Darmowy fragment publikacji:
AUTORZY:
AGATA BARCZEWSKA-DZIOBEK
EWA BOGACZ-WOJTANOWSKA
ANNA BOHDAN
ANNA BUDNIK
JAN CABAN
MONIKA CHLIPAŁA
KRZYSZTOF CHOCHOWSKI
JANINA CIECHANOWICZ-MCLEAN
EWA CISOWSKA-SAKRAJDA
PAWEŁ DĄBROWSKI
RAFAŁ GODLEWSKI
ANDRZEJ HERMAN
ZBIGNIEW JANKU
SYLWESTER JAŚKIEWICZ
BARBARA JAWORSKA-DĘBSKA
MICHAŁ KANIA
DARIUSZ R. KIJOWSKI
HELENA KISILOWSKA
KATARZYNA KŁOSOWSKA-LASEK
MAGDALENA MAŁECKA-ŁYSZCZEK
MACIEJ KOBAK
DOROTA KONOPKA
DOMINIK J. KOŚCIUK
BARBARA KOŻUCH
MARCIN KUMALA
MAŁGORZATA KUZIANIK
JOANNA LEMAŃSKA
JOANNA LESZCZYŃSKA
PIOTR LISOWSKI
MONIKA ŁACZMAŃSKA
MARIUSZ MACIEJEWSKI
MAGDALENA MICIŃSKA
AMBROŻY MITUŚ
ARTUR K. MODRZEJEWSKI
PAWEŁ MYSŁOWSKI
ANDRZEJ NAŁĘCZ
IWONA NIŻNIK-DOBOSZ
AGNIESZKA PAWŁOWSKA
WIESŁAW PŁYWACZEWSKI
ALEKSANDRA PUCZKO
DOMINIKA SASIN-KNOTHE
JULITA SITNIEWSKA
JERZY SUPERNAT
PATRYCJA J. SUWAJ
ROBERT SUWAJ
DOMINIK SYPNIEWSKI
EWA SZEWCZYK
HELENA SZEWCZYK
MAREK SZEWCZYK
EWA SZUBER-BEDNARZ
KRZYSZTOF TESZNER
JOANNA WEGNER-KOWALSKA
MAŁGORZATA WENCLIK
MONIKA ZAKRZEWSKA
EWELINA ŻELASKO-MAKOWSKA
WPŁYW PRZEMIAN
CYWILIZACYJNYCH
NA PRAWO
ADMINISTRACYJNE
I ADMINISTRACJĘ
PUBLICZNĄ
redakcja naukowa
Jan Zimmermann
Patrycja Joanna Suwaj
Warszawa 2013
Wydanie publikacji zostało dofi nansowane przez Stowarzyszenie
Edukacji Administracji Publicznej
Wydawca
Izabella Małecka
Redaktor prowadzący
Adam Choiński
Opracowanie redakcyjne
JustLuk
Łamanie
Kamila Tomecka
Układ typografi czny
Marta Baranowska
© Copyright by
Wolters Kluwer Polska SA, 2013
ISBN 978-83-264-4037-3
ISSN 1897-4392
Wydane przez:
Wolters Kluwer Polska SA
Redakcja Książek
01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a
tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35
e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl
www.wolterskluwer.pl
księgarnia internetowa www.profi nfo.pl
Spis treści
Wykaz skrótów / 13
Przedmowa / 21
Wprowadzenie / 23
Część I
ZagadnIenIa ogólne / 25
Rozdział 1
administracja / 27
Joanna Wegner-Kowalska
administracja w czasach kryzysu / 29
Piotr Lisowski
organizacja prawna administracji publicznej wobec przemian
cywilizacyjnych / 45
Patrycja J. Suwaj
Konsekwencje reform okresu transformacji dla współczesnej
administracji publicznej w krajach europy
Środkowo-Wschodniej / 63
Agata Barczewska-Dziobek
Społeczeństwo informacyjne wyzwaniem dla państwa
i administracji / 80
5
Spis treści
Paweł Mysłowski
Czy Polsce potrzebna jest nowa reforma? Wpływ przemian
cywilizacyjnych na strukturę administracji i podział
terytorialny kraju / 95
Ambroży Mituś
e-administracja: korzyści i zagrożenia / 110
Rozdział 2
administrowanie / 125
Aleksandra Puczko
Wpływ przemian cywilizacyjnych na paradygmat
administrowania przez prawo / 127
Sylwester Jaśkiewicz
nauka administracji wobec przemian cywilizacyjnych / 150
Ewa Szuber-Bednarz
ewolucja procedur w funkcjonowaniu administracji
publicznej w związku z oczekiwaniami nowoczesnego
społeczeństwa / 164
Jan Caban
Uwarunkowania przemian cywilizacyjnych indoeuropejskiego
kręgu kulturowego oraz ich wpływ na zmieniającą się postać
administracji i prawa współczesnej europy / 175
Dominik J. Kościuk, Artur K. Modrzejewski
nowe technologie komunikacji w działaniu administracji – korzyści
wynikające z ich wykorzystania / 185
Katarzyna Kłosowska-Lasek
Wpływ przemian cywilizacyjnych na działania społeczno-
-organizatorskie administracji / 203
6
Spis treści
Rozdział 3
Prawo administracyjne / 217
Maciej Kobak
Idea prawa administracyjnego a zmiany cywilizacyjne
– uwagi aksjologiczno-prawne / 219
Zbigniew Janku
Przemiany cywilizacyjne a skuteczność prawa
administracyjnego / 234
Dariusz R. Kijowski
Programy, plany i strategie jako podstawa działań organów
administracji publicznej / 243
Robert Suwaj
Prawo do dobrej administracji a dobra administracja
na przykładzie wybranej regulacji prawnej / 266
Jerzy Supernat
Procedury administracyjne w Unii europejskiej (sprawozdanie
z konferencji Towards an EU administrative procedure law?
– Bruksela 15–16 marca 2012 r.) / 280
Część II
ZagadnIenIa SZCZegółoWe / 305
Rozdział 4
administracja / 307
Anna Budnik
Instytucjonalizacja jako rezultat przemian cywilizacyjnych
w angielskim i polskim obszarze szkolnictwa wyższego / 309
Wiesław Pływaczewski
Kryminologia jako narzędzie definiowania zagrożeń cywilizacyjnych
w obszarze administracji publicznej / 328
7
Spis treści
Rozdział 5
administrowanie / 343
Barbara Kożuch
Cele i korzyści współpracy organizacji publicznych
i pozarządowych / 345
Ewa Bogacz-Wojtanowska
etyczne problemy w ramach procesów współpracy organizacji
pozarządowych i publicznych / 365
Agnieszka Pawłowska
Partnerstwo międzysektorowe jako forma współrządzenia
w świetle badań / 385
Anna Bohdan
Partycypacja społeczna w tworzeniu jednostek pomocniczych gminy
– kryzys czy rozwój w dobie przemian cywilizacyjnych? / 399
Monika Zakrzewska
Partycypacja publiczna w ochronie środowiska w świetle
orzecznictwa sądów administracyjnych. Wybrane zagadnienia / 418
Magdalena Małecka-Łyszczek
Pojęcie współdziałania ze szczególnym uwzględnieniem
współdziałania administracji publicznej z podmiotami
ekonomii społecznej / 438
Monika Chlipała
Regulacje prawne dotyczące inicjatywy lokalnej jako formy
realizacji zadań publicznych / 455
Julita Sitniewska
Komunikacja administracji publicznej z otoczeniem za pomocą
nowych mediów – na przykładzie „otwartego rządu”
Stanów Zjednoczonych / 472
8
Spis treści
Andrzej Herman, Dorota Konopka
Zaufanie publiczne w warunkach
niekompletnej globalizacji / 488
Małgorzata Kuzianik
dyrektywa InSPIRe – nowe spojrzenie
na zagospodarowanie przestrzeni / 507
Joanna Leszczyńska
Udostępnianie danych przestrzennych w Internecie / 524
Marcin Kumala
Znaczenie elektronicznej administracji w ograniczeniu żądania
zaświadczeń oraz oświadczeń przez organy administracji
publicznej w sprawach z zakresu pomocy społecznej
– zagadnienia wybrane / 543
Krzysztof Teszner
Postęp cywilizacyjny a funkcjonowanie administracji
skarbowej / 565
Joanna Lemańska
Zarządzanie gospodarką odpadami jako wyzwanie cywilizacyjne
administracji w XXI w. / 582
Małgorzata Wenclik
Zmiany w podejściu administracji publicznej
do klientów niepełnosprawnych / 596
Dominika Sasin-Knothe
Zaufanie jako pozaprawny czynnik stosowania mediacji
w postępowaniu sądowoadministracyjnym / 613
Ewa Cisowska-Sakrajda
Systemy teleinformatyczne a komunikacja państw
współdziałających w dochodzeniu należności pieniężnych
w trybie egzekucji administracyjnej / 629
9
Spis treści
Rafał Godlewski
Informatyzacja rejestrów publicznych jako przejaw wpływu
przemian cywilizacyjnych na administrację i prawo administracyjne
na przykładzie ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów
i budynków / 649
Andrzej Nałęcz
ochrona zwierząt a postęp cywilizacyjny / 673
Rozdział 6
Prawo administracyjne / 687
Ewa Szewczyk, Marek Szewczyk
generalny akt administracyjny jako prawna forma działania
administracji umożliwiająca reagowanie na wyzwania
współczesności / 689
Krzysztof Chochowski
Wpływ przemian cywilizacyjnych na pojęcie interesu publicznego
w prawie administracyjnym / 700
Iwona Niżnik-Dobosz
Uwarunkowania cywilizacyjne pojęcia kontroli w prawie
administracyjnym / 714
Dominik Sypniewski
Wykonywanie zadań publicznych przez samorząd zawodowy
a przemiany cywilizacyjne / 732
Mariusz Maciejewski
administracyjne prawo międzynarodowe. Zagadnienia
definicyjne / 750
Helena Szewczyk
Prawo urzędnicze a przemiany cywilizacyjne / 769
Janina Ciechanowicz-McLean
Zasady koncesjonowania w prawie polskim na przykładzie gazu
łupkowego / 788
10
Spis treści
Paweł Dąbrowski
Przeobrażenia celów prawa o cudzoziemcach i następstwa
legislacyjne tych procesów / 800
Barbara Jaworska-Dębska
Rozwój cywilizacyjny w Polsce przełomu XX i XXI w. a sytuacja
prawna osób uzależnionych od alkoholu / 814
Michał Kania
Wykładnia przepisów ustawy – Prawo o zgromadzeniach
w kontekście przemian cywilizacyjnych / 830
Ewelina Żelasko-Makowska
Wpływ przemian społecznych na polskie prawo meldunkowe / 846
Helena Kisilowska, Monika Łaczmańska
Cywilizacyjna konieczność administracyjnoprawnej ochrony
nieruchomych zabytków techniki / 866
Magdalena Micińska
Instrumenty prawne służące niwelowaniu zdrowotnych,
przyrodniczych i społeczno-ekonomicznych zagrożeń
wynikających z wprowadzania do obrotu organizmów
modyfikowanych genetycznie / 886
Wykaz skrótów
dyrektywa
INSPIRE
EKSL
Karta
Konstytucja RP
k.p.a
k.p.c.
nowelizacja
z 2010 r.
Akty prawne
dyrektywa 2007/2/WE Parlamentu Europej-
skiego i Rady z dnia 14 marca 2007 r. ustana-
wiająca infrastrukturę informacji przestrzen-
nej we Wspólnocie Europejskiej (INSPIRE)
(Dz. Urz. UE L 108 z 25.04.2007, s. 1)
Europejska Karta Samorządu Lokalnego spo-
rządzona w Strasburgu dnia 15 października
1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607)
Karta praw podstawowych Unii Europejskiej
(Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 389)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483
z późn. zm.)
ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks
postępowania administracyjnego (tekst jedn.:
Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)
ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks po-
stępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296
z późn. zm.)
ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie
ustawy o finansach publicznych oraz niektó-
rych innych ustaw (Dz. U. Nr 257, poz. 1726
z późn. zm.)
13
Wykaz skrótów
nowelizacja
z 2011 r.
o.p.
p.o.ś
p.p.s.a.
pr. bud.
pr. geol.
pr. szkol.
pr. tel.
pr. zgrom.
Regulamin
pracy RM
Regulamin WSA
14
ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmia-
nie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach
(Dz. U. Nr 230, poz. 1373)
ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordyna-
cja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r.
poz. 749 z późn. zm.)
ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Pra-
wo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U.
z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.)
ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270
z późn. zm.)
ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo bu-
dowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243,
poz. 1623 z późn. zm.)
ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geo-
logiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981
z późn. zm.)
ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkol-
nictwie wyższym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r.
poz. 572 z późn. zm.)
ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo tele-
komunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800
z późn. zm.)
ustawa z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgroma-
dzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297 z późn. zm.)
uchwała nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 mar-
ca 2002 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów
(M.P. Nr 13, poz. 221 z późn. zm.)
rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej
Polskiej z dnia 18 września 2003 r. – Regula-
min wewnętrznego urzędowania wojewódz-
kich sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 169,
poz. 1646)
rozporządzenie
w sprawie BIP
rozporządzenie
w sprawie instruk-
cji kancelaryjnej
TFUE
TUE
u.d.i.p.
u.d.m.
u.d.p.w.
u.e.l.
u.e.l.d.o.
u.f.p.
u.i.d.p.
Wykaz skrótów
rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrz-
nych i Administracji z dnia 18 stycznia 2007 r.
w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej
(Dz. U. Nr 10, poz. 68)
rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów
z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji
kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wyka-
zów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji
i zakresu działania archiwów zakładowych
(Dz. U. Nr 14, poz. 67)
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
z dnia 25 marca 1957 r. (Dz. Urz. UE C 83
z 30.03.2010, s. 47, wersja skonsolidowana)
Traktat o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r.,
Nr 90, poz. 864/30 z późn. zm.)
ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do
informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198
z późn. zm.)
ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodat-
kach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734
z późn. zm.)
ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działal-
ności pożytku publicznego i wolontariacie
(tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536
z późn. zm.)
ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji
ludności (Dz. U. Nr 217, poz. 1427 z późn. zm.)
ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji
ludności i dowodach osobistych (tekst jedn.:
Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.)
ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finan-
sach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240
z późn. zm.)
ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji
działalności podmiotów realizujących zadania
publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 z późn. zm.)
15
Wykaz skrótów
u.i.i.p.
u.k.w.h.
u.n.c.b.r.
u.n.c.n.
u.o.c.
u.o.z.
u.o.z.o.z.
u.p.e.a.
u.p.o.u.a.
u.p.s.
u.p.z.p.
u.s.d.g.
ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o infrastruk-
turze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76,
poz. 489 z późn. zm.)
ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wie-
czystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r.
Nr 124, poz. 1361 z późn. zm.)
ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodo-
wym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 96,
poz. 616 z późn. zm.)
ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodo-
wym Centrum Nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 617
z późn. zm.)
ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzo-
ziemcach (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 264,
poz. 1573 z późn. zm.)
ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie
zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 106,
poz. 1002 z późn. zm.)
ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie za-
bytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162,
poz. 1568 z późn. zm.)
ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowa-
niu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.:
Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.)
ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy oso-
bom uprawnionym do alimentów (tekst jedn.:
Dz. U. 2012 r. poz. 1228 z późn. zm.)
ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy spo-
łecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175,
poz. 1362, z późn. zm.)
ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst
jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.)
ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie
działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U.
z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.)
16
u.s.g.
u.s.o.
u.s.p.
ustawa o NIK
ustawa o PIS
u.u.i.ś.
u.s.w.
u.ś.r.
u.ś.u.e.
u.w.a.r.
u.z.p.p.
Wykaz skrótów
ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142,
poz. 1591 z późn. zm.)
ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie
oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256,
poz. 2572 z późn. zm.)
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzą-
dzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r.
Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)
ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyż-
szej Izbie Kontroli (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r.
poz. 82 z późn. zm.)
ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwo-
wej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn.: Dz. U.
z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.)
ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udo-
stępnianiu informacji o środowisku i jego
ochronie, udziale społeczeństwa w ochro-
nie środowiska oraz o ocenach oddziaływa-
nia na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227
z późn. zm.)
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzą-
dzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r.
Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.)
ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadcze-
niach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r.
Nr 139, poz. 992 z późn. zm.)
ustawa z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu
usług drogą elektroniczną (Dz. U. Nr 144,
poz. 1204 z późn. zm.)
ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewo-
dzie i administracji rządowej w województwie
(Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.)
ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach pro-
wadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U.
z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.)
17
u.z.s.
ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrud-
nieniu socjalnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r.
Nr 43, poz. 225 z późn. zm.)
Czasopisma i publikatory
AUW
BIP
CBOSA
EPS
Gazeta WPIAUG
Acta Universitatis Wratislaviensis
Biuletyn Informacji Publicznej
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administra-
cyjnych
Europejski Przegląd Sądowy
Gazeta Wydziału Prawa i Administracji Uni-
wersytetu Gdańskiego
Journal of Common Market Studies
JCMS
M. Praw. Monitor Prawniczy
NISPAcee Journal The NISPAcee Journal of Public Administra-
MSR Mazowsze Studia Regionalne
Wykaz skrótów
tion and Policy
Nowe Prawo
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj-
nego i wojewódzkich sądów administracyjnych
Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych
Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy,
Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego;
zbiór urzędowy, Seria A
Ochrona Zabytków
Państwo i Prawo
Prawo i Środowisko
Przegląd Prawa Publicznego
Przegląd Podatkowy
NP
ONSA
ONSA WSA
OSA
OSNC
OSNP
OTK
OTK-A
OZ
PiP
PiŚ
PPP
Prz. Pod.
18
Wykaz skrótów
Prz. Sejm.
PUG
Sam. Teryt.
St. Iur.
St. Pr.-Ek.
St. Praw.
Przegląd Sejmowy
Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego
Samorząd Terytorialny
Studia Iuridica
Studia Prawno-Ekonomiczne
Studia Prawnicze
Agencja, QAA
CBA
CEE
CIA
CIKW
CMKP
CU
ePUAP
ESDP
ESPON
EZD
GGK
GIS
GUS
ICT
IIP
INSPIRE
j.s.t.
KPGO
Inne
Quality Assurance Agency for Higher Educa-
tion
Centralne Biuro Antykorupcyjne
Europa Środkowa i Wschodnia (Central and
Eastern Europe)
Centralna Agencja Wywiadowcza (Central
Intelligence Agency)
Centralna Informacja Ksiąg Wieczystych
Centrum Medycznego Kształcenia Podyplo-
mowego
Cyfrowe Urzędy
Elektroniczna Platforma Usług Administracji
Publicznej
Europejska Perspektywa Rozwoju Przestrzennego
Europejska Sieć Obserwacyjna Rozwoju Tery-
torialnego i Spójności Terytorialnej
elektroniczne zarządzanie dokumentacją
Główny Geodeta Kraju
Główny Inspektor Sanitarny
Główny Urząd Statystyczny
Information and Communication Technologies
infrastruktura informacji przestrzennej
Infrastructure for Spatial Information in Europe
jednostka samorządu terytorialnego
Krajowy Plan Gospodarki Odpadami
19
Wykaz skrótów
KPZK 2030
NDPBs
NPM
NSA
NWS
OECD
ONZ
PIP
PKA
plan SAR
plany
województwa
RDOŚ
ReNEUAL
SDI
SEAP
SIP
SKO
Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania
Kraju 2030
non-departmental public bodies
New Public Management
Naczelny Sąd Administracyjny
Neo Weberian State
Organizacja Współpracy Gospodarczej i Roz-
woju
Organizacja Narodów Zjednoczonych
Państwowa Inspekcja Pracy
Polska Komisja Akredytacyjna
plan akcji poszukiwawczych i ratowniczych
plany zagospodarowania przestrzennego wo-
jewództwa
regionalny dyrektor ochrony środowiska
Research Network on EU Administrative Law
infrastruktura danych przestrzennych
Stowarzyszenie Edukacji Administracji Pub-
licznej
system informacji przestrzennej
samorządowe kolegium odwoławcze
Służba SAR Morska Służba Poszukiwania i Ratownictwa
SN
studium
TK
TSUE
WKZ
WPGO
WSA
WTO
Sąd Najwyższy
studium uwarunkowań i kierunków zagospo-
darowania przestrzennego gminy
Trybunał Konstytucyjny
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
wojewódzki konserwator zabytków
wojewódzki plan gospodarki odpadami
wojewódzki sąd administracyjny
Światowa Organizacja Handlu (World Trade
Organization)
20
Przedmowa
Niniejsza książka stanowi owoc obrad kolejnej dorocznej Konfe-
rencji Naukowej Stowarzyszenia Edukacji Administracji Publicznej,
która odbyła się w Krakowie w kwietniu 2012 r. przy udziale orga-
nizacyjnym Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiel-
lońskiego.
Wybór przedstawionej tu tematyki został podyktowany dającymi
się zauważyć w ostatnich latach coraz szybszymi zmianami cywiliza-
cyjnymi, w tym zmianami o charakterze globalnym, rzutującymi na
wszystkie dziedziny życia zarówno od strony pozytywnej, jak i nega-
tywnej. Wpływ tych zmian daje się z równą mocą odnotować także
na gruncie będącym przedmiotem nauk administracyjnych w Polsce.
Zmienia się administracja publiczna, zmienia się także prawo admini-
stracyjne, a zmiany te i ich przyczyny powinny być rejestrowane i ko-
mentowane przez naukę. Nauka powinna z nich również wyprowadzać
odpowiednie wnioski, gdyż z jednej strony jej rozwój niewątpliwie
zależy od tych zmian, a z drugiej strony właśnie nauka powinna się
starać w jakimś stopniu nimi sterować. Są one oczywiście obiektywnie
nieuniknione, ale pozostawienie ich samym sobie i niezwracanie na nie
uwagi może w przyszłości dać negatywne skutki nie tylko naukowe,
lecz także praktyczne.
Mając to wszystko na uwadze, na krakowskie obrady zaprosili-
śmy przedstawicieli nauk administracyjnych ze wszystkich polskich
ośrodków akademickich i poprosiliśmy ich o wypowiedzi oceniające
wpływ zmian cywilizacyjnych na trzy dziedziny: na samą administra-
cję publiczną, jej organizację i strukturę, na administrowanie, czyli na
funkcjonowanie administracji publicznej, i na prawo administracyjne,
które stanowi i powinno zawsze stanowić podstawę wszelkich tych
działań w demokratycznym państwie prawnym. Ocena ta okazała się
bardzo różnorodna i wszechstronna, a także cenna dla końcowych
21
Przedmowa
wniosków, które nie zawsze są w pełni optymistyczne, gdyż są dziedzi-
ny, w których obowiązujące prawo nie nadąża za zmianami (np. wobec
tzw. e-administracji), są też dziedziny, w których administracja pub-
liczna z wielką trudnością staje się administracją XXI w.
Prezentowana tu książka i będąca jej źródłem konferencja miały
również za zadanie wskazanie pilnej potrzeby większej integracji mię-
dzy naukami o administracji (nauką administracji, teorią zarządzania,
teorią organizacji i innymi) a nauką prawa administracyjnego. Zwią-
zek między nimi, kiedyś silny i znaczący, uległ ostatnio wyraźnemu
osłabieniu i staje się rzeczą konieczną do zapobieżenia temu stanowi
rzeczy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dla prawa administracyjne-
go nauki o administracji są naturalną bazą, jakiej nie ma żadna inna
gałąź prawa. Jest to baza pojęciowa (jak wyraziła się kiedyś prof. Irena
Lipowicz – nauka administracji jest dla prawa administracyjnego „la-
boratorium pojęć”), baza merytoryczna i baza praktyczna. Praktyczne
badania nauk o administracji powinny dostarczać prawu informa-
cji, jak je stanowić i jak je stosować, żeby osiągnąć optymalny sku-
tek z punktu widzenia potrzeb demokratycznego państwa prawnego.
I odwrotnie: prawo administracyjne, stanowiąc niezbędną podstawę
wszelkich działań administracji publicznej, powinno kształtować kie-
runki poszukiwań nauk o administracji.
Jesteśmy przekonani, że niniejsza książka realizuje w jakimś stop-
niu obydwa przedstawione powyżej zadania i będzie stanowić inspi-
rację do dalszej ich realizacji.
Białystok–Kraków, sierpień 2012 r.
dr hab. Patrycja J. Suwaj, prof. WSAP
prof. zw. dr hab. Jan Zimmermann, UJ
Wprowadzenie
W wystąpieniu wprowadzającym dr hab. Michał Kulesza,
prof. UW, pierwszy Prezes Zarządu Stowarzyszenia Edukacji Ad-
ministracji Publicznej, podkreślił, iż administracja jest odporna na
zmiany, a wręcz tym zmianom nie ulega, jedyne, co się zmienia, to
granice gmin, a przecież terytorium jest czynnikiem konstytutywnym
dla substancji społecznej gminy, która powinna być chroniona przed
wszelkimi niekoniecznymi zmianami, czego nie zechciał zauważyć
w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. W tym kontekście
podkreślił osłabienie znaczenia doktryny prawa administracyjnego
w orzecznictwie sądów administracyjnych i TK zauważając, iż Trybu-
nał odrzucił w zasadzie wykorzystanie dorobku klasycznej doktryny
administracyjnej, często stosując w to miejsce niejasne wartości i kry-
teria orzekania. Zauważył również w swoim wystąpieniu, że zmiany
w administracji publicznej i prawie administracyjnym należą do trzech
kategorii. Pierwsze piętro zmian to modernizacja administracji, za-
zwyczaj o charakterze technicznym (np. informatyzacja), co nieraz
wymaga nie tylko zmian w prawie, lecz również w mentalności legis-
latorów, urzędników i – last but not least – obywateli. Takie zmiany
powinny dokonywać się na bieżąco, w miarę postępu technologiczne-
go. Piętro drugie to reformy o charakterze menedżerskim, mające do-
stosować dotychczasowe metody zarządzania publicznego do wyzwań
i wymogów współczesności (np. bezpośrednie wybory wójta jako od-
powiedź na deficyt przywództwa). Wreszcie trzecie, najwyższe piętro
przemian to przekształcenia o charakterze transformacji ustrojowej,
które dokonywane są jedynie wtedy, gdy następuje przełom politycz-
ny, w wyniku którego trzeba dostosować struktury władzy publicznej
i administracji do nowego ustroju państwowego. W XX w. Polska prze-
szła taką transformację trzykrotnie (nie licząc II wojny światowej): po
odzyskaniu niepodległości w 1918 r., w latach 1944–1952 i w okresie
23
Wprowadzenie
1989–1999. Profesor zakończył wystąpienie stwierdzeniem, że dzi-
siejsze prace administracyjnoprawne zbyt często polegają na prostym
opisie rozwiązań normatywnych, często powtarzają też dawniejsze
tematy, dawno rozstrzygnięte w dyskusji naukowej, natomiast nie-
zbyt chętnie podejmują wielkie wyzwania współczesności. Taki zastój
intelektualny nie jest korzystny dla nauki, zwłaszcza w warunkach
przemian cywilizacyjnych, z czym dzisiaj mamy do czynienia. Wyraził
także nadzieję, że ta konferencja będzie naukową próbą odpowiedzi
na problemy współczesne.
(Paula A. Borowska, Sprawozdanie z XIII Dorocznej Konferencji SEAP/UJ,
ST 2012, nr 7–8)
Część I
Zagadnienia ogólne
Rozdział 1
Administracja
Joanna Wegner-Kowalska
Administracja w czasach kryzysu
1. Wprowadzenie
Funkcjonowanie dzisiejszego świata rozpatrywać należy
z uwzględnieniem zjawiska globalizacji, a więc ruchu w kierunku
ograniczania i znoszenia barier w międzynarodowej wymianie go-
spodarczej1. Globalizację cechują trzy zasadnicze zjawiska: liberaliza-
cja2, integracja3 i współzależność4. Podzielam pogląd wyrażony przez
1 Por. G. Kołodko, Wędrujący świat, Warszawa 2011, s. 11 i n.; szerzej na temat
zjawiska globalizacji J. Stiglitz, Globalizacja, Warszawa 2004, s. 21 i n.
2 Czyli proces poszerzania i pogłębiania swobody wchodzenia rozmaitych pod-
miotów gospodarczych w związki technologiczne, organizacyjne, produkcyjne, han-
dlowe, finansowe i inwestycyjne. Jest niezbywalnym warunkiem wstępnym rozwinięcia
dalszych i głębszych powiązań ekonomicznych. Należy ją postrzegać wielowątkowo.
Chodzi o swobodę stanowienia cen, wchodzenia w związki z partnerami (kontrakty),
wolny dostęp do prowadzenia działalności gospodarczej (wejście i wyjście do biznesu,
uregulowanie proceduralne bankructwa) – podaję za G. Kołodko, Wędrujący..., s. 100).
3 To jest proces stopniowego łączenia się cząstkowych rynków towarów, kapitału
i siły roboczej w jeden wielki rynek. Chodzi tu też o wspieranie tego procesu rozwi-
janiem reguł gry rynkowej, tworzenie struktur sprzyjających liberalizacji i integracji
struktur (jak Światowa Organizacja Handlu, Międzynarodowa Organizacja Pracy),
usiłowanie koordynowania polityki na skalę ponadnarodową. Taki rynek jest otwarty
na różne strumienie popytu i podaży. Najbliżej takiego rynku są aukcje typu eBay. In-
tegracja to także znoszenie barier rynkowych, politycznych i ekonomicznych (głównie
celnych), wprowadzenie wymienialności wielu walut, obniżenie kosztów transportu
i komunikacji, tworzenie zintegrowanych, ponadnarodowych struktur – podaję za
G. Kołodko, Wędrujący..., s. 100–106.
4 Czyli splot uwarunkowań przyczynowo-skutkowych i sprzężeń zwrotnych
między zjawiskami i procesami dziejącymi się w różnych miejscach globalnej prze-
strzeni. Współzależności dotyczą nie tylko ekonomii, ale też wydarzeń kulturowych
i politycznych. Można śledzić na bieżąco rozmaite wydarzenia i na nie wpływać (np. na
wyniki wyborów, głosować w plebiscytach kulturalnych w Internecie). Zespalają się
29
Joanna Wegner-Kowalska
J. Stiglitza, że globalizacja sama w sobie nie jest ani czymś dobrym,
ani złym. Jednak jej skutki mogą przybierać zróżnicowany wymiar,
pozytywny albo negatywny, w zależności od tego, czy poszczegól-
ne kraje potrafią ją przyjąć we własnym rytmie5. Spośród skutków
globalizacji, które mają istotne znaczenie dla niniejszych rozważań,
wymienić trzeba dwa: autonomizację rynku finansowego oraz zjawi-
sko szybkiego przemieszczania się w czasie i przestrzeni wszelkich
zdarzeń społecznych6. Pierwszy z nich definiowany jest jako wysoka
mobilność rynków kapitałowych i wyodrębnienie się rynków finan-
sowych od ich materialnych podstaw wskutek intensywnego obrotu
pochodnymi instrumentami finansowymi wysokiego ryzyka7. W li-
teraturze ekonomicznej wskazuje się na to, że autonomizacja rynku
finansowego legła u przyczyn ostatniego kryzysu finansowego, którego
początek umownie datuje się na dzień 15 września 2008 r. – chwi-
lę upadku banku Lehman Brothers w USA8. Dodać należy, że mo-
ment ten ustalono wstecznie, kiedy ekonomistom udało się dokonać
wstępnej analizy czynników, które spowodowały załamanie na rynku
rynki finansowe. Ich deregulacja i liberalizacja, a następnie integracja przez szerokie
stosowanie wymienialności narodowych walut i rewolucję informatyczną pociąga za
sobą łańcuchowe reakcje. Oszczędzanie, pożyczanie i inwestowanie dzieje się w coraz
większej mierze globalnych powiązań. Współzależne funkcjonowanie gospodarki
tworzy ogólnoświatowe problemy: niestabilność przepływów spekulacyjnego kapitału
finansowego i związane z tym ryzyko rozprzestrzeniania się kryzysów finansowych,
zagrożenie masowymi chorobami i szeroko przenoszącymi się i rozprzestrzeniającymi
się epidemiami, liczne kryzysy uchodźcze z ich destrukcyjnymi fizycznie i psychicz-
nie skutkami, pornografia, zmiany niekorzystne w obrębie środowiska naturalnego,
przeludnienie. Podaję za G. Kołodko, Wędrujący..., s. 106–111.
5 Por. J. Stiglitz, Globalizacja..., s. 35.
6 Oczywiście wyróżnia się znacznie więcej skutków globalizacji, jednak nawet
ich wymienienie przekracza ramy niniejszego opracowania, szerzej na ten temat
np. J. Kleer, Globalizacja a państwo narodowe i usługi publiczne, Warszawa 2006, s. 37
i n.; Wkład transformacji do teorii ekonomii, red. J. Kleer, A. Kondratowicz, Warszawa
2006, s. 47; A. Peeters, Globalizacja zachodniej rewolucji kulturowej. Kluczowe pojęcia,
mechanizmy działania, Warszawa 2010, s. 18–32, 42–67, 73, 117.
7 M.G. Woźniak, Globalny kryzys a długookresowy rozwój zintegrowany w Polsce
(w:) Współczesny kryzys światowej gospodarki a długofalowe implikacje dla rozwoju
Polski, red. G. Kołodko, Biuletyn Komitetu Prognoz „Polska Plus” 2009, nr 1, s. 31.
8 Tak tamże, s. 32; por. również M.A. Kose, E. Prasad, K. Rogoff, S. Wei, Financial
Globalization: Beyond the Blame Game, Finance and Development 2007, vol. 44, no 1,
http://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2007/03/kose.htm; T. Sedlaček, Ekonomia
dobra i zła, Warszawa 2012, s. 151; Ekonomia dla prawników, red. M. Bednarski, J. Wil-
kin, Warszawa 2008, s. 428; szczegółowo o pochodnych instrumentach finansowych
zob. np. Ekonomia..., red. M. Bednarski, J. Wilkin, s. 167–175.
30
Administracja w czasach kryzysu
w 2008 r. Drugi z podanych skutków globalizacji wyraża się w tym,
że zdarzenia społeczne przenikają z niespotykaną dotąd prędkością
do pozostałych dziedzin życia oraz przedostają się do tych sektorów,
które dotąd pozostawały zamknięte na aktywne interakcje z rzeczy-
wistością powszechną, wymuszając reperkusje także w tych gałęziach.
Dzieje się tak za sprawą wszechogarniającego postępu technicznego,
nowoczesnych technologii, które umożliwiają: uniwersalny, globalny
transfer informacji w czasie rzeczywistym ich pozyskania lub z nie-
wielkim tylko opóźnieniem oraz podjęcie niezwłocznych aktywności
w konsekwencji powzięcia nowych wiadomości, również w wymiarze
kompleksowym, powszechnym, światowym. Wśród zdarzeń społecz-
nych, które cechują się prędkim przemieszczaniem, odnaleźć można
pozytywne, takie jak dostęp do wiedzy, nowoczesnych technologii,
reguł demokracji, ale i niekorzystne czy wręcz groźne, jak epidemie,
zamieszki, wielkie obszary biedy9. Jednym z nich jest zasygnalizowany
wcześniej kryzys finansowy. Zjawisku temu poświęcimy więcej miej-
sca przede wszystkim z uwagi na wyjątkową charakterystykę jego
podłoża. Jak już zaznaczyliśmy, zasadniczym czynnikiem kryzysu
była autonomizacja rynku finansowego. Wytłumaczenie to jednak
dla prawnika nie będzie wystarczające, jako że owa autonomizacja
była możliwa właśnie dlatego, że obowiązujący przed kryzysem sy-
stem prawny dopuszczał funkcjonowanie instrumentów finansowych,
których zawieranie spowodowało lawinę kryzysu. Pozostawiam spe-
cjalistom z zakresu finansów szerszą analizę regulacji prawnych owych
wyodrębnionych transakcji, które odstawały na tyle od podstawowych
instrumentów rynkowych, że zerwana została więź pomiędzy realną
wartością umowy a kwotą zawieranego kontraktu.
W niniejszej publikacji zamierzam zastanowić się nad tym, czy
kryzys finansowy wpłynął na działalność administracji publicznej,
w tym zwłaszcza powierzone jej zadania i przyznane kompetencje.
Innymi słowy, przyjrzymy się, czy administracja wskutek doświad-
czenia kryzysu uległa jakimkolwiek przeobrażeniom zadaniowym, czy
też zachowane zostało w tej dziedzinie życia społecznego status quo.
Już powiedzieliśmy, że globalizację cechują: integracja, liberalizacja
i współzależność, przy czym wzajemne oddziaływania następują nie-
zwykle szybko i w znacznym zakresie. Konstatacja ta sama w sobie daje
asumpt do przypuszczenia, że szeroko ujmując – skutek globalizacji
9 Por. szerzej J. Kleer, Globalizacja a państwo..., s. 32.
31
Joanna Wegner-Kowalska
w postaci kryzysu finansowego musiał w jakiś sposób wywrzeć wpływ
na administrację. W celu ustalenia istotnych cech tych relacji posłużyć
się można rozmaitymi narzędziami, w tym zwłaszcza przynależącymi
do dyscyplin socjologicznych, jak np. ankieta i wywiad kwestionariu-
szowy10. Jednak dla prawnika tego rodzaju metody byłyby niedosko-
nałe, ponieważ nie odpowiedziałyby na podstawowe pytanie o zmiany
normatywne w dziedzinie administracji bezpośrednio związane ze
zjawiskiem kryzysu finansowego. W związku z tym jako podstawowe
narzędzie do zrealizowania postawionego zadania potraktować nale-
żało analizę tych tekstów prawnych, które powstały w reakcji na rece-
sję. Obserwacja krajowej aktywności legislacyjnej w tak zakreślonym
przedmiocie pozwala na wyodrębnienie jej trzech aspektów. Po pierw-
sze – powstało wiele przepisów prawa w gałęzi prawa finansowego, po
drugie – wprowadzono do systemu rozwiązania mające w założeniu na
celu wsparcie podmiotów dotkniętych skutkami kryzysu, a po trzecie –
ustanowiono znaczną grupę norm statuujących uprawnienia organów
administracji do nakładania sankcji administracyjnych.
2. Unormowania w obrębie prawa finansowego
Pierwszą grupę przepisów wprowadzonych w związku z zaistnie-
niem kryzysu finansowego stanowią te, które należą do gałęzi prawa
finansowego. Tylko niektóre z tych regulacji dotyczą sfery działalno-
ści administracji publicznej. Dostrzec można, że na administrację
publiczną ustawodawca nałożył szereg nowych powinności lub też
zaostrzył dotychczas istniejące. Wszystkie jednak dotyczą bacznego
strzeżenia wydatków publicznych, szczegółowego rozliczania decyzji
finansowych jednostek dysponujących środkami publicznymi, wzrostu
zaangażowania dysponentów tych środków w przewidywanie potrzeb
oraz zwiększenie przejrzystości wymienionych elementów. Opisane tu
obowiązki administracji można podzielić na: informacyjne, sprawo-
zdawczo-audytorskie, ostrożnościowe oraz legislacyjne.
Przykładami powinności informacyjnych jest zobowiązanie
w art. 50a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
10 Por. szerzej na ten temat E. Babbie, Podstawy badań społecznych, Warszawa
2008, s. 105 i n.; K. Lutyńska, Wywiad kwestionariuszowy. Przygotowanie i sprawdzanie
narzędzia badawczego, Warszawa 1984, s. 20 i n.
32
Administracja w czasach kryzysu
(Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.)11 adresowane do Ministra Finan-
sów do publikowania na stronie internetowej obsługującego go urzędu
w Biuletynie Informacji Publicznej wytycznych zapewniających stoso-
wanie jednolitych wskaźników makroekonomicznych, które będą sta-
nowić podstawę oszacowywania skutków finansowych projektowanej
ustawy, w szczególności jednolitego określania maksymalnego limitu
wydatków jednostek sektora finansów publicznych na dane zadanie,
wyrażonego kwotowo, na okres 10 lat budżetowych wykonywania tej
ustawy czy obowiązek publikowania wartości relacji kwoty długu pań-
stwowego do produktu krajowego brutto12.
Działalność sprawozdawczo-audytorska dotyczy jednostek sek-
tora finansów publicznych13 i obejmuje zgodnie z art. 41 w zw. z art. 3
u.f.p. procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz
ich rozdysponowywaniem14. Aspekty ostrożnościowe w przeważają-
cej mierze adresowane są do Rady Ministrów, którą zobowiązano do
podejmowania środków zaradczych i sankcyjnych przy przekroczeniu
kolejnych relacji kwoty państwowego długu publicznego do produktu
krajowego brutto15, jednak szczegółowe obowiązki powierzono także
organom administracji rządowej, jak w art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. g i pkt 3
11 Dodany na podstawie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie
ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 257, poz. 1726
z późn. zm.).
12 Zgodnie z art. 38 u.f.p.
13 Zgodnie z art. 9 u.f.p. obejmują one: 1) organy władzy publicznej, w tym organy
administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybu-
nały; 2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki; 3) jednostki budżetowe;
4) samorządowe zakłady budżetowe; 5) agencje wykonawcze; 6) instytucje gospodar-
ki budżetowej; 7) państwowe fundusze celowe; 8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych
i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;
9) Narodowy Fundusz Zdrowia; 10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowot-
nej; 11) uczelnie publiczne; 12) Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki
organizacyjne; 13) państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe in-
stytucje filmowe; 14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na
podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem
przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.
14 Por. szerzej na ten temat L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych.
Komentarz, Warszawa 2011, s. 50 i n. Autorka wyjaśnia, że zadaniem sprawozdawczości
budżetowej jest dostarczanie danych liczbowych niezbędnych do analizy, kontroli i pla-
nowania gospodarczego, do podejmowania decyzji oraz zabezpieczenia prawidłowego
wykorzystania środków budżetowych.
15 Zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.f.p.: I – mniej od 50 , ale nie więcej od 55 ;
II – więcej od 55 , ale mniej od 60 ; III – równo lub więcej od 60 .
33
Joanna Wegner-Kowalska
lit. c u.f.p. Powinności te zaostrzono w znowelizowanym brzmieniu
art. 86 u.f.p. z dniem 1 stycznia 2011 r.16
Jeżeli chodzi o obowiązki z zakresu postępowania legislacyjne-
go, to należy zwrócić uwagę na zmienioną treść § 917 uchwały nr 49
Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. – Regulamin pracy Rady
Ministrów (M.P. Nr 13, poz. 221 z późn. zm.), obligującą projekto-
dawców do przedstawienia m.in. szczegółowej analizy finansowej
i społecznej w postaci tzw. testu regulacyjnego, oraz postanowienia
nowelizacji z 2010 r., mocą których nałożono na Radę Ministrów do-
datkowe powinności. Radę Ministrów zobowiązano bowiem do jed-
noznacznego określania w projektach ustaw oraz rządowych aktach
prawnych – w ich uzasadnieniach – maksymalnych limitów wydatków
związanych z jego uchwaleniem18. Obowiązek ustawowy objął Radę
Ministrów, jednak mając na uwadze mechanizmy tworzenia prawa,
należy stwierdzić, że adresowany jest przede wszystkim do organów
opracowujących treści projektów, a więc poszczególnych członków
Rady Ministrów i Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów19.
3. Środki wspomagające podmioty dotknięte
kryzysem finansowym
Kolejną grupę administracyjnych regulacji kryzysowych stanowią
te, które wprowadzono w celu zmniejszenia, zminimalizowania skut-
ków kryzysu, którymi dotknięte zostały jednostki sektora prywatnego.
Przypadków tych nie jest wiele i nie wydają się efektywne. Pierwsza ka-
tegoria wsparcia dotyczy podmiotów, które aktywnie działają na rynku
i w sytuacji kryzysowej podejmują samodzielne działania nacelowane
na pozyskanie środków na rozwój, innowacje, szkolenia. Chodzi tu
o przedsiębiorców i osoby wykonujące pracę, w szerokim znaczeniu
tego słowa, nie tylko pracowników zatrudnionych na podstawie umo-
wy o pracę, lecz również właścicieli, wspólników oraz osoby pracujące
na podstawie umów cywilnych.
16 W drodze przepisu art. 1 pkt 7 nowelizacji z 2010 r.
17 Uchwała nr 214 Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2011 r. zmieniająca uchwałę
Sejmu).
34
– Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 113, poz. 1146).
18 Por. uzasadnienie projektu nowelizacji z 2010 r. (druk nr 3576, VI kadencja
19 Zgodnie z § 6 ust. 1 i n. Regulaminu pracy RM.
Administracja w czasach kryzysu
W przypadku przedsiębiorców oraz osób wykonujących pracę
w art. 6 ust. 1 pkt 10 lit. h20 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utwo-
rzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (tekst jedn.: Dz. U.
z 2007 r. Nr 42, poz. 275 z późn. zm.) przyznano Agencji uprawnienie
do wspomagania tych podmiotów, które w wyniku kryzysu finan-
sowego znalazły się w trudnościach21. Na podstawie ustawy z dnia
3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji
Rozwoju Przedsiębiorczości poszerzono zakres działań, na które
może być przeznaczona pomoc finansowa udzielana przez Agencję,
uwzględniono udzielanie pomocy finansowej na szkolenia i usługi do-
radcze oraz wprowadzono możliwość udzielania pomocy finansowej
na przygotowanie przez przedsiębiorców wniosków o dofinansowanie
projektów realizowanych w ramach międzynarodowych programów
innowacyjnych lub udział w tych programach22 i dostosowanie dzia-
łalności przedsiębiorcy do zmieniających się warunków rynkowych.
Zaangażowano Agencję w realizację innych przedsięwzięć pomoco-
wych23 w celu udzielania pomocy finansowej w formie wsparcia dla
małych i średnich przedsiębiorców na realizację projektów z zakresu
społecznej odpowiedzialności biznesu, organizacji szkoleń z zakre-
20 W brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r.
o zmianie ustawy o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U.
Nr 240, poz. 1603).
21 Rozwiązanie to wprowadzono na skutek wdrożenia przepisów rozporządzenia
Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy
za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu ustanawiają-
cego Wspólnotę Europejską (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych)
(Dz. Urz. UE L 214 z 09.08.2008, s. 3).
22 Mam tu na myśli np. projekt „Zwiększenie konkurencyjności regionów poprzez
społeczną odpowiedzialność biznesu” w ramach Szwajcarsko-Polskiego Programu
Współpracy Działanie 3.6; przedsięwzięcie „Granty na granty”, dofinansowujące przy-
gotowanie wniosków aplikacyjnych oraz aplikowanie przez małe i średnie przedsię-
biorstwa do międzynarodowych programów innowacyjnych. Zaplanowano refundację
wydatków poniesionych m.in. na: zorganizowanie konsorcjum, w tym: wyszukanie
partnerów przez uiszczenie opłaty dostępu do odpowiednich baz lub zlecenie usłu-
gi wyszukania partnerów oraz koszty podróży służbowych; uzupełniające badania
i analizy naukowe w przedmiocie planowanego tematu międzynarodowego projektu
innowacyjnego; organizację spotkań konsorcjum, szkolenia (konferencje) dotyczące
międzynarodowego programu innowacyjnego; szkolenie dotyczące przygotowania
wniosku projektowego w ramach międzynarodowego programu innowacyjnego lub
zarządzania projektem.
23 Jak np. przedsięwzięcie „Rozwój sektora prywatnego i promocja eksportu ma-
łych i średnich przedsiębiorstw”.
35
Joanna Wegner-Kowalska
su społecznej odpowiedzialności biznesu dla pracowników Centrów
Obsługi Inwestorów i Eksporterów oraz urzędów marszałkowskich,
a także na działania ewaluacyjne, informacyjne i promocyjne.
Agencja została ponadto uprawniona do udzielania pomocy, o któ-
rej mowa w pkt 4.2.2 komunikatu Komisji Europejskiej – Tymczasowe
wspólnotowe ramy prawne w zakresie pomocy państwa ułatwiające
dostęp do finansowania w dobie kryzysu finansowego i gospodarczego
(Dz. Urz. UE C 16 z 22.01.2009, s. 1). Wsparcie dla przedsiębiorców
objęło w szczególności finansowanie kosztów usług (szkolenia, do-
radztwo, outplacement) świadczonych bezpłatnie lub za odpłatnością
niższą od ceny rynkowej przez wykonawców na rzecz przedsiębiorców,
którzy są dotknięci skutkami spowolnienia gospodarczego, wywoła-
nego globalnym kryzysem finansowym. Odbiorcami wsparcia zostali
objęci przedsiębiorcy, którzy nie byli zagrożeni w dniu 1 lipca 2008 r.,
ale którzy stali się zagrożeni po tym dniu w wyniku światowego kry-
zysu finansowego i gospodarczego. Prawną formą działania Agencji
są umowy cywilnoprawne zawierane z beneficjentami wyłonionymi
w drodze postępowań konkursowych.
Drugi rodzaj pomocy został przeznaczony na łagodzenie trud-
ności w funkcjonowaniu przedsiębiorstw oraz rynku pracy. W dniu
22 sierpnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 1 lipca 2009 r. o łago-
dzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsię-
biorców (Dz. U. Nr 125, poz. 1035 z późn. zm.). Ustawodawca posta-
nowił, że organami administracji właściwymi w sprawach z zakresu
tej ustawy są starostowie oraz dysponent Funduszu Gwarantowanych
Świadczeń Pracowniczych, czyli Minister Pracy i Polityki Socjalnej
oraz działający z jego upoważnienia – Dyrektor Krajowego Biura Fun-
duszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.
Wybrano trzy prawne formy działania administracji24 dla reali-
zacji zadań ustawowych: umowę cywilnoprawną, zaświadczenie oraz
decyzję administracyjną.
Zawieranie umów z przedsiębiorcami gotowymi do podniesie-
nia kwalifikacji pracowników w drodze szkoleń finansowanych przez
Fundusz Pracy zadano starostom. Postępowania w sprawie udzielenia
pracownikom oraz przedsiębiorcom świadczeń powierzono natomiast
24 Na ten temat zob. J. Świątkiewicz, Prawne formy działania administracji a za-
kres mocy obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ochro-
na praw jednostki (w:) Ius et Lex. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Kabata,
red. S. Pikulski, B. Brzeziński, M. Goettel, A. Biegalski, Olsztyn 2004, s. 391–399.
36
Administracja w czasach kryzysu
trzem rodzajom organów: ministrowi właściwemu do spraw Skarbu
Państwa – w odniesieniu do przedsiębiorstwa państwowego albo spół-
ki z udziałem Skarbu Państwa, marszałkowi województwa – w odnie-
sieniu do mikroprzedsiębiorcy, małego albo średniego przedsiębiorcy
w rozumieniu art. 104–106 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie
działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447
z późn. zm.), ministrowi właściwemu do spraw gospodarki – w odnie-
sieniu do pozostałych przedsiębiorców.
W przypadku pracowników świadczenia te obejmują częściowe
zaspokajanie wynagrodzeń pracowniczych za czas przestoju ekono-
micznego czy częściowe zrekompensowanie obniżenia wymiaru czasu
pracy. W odniesieniu do pracodawców organ udziela świadczenia na
opłacenie składek na ubezpieczenia społeczne pracowników należnych
od pracodawcy na podstawie przepisów o systemie ubezpieczeń spo-
łecznych od przyznanych świadczeń, ustala nowe warunki spłaty nie-
których należności Funduszu. Postępowanie w przedmiocie przyznania
ulgi wszczynane jest wyłącznie na wniosek przedsiębiorcy, przy czym
w zakresie świadczeń przeznaczonych dla pracowników konieczne jest
uprzednie uzyskanie zgody pracownika, którego należności postępowa-
nie dotyczy. Do wniosku należy załączyć szereg dokumentów potwier-
dzających fakt zaistnienia trudności finansowych, program naprawczy
oraz oświadczenie o niekorzystaniu dotychczas przez pracowników
z innych form pomocy. Postępowanie jest szybkie, ponieważ termin
załatwienia sprawy jest ustawowo określony na 7 dni od dnia złożenia
kompletnego wniosku. Może ono zakończyć się dwojako, w zależności
od tego, czy wniosek zostaje uwzględniony czy też nie. W przypadku
stwierdzenia przez organ, że wnioskodawca spełnia przesłanki do uzy-
skania pomocy, organ na tę okoliczność wydaje zaświadczenie, które
kończy postępowanie w sprawie. W przypadku jednak, gdyby organ
stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia kryteriów ustawowych, wydaje
decyzję o odmowie wydania zaświadczenia. Sprawozdania z wykonania
tej ustawy nie napawają optymizmem, ponieważ ukazują niewielką jej
efektywność, pogłębiającą się zresztą w czasie25.
25 W sprawozdaniu z wykonania ustawy przygotowanym przez Ministerstwo Pra-
cy i Polityki Socjalnej podano, że w 2009 r. złożono 102 wnioski o przyznanie pomocy,
z czego zawarto 39 umów, zaś w 2010 r. złożono takich wniosków 74, a umów zawarto
63, w 2011 r. złożonych wniosków było 18, a umów – 15. Posługiwałam się danymi
sprawozdania Departamentu Funduszy Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej, http://
www.mpips.gov.pl.
37
Joanna Wegner-Kowalska
4. Narzędzia wspomagające zasoby publiczne
Od początku 2009 r. do końca 2011 r.26 działalność krajowego usta-
wodawcy była niezwykle aktywna. Uchwalono 269 ustaw i wydano
2146 rozporządzeń wykonawczych. Znamienne jest to, jak znacząca
część działalności legislacyjnej poświęcona została przepisom mają-
cym na celu zwiększenie przychodów budżetu państwowego czy sa-
morządowego, przy wykorzystaniu różnych technik prawodawczych.
Występują dwojakie rozwiązania prawotwórcze.
Pierwsze związane są z rozszerzeniem obowiązywania już istnie-
jących instytucji, drugie zaś z wprowadzeniem nowych podstaw finan-
sowego obciążania jednostek. Jeżeli chodzi o pierwszy z wymienionych
instrumentów, to zwrócić należy uwagę na regulacje w obrębie prawa
podatkowego oraz prawa ubezpieczeń społecznych. W obu tych gałę-
ziach prawa rozszerzono dotychczas funkcjonujące podstawy do kre-
owania zobowiązań publicznoprawnych. Na podstawie ustawy z dnia
28 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecz-
nych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 138, poz. 808) dokonano
zmiany m.in. art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585
z późn. zm.). Zmiany obejmowały w szczególności wydłużenie terminu
przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne
(ust. 4) oraz wprowadzenie szeregu blokad prawnych dla upływu ter-
minu przedawnienia, w tym – przez zawieszenie biegu terminu prze-
dawnienia (wskutek dodania ust. 6g i 6h). W ustawie z dnia 29 sierpnia
1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749
z późn. zm.) zmodyfikowano na niekorzyść podatników instytucję
przedawnienia zobowiązania podatkowego, doprowadzając w istocie
do jej unicestwienia. Organom podatkowym przyznano bowiem moc
podejmowania takich działań, które skutkują uniemożliwieniem za-
kończenia biegu terminu przedawnienia27.
26 Przyjęłam jako datę graniczną dzień 1 stycznia 2009 r. oraz dzień 31 grudnia
27 Mam tu na myśli zawieszenie biegu terminu przedawnienia oraz wstrzymanie
rozpoczęcia biegu tego terminu, uregulowane w art. 70 § 6 i 7 o.p., zmodyfikowane
istotnie na podstawie art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy
– Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 209, poz. 1318) oraz
art. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatko-
wa oraz ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (Dz. U.
Nr 197, poz. 1306).
2011 r.
38
Administracja w czasach kryzysu
W odniesieniu do drugiego z zaznaczonych rozwiązań podnieść
należy, iż spośród wymienionej wyżej liczby 269 aktów prawnych rangi
ustawowej aż 27, czyli 10 , odnosi się do szeroko pojętych zagadnień
sankcyjnych. Wydaje się, że ta ilość nie jest przypadkowa, ponieważ
pomnożenie podstaw do nakładania kar administracyjnych28 niewąt-
pliwie, choćby tylko w założeniu, przekłada się na konkretne liczby po
stronie przychodów budżetowych. Warto je pokrótce tylko przybliżyć.
Wprowadzono sankcje w obrębie tych aktywności jednostek, które do-
tychczas były od nich wolne, jak również zaostrzono już istniejące kary.
Jeżeli chodzi o nowe sankcje, to zostały ustanowione w aż 27 aktach
prawa administracyjnego. Jako przykład wskazać można, iż nastąpiło
to m.in. w ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia
zwierzęcego (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 z późn. zm.)29,
w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 391)30, w ustawie z dnia
12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalne-
go przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U.
Nr 122, poz. 696 z późn. zm.)31, w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r.
o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13
z późn. zm.)32, w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności lecz-
niczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.)33.
Zwiększenie dotychczas istniejących dolegliwości karno-administra-
cyjnych nastąpiło w następujących przepisach: w ustawie z dnia 16 lutego
28 O istocie sankcji zob. szereg interesujących publikacji w zbiorze Sankcje admini-
stracyjne. Blaski i cienie, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 15 i n.
29 Przewidziano w art. 26 ust. 1 pkt 1 i 2 szereg sankcji administracyjnych za
naruszenia obowiązków w obrocie produktami pochodzenia zwierzęcego.
30 Ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i po-
rządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 z późn. zm.)
dodano cały rozdział 4d poświęcony nakładaniu dotkliwych sankcji administracyjnych
na podmioty biorące udział w obrocie odpadami.
31 W art. 50 przewidziano kary pieniężne za niezgodny z ustawą obrót lekami
i wyrobami medycznymi. Przy nakładaniu kary nakazano uwzględnić w szczególno-
ści okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie
naruszenie przepisów ustawy.
32 W art. 62 i n. uregulowano szereg kar pieniężnych nakładanych przez kon-
trolera przewozu na operatora lub przewoźnika, który niezgodnie z ustawą prowadzi
działalność z zakresu transportu zbiorowego, w wysokości do kilku tysięcy złotych za
pojedyncze naruszenie.
33 W art. 35 i n. ustanowiono kary pieniężne za zaprzestanie wykonywania dzia-
łalności leczniczej bez zachowania ku temu stosownego trybu ustawowego.
39
Joanna Wegner-Kowalska
2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego
oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa pa-
liwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. Nr 52, poz. 343
z późn. zm.)34, czy w ustawie z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie
Kontroli (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 82 z późn. zm.)35.
W okresie, który poddałam analizie, tylko w kilku aktach praw-
nych znajdują się podstawy prawne do ukarania karą pieniężną organu.
Chodzi tu o przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu
i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz
inwestycji towarzyszących (Dz. U. Nr 135, poz. 789), które w art. 35
uprawniły organ wyższego stopnia do ukarania właściwego organu
karą pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki w wydaniu
decyzji – pozwolenia wodnoprawnego lub decyzji o uwarunkowaniach
środowiskowych realizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu ener-
getyki jądrowej. Podobną karę przewidziano w art. 11 ustawy z dnia
12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realiza-
cji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. Nr 42,
poz. 340 z późn. zm.)36 czy w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.:
Dz. U. z 2012 r. poz. 647)37.
34 Na podstawie przepisu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o zmianie
ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach
postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń
na rynku naftowym (Dz. U. Nr 81, poz. 532) zaostrzono przewidziane w art. 63 ustawy
kary z tytułu spowodowania niedoboru w stosunku do ewidencyjnego stanu tych zapa-
sów lub uchybienia w zakresie magazynowania zapasów państwowych, ich wymiany,
konserwacji oraz ilościowej i jakościowej ochrony stanu tych zapasów. Jako podstawę
do wyliczenia kar przyjęto cenę oleju napędowego oraz dolara amerykańskiego.
35 Na podstawie art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie usta-
wy o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. Nr 227, poz. 1482 z późn. zm.) podwyższono
karę pieniężną nakładaną przez kontrolera na osobę, która nie wykonała obowiązków
świadka ze 100 zł do kwoty odpowiadającej wysokości minimalnego wynagrodzenia
za pracę, a więc jednocześnie dokonano swego rodzaju waloryzacji tejże kary.
36 Na tej podstawie organ wyższego stopnia wymierza wojewodzie, który pozo-
staje w opóźnieniu w wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie
lotniska użytku publicznego od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Kara
wynosi 500 zł za każdy dzień zwłoki.
37 W brzmieniu nadanym przez art. 70 pkt 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspie-
raniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Jest nakłada-
na przez organ wyższego stopnia w stosunku do właściwego zarządcy drogi w sytuacji,
gdy zarządca nie wydaje w terminie decyzji w sprawie lokalizacji w pasie drogowym
obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych.
40
Administracja w czasach kryzysu
W art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpiecze-
niach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym
i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 124,
poz. 1152 z późn. zm.) przewidziano kary pieniężne nakładane na Pol-
skie Biuro Ubezpieczycieli Komunikacyjnych z tytułu niewypłacenia
odszkodowania w sytuacjach przewidzianych w ustawie. Karę wymie-
rza minister właściwy do spraw instytucji finansowych.
Często szczegółowe zasady nakładania kar pieniężnych powierzo-
no aktom wykonawczym. Istotną cechą szczególną tego zabiegu jest to,
że upoważnienia ustawowe (jak w art. 26 ust. 2 ustawy o produktach
pochodzenia zwierzęcego) nakazują organom właściwym do wydania
aktów wykonawczych uwzględnić przy określaniu rozmiaru sankcji
takich czynników, jak społeczna szkodliwość czynu czy stopnień za-
grożenia. Jest to jednak zadanie karkołomne. Wymienione bowiem
pojęcia z zakresu polityki karnej dotyczą czynu sprawcy i stanowią
o indywidualnych cechach działania konkretnej jednostki. Nie sposób
w drodze aktu prawnego, niejako z góry uregulować wyniku oceny
działania sprawcy czynu. Tego rodzaju uwarunkowania powinny być
przedmiotem analizy organu orzekającego o odpowiedzialności kon-
kretnego naruszyciela przy uwzględnieniu sytuacji, w jakiej się znalazł
oraz motywów, którymi się kierował. Pozostawienie zaś tych kategorii
wyłącznie na poziomie stanowienia prawa skutkuje tym, iż w rzeczy-
wistości prawnej okażą się wartościami fikcyjnymi.
Zaprezentowane powyżej rozważania pozwalają na sformułowanie
następujących wniosków. Niewątpliwie skutki kryzysu finansowego
zostały odnotowane w obrębie działalności administracji publicznej.
Wprowadzono kilka regulacji dyscyplinujących stronę wydatków pub-
licznych, jednak w moim przekonaniu w daleko niewystarczającym
zakresie. Nie zreformowano wszak finansów publicznych, co byłoby
posunięciem wysoce pożądanym i od dawna postulowanym przez czo-
łowych ekonomistów38. Dostrzeżenie istnienia kryzysu finansowego
spowodowało niewątpliwie uregulowanie pewnych środków pomoco-
wych, udzielanych przez organy administracji publicznej przedsiębior-
38 Por. np. C. Kosikowski, Polska potrzebuje reformy finansów publicznych, Ga-
zeta Prawna 2011, 27 kwietnia, s. B4; stanowisko obecnego Ministra Finansów J. Ro-
stowskiego przedstawione w dniu 2 marca 2010 r., podaję za serwisem www.forsal.pl;
stanowisko byłej wiceminister finansów K. Zajdel-Kurowskiej oraz innych ekonomi-
stów: R. Petru, J. Wiśniewskiego, Ł. Tarnawy, omówione w Gazecie Prawnej 2007,
23 marca, s. 9.
41
Joanna Wegner-Kowalska
com i pracownikom, co wiąże się niewątpliwie z obciążeniem admini-
stracji dodatkowymi obowiązkami. Dystrybucja nowych form pomocy
publicznej jest znaczącym dodatkowym zadaniem, które powierzono
administracji publicznej. Jednak największy zakres nowych zadań
obejmuje orzekanie o odpowiedzialności karnoadministracyjnej w za-
kresie nowo wprowadzonych i zaostrzonych sankcji. Skonstatować
zatem można, że kryzys finansowy spowodował istotne rozbudowanie
zakresu działań organów administracji publicznej, w przeważ
Pobierz darmowy fragment (pdf)