Darmowy fragment publikacji:
DopuszczalnoÊç
pomocy publicznej
Uregulowania wspólnotowe i krajowe
DopuszczalnoÊç
pomocy publicznej
Uregulowania wspólnotowe i krajowe
Agnieszka Jankowska
Miros∏aw Marek
Warszawa 2009
DopuszczalnoÊç
pomocy publicznej
Uregulowania wspólnotowe i krajowe
Agnieszka Jankowska
Miros∏aw Marek
Warszawa 2009
Wydawca: Anna Chojnacka
Redakcja merytoryczna: Ewdokia Cydejko
Projekt okładki i stron tytułowych: Gra(cid:359)yna Faltyn
Ilustracje na okładce: © iStockphoto.com/Patryk Galka
© iStockphoto.com/John Bloor
Seria: Unia Europejska
Podseria: Przedsi(cid:277)biorczo(cid:331)ć
© Wydawnictwo C.H. Beck 2009
Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o., ul. Bonifraterska 17
00-203 Warszawa, tel. (22) 33 77 600
Skład i łamanie: Studio Graficzne MIMO, Michał Moczarski, tel. (22) 642 01 18
Druk i oprawa: Cyfrowe Centrum Druku, Bydgoszcz
ISBN 978-83-255-0487-8
Spis tre(cid:331)ci
Wst(cid:277)p . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Rozdział 1. Poj(cid:277)cie pomocy publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Rozdział 2. Odst(cid:277)pstwa od zakazu udzielania pomocy publicznej
przewidziane w Traktacie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Rozdział 3. Wspólnotowe przepisy proceduralne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
3.1. Definicje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
3.2. Procedura notyfikacyjna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
3.3. Post(cid:277)powanie w sprawie pomocy udzielonej bez dopełnienia
obowi(cid:263)zku notyfikacji oraz pomocy wykorzystywanej niezgodnie
z przeznaczeniem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
3.4. Formularze notyfikacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
3.5. Podstawy prawne stosowania wył(cid:263)cze(cid:312) grupowych . . . . . . . . . . . . . . . . 40
Rozdział 4. Wspólne zasady stosowane przy ocenie dopuszczalno(cid:331)ci
pomocy publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
4.1. Ekwiwalent dotacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
4.2. Kumulacja pomocy publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
4.3. Efekt zach(cid:277)ty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
4.4. Definicja małego i (cid:331)redniego przedsi(cid:277)biorstwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
Rozdział 5. Ogólne warunki dopuszczalno(cid:331)ci pomocy publicznej
udzielanej na poszczególne cele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
5.1. Pomoc regionalna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
5.1.1. Pomoc inwestycyjna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
5.1.2. Pomoc operacyjna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
5.2. Pomoc horyzontalna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
5.2.1. Pomoc na rozwój małych i (cid:331)rednich przedsi(cid:277)biorstw . . . . . . . . . . . 62
5.2.2. Pomoc na szkolenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
5
Spis tre(cid:331)ci
5.2.3. Pomoc na zatrudnienie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
5.2.4. Pomoc na badania i rozwój . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
5.2.5. Pomoc na ratowanie i restrukturyzacj(cid:277) przedsi(cid:277)biorstw
znajduj(cid:263)cych si(cid:277) w trudnej sytuacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
5.2.6. Pomoc na ochron(cid:277) (cid:331)rodowiska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
5.3. Generalne rozporz(cid:263)dzenie Komisji Europejskiej w sprawie
wył(cid:263)cze(cid:312) grupowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
5.3.1. Regionalna pomoc inwestycyjna i na zatrudnienie . . . . . . . . . . . . . 88
5.3.2. Pomoc inwestycyjna i na zatrudnienie dla MSP . . . . . . . . . . . . . . . . 90
5.3.3. Pomoc na zakładanie małych przedsi(cid:277)biorstw przez kobiety . . . . 92
5.3.4. Pomoc na ochron(cid:277) (cid:331)rodowiska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
5.3.5. Pomoc dla MSP na usługi doradcze oraz udział w targach . . . . . . . 97
5.3.6. Pomoc w formie kapitału podwy(cid:359)szonego ryzyka . . . . . . . . . . . . . . 97
5.3.7. Pomoc na działalno(cid:331)ć badawczo-rozwojow(cid:263) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
5.3.8. Pomoc na szkolenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
5.3.9. Pomoc na zatrudnienie pracowników znajduj(cid:263)cych si(cid:277)
w niekorzystnej sytuacji lub pracowników
niepełnosprawnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
5.4. Rekompensaty z tytułu (cid:331)wiadczenia usług publicznych . . . . . . . . . . . . . 111
5.5. Pomoc de minimis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Rozdział 6. Szczególne zasady udzielania pomocy publicznej
w niektórych sektorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
6.1. Hutnictwo, produkcja włókien syntetycznych oraz przemysł
motoryzacyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
6.2. Górnictwo w(cid:277)gla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
6.3. Przemysł stoczniowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
6.4. Energetyka – tzw. koszty osierocone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
6.5. Usługi pocztowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
6.6. Nadawcy publiczni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
6.7. Produkcja filmowa i inna produkcja audiowizualna . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
6.8. Transport kolejowy, drogowy i (cid:331)ródl(cid:263)dowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
6.9. Transport lotniczy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
6.10. Transport morski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
6.11. Sektor rolny i le(cid:331)ny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
6.12. Rybołówstwo i akwakultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
Rozdział 7. Regulacje szczególne dotycz(cid:263)ce udzielania pomocy
publicznej w niektórych formach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
7.1. Pomoc udzielana w formie gwarancji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
7.2. Inwestycje kapitałowe władz publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
7.3. Kapitał wysokiego ryzyka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
7.4. Bezpo(cid:331)rednie opodatkowanie przedsi(cid:277)biorstw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
7.5. Ubezpieczenia kredytów eksportowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
7.6. Sprzeda(cid:359) nieruchomo(cid:331)ci publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
6
Spis tre(cid:331)ci
Rozdział 8. Polskie prawo w zakresie pomocy publicznej . . . . . . . . . . . . . . 151
Rozdział 9. Wyst(cid:277)powanie pomocy publicznej w programach
operacyjnych finansowanych z funduszy unijnych
w latach 2007–2013 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
Zał(cid:263)cznik 1. Produkty wymienione w Zał(cid:263)czniku I do Traktatu . . . . . . . . 166
Zał(cid:263)cznik 2. Intensywno(cid:331)ci pomocy regionalnej w Polsce
w latach 2007–2013 zgodnie z map(cid:263) pomocy regionalnej (w ) . . . . . . 169
Indeks . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
Wykaz artykułów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
7
Wst(cid:277)p
Problematyka dopuszczalno(cid:331)ci pomocy publicznej jest w Polsce obecna ju(cid:359)
od kilku lat. Pierwsza regulacja prawna w tym zakresie została wydana w 2000 r.
i stanowiła przejaw harmonizacji prawa polskiego z prawem wspólnotowym
w okresie przedakcesyjnym. Wraz z przyst(cid:263)pieniem Polski do Unii Europejskiej
nast(cid:263)piły w tym obszarze zasadnicze zmiany, jako (cid:359)e du(cid:359)a cz(cid:277)(cid:331)ć norm prawa
polskiego została zast(cid:263)piona przez obowi(cid:263)zuj(cid:263)ce bezpo(cid:331)rednio unormowania
wspólnotowe. Jednak w pierwszych latach członkostwa przedsi(cid:277)biorcy i inne
podmioty działaj(cid:263)ce w naszym kraju nie w pełni odczuwały rygory wynikaj(cid:263)-
ce z ich obowi(cid:263)zywania, poniewa(cid:359) w okresie przej(cid:331)ciowym utrzymywana była
cz(cid:277)(cid:331)ć instrumentów pomocy publicznej wprowadzonych w (cid:359)ycie jeszcze przed
akcesj(cid:263), a wi(cid:277)c w łagodniejszym re(cid:359)imie prawnym. W praktyce zatem wspólno-
towe prawo dotycz(cid:263)ce pomocy publicznej działa w pełnej rozci(cid:263)gło(cid:331)ci dopiero
od kilkunastu miesi(cid:277)cy.
Z drugiej strony prawo to podlega w ostatnich latach szybkiej ewolucji.
Komisja Europejska przedstawiła w czerwcu 2005 r. dokument pt. Plan działa(cid:312)
w zakresie pomocy publicznej: Mniejsza i lepiej ukierunkowana pomoc publiczna: mapa
drogowa reformy pomocy publicznej w latach 2005–2009. Dokument ten okre(cid:331)lił kie-
runki gł(cid:277)bokiej modernizacji wspólnotowego systemu oceny dopuszczalno(cid:331)ci
pomocy publicznej, która jest od tego czasu konsekwentnie realizowana. W re-
zultacie w ostatnich latach zostały zmienione niemal wszystkie wspólnotowe
akty prawa wtórnego oraz akty ni(cid:359)szego rz(cid:277)du (wytyczne, zasady ramowe) do-
tycz(cid:263)ce tej problematyki.
Wszystkie te czynniki powoduj(cid:263), (cid:359)e stopie(cid:312) (cid:331)wiadomo(cid:331)ci podmiotów
podlegaj(cid:263)cych przepisom o pomocy publicznej, co do rzeczywistej tre(cid:331)ci tych
przepisów oraz ich interpretacji, jest niewielki; dotyczy to w równym stopniu
tych, którzy jej udzielaj(cid:263), jak i tych, którzy z niej korzystaj(cid:263). Ci(cid:263)gle jeszcze roz-
powszechnione s(cid:263) fundamentalnie bł(cid:277)dne pogl(cid:263)dy, jak choćby ten, (cid:359)e pomoc
publiczna wyst(cid:277)puje wył(cid:263)cznie w relacjach pa(cid:312)stwo – przedsi(cid:277)biorca. Dlatego
warto podj(cid:263)ć prób(cid:277) syntetycznego przybli(cid:359)enia zainteresowanym czytelnikom
cało(cid:331)ci uregulowa(cid:312) prawa wspólnotowego i krajowego, składaj(cid:263)cych si(cid:277) na sys-
tem oceny dopuszczalno(cid:331)ci pomocy publicznej.
9
Wst(cid:277)p
Niniejsza publikacja jest tak(cid:263) wła(cid:331)nie prób(cid:263). Ze wzgl(cid:277)du na obszerno(cid:331)ć
i skomplikowanie materii, opisanej wieloma setkami stron aktów prawnych
i quasi-prawnych, trudno byłoby w publikacji tego rodzaju przedstawić dogł(cid:277)b-
nie wszystkie regulacje, dokumenty i precedensowe orzeczenia s(cid:263)dowe. Nie
takie jest te(cid:359) zamierzenie autorów. Chodzi raczej o opisanie całego systemu,
na(cid:331)wietlenie wyst(cid:277)puj(cid:263)cych w nim mechanizmów i współzale(cid:359)no(cid:331)ci i wreszcie
wykazanie, (cid:359)e system ten, mimo znacznego skomplikowania, cechuje spójna lo-
gika wewn(cid:277)trzna, ułatwiaj(cid:263)ca jego bezpieczne stosowanie, czyli legalne udziela-
nie pomocy publicznej i legalne z niej korzystanie.
Pewne w(cid:263)tki szczegółowe (cid:331)wiadomie pomini(cid:277)to. Dotyczy to na przykład
problematyki przejrzysto(cid:331)ci w relacjach finansowych mi(cid:277)dzy władzami pu-
blicznymi a przedsi(cid:277)biorstwami publicznymi, czy te(cid:359) sposobu ustalania wyso-
ko(cid:331)ci zwrotu pomocy udzielonej niezgodnie z zasadami wspólnego rynku lub
wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Niejednokrotnie te(cid:359), omawiaj(cid:263)c
akty prawne, dokonano pewnych uproszcze(cid:312), polegaj(cid:263)cych na pomini(cid:277)ciu nie-
których niuansów regulacyjnych b(cid:263)d(cid:357) interpretacyjnych. W ka(cid:359)dym jednak
przypadku wskazano pełne odesłanie do tre(cid:331)ci danego aktu, tak aby Czytelnik
mógł samodzielnie zapoznać si(cid:277) z cało(cid:331)ci(cid:263) interesuj(cid:263)cej go szczegółowej proble-
matyki. Autorzy nie polecaj(cid:263) przy tym posługiwania si(cid:277) oficjalnymi wersjami
wspólnotowych aktów prawnych w j(cid:277)zyku polskim, publikowanymi w wydaw-
nictwach promulgacyjnych UE. Wersje te zawieraj(cid:263) niestety liczne bł(cid:277)dy wyni-
kaj(cid:263)ce z niewła(cid:331)ciwego przetłumaczenia, które czasami wr(cid:277)cz wypaczaj(cid:263) sens
danej normy prawnej.
10
Rozdział 1
Poj(cid:277)cie pomocy publicznej
Jednym z celów istnienia Unii Europejskiej, okre(cid:331)lonych w Traktacie ustana-
wiaj(cid:263)cym Wspólnot(cid:277) Europejsk(cid:263) (TWE), jest wspólny rynek, na którym b(cid:277)dzie
panowała niezakłócona konkurencja. Dlatego te(cid:359) Traktat okre(cid:331)la wspólne re-
guły w zakresie konkurencji, a w(cid:331)ród nich – reguły dotycz(cid:263)ce udzielania przez
pa(cid:312)stwa członkowskie pomocy na przedsi(cid:277)wzi(cid:277)cia gospodarcze. W tym obsza-
rze kluczowym przepisem reguluj(cid:263)cym omawian(cid:263) tematyk(cid:277) jest art. 87, ust. 1
Traktatu.
Artykuł 87, ust(cid:266)p 1 TWE
Z wyj(cid:261)tkiem sytuacji opisanych w niniejszym traktacie, wszelka pomoc udzielona przez
Pa(cid:276)stwo Członkowskie lub z u(cid:298)yciem zasobów pa(cid:276)stwowych w jakiejkolwiek formie,
która zakłóca lub mo(cid:298)e zakłócić konkurencj(cid:266) poprzez faworyzowanie okre(cid:286)lonych
podmiotów lub wytwarzania okre(cid:286)lonych dóbr, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem,
o ile wpływa na handel mi(cid:266)dzy Pa(cid:276)stwami Członkowskimi1.
Przepis ten zawiera równocze(cid:331)nie kilka tre(cid:331)ci. Po pierwsze, definiuje on,
chocia(cid:359) nie wprost, poj(cid:277)cie pomocy publicznej. Po drugie, stwierdza, (cid:359)e co do
zasady pomoc taka jest niezgodna ze wspólnym rynkiem, a wi(cid:277)c niedopusz-
czalna. Po trzecie wreszcie wskazuje, (cid:359)e inne przepisy Traktatu mog(cid:263) zawierać
wyj(cid:263)tki od tej ogólnej zasady.
Ze wzgl(cid:277)du na pewn(cid:263) niedookre(cid:331)lono(cid:331)ć definicji pomocy publicznej za-
wartej w art. 87, ust. 1 Traktatu kwestia ta była przedmiotem orzecznictwa
Europejskiego Trybunału Sprawiedliwo(cid:331)ci (ETS). W rezultacie ugruntowana
została wykładnia, która ju(cid:359) bezpo(cid:331)rednio definiuje pomoc publiczn(cid:263). Zgodnie
z ni(cid:263) pomoc(cid:263) publiczn(cid:263) jest transfer zasobów przypisywalny władzy publicz-
nej, który spełnia ł(cid:263)cznie nast(cid:277)puj(cid:263)ce warunki:
1 Przytoczone tu brzmienie przepisu nieco si(cid:277) ró(cid:359)ni od jego oficjalnego tłumaczenia, jednak traf-
niej oddaje jego sens.
11
Poj(cid:277)cie pomocy publicznej
•
•
transfer ten skutkuje przysporzeniem na rzecz okre(cid:331)lonego podmiotu,
na warunkach korzystniejszych ni(cid:359) rynkowe;
jest selektywny – uprzywilejowuje okre(cid:331)lone podmioty lub wytwarza-
nie okre(cid:331)lonych dóbr;
w jego efekcie wyst(cid:277)puje lub mo(cid:359)e wyst(cid:263)pić zakłócenie konkurencji;
wpływa na wymian(cid:277) gospodarcz(cid:263) mi(cid:277)dzy krajami członkowskimi.
•
•
Analizuj(cid:263)c powy(cid:359)sz(cid:263) definicj(cid:277), nale(cid:359)y przede wszystkim zauwa(cid:359)yć, (cid:359)e ma
ona charakter przedmiotowy, nie podmiotowy. Ocenie pod k(cid:263)tem wyst(cid:277)powa-
nia pomocy publicznej nie podlegaj(cid:263) podmioty, lecz zawierane mi(cid:277)dzy nimi
transakcje. Je(cid:359)eli transakcja skutkuje transferem okre(cid:331)lonych zasobów, ten za(cid:331)
spełnia wszystkie wymienione warunki, to transakcja taka stanowi udzielenie
pomocy publicznej. Traktat w (cid:359)aden sposób nie ogranicza zakresu podmiotowe-
go stosowania przepisów o pomocy publicznej. W konsekwencji w my(cid:331)l Traktatu
ka(cid:359)dy podmiot, tak publiczny jak i prywatny, mo(cid:359)e być zarówno dawc(cid:263), jak
i biorc(cid:263) pomocy publicznej, o ile zaanga(cid:359)uje si(cid:277) w transakcj(cid:277) o takim wła(cid:331)nie
charakterze.
Ustalenie, czy w okre(cid:331)lonej transakcji wyst(cid:277)puje pomoc publiczna, polega
na zbadaniu, czy jednocze(cid:331)nie wyst(cid:277)puj(cid:263) wszystkie wskazane wy(cid:359)ej przesłan-
ki. Tak(cid:263) metodologi(cid:263), zwan(cid:263) testem pomocy publicznej, posługuje si(cid:277) Komisja
Europejska, która obok ETS jest jedynym organem uprawnionym do wydania
wi(cid:263)(cid:359)(cid:263)cego rozstrzygni(cid:277)cia w tej materii. Oczywi(cid:331)cie ka(cid:359)da zainteresowana in-
stytucja czy osoba równie(cid:359) mo(cid:359)e na własne potrzeby przeprowadzić test pomo-
cy publicznej. Warto wskazać, (cid:359)e niejednokrotnie mimo stosowania tej samej
metodologii do tego samego stanu faktycznego ró(cid:359)ne podmioty dochodziły do
ró(cid:359)nych konkluzji. Komisja Europejska w licznych sprawach uznawała, (cid:359)e dany
instrument stanowi pomoc publiczn(cid:263), mimo (cid:359)e pa(cid:312)stwo członkowskie było
przeciwnego zdania. Działo si(cid:277) tak ze wzgl(cid:277)du na ogólnikowy charakter prze-
słanek wyst(cid:263)pienia pomocy publicznej. Przesłanki te zostan(cid:263) w tym miejscu
szerzej omówione.
Transfer zasobów to przepływ zasobów mi(cid:277)dzy dwoma podmiotami.
Zasobami mog(cid:263) być w szczególno(cid:331)ci (cid:331)rodki pieni(cid:277)(cid:359)ne, rzeczowe składniki ma-
j(cid:263)tku oraz prawa maj(cid:263)tkowe. Przykładowo władze gminne mogłyby udzielić ja-
kiemu(cid:331) podmiotowi pomocy publicznej poprzez: udzielenie dotacji z bud(cid:359)etu
gminy (transfer (cid:331)rodków pieni(cid:277)(cid:359)nych), zbycie po obni(cid:359)onej cenie nieruchomo(cid:331)ci
gminnej (transfer rzeczowych składników maj(cid:263)tku) lub nieodpłatne udost(cid:277)pnie-
nie pomieszcze(cid:312) w budynku stanowi(cid:263)cym ich własno(cid:331)ć (transfer praw maj(cid:263)tko-
wych). W my(cid:331)l orzecznictwa ETS pomoc(cid:263) publiczn(cid:263) mo(cid:359)e być nie tylko faktycz-
ne dokonanie transferu zasobów, ale nawet przyrzeczenie dokonania takiego
transferu w okre(cid:331)lonych okoliczno(cid:331)ciach. W konsekwencji pomoc(cid:263) publiczn(cid:263)
mo(cid:359)e być np. udzielenie por(cid:277)czenia spłaty kredytu (gdzie zabezpieczenie sta-
nowi(cid:263) (cid:331)rodki publiczne) – nawet w sytuacji, gdy por(cid:277)czenie to nie zostanie wy-
konane, gdy(cid:359) dłu(cid:359)nik nale(cid:359)ycie spłaca kredyt. Transfer zasobów mo(cid:359)e zatem
przyj(cid:263)ć form(cid:277):
bezzwrotnego przekazania danemu podmiotowi (cid:331)rodków finansowych
(np. dotacji);
•
12
Poj(cid:277)cie pomocy publicznej
•
•
obni(cid:359)enia obci(cid:263)(cid:359)e(cid:312) podatkowych i parafiskalnych (ulga podatkowa,
umorzenie lub odroczenie płatno(cid:331)ci podatku b(cid:263)d(cid:357) innej daniny publicz-
nej);
przeniesienia własno(cid:331)ci składników maj(cid:263)tkowych (np. poprzez sprzeda(cid:359)
lub wniesienie aportem do spółki) lub oddania takich składników maj(cid:263)t-
kowych w u(cid:359)ytkowanie (np. poprzez zawarcie umowy dzier(cid:359)awy albo
najmu);
udzielenia po(cid:359)yczki lub innej formy finansowania zwrotnego;
udzielenia gwarancji lub por(cid:277)czenia (np. gwarancji Skarbu Pa(cid:312)stwa);
obj(cid:277)cia akcji/udziałów w spółce prawa handlowego.
•
•
•
Transfer zasobów b(cid:277)dzie stanowił pomoc publiczn(cid:263) tylko wtedy, je(cid:331)li jest on
przypisywalny władzy publicznej. Przez „władz(cid:277) publiczn(cid:263)” nale(cid:359)y rozumieć
wszelkie podmioty wykonuj(cid:263)ce władcze funkcje pa(cid:312)stwa, zarówno na szczeblu
centralnym, jak i na szczeblu samorz(cid:263)dowym. S(cid:263) to przede wszystkim: organy
władzy publicznej, jednostki samorz(cid:263)du terytorialnego i ich zwi(cid:263)zki, jednost-
ki bud(cid:359)etowe, zakłady bud(cid:359)etowe i gospodarstwa pomocnicze, pa(cid:312)stwowe
i samorz(cid:263)dowe fundusze celowe, ZUS, KRUS i zarz(cid:263)dzane przez nie fundusze,
Narodowy Fundusz Zdrowia, a tak(cid:359)e pa(cid:312)stwowe i samorz(cid:263)dowe osoby prawne,
utworzone na podstawie ustaw w celu realizacji zada(cid:312) publicznych (przykładem
tej kategorii s(cid:263) agencje rz(cid:263)dowe, np. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji
Rolnictwa). Je(cid:359)eli taki podmiot jest stron(cid:263) transakcji dokonuj(cid:263)c(cid:263) transferu zaso-
bów, to w oczywisty sposób transfer ten jest przypisywalny władzy publicznej.
Jednak poj(cid:277)cie „przypisywalno(cid:331)ci” jest szersze. Obejmuje ono bowiem i takie
sytuacje, w których władza publiczna nie jest wprawdzie bezpo(cid:331)rednio zaanga-
(cid:359)owana w transakcj(cid:277), lecz po(cid:331)rednio wywiera istotny wpływ b(cid:263)d(cid:357) to na samo
zawarcie transakcji, b(cid:263)d(cid:357) to na warunki jej przeprowadzenia. Je(cid:359)eli np. izba go-
spodarcza organizuje zagraniczn(cid:263) misj(cid:277) gospodarcz(cid:263), której koszty s(cid:263) cz(cid:277)(cid:331)ciowo
pokrywane z bud(cid:359)etu pa(cid:312)stwa, to umowa mi(cid:277)dzy izb(cid:263) gospodarcz(cid:263) a przedsi(cid:277)-
biorc(cid:263) uczestnicz(cid:263)cym w tej misji jest przypisywalna władzy publicznej, chocia(cid:359)
władza ta nie jest bezpo(cid:331)rednio stron(cid:263) umowy. Izba gospodarcza, zawieraj(cid:263)c
umow(cid:277) z uczestnikiem misji, nie działa wówczas w pełni autonomicznie, lecz
w granicach okre(cid:331)lonych jej zobowi(cid:263)zaniami wobec organu władzy publicznej,
który udzielił dofinansowania na t(cid:277) misj(cid:277).
Poj(cid:277)cie „władzy publicznej” nie obejmuje natomiast jednostek gospodar-
czych posiadaj(cid:263)cych osobowo(cid:331)ć prawn(cid:263), nawet gdy jednostki te pozostaj(cid:263) pod
kontrol(cid:263) wła(cid:331)cicielsk(cid:263) władz publicznych (np. przedsi(cid:277)biorstwa pa(cid:312)stwowe,
spółki skarbu pa(cid:312)stwa, spółki komunalne). Transakcje dokonywane przez ta-
kie podmioty w ramach normalnego obrotu gospodarczego nie wi(cid:263)(cid:359)(cid:263) si(cid:277) zatem
z udzielaniem pomocy publicznej. Jednak(cid:359)e tego rodzaju podmioty, ze wzgl(cid:277)du
na sw(cid:263) struktur(cid:277) wła(cid:331)cicielsk(cid:263), s(cid:263) szczególnie „nara(cid:359)one” na anga(cid:359)owanie si(cid:277)
w transakcje przypisywalne władzy publicznej. Je(cid:359)eli komunalna spółka dopro-
wadzi sieć wodno-kanalizacyjn(cid:263) do nowo powstaj(cid:263)cego zakładu przemysłowe-
go, kieruj(cid:263)c si(cid:277) wył(cid:263)cznie rachunkiem ekonomicznym, to takie działanie spółki
nie stanowi pomocy publicznej. Je(cid:331)li jednak taka sama inwestycja spółki komu-
nalnej w rozbudow(cid:277) sieci nast(cid:277)puje mimo przeciwwskaza(cid:312) ekonomicznych (np.
13
Poj(cid:277)cie pomocy publicznej
nadmiernie długi, spodziewany okres zwrotu z inwestycji), ale pod wpływem
władz lokalnych (którym zale(cid:359)y na powstaniu zakładu przemysłowego, choćby
z tego powodu, (cid:359)e powstan(cid:263) nowe miejsca pracy dla mieszka(cid:312)ców), to przesłan-
ka przypisywalno(cid:331)ci transakcji władzy publicznej jest spełniona, a sama trans-
akcja mo(cid:359)e zostać uznana za pomoc publiczn(cid:263).
Drugim warunkiem, który musi być spełniony, aby transfer zasobów sta-
nowił pomoc publiczn(cid:263), jest wyst(cid:277)powanie przysporzenia po stronie odbiorcy
transferu. Przez „przysporzenie” nale(cid:359)y rozumieć wszelk(cid:263) korzy(cid:331)ć ekonomicz-
n(cid:263), poj(cid:277)cie „przysporzenia” jest wi(cid:277)c szersze ni(cid:359) poj(cid:277)cia „przychód” czy „zysk”.
Przykładowo, udzielenie przez bud(cid:359)et pa(cid:312)stwa gwarancji kredytowej danemu
przedsi(cid:277)biorcy nie skutkuje powstaniem u niego przychodu ani tym bardziej
zysku, jednak(cid:359)e gwarancja ta stanowi dla przedsi(cid:277)biorcy korzy(cid:331)ć ekonomiczn(cid:263)
– dzi(cid:277)ki niej mo(cid:359)e on bowiem otrzymać kredyt, którego w przeciwnym wypad-
ku by nie otrzymał.
Wbrew pozorom nie zawsze transfer zasobów na rzecz okre(cid:331)lonego pod-
miotu skutkuje przysporzeniem. Transfer ten mo(cid:359)e być przecie(cid:359) obwarowany
takimi rygorami, (cid:359)e korzy(cid:331)ć ekonomiczna po stronie odbiorcy wcale nie wyst(cid:263)-
pi. Je(cid:359)eli np. władze publiczne nakładaj(cid:263) na przedsi(cid:277)biorstwo obowi(cid:263)zek utrzy-
mywania dodatkowych mocy produkcyjnych, które s(cid:263) niepotrzebne, lecz stano-
wi(cid:263) rezerw(cid:277) na uruchomienie produkcji zbrojeniowej w razie wojny, to mo(cid:359)e si(cid:277)
okazać, (cid:359)e kwoty dofinansowania bud(cid:359)etowego wypłacane przedsi(cid:277)biorstwu
z tego tytułu s(cid:263) ni(cid:359)sze od dodatkowych kosztów ponoszonych przez przedsi(cid:277)-
biorstwo. W rezultacie transfer (cid:331)rodków pieni(cid:277)(cid:359)nych (dofinansowania płatnego
z bud(cid:359)etu pa(cid:312)stwa) nie skutkuje przysporzeniem, a przez to nie stanowi pomo-
cy publicznej.
Z drugiej strony sytuacje, w których okre(cid:331)lony podmiot osi(cid:263)ga korzy(cid:331)ć eko-
nomiczn(cid:263) wskutek transakcji zawieranych z władz(cid:263) publiczn(cid:263) (lub jej przypi-
sywalnych), s(cid:263) bardzo cz(cid:277)ste. Z tak(cid:263) sytuacj(cid:263) mamy bowiem do czynienia przy
realizacji niemal(cid:359)e ka(cid:359)dego zamówienia publicznego. Zapłata dokonywana na
rzecz podmiotu realizuj(cid:263)cego to zamówienie niew(cid:263)tpliwie stanowi transfer za-
sobów przypisywalny władzy publicznej. Co wi(cid:277)cej, podmiot otrzymuj(cid:263)cy za-
płat(cid:277) zazwyczaj tak kalkuluje propozycj(cid:277) cenow(cid:263) przedstawion(cid:263) w ofercie reali-
zacji zamówienia publicznego, aby kontrakt był dla(cid:312) zyskowny (innymi słowy
– aby otrzymać przysporzenie).
Jednak(cid:359)e przesłank(cid:263) wyst(cid:263)pienia pomocy publicznej nie jest jakiekolwiek
przysporzenie, lecz jedynie takie, które nast(cid:277)puje na warunkach korzystniej-
szych ni(cid:359) rynkowe. W przypadku gdy okre(cid:331)lonemu podmiotowi zostało udzie-
lone zamówienie publiczne, przy czym zastosowany został tryb zapewniaj(cid:263)cy
ka(cid:359)demu zainteresowanemu podmiotowi mo(cid:359)liwo(cid:331)ć ubiegania si(cid:277) o zamówie-
nie na równych i niedyskryminuj(cid:263)cych warunkach, nale(cid:359)y uznać, (cid:359)e transakcja
mi(cid:277)dzy stronami (zamawiaj(cid:263)cym i wykonawc(cid:263) zamówienia) została zawarta na
warunkach rynkowych, nawet je(cid:331)li wykonawca osi(cid:263)gn(cid:263)ł na tym zamówieniu
wysoki zysk. Istot(cid:263) warunków rynkowych jest bowiem mo(cid:359)liwo(cid:331)ć swobodnego
– i na równych, konkurencyjnych prawach – oferowania towarów i usług przez
wszystkie zainteresowane podmioty. Wi(cid:277)kszo(cid:331)ć trybów udzielania zamówie(cid:312)
14
Poj(cid:277)cie pomocy publicznej
publicznych, okre(cid:331)lonych w przepisach Prawa zamówie(cid:312) publicznych, zapewnia
dochowanie takich warunków. Zamówienia publiczne udzielone w tych trybach
i z poszanowaniem pozostałych przepisów Pzp (zwłaszcza tych, które dotycz(cid:263)
sposobu wyboru dostawcy lub wykonawcy) nie stanowi(cid:263) pomocy publicznej.
Nie dotyczy to zamówie(cid:312) udzielanych w trybie: negocjacji bez ogłoszenia, za-
mówienia z wolnej r(cid:277)ki oraz zapytania o cen(cid:277). Przy zastosowaniu tych trybów
o udzielenie zamówienia nie mog(cid:263) si(cid:277) bowiem ubiegać wszystkie zainteresowa-
ne podmioty, a jedynie te, do których si(cid:277) zwrócił zamawiaj(cid:263)cy.
Warto te(cid:359) podkre(cid:331)lić, (cid:359)e zlecanie zada(cid:312) publicznych w trybie innym ni(cid:359)
udzielenie zamówienia publicznego mo(cid:359)e stanowić pomoc publiczn(cid:263) nawet
wtedy, gdy taki sposób dokonania zlecenia wynika wprost z przepisów prawa.
Dotyczy to w szczególno(cid:331)ci udzielania przez podmioty publiczne dotacji na re-
alizacj(cid:277) zada(cid:312) publicznych, np. w my(cid:331)l przepisów o działalno(cid:331)ci po(cid:359)ytku pu-
blicznego i wolontariacie. O udzielenie takiej dotacji nie mo(cid:359)e ubiegać si(cid:277) ka(cid:359)dy
podmiot zainteresowany wykonywaniem danej działalno(cid:331)ci, a jedynie stosun-
kowo w(cid:263)ski kr(cid:263)g podmiotów (organizacji pozarz(cid:263)dowych), spełniaj(cid:263)cych wa-
runki ustawy. Nie mo(cid:359)na zatem a priori uznać, (cid:359)e warunki ustalone w umowie
mi(cid:277)dzy dawc(cid:263) dotacji a organizacj(cid:263) pozarz(cid:263)dow(cid:263) s(cid:263) rzeczywi(cid:331)cie warunkami
rynkowymi – być mo(cid:359)e podmiot komercyjny zaproponowałby inne warunki re-
alizacji zadania, korzystniejsze dla zleceniodawcy.
Rozumowanie powy(cid:359)sze odnosi si(cid:277) nie tylko do zamówie(cid:312) publicznych, ale
i do wszelkich innych transakcji skutkuj(cid:263)cych transferem zasobów. W praktyce
działalno(cid:331)ci jednostek samorz(cid:263)du terytorialnego (a w mniejszym stopniu tak-
(cid:359)e innych podmiotów publicznych) cz(cid:277)sto wyst(cid:277)puje sytuacja, w której mienie
publiczne jest zbywane lub oddawane do korzystania przedsi(cid:277)biorcy lub inne-
mu podmiotowi w celu wykonywania działalno(cid:331)ci gospodarczej. Je(cid:359)eli podmiot
otrzymuj(cid:263)cy to mienie został wyłoniony w drodze otwartego post(cid:277)powania
przetargowego, to z definicji transfer zasobów został dokonany na warunkach
rynkowych i nie stanowił pomocy publicznej.
Oczywi(cid:331)cie dla uznania, (cid:359)e zachowane zostały warunki rynkowe, nie za-
wsze konieczne jest przeprowadzanie otwartego przetargu. W niektórych przy-
padkach rynki s(cid:263) na tyle rozwini(cid:277)te i przejrzyste, (cid:359)e ustalenie, jakie warunki
realizacji danej transakcji s(cid:263) warunkami rynkowymi, nie wymaga formalnych
post(cid:277)powa(cid:312) przetargowych. Dzieje si(cid:277) tak np. w przypadku obrotu aktywami
notowanymi na giełdzie papierów warto(cid:331)ciowych. Transakcja ich nabycia lub
zbycia po cenie giełdowej jest z definicji dokonywana na warunkach rynkowych
(bo „rynkiem” jest wła(cid:331)nie giełda papierów warto(cid:331)ciowych). Gdyby zatem inwe-
stor nabył od Ministerstwa Skarbu Pa(cid:312)stwa akcje po cenie giełdowej i uzyskał
w ten sposób korzy(cid:331)ć ekonomiczn(cid:263) (wynikaj(cid:263)c(cid:263) np. z pó(cid:357)niejszego wzrostu ich
kursu), to nie mo(cid:359)na uznać, (cid:359)e Ministerstwo udzieliło inwestorowi w ten sposób
pomocy publicznej. Podobna sytuacja wyst(cid:277)puje w przypadku sprzeda(cid:359)y nie-
ruchomo(cid:331)ci. Warto(cid:331)ć rynkowa nieruchomo(cid:331)ci mo(cid:359)e bowiem zostać stosunkowo
łatwo ustalona w drodze wyceny sporz(cid:263)dzonej przez niezale(cid:359)nego, uprawnio-
nego rzeczoznawc(cid:277). Sprzeda(cid:359) nieruchomo(cid:331)ci po cenie odpowiadaj(cid:263)cej tak usta-
15
Poj(cid:277)cie pomocy publicznej
lonej warto(cid:331)ci rynkowej nie b(cid:277)dzie obarczona ryzykiem wyst(cid:263)pienia pomocy
publicznej dla nabywcy.
Kolejnym warunkiem, który musi być spełniony, aby transfer zasobów sta-
nowił pomoc publiczn(cid:263), jest selektywno(cid:331)ć tego transferu. Selektywno(cid:331)ć polega
na tym, (cid:359)e nie wszystkie podmioty potencjalnie zainteresowane otrzymaniem
transferu mog(cid:263) go w rzeczywisto(cid:331)ci otrzymać. Z tej wła(cid:331)nie przyczyny pomoc(cid:263)
publiczn(cid:263) nie jest powszechne obni(cid:359)enie stawek podatku dochodowego, mo(cid:359)e
ni(cid:263) być natomiast udzielenie ulgi w tym podatku okre(cid:331)lonemu podmiotowi lub
grupie podmiotów. Selektywno(cid:331)ć mo(cid:359)e mieć wymiar podmiotowy (beneficjen-
tami transferu jest dany podmiot lub grupa podmiotów o okre(cid:331)lonych cechach,
np. wszystkie przedsi(cid:277)biorstwa zlokalizowane w specjalnej strefie ekonomicz-
nej) lub przedmiotowy (np. transfery adresowane do wszystkich producentów
biopaliw).
Kolejnym z warunków uznania transferu zasobów za pomoc publiczn(cid:263) jest
powodowanie przez ni(cid:263) rzeczywistego lub przynajmniej potencjalnego za-
kłócenia konkurencji. Warunek ten nale(cid:359)y uznać za szczególnie istotny, gdy(cid:359)
nadrz(cid:277)dnym celem przepisów o pomocy publicznej jest wła(cid:331)nie ochrona konku-
rencji na jednolitym rynku europejskim. Jak wskazano wy(cid:359)ej, zakres podmio-
towy przepisów o pomocy publicznej jest nieograniczony (przepisy te dotycz(cid:263)
wszystkich podmiotów, niezale(cid:359)nie od ich cech). Natomiast ich zakres przed-
miotowy obejmuje wszelk(cid:263) działalno(cid:331)ć zdefiniowan(cid:263) w orzecznictwie ETS jako
„oferowanie dóbr i usług na okre(cid:331)lonym rynku”; niezale(cid:359)nie od tego, czy owo
„oferowanie” nast(cid:277)puje w celu zarobkowym. Warto zauwa(cid:359)yć, (cid:359)e ta wspólnoto-
wa definicja działalno(cid:331)ci gospodarczej jest o wiele szersza ni(cid:359) definicja obowi(cid:263)-
zuj(cid:263)ca na gruncie prawa polskiego. Art. 2 Ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie
działalno(cid:331)ci gospodarczej (Dz.U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095) w(cid:331)ród jej cech wskazu-
je prowadzenie w celu zarobkowym, w sposób zorganizowany i ci(cid:263)gły. Dlatego
aktywno(cid:331)ć gospodarcza wykonywana w sposób okazjonalny albo w celu innym
ni(cid:359) zarobkowy nie jest działalno(cid:331)ci(cid:263) gospodarcz(cid:263) w (cid:331)wietle prawa polskiego,
stanowi jednak tak(cid:263) działalno(cid:331)ć na gruncie prawa wspólnotowego. Jak widać,
w prawie polskim działalno(cid:331)ć gospodarcz(cid:263) postrzega si(cid:277) przede wszystkim
przez pryzmat jej zarobkowego celu, podczas gdy w prawie wspólnotowym
wyró(cid:359)nikiem działalno(cid:331)ci gospodarczej jest uczestniczenie w grze rynkowej.
W konsekwencji działalno(cid:331)ci(cid:263) gospodarcz(cid:263) w rozumieniu prawa wspólnotowe-
go jest np. oferowanie przez filharmoni(cid:277) okazjonalnego wynajmu pomieszcze(cid:312)
na potrzeby organizacji imprez okoliczno(cid:331)ciowych, (cid:331)wiadczenie usług zdrowot-
nych przez zakład opieki zdrowotnej, prowadzenie odpłatnej edukacji przez
szkoł(cid:277) wy(cid:359)sz(cid:263), (cid:331)wiadczenie usług odbioru odpadów komunalnych przez zakład
bud(cid:359)etowy gminy, organizacja szkole(cid:312) dla bezrobotnych przez organizacj(cid:277) po-
zarz(cid:263)dow(cid:263) itd. – gdy(cid:359) w ka(cid:359)dym z tych przypadków istnieje rynek, na którym
podmioty te oferuj(cid:263) swe dobra lub usługi (odpowiednio: rynek wynajmu po-
mieszcze(cid:312), rynek usług zdrowotnych, rynek usług transportowych, rynek usług
szkoleniowych). Fakt, (cid:359)e poj(cid:277)cie działalno(cid:331)ci gospodarczej jest na gruncie prawa
polskiego znacznie w(cid:277)(cid:359)sze ni(cid:359) w prawie wspólnotowym, stanowi przyczyn(cid:277)
16
Poj(cid:277)cie pomocy publicznej
licznych nieporozumie(cid:312) co do rzeczywistego zakresu stosowania przepisów
o pomocy publicznej2.
Je(cid:359)eli zatem transfer zasobów przypisywalny władzy publicznej powoduje
zmian(cid:277) warunków konkurowania podmiotów działaj(cid:263)cych na okre(cid:331)lonym ryn-
ku, to spełniona jest omawiana tu przesłanka wyst(cid:263)pienia pomocy publicznej.
Zmiana taka zazwyczaj polega na wzmocnieniu pozycji konkurencyjnej odbior-
cy transferu wzgl(cid:277)dem pozostałych uczestników rynku. Nale(cid:359)y zauwa(cid:359)yć, (cid:359)e dla
uznania tej przesłanki za spełnion(cid:263) wystarczy potencjalne zakłócenie konkuren-
cji. Pomoc publiczna mo(cid:359)e zatem odnosić si(cid:277) nie tylko do rynku, na którym w da-
nym momencie wyst(cid:277)puje konkurencja, ale tak(cid:359)e do rynku, na którym konkuren-
cja faktycznie nie ma miejsca, ale potencjalnie mo(cid:359)e wyst(cid:263)pić. Przykładowo fakt,
(cid:359)e w danym regionie istnieje tylko jedno lotnisko pasa(cid:359)erskie (nie ma konku-
rencji na regionalnym rynku usług obsługi pasa(cid:359)erskich przewozów lotniczych),
nie oznacza, (cid:359)e dofinansowanie działalno(cid:331)ci tego lotniska (cid:331)rodkami publicznymi
nie stanowi pomocy publicznej. W ka(cid:359)dym bowiem momencie mo(cid:359)e pojawić si(cid:277)
inny podmiot, zainteresowany uruchomieniem konkurencyjnego lotniska i pod-
miot taki byłby poprzez interwencj(cid:277) publiczn(cid:263) postawiony w gorszej pozycji kon-
kurencyjnej wzgl(cid:277)dem operatora lotniska ju(cid:359) istniej(cid:263)cego.
Z drugiej jednak strony nale(cid:359)y stwierdzić, (cid:359)e stosowanie przepisów o po-
mocy publicznej jest ograniczone w odniesieniu do tych dziedzin działalno(cid:331)ci,
które nie s(cid:263) wykonywane w warunkach konkurencyjnych, nawet je(cid:331)li jest to
działalno(cid:331)ć zarobkowa (działalno(cid:331)ć gospodarcza w rozumieniu prawa polskie-
go). W takim bowiem przypadku transfer zasobów nie mo(cid:359)e skutkować zakłó-
ceniem konkurencji, gdy(cid:359) konkurencja nie jest mo(cid:359)liwa. Sytuacja taka wyst(cid:277)puje
wówczas, gdy okre(cid:331)lona działalno(cid:331)ć jest wykonywana w warunkach monopolu
naturalnego lub monopolu prawnego. W my(cid:331)l art. 86 ust. 2 Traktatu przedsi(cid:277)-
biorstwa zobowi(cid:263)zane do zarz(cid:263)dzania usługami (cid:331)wiadczonymi w ogólnym in-
teresie gospodarczym lub maj(cid:263)ce charakter monopolu generuj(cid:263)cego przychody
podlegaj(cid:263) regułom konkurencji ustanowionym w Traktacie tylko w takich gra-
nicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody
w wykonywaniu poszczególnych zada(cid:312) im powierzonych.
Udowodnienie faktu, (cid:359)e dany rodzaj działalno(cid:331)ci jest zmonopolizowany
z mocy prawa nie stanowi zazwyczaj problemu. Jednak(cid:359)e taka sytuacja doty-
czy niewielu rodzajów działalno(cid:331)ci, przy czym wraz z post(cid:277)puj(cid:263)c(cid:263) liberalizacj(cid:263)
ró(cid:359)nych obszarów aktywno(cid:331)ci ekonomicznej liczba dziedzin obj(cid:277)tych prawnym
monopolem stale si(cid:277) zmniejsza (co obserwowali(cid:331)my w warunkach polskich cho-
cia(cid:359)by na przykładzie usług telekomunikacyjnych, które jeszcze nie tak dawno
były (cid:331)wiadczone przez jedynego operatora). Niemniej, monopole ustanowione
prawem nadal wyst(cid:277)puj(cid:263), np. Poczta Polska posiada w naszym kraju monopol
na (cid:331)wiadczenie usług pocztowych dotycz(cid:263)cych przesyłek listowych o wadze do
50 gramów.
2 W dalszej cz(cid:277)(cid:331)ci opracowania poj(cid:277)cie „działalno(cid:331)ci gospodarczej w rozumieniu prawa wspól-
notowego” jest stosowane zamiennie z poj(cid:277)ciem „działalno(cid:331)ci wykonywanej w warunkach konku-
rencji”.
17
Poj(cid:277)cie pomocy publicznej
Zdecydowanie trudniejsze jest wykazanie wyst(cid:277)powania w danym rodzaju
działalno(cid:331)ci tzw. monopolu naturalnego. Zgodnie z teori(cid:263) ekonomii monopol
naturalny wyst(cid:277)puje wówczas, gdy ze wzgl(cid:277)du na natur(cid:277) procesu wytwarzania
danego towaru lub (cid:331)wiadczenia danej usługi konkurencja wielu podmiotów jest
niemo(cid:359)liwa. Dzieje si(cid:277) tak m.in. dlatego, (cid:359)e dokonanie inwestycji niezb(cid:277)dnych
do wykonywania działalno(cid:331)ci przez pierwszy podmiot (rozpoczynaj(cid:263)cy tak(cid:263)
działalno(cid:331)ć) wyklucza mo(cid:359)liwo(cid:331)ć dokonania analogicznej, ekonomicznie uza-
sadnionej i rentownej inwestycji przez ka(cid:359)dy kolejny zainteresowany podmiot.
Do dziedzin, w których wyst(cid:277)puje monopol naturalny, nale(cid:359)y np. zarz(cid:263)dzanie
sieciami wodoci(cid:263)gowymi, kanalizacyjnymi i ciepłowniczymi. Przez „zarz(cid:263)dza-
nie” tak(cid:263) infrastruktur(cid:263) nale(cid:359)y rozumieć jej utrzymywanie oraz udost(cid:277)pnianie
podmiotom wykorzystuj(cid:263)cym j(cid:263) do (cid:331)wiadczenia dostaw lub usług odbiorcom.
Natomiast jej tworzenie nie jest działalno(cid:331)ci(cid:263) wykonywan(cid:263) w warunkach mo-
nopolu naturalnego – np. wybudowaniem i eksploatacj(cid:263) sieci ciepłowniczej na
obszarze, gdzie taka sieć dotychczas nie istnieje, mogłoby być potencjalnie zain-
teresowanych wiele firm.
Nale(cid:359)y te(cid:359) zauwa(cid:359)yć, (cid:359)e wyst(cid:277)powanie monopolu naturalnego dotyczy dys-
ponowania infrastruktur(cid:263) niezb(cid:277)dn(cid:263) do prowadzenia działalno(cid:331)ci okre(cid:331)lonego
rodzaju, ale ju(cid:359) nie samego wykonywania tej działalno(cid:331)ci. Monopolist(cid:263) jest za-
tem operator (zarz(cid:263)dca) infrastruktury, nie jest nim natomiast podmiot wyko-
rzystuj(cid:263)cy t(cid:277) infrastruktur(cid:277) do (cid:331)wiadczenia dostaw lub usług. O ile mo(cid:359)na np.
uznać, (cid:359)e działalno(cid:331)ć polegaj(cid:263)ca na zarz(cid:263)dzaniu sieci(cid:263) gazow(cid:263) jest wykonywa-
na w warunkach monopolu naturalnego, to nie mo(cid:359)na tego samego powiedzieć
o działalno(cid:331)ci polegaj(cid:263)cej na (cid:331)wiadczeniu dostaw gazu przez tak(cid:263) sieć. Nie ma
bowiem (cid:359)adnych przeszkód, aby dostawy gazu za po(cid:331)rednictwem tej samej sieci
(cid:331)wiadczyli tym samym odbiorcom ró(cid:359)ni dostawcy.
Sama koncepcja istnienia monopoli naturalnych budzi coraz wi(cid:277)ksze kontro-
wersje. Z jednej strony post(cid:277)p technologiczny powoduje pojawianie si(cid:277) konku-
rencji w sektorach, w których tradycyjnie uznawano wyst(cid:277)powanie monopolu
naturalnego (np. do czasu pojawienia si(cid:277) technologii bezprzewodowych przyj-
mowano, (cid:359)e w obszarze zarz(cid:263)dzania sieciami telefonicznymi wyst(cid:277)puje mono-
pol naturalny). Z drugiej strony w wielu przypadkach wyst(cid:277)puje konkurencja
mi(cid:277)dzysektorowa – np. energia do ogrzania domu jednorodzinnego mo(cid:359)e być
dostarczana jako: energia elektryczna (sieci(cid:263) energetyczn(cid:263)), gaz ziemny (sieci(cid:263)
gazow(cid:263)), gaz LPG (dostarczany cysternami), energia cieplna (sieci(cid:263) ciepłowni-
cz(cid:263)) albo w postaci paliw stałych (w(cid:277)gla, koksu itp.). W tym przypadku mo(cid:359)na
twierdzić, (cid:359)e zarz(cid:263)dca sieci gazowej konkuruje m.in. z zarz(cid:263)dc(cid:263) sieci ciepłowni-
czej i zarz(cid:263)dc(cid:263) sieci energetycznej. St(cid:263)d praktyka decyzyjna Komisji Europejskiej
ewoluuje w kierunku coraz rzadszego uznawania niewyst(cid:277)powania pomocy pu-
blicznej ze wzgl(cid:277)du na istnienie monopolu naturalnego.
Ostatni(cid:263) z przesłanek niezb(cid:277)dnych do wyst(cid:263)pienia pomocy publicznej jest
wpływ dokonywanego transferu zasobów na handel mi(cid:277)dzy krajami człon-
kowskimi. Poj(cid:277)cie „handlu” nale(cid:359)y tu rozumieć szeroko: jako wszelkie aspekty
mi(cid:277)dzynarodowej wymiany gospodarczej, w tym przepływy kapitału. W wa-
runkach jednolitego rynku europejskiego rzadko wyst(cid:277)puj(cid:263) sytuacje, w któ-
18
Poj(cid:277)cie pomocy publicznej
rych publiczne wsparcie udzielone podmiotowi, wykonuj(cid:263)cemu działalno(cid:331)ć
w warunkach konkurencji, nie wywierałoby w ogóle takiego wpływu. W my(cid:331)l
orzecznictwa ETS kryterium wpływu na handel jest spełnione, je(cid:359)eli firma
otrzymuj(cid:263)ca transfer zasobów prowadzi działalno(cid:331)ć gospodarcz(cid:263) zwi(cid:263)zan(cid:263)
z handlem pomi(cid:277)dzy pa(cid:312)stwami członkowskimi. Sam fakt, (cid:359)e pomoc wzmac-
nia pozycj(cid:277) firmy w porównaniu z pozycj(cid:263) innych firm b(cid:277)d(cid:263)cych konkurentami
w wewn(cid:263)trzwspólnotowym handlu, jest wystarczaj(cid:263)cy do wyci(cid:263)gni(cid:277)cia wnio-
sku, (cid:359)e pomoc ta ma wpływ na handel wewn(cid:263)trzwspólnotowy. Na zmian(cid:277) tego
wniosku nie wpływa ani to, (cid:359)e pomoc jest stosunkowo małej warto(cid:331)ci, ani to, (cid:359)e
odbiorca pomocy jest niewielkim przedsi(cid:277)biorstwem lub jego udział na rynku
wspólnotowym jest bardzo mały, ani równie(cid:359) to, (cid:359)e odbiorca nie eksportuje lub
eksportuje prawie wszystkie swoje produkty poza obszar Wspólnoty. W prak-
tyce zatem nale(cid:359)y domniemywać, (cid:359)e omawiana tu przesłanka jest spełniona,
a ci(cid:277)(cid:359)ar udowodnienia tezy przeciwnej spoczywałby na podmiocie ubiegaj(cid:263)cym
si(cid:277) o uznanie takiej tezy. Argumentem mógłby być np. udokumentowany, (cid:331)ci(cid:331)le
lokalny charakter prowadzonej działalno(cid:331)ci, albo te(cid:359) jej adresowanie wył(cid:263)cznie
do odbiorców z danego kraju członkowskiego. Przykładowo usługi zdrowot-
ne (cid:331)wiadczone w ramach kontraktów z Narodowym Funduszem Zdrowia s(cid:263)
adresowane do obywateli polskich (obywatele innych krajów UE mog(cid:263) z nich
korzystać jedynie w nagłych przypadkach), mo(cid:359)na zatem uznać, (cid:359)e wspieranie
(cid:331)rodkami publicznymi podmiotów (cid:331)wiadcz(cid:263)cych wył(cid:263)cznie takie usługi nie
wpływa na wymian(cid:277) handlow(cid:263) mi(cid:277)dzy krajami członkowskimi, a przez to nie
stanowi pomocy publicznej.
19
Pobierz darmowy fragment (pdf)
