Czytaj dalej...
Czytaj dalej...
Czytaj dalej...
Czytaj dalej...
Rozdział I. Zasadnicze zagadnienia teorii
finansów publicznych
Literatura: K.J. Arrow, A Difficulty in the Concept of Social Welfare, Journal of
Political Economy 1950, No. 58; tenże, Formal Theories of Social Welfare,
[w:] P.P. Wiener (ed.), Dictionary of the History of Ideas, New York 1973; tenże,
The Organization of Economic Activity: Issues Pertinent to the Choice of Market
Versus Nonmarket Allocation, [w:] J. Margolis, R.H. Haveman (eds.), Public
Expenditures and Policy Analysis, Markham, Chicago 1970; Arystoteles, Etyka
nikomachejska, [w:] Arystoteles, Dzieła wszystkie, t. 5, Warszawa 1996; S.J. Bai-
ley, Strategic Public Finance, Basingstoke 2004; R.J. Barro, Are Government
Bonds Net Wealth?, Journal of Political Economy 1974, No. 82(6); J. Bentham,
The Principles of Morals and Legislation, London 1823; K. Binmore, Natural Jus-
tice, Oxford 2005; J. Blau, The Existence of Social Welfare Functions, Economet-
rica 1957, No. 25; P. Bofinger, Monetary Policy: Goals, Institutions, Strategies and
Instruments, Oxford 2001; B. Brzeziński, T. Dębowska-Romanowska, M. Ka-
linowski, W. Wójtowicz, Prawo finansowe, Warszawa 2000; J.M. Buchanan, Fi-
nanse w warunkach demokracji, Warszawa 1997; tenże, The Limits of Liberty:
Between Anarchy and Leviathan, Chicago 1975, J.M. Buchanan, R.A. Musgrave,
Public Finance and Public Choice: Two Contrasting Visions of the State, Cam-
bridge 2000; R. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe. Część konstytucyjna
wraz z częścią ogólną, Warszawa 2010; S.N. Durlauf, L.E. Blume (eds.), The New
Palgrave Dictionary of Economics, t. 1–8, Basingstoke 2008; A.L. Hillman, Public
Finance and Public Policy: Responsibilities and Limitations of Government, Cam-
bridge 2003; T. Hobbes, Lewiatan czyli materia, forma i władza państwa kościel-
nego i świeckiego, Warszawa 2005; S.Ch. Kolm, Justice and Equlity, Cambridge
1997; tenże, Reciprocity: An Economics of Social Relations, Cambridge 2008;
J. Locke, Dwa traktaty o rządzie, Warszawa 1992; R.P. Malloy, Law in a Market
Context: An Introduction to Market Concepts in Legal Reasoning, Cambridge
2004; K. Marks, Krytyka programu gotajskiego, [w:] K. Marks, F. Engles, Dzieła
wybrane, t. 2, Warszawa 1949; J.L. Mikesell, Fiscal Administration: Analysis and
Applications for the Public Sector, Pacific Grove 1986; D. Miles, G. Myles, I. Pres-
ton (eds.), The Economics of Public Spending, Oxford 2003; D.C. Mueller, Public
Choice III, Cambridge 2003; R.A. Musgrave, P.B. Musgrave, Public Finance in
Theory and Practice, New York 1989; A. Nowak-Far, Distribution inter-sectorielle
et inter-niveaux des tâches publiques dans l’administration europeénne: Logique
A. Nowak-Far 2
Rozdział I. Zasadnicze zagadnienia teorii finansów publicznych
systémique et gestion du personnel, [w:] H. Pauliat (ed.), L’emploi public en
Europe: un ambition pour demain, Limoges 2005; tenże, Pakt Stabilności i Wzros-
tu. Funkcje, działanie i przyszłość, Warszawa 2007; V. Pareto, Manuale d’econo-
mia politica, Milano 1906; B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak (red.), System fi-
nansowy w Polsce, Warszawa 2003; S.T. Pinckaers, Źródła moralności chrześci-
jańskiej, Poznań 1994; Z. Polański, Wprowadzenie. System finansowy we współ-
czesnej gospodarce rynkowej, [w:] B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak (red.),
System finansowy w Polsce, Warszawa 2003; J. Rawls, Teoria sprawiedliwości,
Warszawa 1994; D. Ricardo, Funding System: An Article in the Supplement to the
Fourth, Fifth and Sixth Editions of the Encyclopaedia Britannica 1822,
[w:] P. Straffa (ed.), Works and Correspondence of David Ricardo, vol. IV: Pam-
phlets and Papers 1815–1823, Cam bridge 1951; P.H. Schuck, Why Government
Fails so Often, Princeton 2014; J. Tobin, Deficit Spending and Crowding Out in
Shorter and Longer Runs, Cowles Foundation Paper 1979, No. 486; J.P. Tomain,
Creon’s Ghost: Law, Justice, and the Humanities, Oxford 2009; G. Tullock, Why
So Much Stability?, Public Choice 1981, No. 37(2); A. Wagner (zusammenarbeit:
A. Buchenberger, K. Bücker, H. Dietzel), Lehr und Handbuch der Politischen Öko-
nomie. In einzelnen selbstärtdigen Abtheilangen, Leipzig 1894; E. Zamir, B. Medi-
na, Law, Economics and Morality, Oxford 2010.
§ 1. Podstawowe pojęcia i koncepcje teorii sektora
publicznego
1
I. Dwusektorowość gospodarki a zakłócenie mechanizmu
rynkowego (market failure)
W podstawowym modelu funkcjonowania gospodarki zakłada się ist-
nienie dwóch sektorów: prywatnego i publicznego. Sektor prywatny jest
w tym ujęciu definiowany jako taki, który – w podstawowym zakresie –
wytwarza i świadczy dobra i usługi prywatne; sektor publiczny zaś jako
taki, który wytwarza i świadczy dobra i usługi publiczne. Decydującym
kryterium wydzielenia sektorów jest więc konwencjonalny, bo uproszczony
i odwołujący się do charakterystyki fizykalnej dóbr i usług ich podział na:
1) dobra i usługi prywatne, a więc takie, których spożycie jest eksklu-
zywne i konkurencyjne (rywalizacyjne) – tj. których nabycie jest funk-
cją popytu poszczególnych osób (lub – w nieco innym ujęciu – gospo-
darstw domowych), zaś zużycie przez ostatecznych konsumentów wy-
łącza wszystkie inne osoby (i oczywiście inne gospodarstwa domowe
z możliwości użycia danego dobra; nabycie więc danego dobra prywat-
nego przez jakąś osobę zasadniczo wyłącza wszystkie inne z możliwo-
ści użycia tego dobra;
Nb. 1
A. Nowak-Far § 1. Podstawowe pojęcia i koncepcje teorii sektora publicznego
3
2) dobra i usługi publiczne, a więc takie, których spożycie jest egalitarne
i niekonkurencyjne (nierywalizacyjne) – tj. których użycie przez jedną
osobę nie wyłącza możliwości użycia przez każdą inną osobę – byleby
tylko te osoby znajdowały się w społecznie istotnym ze sobą związku
(np. zamieszkiwały na tym samym politycznie wydzielonym teryto-
rium bądź w tej samej miejscowości).
Podział ten nie wyczerpuje możliwych typów dóbr i usług, gdyż nie
obejmuje dodatkowo tzw. dóbr/usług, których postać można określić jako
hybrydalną (najczęściej określa się je jako dobra/usługi quasi-publiczne).
Do hybryd należą w szczególności bardzo powszechne dobra/usługi mie-
szane, w których użycie danego dobra/usługi prywatnego wywołuje okreś-
lone skutki zewnętrzne (tj. niedotyczące podmiotów, które to dobro/usługę
użyły). Owe skutki zewnętrzne mogą mieć postać zarówno korzyści, jak
i kosztów. Przykładem pierwszej sytuacji byłoby prywatne zaszczepianie
się ludzi na niektóre choroby zakaźne (np. grypę), które przecież powo-
duje, że dominująca większość tych osób nie zarazi grypą innych; przy-
kładem drugiej okoliczności jest zaś korzystanie z samochodu, aby doje-
chać do pracy – tu korzyścią prywatną jest pewna (większa lub mniejsza)
wygoda dojazdu do źródła zarobkowania, zaś rozproszoną (bo ponoszoną
nawet przez przypadkowych ludzi) niekorzyścią są znane zagrożenia śro-
dowiska naturalnego wywoływane przez wykorzystywany w ten sposób
samochód, zwiększenie zatłoczenia dróg dla wszystkich innych ich użyt-
kowników, a niekiedy nawet zagrożenie zdrowia i życia przypadkowych
uczestników ruchu drogowego (to wtedy, gdy korzystający z samochodu
prowadzi ryzykownie, zapewne – nielogicznie – uznając, że dotarcie do
jego źródła zarobkowania właśnie w ten sposób jest warte narażania in-
nych na to ryzyko).
Hybrydalną postać mają także wyróżniane dobra w literaturze anglosa-
skiej określane jako „merit goods”. W typowej postaci są to takie dobra
(pojęcie to można odnosić także do usług), których fizykalna postać deter-
minuje ich zasadniczą prywatną postać konsumpcji, ale które ze względu
na ich szczególne znaczenie dla funkcjonowania społeczeństwa uznaje ono
za potrzebne na tyle, że wręcz nakazuje ich użycie (konsumpcję) jednocze-
śnie gwarantując taką obfitość świadczenia, by dobra/usługi nie zabrakło
dla nikogo zobowiązanego do wspomnianego użycia (konsumpcji). Do tej
grupy dóbr/usług należą także i te, co do których nie ma obowiązku uży-
cia, ale które społeczeństwo uznaje za na tyle ważne, by zagwarantować
arbitralnie nieograniczoną możliwość uczynienia tego. Do pierwszej grupy
dóbr tego szczególnego typu należy w niemal wszystkich państwach świa-
ta edukacja na poziomie przynajmniej podstawowym (istnieje w nich bo-
2
3
Nb. 2–3
A. Nowak-Far 4
5
6
4
Rozdział I. Zasadnicze zagadnienia teorii finansów publicznych
wiem przymus szkolny); do drugiej grupy zaliczyć można udostępnianie
wystaw muzealnych i zabytków o tak dużym znaczeniu, że w społecznym
odczuciu wymagają finansowania publicznego.
W podstawowym ujęciu, rozumienie tego, które świadczenia wymagają
jakiejś formy interwencji publicznej nie odzwierciedla więc obiektywne-
go (bo opartego na cechach fizykalnych) podziału dóbr na publiczne lub
prywatne, lecz raczej jest bardziej skomplikowanym podziałem na to, co
powinno (bądź może) być zapewniane przez gospodarstwa domowe sobie
samym i to co powinno (bądź może) być zapewniane na ich rzecz przez
państwo w jego rozmaitych formułach organizacyjnych. Ten podstawowy
wybór determinuje także sposób rozstrzygnięcia dwóch istotnych kwestii
owego „zapewniania” świadczeń, a mianowicie:
1) sposobu określania na poszczególne dobra/usługi popytu, co jest prze-
cież potrzebne do określenia wielkości świadczenia poszczególnych
dóbr/usług;
2) sposobu finansowania poszczególnych świadczeń, co jest z kolei istot-
nym elementem określającym formułę „zapewnienia” świadczenia
(którą można także nazwać formułą „produkcji” i „wytwarzania” da-
nego dobra;
3) sposobu udostępnienia poszczególnych świadczeń, które to pojęcia
określa również zagadnienie kanału dystrybucji, określenia kryterium
dostępu do dobra lub usługi, jak również ewentualnego określenia ceny
owego dostępu dla korzystającego.
Jedynie „zapewnienie” świadczeń dóbr prywatnych nie wymaga szcze-
gólnego wyjaśnienia. Tu bowiem popyt jest określony – na poziomie in-
dywidualnym (poszczególnych gospodarstw domowych) ich preferencja-
mi spożycia określonego zestawu dóbr, które muszą (aby w ogóle powstał
popyt) współwystępować z możliwością ich nabycia. Zagregowany po-
pyt na dane dobro/usługę determinuje więc także poziom świadczenia.
Ilość/liczba dóbr i usług, które faktycznie zostaną nabyte jest więc także
funkcją ograniczenia budżetowego gospodarstw domowych – jedynie bo-
wiem te, które mogą uiścić wyznaczoną przez zgłaszających podaż cenę
uzyskają dostęp do danego dobra/usługi.
W przypadku dóbr/usług publicznych, nie ma rynku, który funkcjono-
wałby według takich samych reguł jak rynek dóbr/usług prywatnych. Co
prawda istnieje na nie jakiś popyt, ale nie ma analogicznego do rynku dóbr/
usług publicznych, „łatwego” i przejrzystego mechanizmu jego identyfika-
cji. Ludzie bowiem nie „składają” w jakichś „przedsiębiorstwach” jakichś
„zamówień” na dobra publiczne, np. na bezpieczeństwo zapewniane przez
istnienie systemu obrony narodowej. Z drugiej strony, jest pewne, że owo
Nb. 4–6
A. Nowak-Far § 1. Podstawowe pojęcia i koncepcje teorii sektora publicznego
5
bezpieczeństwo sobie oni jednak cenią – i to nawet bardzo (szczególnie zaś
wtedy, gdy jest ono realnie zagrożone). Powstaje w tym przypadku oczy-
wisty problem identyfikacji wielkości popytu .
Skoro ludzie cenią sobie bezpieczeństwo zapewniane przez system
obrony narodowej, byliby także skłonni płacić za to dobro. Jednocześnie
jednak właśnie bezpieczeństwo zapewniane przez obronę narodową ma
typowe cechy dobra publicznego – może być użytkowane (konsumowa-
ne) przez wszystkich ludzi, których potrzeba bezpieczeństwa dotyczy, zaś
korzystanie z niego przez kogokolwiek z nich nie ujmuje nic z ilości i ja-
kości tego dobra świadczonego komukolwiek innemu. Stąd gdyby zna-
no popyt, logicznym rozwiązaniem byłoby obliczenie kosztu zapewnie-
nia wspomnianego rodzaju bezpieczeństwa i rozłożenie go na wszystkich
zainteresowanych. Ponieważ jednak używanie (konsumpcja) bezpieczeń-
stwa zapewnianego przez obronę narodową ma – jak zawsze w przypadku
dóbr publicznych – postać egalitarną, u osób zeń korzystających powstaje
sytuacja pokusy niepokrycia swojej części kosztu jego zapewnienia. Przy
znacznej liczbie użytkowników, niknie przecież poczucie własnej potrze-
by, za to bardzo ujawnia się – z indywidualnego punktu widzenia skądi-
nąd racjonalne – poczucie, że niepokrycie tego kosztu nie spowoduje wi-
docznego uszczerbku co do ilości i jakości świadczenia. Jest to zjawisko
określane jako „jazda na gapę” (ang. free ride), dla którego anemicz-
nym uzasadnieniem może być także (pozorne) niecenienie sobie dane-
go dobra. Gdy jednak skala unikania ciężaru finansowania danego dobra
jest znaczniejsza, zaczyna to powodować istotny uszczerbek dla poziomu
świadczenia – społeczeństwo otrzymuje dobro/usługę poniżej ujawnianych
preferencji.
Sposobem finansowania dóbr publicznych jest więc system danino-
wy państwa, działający na zasadzie przymusowego ponoszenia ciężarów
świadczenia dóbr/usług publicznych. System ten zabezpiecza się przed
„rozszczelnieniem” w wyniku „jazdy na gapę” niektórych osób korzysta-
jących z tego świadczenia poprzez odpowiednio rozbudowany i szeroko
rozumiany system administracji danin. Jego podstawową rolą jest inicja-
tywa dotycząca reguł rozkładu ciężaru danin, naliczanie danin (bądź alter-
natywnie kontrola naliczania danin przez inne podmioty, w tym i samych
zobowiązanych do ich płacenia), jak również zapewnienia przestrzegania
przyjętych reguł daninowych przez wszystkie podmioty w państwie. Pod-
stawową funkcją tego aparatu jest więc zapobieganie zjawisku „jazdy na
gapę” (także niezamierzonemu – wtedy, gdy podmioty zobowiązane po
prostu się mylą w obliczeniu swojego zobowiązania), jak również odstra-
szania od uchylania się od danin lub ich unikania.
7
8
Nb. 7–8
A. Nowak-Far 9
10
11
12
6
Rozdział I. Zasadnicze zagadnienia teorii finansów publicznych
Jak wspomniano, bardzo ważną rolę szeroko rozumiany system admi-
nistracji danin ma również w kształtowaniu prawa daninowego – to on
bowiem ma inicjatywę w określeniu kwoty, która jest potrzebna na wy-
tworzenie określonej ilości/liczby dóbr lub usług publicznych – i kształtu-
je ją poprzez kierowanie do legislatywy projektów aktów prawnych osta-
tecznie kształtujących wielkość zobowiązań daninowych poszczególnych
podmiotów .
Ogólny obraz funkcjonowania gospodarki przedstawiony w kontekście
systemu świadczenia dóbr publicznych jest swoistą konceptualizacją zja-
wiska zakłócenia mechanizmu rynkowego (market failure). Niezakłó-
cony mechanizm rynkowy wymaga, by łącznie spełnione były następują-
ce warunki:
1) dla danych dóbr/usług musi istnieć wystarczający rynek (rynki);
2) konsumenci i producenci muszą się zachowywać konkurencyjnie;
3) równowaga powstająca w ramach takiego mechanizmu musi być opty-
malna z punktu widzenia tzw. optimum Pareto1 .
Pierwszy ze wspomnianych warunków – tj. istnienie rynku dla da-
nych dóbr/usług istnieje wtedy, gdy funkcjonuje przestrzeń ich wymia-
ny pomiędzy je wytwarzającymi/świadczącymi a ich nabywcami – użyt-
kownikami. W odniesieniu do dóbr publicznych nie istnieje pewny rynek
świadczących i użytkowników – rozproszenie i nierywalizacyjność kon-
sumpcji (użytkowania) prowadzi bowiem do zakłócenia mechanizmu two-
rzenia normalnej podaży, której krzywą można ująć przecież jako obraz ce-
nowych zachęt do zaproponowania na rynku coraz większej ilości/liczby
danych dóbr/usług. Jak już wspomniano, nie istnieje także pewny mecha-
nizm identyfikacji podaży tych dóbr/usług, jak również zawodzi system
pokrywania kosztu ich wytworzenia.
Drugim ze wspomnianych warunków jest konkurencyjna motywacja
zachowań konsumentów i producentów. W odniesieniu do dóbr publicz-
nych warunek ten nie jest na pewno spełniony po stronie konsumentów
– konsumpcja jest tu bowiem nierywalizacyjna; stąd nie istnieje typowe
dla rynków konkurencyjnych zjawisko poszukiwania przez nich najniższej
ceny, po której dane dobro/usługa jest na rynku oferowane. W odniesieniu
do strony produkcji dóbr publicznych, w warunkach, które wskazano już
w odniesieniu do kwestii funkcjonowania rynku, w sektorze prywatnym
może po pierwsze, nie znaleźć się w ogóle chętny do ich wytwarzania; po
drugie, konkurencja w świadczeniu może być tu po prostu niepożądana (co
1 S.N. Durlauf, L.E. Blume (eds.), The New Palgrave Dictionary of Economics, t. 5,
Palgrave, Basingstoke 2008, s. 300–301.
Nb. 9–12
A. Nowak-Far § 2. Interwencja państwa i jej mechanizmy
7
jest oczywiste np. w odniesieniu do systemu obrony narodowej, w której
w wielu przypadkach musi on działać jednolicie i pod jednym dowódz-
twem, nie wspominając już o tak ważnej kwestii, że w tym przypadku uni-
ka się rozproszenia świadczeń także ze względu na konieczność zachowa-
nia tajemnicy państwowej).
Trzecim warunkiem, który w odniesieniu do świadczenia dóbr/usług
publicznych nie jest spełniony automatycznie przez system rynkowy jest
to, że sektor prywatny nie jest w stanie osiągnąć równowagi, która byłaby
„optymalna z punktu widzenia tzw. optimum Pareto” (lub innymi słowy
osiągałaby najwyższy poziom wydajności w sensie teorii Pareto) . Stan taki
jest osiągnięty wtedy, gdy zasoby gospodarcze są rozdzielone w taki spo-
sób, że stworzony w ten sposób poziom dobrobytu prowadzi do polepsze-
nia sytuacji choćby jednej osoby przy pozostawieniu sytuacji innych osób
bez zmiany w stosunku do jakiegoś punktu wyjścia sprzed zmiany aloka-
cji tych zasobów1. W odniesieniu do dóbr/usług publicznych nie jest speł-
niony podstawowy warunek – mianowicie nie mają one ceny określanej
w mechanizmie rynkowym odzwierciedlającym popyt (i podaż)2 .
Ewidentne zakłócenie mechanizmu rynkowego w przypadku potrzeb-
nych przecież społeczeństwu dóbr/usług publicznych prowadzi do ko-
nieczności zaangażowania się państwa w ich świadczenie. Owo zaanga-
żowanie również uzasadnia.
13
14
§ 2. Interwencja państwa i jej mechanizmy
Tworząc i kształtując sektor publiczny, państwo stoi przed inherentnymi
problemami. Dotyczą one sposobu jego interwencji w odniesieniu do me-
chanizmów świadczenia dóbr i usług oraz jej konkretnych mechanizmów.
Musi ono bowiem wprowadzić w miejsce brakujących warunków funkcjo-
nowania systemu świadczenia dóbr/usług publicznych jakieś mechanizmy
surogacyjne, tzn. zastępujące to, czego nie ma.
W odniesieniu do sposobu interwencji, formułuje się postulat, by „do-
brze” zarządzane państwo w pierwszym rzędzie zapewniało system, w któ-
15
16
1 V. Pareto, Manuale d’economia politica, Societa Editrice Libraria, Milano 1906,
s . 322 . Zob. bardziej zaawansowaną prezentację warunków optimum Pareto w kon-
tekście finansów publicznych, [w:] R.A. Musgrave, P.B. Musgrave, Public Finance in
Theory and Practice, McGraw-Hill, New York 1989, s. 60–61.
2 K. Arrow, The Organization of Economic Activity: Issues Pertinent to the Choice
of Market Versus Nonmarket Allocation, [w:] J. Margolis, R.H. Haveman (eds.), Public
Expenditures and Policy Analysis, Markham, Chicago 1970, s. 59–73.
Nb. 13–16
A. Nowak-Far 17
18
8
Rozdział I. Zasadnicze zagadnienia teorii finansów publicznych
rym każdy jego obywatel (będący w podobnej sytuacji do innych) mógł
korzystać z w miarę równego dla grupy, do której on należy, poziomu
świadczeń. Zakłada się idealistycznie, że kryteria klasyfikacji do grupy
nie będą arbitralne, lecz raczej będą oparte na jakiś legitymizowanych re-
gułach sprawiedliwości (o czym będzie mowa dalej). Dodatkowym postu-
latem, który się tutaj najczęściej formułuje jest postulat subsydiarności
(pomocniczości). W konwencjonalnym ujęciu np. P. Swianiewicza, zasada
pomocniczości zastosowana do organizacji państwa obejmuje spełnienie
następujących założeń, że:
1) grupy większe, w szerszych zadaniach (i celach), nie powinny przej-
mować zadań od grup mniejszych, o węziej określonych zadaniach;
2) grupy większe powinny realizować tylko takie zadania, z którymi gru-
py mniejsze nie mogą sobie poradzić samodzielnie;
3) grupy większe powinny pomagać grupom mniejszym w realizacji ich
zadań i celów1 .
W odniesieniu do reguł współdziałania sektora publicznego i prywat-
nego, należy zauważyć, że zasada pomocniczości ma nieco inne ujęcie.
Otóż sektor publiczny jest w tym kontekście definiowany jako swoiste
zaangażowanie państwa w system wytwarzania i dystrybucji dóbr i usług
potrzebnych społeczeństwu do jego prawidłowego funkcjonowania – przy
czym nie należy zapominać, że owo zaangażowanie musi być postrzegane
i oceniane w kontekście jakiś przyjętych reguł jego współdziałania z sek-
torem prywatnym .
Sektor prywatny ma zaś inną konstrukcję podmiotową niż sektor pu-
bliczny. Legitymowanym ujęciem sektora publicznego w analizie ekono-
micznej i prawniczej jest bowiem potraktowanie go jako struktury mo-
nolitycznej („władzy publicznej”), od której można oczekiwać w miarę
jednolitych świadczeń, dokonywanych według zobiektywizowanych, a co
najważniejsze, legitymowanych społecznie kryteriów świadczenia (i do-
stępności świadczenia dla obywateli) na całym terytorium państwa. Dla
odróżnienia, sektor prywatny można ująć jako zatomizowany zespół bar-
dzo różnorodnych i zróżnicowanych co do siły ekonomicznej podmiotów
gospodarczych, których decyzje podyktowane są czystym rachunkiem zy-
sków i strat, a więc wielkościami zdeterminowanymi przede wszystkim
przez popyt i podaż (rozumiane klasycznie – w pierwszym przypadku, jako
chęć i możliwość nabycia określonej ilości/liczby dóbr lub usług po okreś-
lonej cenie, ceteris paribus, w drugim zaś przypadku jako chęć i możli-
wość oferowania na rynku owych dóbr lub usług). W takim ujęciu większa
1 P. Swianiewicz, Finanse lokalne – teoria i praktyka, Warszawa 2004, s. 20–21.
Nb. 17–18
A. Nowak-Far 19
20
§ 2. Interwencja państwa i jej mechanizmy
9
albo mniejsza aktywność tych podmiotów bierze się więc z uwarunkowań
rynkowych, wśród których jednym z decydujących determinant jest moż-
liwość zapłacenia za określony towar lub usługę, która może być różna
w różnych regionach danego kraju. Wielkość i jakość świadczeń nie musi
być tu więc jednolita, choć w tym kontekście oczywiście zasadne jest py-
tanie o to, czy zdolność płatnicza w tym kontekście jest społecznie legi-
tymowana .
Jedną z kluczowych kwestii dotyczących mechanizmu świadczenia
dóbr i usług publicznych przez państwo jest przyjęcie metody określenia
popytu na nie oraz – w tym kontekście – ceny podatkowej, jaką obywate-
le są faktycznie skłonni za nie zapłacić. Teoria wyboru publicznego za-
kłada, że mechanizm identyfikacji preferencji polega w tym przypadku na
tworzeniu przez ugrupowania polityczne programów wyborczych, w któ-
rych identyfikują się te ugrupowania przed wyborcami nie tylko poprzez
określone twierdzenia światopoglądowe, lecz także poprzez formułowa-
nie zapowiedzi o preferowaniu określonych świadczeń dóbr i usług pu-
blicznych w stosunku do innych dóbr i usług. Przez to wyborcy uzyskują
pewną, przybliżoną, informację o zawartości koszyka świadczeń publicz-
nych, który zostanie im zaoferowany przez państwo w przypadku dokona-
nia przez nich wyboru danego ugrupowania politycznego tak, że obejmie
ono władzę w państwie. Jednocześnie poprzez ten wybór determinują oni
cenę podatkową owych świadczeń.
Jest wiele wątpliwości, które można w odniesieniu do takiego modelu
wyboru publicznego sformułować. Po pierwsze, w wielu systemach poli-
tycznych, rezultatem wyboru politycznego jest konieczność tworzenia ko-
alicji partyjnych, co przesądza o pewnym „rozmazaniu” ostatecznego ob-
razu tych preferencji, które „wygrały wybory”. Po drugie, wyborcy mogą
nie być wystarczająco dobrze poinformowani o jednak złożonych i ob-
szernych programach ugrupowań partyjnych. Po trzecie, programy ugru-
powań partyjnych nie są ze sobą porównywalne w tym sensie, że są for-
mułowane w ramach jednolitych kategorii pojęciowych i na jednolitych
płaszczyznach taksonomicznych. Po czwarte, w systemach wyborczych
(i ich aspekcie wyboru świadczeń publicznych) powstają zjawiska, które
go poważnie zakłócają:
1) występuje tu niekończący się cykl wyborczy, w którym – także z uwa-
gi na efekt zaspokojenia – wpierw wyborcy wybierają koszyk świad-
czeń A przed B, B przed C, a potem C przed A;
2) wynik wyboru zależy od porządku, w którym poszczególne propozycje
świadczeń są poddawane procesowi wyboru; zależy on także od sposo-
Nb. 19–20
A. Nowak-Far 21
22
23
10
Rozdział I. Zasadnicze zagadnienia teorii finansów publicznych
bu ich powiązania z innymi świadczeniami w ramach zestawu propo-
nowanego wyborcom;
3) powstają sytuacje, w których wybór pomiędzy alternatywą A i B zależy
od tego, czy wyborcom przedstawiono, czy nie, trzecią alternatywę C1 .
Po piąte wreszcie, sami wyborcy dokonując wyborów poszczególnych
alternatywnych zestawów świadczeń stosują rozbieżne kryteria wyboru –
jedne, które skłaniają do dania preferencji jednemu zestawowi świadczeń,
a inne, które dają w tym zakresie pierwszeństwo zestawowi zupełnie in-
nemu.
W wyborze metody selekcji takich preferencji, które są reprezentatywne
dla wyboru demokratycznego i – ponadto – spełniają wymóg najwyższej
ekonomicznej efektywności, należy się posłużyć przede wszystkim taki-
mi, które spełniają wymóg tzw. efektywności Pareto – w tym przypad-
ku oznaczającą, że nie należy wybierać takich zakresów świadczeń wy-
branych przez grupę wyborców, dla których istnieją alternatywy wybrane
przez wszystkich wyborców. Racjonalność wymaga w tym przypadku do-
konania wyboru takiej technologii produkcji jakiegoś dobra publicznego,
której kosztem alternatywnym jest jak najmniejsza strata mierzona (przy
danej krzywej możliwości produkcyjnych oraz założeniu dwutowarowej
gospodarki) możliwością produkcji innych dóbr o podobnym znaczeniu
dla społeczeństwa. Także w konsumpcji zastępowanie jednego przez da-
nego konsumenta jednego dobra innym musi być motywowane malejącą
krańcową użytecznością tych dóbr i musi prowadzić do sytuacji, w której
rezygnacja z konsumpcji dóbr na korzyść innych prowadzi do wyrównania
krańcowych stóp ich substytucji dla oby dwu tych osób.
W odniesieniu do dóbr publicznych, należy zauważyć, że ich konsump-
cja jest nierywalizacyjna. Na ogół przyjmuje się, że konsumenci tych dóbr
korzystają z nich po równo2. Faktycznie jednak zarówno korzyść z kon-
sumpcji, jak i – co za tym idzie – wielkość ciężaru, który dana osoba jest
skłonna ponieść aby pozyskać świadczenie takich dóbr nie jest równo-
miernie w społeczeństwie rozłożona. Stąd ważną kwestią polityki fiskal-
nej jest w końcu zadecydowanie, w oparciu o analizę owej skłonności, ile
każdy z konsumentów miałby płacić za dane dobro bądź usługę publiczną.
Wspomniane zróżnicowanie preferencji wynika bowiem stąd, że krańcowa
użyteczność z konsumpcji danego dobra bywa dla dwu konsumentów róż-
na w zależności od np. ich wieku czy sytuacji majątkowej. I tak np. ludzie
1 Zob. także G. Tullock, Why So Much Stability?, Public Choice 1981, No. 37(2),
2 Tak np. w ujęciu Musgreave’ów, z których prezentacji skorzystano. Zob. R.A. Mus-
grave, P.B. Musgrave, Public Finance, s. 66.
s . 189–202 .
Nb. 21–23
A. Nowak-Far 24
§ 2. Interwencja państwa i jej mechanizmy
11
dysponujący poważnym majątkiem korzystają z systemu zapewniającego
porządek i spokój społeczny więcej niż osoby niedysponujące żadnym ma-
jątkiem, który należałoby chronić w przypadku np. poważniejszych niepo-
kojów społecznych. Warto także zauważyć, że przyjęta na rysunku krzy-
wa przedstawiająca indeks użyteczności dóbr jest stosunkowo arbitralnie
wyznaczona – Kolm zauważa, że może mieć ona wiele różnych kształtów
w zależności od tego, do jakich dóbr (lub koszyków dóbr) się ona odnosi1 .
Aby dokonać (ujętego teoretycznie) wyboru pożądanego przez nich ze-
stawu dóbr i usług publicznych wyborcy muszą mieć pełną informację
o programach politycznych, a ponadto, muszą także wiedzieć, jakich al-
ternatywnych programów nie wybierają, bo te nie zostały sformułowane
przez żadne z ugrupowań partyjnych. Zgodnie z tzw. teorią niemożliwości
Arrowa, system wyboru zakresu świadczeń jest inherentnie niedoskonały,
bowiem nie da się stworzyć takiego mechanizmu, który zapobiegałby jego
własnej nieefektywności2. Zgodnie z teorią niemożliwości, warunki efek-
tywności tego mechanizmu są następujące3:
1) warunek P (konstytucyjnego pluralizmu wyboru) – wymagający, by
konstytucja danego kraju umożliwiała działanie mechanizmu logicznie
możliwego wyborów dotyczących alternatywnych zakresów świadczeń
publicznych;
2) warunek M (monotoniczności) – wymagający, by w warunkach wyj-
ściowego preferowania świadczenia x nad y w danej ofercie zakresu
świadczeń, zaoferowanie wyborcom nowego, alternatywnego zakresu,
w którym zwiększy się wielkość świadczenia x prowadziło do uznania
nowej oferty za lepszą niż stara;
3) warunek N (niezależności od alternatyw nieistotnych) – wymagają-
cy, by w zasadzie różne w treści oferty świadczeń, które jednak mają
to samo uszeregowanie świadczeń, w odniesieniu do których wyborcy
formułują swoje preferencje, były przez nich uznawane za w sumie tak
samo atrakcyjne;
4) warunek O (nieoktrojowania konstytucji) – wymagający, by w za-
kresie wyborów przedstawianych elektoratowi nie istniała choćby jed-
1 S-Ch. Kolm, Justice and Equity, MIT Press, Cambridge 1997, s. 85–89; zob. także
R.A. Musgrave, P.B. Musgrave, Public Finance, s. 79.
2 K.J. Arrow, A Difficulty in the Concept of Social Welfare, Journal of Political
Economy, 1950, No. 58, s. 328–346.
3 Jest to ujęcie zaproponowane przez samego Arrowa, po uwzględnieniu krytyki
jego pierwotnej koncepcji, [w:] J. Blau, The Existence of Social Welfare Functions,
Econometrica 1957, No. 25, s. 302–313. Zob. np. K.J. Arrow, Formal Theories of Social
Welfare, [w:] P.P. Wiener (ed.), Dictionary of the History of Ideas, Scribner’s Publishing
House, New York 1973, s. 276–284.
Nb. 24
A. Nowak-Far 25
26
12
Rozdział I. Zasadnicze zagadnienia teorii finansów publicznych
na taka para alternatyw, dla których wybór publiczny byłby zawsze ten
sam dla wszystkich zestawów świadczeń (co oznacza takie zmanipu-
lowanie wyboru, w którym w odniesieniu do tej pary wyborcy nie do-
konują realnego wyboru);
5) warunek D (niedyktatorskiego charakteru konstytucji) – wymagają-
cy, by konstytucja nie odzwierciedlała w swoich postanowieniach pre-
ferencji tylko jednego z obywateli państwa poprzez uznanie ich za pre-
ferencję konstytucyjną (a więc taką, która już nie podlega wyborowi),
co implikuje konieczność zdania się na wybór zbiorowy i konieczność
ponawiania go .
Zgodnie z teorią niemożliwości, nie można stworzyć takiej konstytucji,
która równocześnie spełniałaby warunek P, M, N i O. Jak wskazuje Arrow,
te bowiem wzajemnie się wykluczają.
§ 3. Rozmiary świadczeń publicznych
Istnienie państwa w systemie świadczenia dóbr i usług potrzebnych lu-
dziom do prawidłowego funkcjonowania jest akceptowane nawet w po-
glądach, które głoszą ideę ograniczenia państwa. W najbardziej radykalnej
postaci głoszą one zasadę laisse-faire (leseferyzmu), w której władza pu-
bliczna (państwo) miałoby spełniać rolę „nocnego stróża”, a więc być pod-
stawowym gwarantem porządku publicznego, w tym również zapewniać
wykonanie umów zawieranych przez uczestników gry rynkowej. W mniej
radykalnej postaci owe, zasadniczo liberalne, poglądy dopuszczają inge-
rencję państwa tam, gdzie efektywność rynku zawodzi. Wśród argumen-
tów wtedy podnoszonych najczęściej spotyka się te, że interwencja pań-
stwa jest niezbędna do zapewnienia konkurencji na rynkach, w których
zwiększająca się skala produkcji (łącząca się z korzyściami skali – a więc
spadkiem kosztów jednostkowych w miarę zwiększania wolumenu pro-
dukcji) doprowadza do koncentracji rynku, jak również w odniesieniu do
produktów albo usług, których natura lub niezbędna skala świadczenia nie
pozwala na zapewnienie świadczenia przez podmioty prywatne. W jesz-
cze szerszym ujęciu, dostrzega się konieczność zapewnienia przez państwo
warunków powstania wydajności gospodarczej – w różnych przy tym uję-
ciach: jako wydajności alokacyjnej, produkcyjnej oraz dynamicznej. Wy-
dajność alokacyjna ma miejsce wtedy, gdy w porządku gospodarczym
zapewnia się takie rozwiązania, w których zasoby (a także dobra i usłu-
gi) mogą być wykorzystywane przez te osoby, które cenią je najbardziej
Nb. 25–26
A. Nowak-Far § 3. Rozmiary świadczeń publicznych
13
(bo uzyskują one najwyższą ze wszystkich ich produktywność/użytecz-
ność). Wydajność produkcyjna istnieje wtedy, gdy w gospodarce moż-
liwe jest zorganizowanie zasobów tak, że powstają korzyści skali, wystę-
puje efektywne użycie istniejących technologii, zaś produkcja odbywa się
przy najmniejszym możliwym wykorzystaniu zasobów (w tym i czasu).
Wydajność dynamiczna występuje zaś wtedy, gdy przedsiębiorstwa mają
możliwość wdrażania innowacji – a powstałą w tym wypadku nadwyżkę
dzielą rzetelnie pomiędzy siebie i swoich klientów.
Akceptowana z tych pozycji jest także interwencja państwa w przypad-
ku stwarzania przez określone podmioty znacznych kosztów zewnętrznych
(tj. kosztów ich działalności ponoszonych przez podmioty bezpośrednio
niezainteresowane jej wynikami, a tym bardziej niezaangażowane w ich
funkcjonowanie). W takim przypadku państwo powinno albo zapobiegać
ich powstaniu, albo przyjmować takie reguły prawne, które powodują in-
ternalizację wspomnianych kosztów. Internalizacja polega wtedy na ponie-
sieniu przez podmiot stwarzający koszty zewnętrzne takiego ciężaru (zwy-
kle podatkowego albo wynikającego z prawnie ustanowionego obowiązku
restytucji), który równoważy wysokość tego kosztu.
W dłuższym okresie daje się zauważyć stała tendencja do wzrostu sekto-
ra publicznego. Jest ona najczęściej tłumaczona prawem Wagnera, zgod-
nie z którym rozwój społeczeństwa industrialnego prowadzi do zwiększe-
nia oczekiwań stałego postępu – w tym postępu społecznego. W wymiarze
politycznym prowadzi to do tworzenia presji politycznej na redystrybu-
cję dobrobytu tworzonego przez przedsiębiorstwa w formule zwiększenia
świadczeń na rzecz tego postępu. Medium redystrybucji jest zaś sektor
publiczny. Prowadzi to do stałego jego wzrostu – wzrostu wielkości i ja-
kości jego świadczeń, ale i wzrostu poziomu ich finansowania podatko-
wego1. Dostrzegając także tę prawidłowość Buchanan argumentował, że
tendencja ta prowadzi do nadmiernej ekspansji sektora publicznego – do
takiego stopnia, że zagraża to swobodzie obywateli oraz demokratyczne-
mu porządkowi państwa2 .
Rozrost sektora publicznego (jakkolwiek oceniany) jest wyrazem po-
ważnej zmiany strukturalnej w gospodarce i systemie instytucjonalnym
państwa. W wyniku tego zjawiska państwo zaczyna być istotnym świad-
czeniodawcą i uczestnikiem rynkowej gry, w której każdy z uczestników
27
28
29
1 Zob. A. Wagner (zusammenarbeit: A. Buchenberger, K. Bücker, H. Dietzel), Lehr
Und Handbuch der Politischen Ökonomie. In einzelnen selbstärtdigen Abtheilangen,
Winter’sche Verlagshandlug, Leipzig 1894, s. 9–48.
2 J.M. Buchanan, The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan, Univer-
sity of Chicago Press, Chicago 1975, zwł. s. 130–146.
Nb. 27–29
A. Nowak-Far 30
14
Rozdział I. Zasadnicze zagadnienia teorii finansów publicznych
zabiega także o dostęp do zasobów. W tym wymiarze stwierdzenie, że roz-
rost sektora publicznego jest nadmierny wskazuje, że powoduje on jakieś
niepożądane zjawiska gospodarcze. Najpowszechniej stwierdzenie o nad-
mierności rozrostu sektora publicznego opiera się na wskazaniu, że powo-
duje to „zbytnie” zwiększenie konieczności finansowania podatkowego.
Formułuje się także wnioski o wypychaniu (outsting) sektora prywatnego
– nie tylko z samego rynku dóbr i usług, ale przede wszystkim z rynku za-
sobów, przede wszystkim rynku kapitału.
W ocenie wzrostu sektora publicznego przywołuje się także argumenta-
cję nawiązującą do analizy przepływów finansowych w gospodarce – w ta-
kim ujęciu przywołuje się tzw. Richardiański teoremat ekwiwalentności
długu publicznego. Głosi on, że wydatki sektora mogą być finansowane
albo ze zwiększenia dochodów podatkowych budżetów jednostek sekto-
ra publicznego, albo z ich deficytu. Te dwie możliwości są jednak zawsze
ekwiwalentne – dług publiczny musi bowiem i tak być kiedyś sfinanso-
wany z podatków. Stąd z punktu widzenia przedsiębiorstw i gospodarstw
domowych oba rozwiązania są równoważne (ekwiwalentne)1. Nowsze ba-
dania wskazują jednak, że finansowanie deficytem może prowadzić do nie-
pożądanych efektów w zakresie redystrybucji międzypokoleniowej (młod-
sze pokolenie spłaca wtedy długi zaciągnięte przez pokolenia starsze, bez
szczególnego udziału w korzyściach z zaciągniętego długu). Wskazują one
także na to, że – gdy z deficytu budżetowego finansuje się obniżkę podat-
ków – albo prowadzi to do efektu majątkowego (w postaci zwiększenia
oszczędności przedsiębiorstw i gospodarstw domowych, które racjonalnie
mogą oczekiwać zwiększenia podatków w przyszłości)2, albo istotnie i ra-
czej negatywnie wpływa na bieżącą aktywność gospodarczą (a to z tego
powodu, że zwiększona emisja długu publicznego prowadzi do zmniej-
szenia popytu na papiery wartościowe emitowane przez przedsiębiorstwa,
zmniejszając ich rynkową wartość oraz wydatki inwestycyjne)3 .
1 D. Ricardo, Funding System: An Article in the Supplement to the Fourth, Fifth and
Sixth Editions of the Encyclopaedia Britannica 1822, [w:] P. Straffa (ed.), Works and
Correspondence of David Ricardo, vol. IV: Pamphelts and Papers 1815–1823, Cam-
bridge 1951, s. 143–204.
2 Tak . np . R.J. Barro, Are Government Bonds Net Wealth?, Journal of Political Eco-
nomy1974, No. 82(6), s. 1095–1117.
3 Tak np . J. Tobin, Deficit Spending and Crowding Out in Shorter and Longer Runs,
Cowles Foundation Paper 1979, No. 486, s. 217–236.
Nb. 30
A. Nowak-Far § 4. Polityka fiskalna państwa
15
§ 4. Polityka fiskalna państwa
31
Polityka fiskalna jest częścią oddziaływania państwa na system finanso-
wy państwa. Polega ona na oddziaływaniu za pomocą instrumentów i pro-
cedur fiskalnych na system gospodarczy państwa. Polityka fiskalna obej-
muje więc z jednej strony dochody jego budżetu lub budżetów publicz-
nych, z drugiej zaś – wydatki budżetowe. Dochody budżetowe pochodzą
przede wszystkim z podatków nakładanych przez państwo na podmioty do
niego przynależne. Istotne znaczenie dla wielkości tych dochodów mają
także inne daniny publiczne, np. cła czy opłaty urzędowe. Dochody budże-
towe uzyskuje państwo także z dysponowania swoim mieniem oraz z po-
życzek wewnętrznych (w formie pożyczki wewnętrznej) i zewnętrznych
(od podmiotów zagranicznych, na międzynarodowym rynku finansowym).
W dającym pewien ogólny pogląd na tę kwestię ujęciu Polańskiego, li-
stę najważniejszych rodzajów instrumentów, z których państwo korzysta
w prowadzeniu polityki pieniężnej można przedstawić następująco:
Tabela 1. Najważniejsze rodzaje instrumentów fiskalnych
DOCHODOWE
1. Podatki
1.1. Przychodowe, dochodowe, od wydatków i majątkowe
1.2. Bezpośrednie i pośrednie
1.3. Centralne i lokalne
1 .4 . Proporcjonalne, progresywne i regresywne
2. Cła
2.1. Fiskalne i ekonomiczne
2 .2 . Przywozowe i wywozowe
3. Opłaty publiczne
3.1. Skarbowe i inne
4. Składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne
WYDATKOWE
5. Górne limity wydatków
6. Dotacje budżetowe
6 .1 . Przedmiotowe i podmiotowe
7. Poręczenia i gwarancje skarbowe
Źródło: Z. Polański, Wprowadzenie. System finansowy we współczesnej gospodarce
rynkowej, [w:] B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak (red.), System finansowy w Polsce,
Warszawa 2003, s. 50.
Nb. 31
A. Nowak-Far 32
33
34
35
16
Rozdział I. Zasadnicze zagadnienia teorii finansów publicznych
Fiskalna interpretacja poszczególnych narzędzi może być zróżnicowana
wtedy, gdy zostaną one poddane bliższej analizie. Dla przykładu, skład-
ki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne mogą zawierać w sobie marżę
podatkową, co wskazywałoby że przynajmniej część osób je płacących nie
korzysta z opłaconych w ten sposób świadczeń. Z drugiej strony, system
finansowania świadczeń ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego może
opierać się na zasadzie solidarności – co oznacza, że w dłuższym okresie
czasu te same osoby, które „przepłacały” za świadczenia, mają zagwaran-
towane świadczenia, których wartość nie jest pokryta ich bieżącymi wpła-
tami do systemu. W innym obszarze, zakres udzielania poręczeń i gwaran-
cji skarbowych przez Państwo może być znacząco ograniczony poprzez
prawodawstwo dotyczące zakazu udzielania przedsiębiorstwom pomocy
publicznej (bo przecież udzielenie poręczenia lub gwarancji jest formą ta-
kiej pomocy) .
Możliwość prowadzenia polityki fiskalnej w podstawowym wręcz za-
kresie bierze się z władztwa finansowego państwa. W ujęciu T. Dębow-
skiej-Romanowskiej, wyraża się ono w formule czterech atrybutów:
1) w postaci suwerennego, samoistnego i wyłącznego uprawnienia do
emisji pieniądza krajowego jako prawnego środka płatniczego oraz do
prowadzenia w jego przedmiocie polityki pieniężnej;
2) w postaci suwerennego, samoistnego i pierwotnego uprawnienia do
stanowienia (wprowadzania) i pobierania dochodów publicznych;
3) w postaci uprawnienia do prowadzenia własnej gospodarki finansowej
administrowania, czyli administrowania własnymi środkami (środkami
publicznymi);
4) w postaci uprawnienia do samodzielnego dokonywania wydatków
(w trybie publicznoprawnym) w celu zaspokajania potrzeb publicz-
nych, w imię dobra wspólnego1 .
Polityka fiskalna państwa składa się zasadniczo z dwu składników – po-
lityki finansowania budżetów publicznych oraz polityki oddziaływania
za pomocą wydatków budżetowych (na rzecz gospodarstw domowych
i przedsiębiorstw) na funkcjonowanie gospodarki. Polityka fiskalna jest
składnikiem szerszego, dwuskładnikowego katalogu polityk, które razem
stanowią politykę gospodarczą.
Drugim elementem polityki gospodarczej jest polityka pieniężna . Jej
bezpośrednim wykonawcą jest bank centralny (działający albo niezależnie
od rządu – odpowiedzialnego za politykę fiskalną – albo w jakiejś formule
1 T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią
ogólną, Warszawa 2010, s. 31–32.
Nb. 32–35
A. Nowak-Far 
