy społecznej.
Szczegółowymi postaciami współdziałania osoby uprawnionej z organem pomocy
społecznej są: umożliwianie prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wywiad
rodzinny, wywiad środowiskowy, wywiad alimentacyjny), realizacja obowiązku
informacyjnego, wykonywanie zobowiązań wynikających ze stosunków rodzin-
nych (świadczenia alimentacyjne) i z zakresu zatrudnienia (praca, działalność
zarobkowa; por. Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do nowej
ustawy o pomocy społecznej, s. 13).
2. Zasadnie zwraca się uwagę, że obowiązek współdziałania osoby korzystającej
z pomocy społecznej z właściwym organem ma charakter bezwzględny. Instru-
mentami, za pomocą których organy pomocy społecznej egzekwują ciążący na
uprawnionych nakaz współdziałania, są: kontrakt socjalny, odmowa udzielenia
pomocy oraz wstrzymanie pomocy (por. A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej
z komentarzem, s. 13).
3. Ustawodawca przewidział sformalizowane warunki rozliczania osoby ubiegającej
się o pomoc społeczną, wywiązywania się z jej obowiązków ogólnie zarysowa-
nych w art. 4. Jak postanowiono w tym przepisie, osoby i rodziny korzystające
z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich
trudnej sytuacji życiowej. Zwroty szacunkowe „trudna sytuacja życiowa” oraz
„współdziałanie” nie pozwalają na dokładne sformułowanie wymagań dotyczą-
cych zachowywania się osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej.
Dają one wyłącznie podstawy do formułowania ogólnych twierdzeń, że osoby pra-
gnące korzystać ze świadczeń udzielanych przez organy pomocy społecznej po-
winny w sposób rozsądny, celowy, zgodny ze stanem ich najlepszej wiedzy i przy
zaangażowaniu wszystkich możliwości współprzyczyniać się do osiągnięcia celu,
jakiemu służy udzielona pomoc, tj. zażegnania ich trudnej sytuacji życiowej.
Pytania o należyty sposób postępowania osoby pobierającej świadczenie w nie-
słychanie różnych stanach faktycznych, na podstawie art. 4, pozostają pyta-
22
Wojciech Maciejko
Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy
Art. 5
niami otwartymi. Sprecyzowanie należytego sposobu współdziałania osoby
uprawnionej do świadczenia z pomocy społecznej powinno być tymczasem
przez właściwy organ dokonywane z najdalej idącą ostrożnością, gdyż sankcje
administracyjne związane z niewłaściwym, nie dość dostatecznym wysiłkiem
uprawnionego w pokonywaniu trudnej sytuacji życiowej, są niezmiernie dla
niego dotkliwe. Określa je bowiem art. 11 ust. 2, zgodnie z którym brak współ-
działania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny
w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu so-
cjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia
zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasad-
niona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawo-
dowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych, robót publicznych lub wykony-
wania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji
zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia
leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależ-
nioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia
decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z po-
mocy społecznej.
Art. 5. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy mię-
dzynarodowe nie stanowią inaczej, przysługuje:
1) osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamiesz-
kania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
2) cudzoziemcom mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na tery-
torium Rzeczypospolitej Polskiej:
a) na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt re-
zydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, zezwolenia na
zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego w związku z okoliczno-
ścią, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 13 czerwca
2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 oraz
z 2012 r. poz. 589 i 769), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospo-
litej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej,
b) na podstawie zgody na pobyt tolerowany – w formie schronienia, po-
siłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego;
3) mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczy-
pospolitej Polskiej obywatelom państw członkowskich Unii Europejskiej,
państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu
(EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Kon-
federacji Szwajcarskiej oraz członkom ich rodzin w rozumieniu art. 2
pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczy-
pospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli
państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz.U.
Wojciech Maciejko
23
Art. 5a
Dział I. Przepisy ogólne
Nr 144, poz. 1043, z późn. zm.), posiadającym prawo pobytu lub prawo
stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
ZAKRES PODMIOTOWY REGULACJI
1. Zakres podmiotowy ustawy to enumeratywny katalog kategorii podmiotów, które
potencjalnie spełniają warunki stawiane osobom ubiegającym się o świadczenia
z pomocy społecznej. Katalog ten został sformułowany na podstawie kryterium:
1) obywatelstwa, 2) miejsca zamieszkania i 3) przebywania. Prawo do świadczeń
z pomocy społecznej przysługuje osobom wymienionym w art. 5, jeżeli umowy
międzynarodowe nie stanowią inaczej.
2. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 5 pkt 1, podstawową kategorię osób
uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej, po spełnieniu pozostałych
warunków okreś lonych w przepisach szczególnych, stanowią osoby mające oby-
watelstwo polskie w rozumieniu art. 34 ust. 1 Konstytucji RP, a więc te, które
nabyły je przez urodzenie z rodziców będących obywatelami polskimi lub na-
były obywatelstwo w jednym z trybów i na warunkach okreś lonych ustawą
z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2012 r., poz. 161). Może
więc korzystać z praw do świadczeń z pomocy społecznej osoba, która nabyła
obywatelstwo, jeżeli jest dzieckiem, którego jedno z rodziców jest obywatelem
polskim, a drugie jest nieznane bądź jego obywatelstwo jest nieokreś lone albo
też nie ma go wcale. Dotyczy to również dziecka urodzonego lub znalezionego
w Polsce, gdy jego rodzice są nieznani, ich obywatelstwo jest nieokreś lone lub
nie mają żadnego obywatelstwa. Świadczenia z pomocy społecznej będą przysłu-
giwać też osobie będącej dzieckiem, którego jedno z rodziców jest obywatelem
polskim, a drugie – obywatelem innego państwa, przed właściwym organem zaś
w oznaczonym terminie nie zostało złożone oświadczenie o wyborze dla dziecka
obywatelstwa obcego państwa albo też – przy braku porozumienia między ro-
dzicami – sąd nie orzekł inaczej.
Art. 5a. Prawo do świadczeń w formie interwencji kryzysowej, schro-
nienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego przysługuje cu-
dzoziemcom, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 15 oraz art. 53a ust. 2 pkt 4
ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach.
ROZSZERZENIE POMOCY NA NIEKTÓRYCH CUDZOZIEMCÓW
Podstawową kategorią uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej są
obywatele polscy. Wyjątek od tej zasady wprowadza art. 5a uprawniający do
tych świadczeń niektórych cudzoziemców, znajdujących się w wyjątkowo nie-
korzystnej sytuacji życiowej (por. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Ko-
mentarz, s. 46).
24
Wojciech Maciejko
Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy
Art. 6
Art. 6. Użyte w ustawie okreś lenia oznaczają:
1) całkowita niezdolność do pracy – całkowitą niezdolność do pracy w ro-
zumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymo-
wanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności
w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz za-
trudnianiu osób niepełnosprawnych;
2) dochód dziecka – dochód, do którego zalicza się kwotę otrzymywanej
renty wraz z dodatkiem dla sierot zupełnych, zasiłek pielęgnacyjny, do-
datek pielęgnacyjny, otrzymywane alimenty oraz kwotę odpowiadającą
dochodom uzyskiwanym z majątku dziecka;
3) dochód na osobę w rodzinie – dochód rodziny podzielony przez liczbę
osób w rodzinie;
4) dochód rodziny – sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie;
5) jednostka organizacyjna pomocy społecznej – regionalny ośrodek poli-
tyki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy
społecznej, dom pomocy społecznej, placówkę specjalistycznego porad-
nictwa, w tym rodzinnego, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kry-
zysowej;
6) kontrakt socjalny – pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się
o pomoc, okreś lającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ra-
mach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwycię-
żenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny;
7) niezdolność do pracy z tytułu wieku – ukończone 60 lat przez kobietę
i 65 lat przez mężczyznę;
8) osoba bezdomna – osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w ro-
zumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym za-
sobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów
o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamiesz-
kującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu,
w którym nie ma możliwości zamieszkania;
8)1) osoba bezdomna – osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu prze-
pisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na
pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszku-
jącą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma moż-
liwości zamieszkania.
9) osoba samotna – osobę samotnie gospodarującą, niepozostającą
w związku małżeńskim i nieposiadającą wstępnych ani zstępnych;
10) osoba samotnie gospodarująca – osobę prowadzącą jednoosobowe go-
spodarstwo domowe;
1) W brzmieniu ustalonym przez ustawę z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. Nr 217,
poz. 1427) – przepis wejdze w życie z dniem 1 stycznia 2015 r.
Wojciech Maciejko
25
Art. 6
Dział I. Przepisy ogólne
11) osoba zatrudniona – osobę pozostającą w zatrudnieniu w rozumieniu
przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu lub prowadzącą
działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów dotyczących działal-
ności gospodarczej;
11a) (uchylony);
12) praca socjalna – działalność zawodową mającą na celu pomoc osobom
i rodzinom we wzmacnianiu lub odzyskiwaniu zdolności do funkcjono-
wania w społeczeństwie poprzez pełnienie odpowiednich ról społecz-
nych oraz tworzenie warunków sprzyjających temu celowi;
13) renta – rentę z polskiego lub zagranicznego systemu ubezpieczeń spo-
łecznych, rentę strukturalną lub rentę socjalną;
14) rodzina – osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w fak-
tycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące;
15) średni miesięczny koszt utrzymania w domu pomocy społecznej – kwotę
rocznych kosztów działalności domu wynikającą z utrzymania miesz-
kańców, z roku poprzedniego, bez kosztów inwestycyjnych, wydatków
bieżących na remonty i zakupy związane z realizacją programu napraw-
czego, powiększoną o prognozowany średnioroczny wskaźnik cen to-
warów i usług konsumpcyjnych ogółem, przyjęty w ustawie budżetowej
na dany rok kalendarzowy, podzieloną przez liczbę miejsc, ustaloną jako
sumę rzeczywistej liczby mieszkańców w poszczególnych miesiącach
roku poprzedniego, w domu;
16) świadczenie nienależnie pobrane – świadczenie pieniężne uzyskane na
podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinfor-
mowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej;
17) bar mleczny – przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą
w postaci samoobsługowych, bezalkoholowych, ogólnodostępnych
zakładów masowego żywienia, sprzedających całodziennie posiłki
mleczno-nabiałowo-jarskie.
DEFINICJE LEGALNE
1. Artykuł 6 zawiera katalog defi nicji legalnych. Defi nicje te w wiążący sposób na-
dają znaczenie pojęciom oraz sformułowaniom używanym przez ustawodawcę
w całej regulacji. Defi nicje te mają zróżnicowany charakter. Jedne ograniczają się
do usunięcia wątpliwości interpretacyjnych, jakie mogłyby – na etapie stosowania
prawa – pojawić się podczas nadawania znaczenia okreś lonym zjawiskom oraz in-
stytucjom i przez to są przepisami precyzującymi znaczenie normy prawnej, inne
z kolei zawierają samoistne materialnoprawne warunki korzystania z niektórych
świadczeń z pomocy społecznej, a także dotyczą nakładania obowiązków publicz-
noprawnych na osoby uprawnione przez organy pomocy społecznej. Charakter
przepisu interpretacyjnego, który w techniczny sposób porządkuje materię nor-
26
Wojciech Maciejko
Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy
Art. 6
matywną, ma art. 6 pkt 5 defi niujący jednostkę organizacyjną pomocy społecznej.
Charakterystycznym elementem tego typu defi nicji jest to, że i bez niej stosowanie
prawa odbywałoby się w zasadzie bez poważniejszych przeszkód, łatwo bowiem
byłoby ocenić na podstawie lektury omawianej ustawy, który twór organizacyjny
ukonstytuowany przepisami tej regulacji jest, a który nie jest jednostką orga-
nizacyjną pomocy społecznej. Pojawienie się jednak tego rodzaju unormowań
udaremnia jakąkolwiek możliwość sporu znaczeniowego. Przykładem defi nicji
legalnej tworzącej materialnoprawne przesłanki korzystania ze świadczenia z po-
mocy społecznej jest art. 6 pkt 4, okreś lający pojęcie „dochód rodziny”. W tych
wszystkich przypadkach, w których przepis prawa uzależnia przyznanie świad-
czenia z pomocy społecznej od wymagania zachowania kryterium dochodowego
rodziny, przez dochód rodziny należy rozumieć tylko sumę miesięczną dochodu,
ale za to dochodu uzyskanego przez wszystkie osoby wchodzące w skład rodziny.
Jak łatwo dostrzec, bez tej defi nicji podstawowej dla całej regulacji ustalenie zna-
czenia zwrotu „dochód rodziny” prowadziłoby zapewne do odmiennego trakto-
wania osób o podobnym statusie majątkowym, ze względu na różne znaczenie
tego pojęcia. Przykładem defi nicji legalnej, która samodzielnie tworzy warunki
ponoszenia odpowiedzialności administracyjnej, jest art. 6 pkt 16 defi niujący
„świadczenie nienależnie pobrane”. Przepis właściwy prawa materialnego, doty-
czący obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, jest niezwykle ubogi
w treść normatywną. Zgodnie z art. 98 świadczenia nienależnie pobrane pod-
legają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy spo-
łecznej, niezależnie od dochodu rodziny (zd. pierwsze). Artykuł 104 ust. 4 stosuje
się odpowiednio (zd. drugie). Jak wynika z łącznej lektury art. 6 pkt 16 i art. 98,
zasadnicza część regulacji dotyczącej zasad nakładania obowiązku zwrotu świad-
czenia nienależnie pobranego została zawarta w przepisie stanowiącym defi nicję
legalną, właściwą regulację (art. 98) zaś okrojono z przesłanek materialnopraw-
nych, przydając jej w zasadzie znaczenie przepisu odsyłającego, po pierwsze – do
defi nicji legalnej zawartej w art. 6 pkt 16, a po drugie – do zasad zwalniania z in-
nych obowiązków publicznoprawnych (art. 104 ust. 4; por. Ł. Borkowski, R. Kra-
jewski, S. Szymański, Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej, s. 16).
2. Defi nicja legalna dochodu dziecka zawarta w art. 6 pkt 2 ma charakter instru-
mentu wpływu prawodawcy na dostęp do świadczeń z pomocy społecznej. Wska-
zuje na katalog świadczeń, które podlegają uwzględnieniu w dochodzie dziecka,
jeżeli dziecko korzysta z tego rodzaju dochodów. Zgodnie z przytoczonym prze-
pisem dochodem dziecka jest dochód, do którego zalicza się kwotę otrzymywanej
renty wraz z dodatkiem dla sierot zupełnych, zasiłek pielęgnacyjny, dodatek pie-
lęgnacyjny, otrzymywane alimenty oraz kwotę odpowiadającą dochodom uzyski-
wanym z majątku dziecka. Zbiór świadczeń wliczanych do ogólnej kwoty dochodu
dziecka uwzględnia zarówno świadczenia publicznoprawne (renta, dodatek dla
sierot zupełnych, zasiłek pielęgnacyjny, dodatek pielęgnacyjny), jak i świadczenia
Wojciech Maciejko
27
Art. 6
Dział I. Przepisy ogólne
o charakterze prywatnym (alimenty świadczone przez osobę zobowiązaną do ali-
mentacji oraz dochody czerpane z własnego majątku przez dziecko). W ramach
uwag do art. 6 pkt 2 nie można pominąć znaczenia słów „otrzymywanej…” oraz
„otrzymywane…”, którymi posłużono się w tym przepisie. W pierwszej kolejności
należy odnieść się do zasięgu tych sformułowań. Gramatyczna postać obydwu wy-
rażeń wskazuje wprawdzie, że świadczeniami „otrzymywanymi” przez dziecko –
i przez to podlegającymi włączeniu do jego dochodu – są wyłącznie renty i ali-
menty. Jednak konstrukcja, która w taki wybiórczy sposób traktowałaby tylko
dwa spośród sześciu wymienionych w art. 6 pkt 2 świadczeń, nie znajdywałaby
żadnego logicznego uzasadnienia. Warunek otrzymywania świadczenia dotyczy
więc wszystkich form uzyskiwania dochodu wymienionych w tym przepisie.
Otrzymywanie świadczenia zastrzeżonego w art. 6 pkt 2 ma dwa doniosłe skutki
dla uwzględnienia dochodu w ogólnej kwocie ustalanej podczas badania wa-
runków przysługiwania świadczeń z pomocy społecznej. Po pierwsze, nakazuje
organom pomocy społecznej sumować w ramach dochodu dziecka tylko taką wy-
sokość świadczeń, która rzeczywiście, faktycznie zasila majątek dziecka. Kwota
otrzymywana nie musi być kwotą przysługującego świadczenia, jeżeli do istoty
tego świadczenia należy, że obejmuje ono swoim wymiarem koszty związane
z działaniem uprawnionego. Świadczenie otrzymywane to kwota realnie do-
cierająca do uprawnionego, po wszelkiego rodzaju odliczeniach o charakterze
ubocznym, pomocniczym i instrumentalnym, a więc po odliczeniach kwot prze-
znaczonych na sfi nalizowanie procesu przekazania świadczenia uprawnionemu
w celu realnego skorzystania ze środków pieniężnych.
Dochód dziecka w znaczeniu art. 6 pkt 2, skoro jest każdorazowo sumą otrzymy-
wanych realnie świadczeń, jest kwotą netto, a więc nieuwzględniającą – w szcze-
gólności potrącanych z sumy dłużnej – należności ubocznych nieotrzymywanych
przez uprawnionego, takich jak: 1) składki na ubezpieczenie emerytalne; 2) składki
na ubezpieczenie rentowe; 3) składki na ubezpieczenie zdrowotne; 4) składki na
Fundusz Pracy; 5) zaliczki na podatek dochodowy od osób fi zycznych; 6) koszty
sądowe poniesione na dochodzenie otrzymywanej należności; 7) opłaty o charak-
terze administracyjnym ponoszone w celu uzyskania lub wyegzekwowania świad-
czenia; 8) potrącenia z wzajemnej wierzytelności publicznoprawnej (por. I. Sier-
powska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 51).
3. Wymaganie uwzględniania w dochodzie dziecka tylko świadczenia otrzymywa-
nego, w odróżnieniu od regulacji nakazujących uwzględnianie świadczeń przy-
sługujących, uchyla domniemanie pobierania świadczenia, do którego zostało
ustalone prawo podmiotowe. Istota tego rozwiązania opiera się na założeniu, że
ustawodawca nakazuje organom pomocy społecznej każdorazowo ustalać, czy
świadczenie jest realizowane. Okoliczność stanowiąca przeszkodę w realizacji
świadczenia, mimo tytułu prawnego do niego, może mieć podłoże wielorakiego
28
Wojciech Maciejko
Rozdział 1. Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy
Art. 6
rodzaju. Może wynikać z zastosowanej wobec uprawnionego instytucji: wstrzy-
mania wypłaty, zawieszenia prawa do pobierania świadczenia albo aktualizacji
kwoty świadczenia prowadzącej do jej czasowej redukcji do kwoty zerowej. Je-
żeli organ wypłacający świadczenie (rentę, dodatek dla sierot zupełnych, zasiłek
pielęg nacyjny lub dodatek pielęgnacyjny) wyda akt lub dokona czynności skut-
kujących faktycznym powstrzymaniem się od przekazywania świadczeń upraw-
nionemu, osoba ta nie będzie należała – w okresie działania tej instytucji – do
katalogu osób otrzymujących świadczenie. Mimo statusu osoby uprawnionej, ko-
rzystającej z decyzji (aktu) ustalającej prawo do
Pobierz darmowy fragment (pdf)