Darmowy fragment publikacji:
KOMISJA NADZORU
FINANSOWEGO
W NOWEJ
INSTYTUCJONALNEJ
ARCHITEKTURZE
EUROPEJSKIEGO
NADZORU FINANSOWEGO
Aleksandra Nadolska
Warszawa 2014
Stan prawny na 1 czerwca 2014 r.
Recenzent
Dr hab. Tomasz Nieborak, prof. UAM
Wydawca
Grzegorz Jarecki
Redaktor prowadzący
Joanna Cybulska
Opracowanie redakcyjne
Dagmara Wachna
Łamanie
Wolters Kluwer
Układ typografi czny
Marta Baranowska
Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących
im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej
w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło.
A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty.
SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ
Więcej na www.legalnakultura.pl
POLSKA IZBA KSIĄŻKI
© Copyright by
Wolters Kluwer SA, 2014
ISBN 978-83-264-3337-5
ISSN 1897-4392
Wydane przez:
Wolters Kluwer SA
Dział Praw Autorskich
01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33
tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35
e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl
www.wolterskluwer.pl
księgarnia internetowa www.profi nfo.pl
Spis treści
Wykaz skrótów / 9
Wstęp / 11
Rozdział 1
Pojęcie nadzoru i jego zakres / 19
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
Nadzór a kontrola – rys historyczny / 19
Zakres pojęciowy kontroli i nadzoru w teorii prawa
publicznego / 25
Charakter i formy nadzoru mające wiążący wpływ
na instytucje nadzorowane / 35
Cele, zasady i kryteria nadzoru / 40
Rozdział 2
Rodzaje nadzoru na jednolitym rynku finansowym Unii
Europejskiej / 51
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
2.6.
Modele nadzoru nad rynkiem finansowym / 51
Nadzór sektorowy versus nadzór zintegrowany / 59
Konstrukcja prawna nadzoru finansowego w Unii
Europejskiej / 64
Nadzór skonsolidowany / 81
Nadzór ostrożnościowy / 90
Nadzór nad konglomeratami finansowymi / 103
Rozdział 3
Europejski nadzór finansowy. Nowa architektura / 110
3.1.
3.2.
Kryzys gospodarczy jako przyczyna zmian w europejskiej
architekturze nadzoru finansowego / 110
Raport Lamfalussy ego i raport J. de Larosière a / 118
5
Spis treści
3.3.
3.4.
Struktura Europejskiego Systemu Nadzoru
Finansowego / 124
Konstrukcja Europejskiej Unii Bankowej / 156
Rozdział 4
Nadzór nad rynkiem finansowym w Polsce / 191
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
Cel nadzorowania rynków finansowych / 191
Ewolucja organizacyjna nadzoru / 197
Nadzór sektorowy / 205
Przyczyny integracji organów nadzoru w Polsce / 225
Rola banku centralnego w sprawowaniu nadzoru
finansowego / 232
Rozdział 5
Komisja Nadzoru Finansowego jako organ administracji
publicznej / 245
5.1.
5.2.
5.3.
Status prawny Komisji Nadzoru Finansowego / 245
Nadzór Prezesa Rady Ministrów nad działalnością Komisji
Nadzoru Finansowego / 261
Niezależność Komisji Nadzoru Finansowego / 267
6.1.
6.2.
Rozdział 6
Efektywność nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego / 280
Efektywność (ekonomiczna) – zakres pojęciowy / 280
Metody badania efektywności nadzoru instytucjonalnego
w fazie regulacyjnej – wybrane zagadnienia / 287
Wykorzystanie ekonomicznej analizy prawa / 296
Efektywność ekonomiczna w teorii Ronalda Coase a / 303
Bezpieczeństwo ekonomiczne i stabilność finansowa jako
determinanty efektywnego nadzoru / 307
Pomiar efektywności KNF poprzez realizowane cele / 319
6.3.
6.4.
6.5.
6.6.
Rozdział 7
Komisja Nadzoru Finansowego w sieci bezpieczeństwa
finansowego / 335
7.1.
7.2.
Globalizacja finansowa / 335
Sieć bezpieczeństwa finansowego w ujęciu
instytucjonalnym / 339
6
Spis treści
7.3.
7.4.
7.5.
Komisja Nadzoru Finansowego jako element narodowej
sieci bezpieczeństwa finansowego / 349
Komisja Nadzoru Finansowego jako element europejskiej
sieci bezpieczeństwa finansowego / 369
Komisja Nadzoru Finansowego jako element globalnej sieci
bezpieczeństwa finansowego / 387
Wnioski / 395
Akty prawne / 413
Orzecznictwo / 421
Bibliografia / 423
7
Wykaz skrótów
Konstytucja RP
k.p.a.
pr. bank.
u.n.r.f.
Akty prawne
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483
z późn. zm.)
ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks
postępowania administracyjnego (tekst jedn.:
Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.)
ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo
bankowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r.
poz. 1376 z późn. zm.)
ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad
rynkiem finansowym (tekst jedn.: Dz. U.
z 2012 r. poz. 1149 z późn. zm.)
Czasopisma i wydawnictwa promulgacyjne
M.P.
OSAB
OSPiKA
OTK-A
RPEiS
Monitor Polski
Orzecznictwo Sądów Apelacji Białostockiej
Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Ar-
bitrażowych
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego;
zbiór urzędowy, Seria A
Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologicz-
ny
9
Wykaz skrótów
Inne
Europejski Urząd Nadzoru Bankowego
Europejski Bank Centralny
Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń
i Pracowniczych Programów Emerytalnych
Bankowy Fundusz Gwarancyjny
Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego
Europejskie Urzędy Nadzoru Finansowego
Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów
Wartościowych
Główny Inspektorat Nadzoru Bankowego
Komisja Europejska
Komisja Nadzoru Finansowego
Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy
Emerytalnych
Komisja Papierów Wartościowych i Giełd
Komitet Stabilności Finansowej
Międzynarodowy Fundusz Walutowy
Narodowy Bank Polski
Parlament Europejski
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
Unia Europejska
Urząd Komisji Nadzoru Finansowego
EBA
EBC
EIOPA
BFG
ERRS
ESA
ESMA
GINB
KE
KNF
KNUiFE
KPWiG
KSF
MFW
NBP
PE
TSUE
UE
UKNF
10
Wstęp
Istnieje pozytywny związek pomiędzy prawidłowo funkcjonującym
i rozwiniętym systemem finansowym a wzrostem gospodarczym. Sta-
bilny i rozwinięty system finansowy, w tym infrastruktura prawna
i instytucjonalna, jest bowiem warunkiem wzrostu gospodarczego oraz
poprawy dobrobytu społecznego.
Znaczenie systemu finansowego dla funkcjonowania gospodarki
i życia społecznego jest najwyraźniej widoczne przez pryzmat kosztów,
jakie powstają, gdy dochodzi do kryzysu w systemie finansowym
i w konsekwencji przestaje on pełnić swoje funkcje prawidłowo. Kon-
sekwencje kryzysu finansowego ponoszą nie tylko uczestnicy rynku1,
1 Słowo „rynek”, a także podział na różne rodzaje rynków, z których składa się go-
spodarka, wywodzą się z nauk ekonomicznych, gdzie rynkiem nazywa się ogólnie grupę
nabywców i sprzedawców konkretnego dobra. Rynek w sensie ekonomicznym to zarówno
miejsce transakcji handlowych związanych z wymianą dóbr, jak też zespół warunków,
w jakich transakcje te się odbywają. Na rynek można więc spojrzeć zarówno w ujęciu
podmiotowym, jak i przedmiotowym, przy czym ze względu na przedmiot wyróżnia się
rynek towarowy oraz rynki specyficzne, w obrębie których należy umiejscowić rynek fi-
nansowy. Rynek finansowy może być definiowany na wiele różnych sposób: w ujęciu
podmiotowym – jako miejsce, gdzie za pomocą transakcji dokonuje się przepływu pie-
niądza od podmiotów posiadających nadwyżki środków do podmiotów chcących je za-
gospodarować; w ujęciu przedmiotowym – jako określone zobowiązanie finansowe ka-
pitałodawcy wobec kapitałobiorcy; w ujęciu funkcjonalnym – jako ogół działań o charak-
terze ekonomicznym i związanych z nimi czynności prawnych, których celem jest efek-
tywna alokacja dóbr, tj. zwiększenie efektywności wykorzystania zasobów w gospodarce
i przyspieszenie rozwoju gospodarczego kraju. W naukach prawnych rynek finansowy
określany jest głównie przez pryzmat przedmiotu jego obrotu, co stanowi duże uprosz-
czenie ekonomicznych metod jego definiowania, albowiem wówczas może być rozumiany
jako tożsamy z rynkiem usług finansowych. Szerzej na temat rynku finansowego zob.
W. Dębski, Rynek finansowy i jego mechanizmy. Podstawy teorii i praktyki, Warszawa
2007, s. 14 i n.; A. Jurkowska-Zeidler, Bezpieczeństwo rynku finansowego w świetle prawa
Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 23 i n.; T. Nieborak (w:) T. Nieborak, T. Sójka (red.),
Ustawa o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Komentarz, Warszawa 2011, s. 20 i n.;
T. Waściński, P. Wójcik, Struktura rynku finansowego w gospodarce światowej, Zeszyty
11
Wstęp
ale także podatnicy, którzy muszą finansować wydatki publiczne
związane z rozwiązywaniem materialnych skutków kryzysów.
Kryzysy finansowe nigdy dotąd nie stanowiły takiego zagrożenia
dla stabilności systemu finansowego jak obecnie2. W rozważaniach na
ich temat nie można jednak pominąć tego, że występowanie recesji na
rynku ma wymiar zarówno negatywny, jak i pozytywny. Pozytywne
skutki kryzysów finansowych prowadzą do refleksji i są bodźcem do
zmian. Poza stratami finansowymi i spadkiem zaufania do rynku finan-
sowego kryzysy stają się bowiem punktem wyjścia do reorganizacji za-
stanych rozwiązań, w tym również strukturalnych, panujących na
rynkach finansowych. Można nawet stwierdzić, że poprzez pełnienie
funkcji mobilizującej decydentów kryzys przyczynia się do narodzin
prawa rynku finansowego, ponieważ dzięki niemu wprowadzane są
zmiany systemowe, których realizacja często bywała odkładana w czasie.
Ostatni globalny kryzys finansowy doprowadził do absolutnej
zmiany podejścia do pojęcia jednolitego rynku finansowego Unii Euro-
pejskiej, który nie może być już rozłącznie ujmowany w kategoriach
miejsca bądź transakcji. Mamy bowiem do czynienia z rynkiem finan-
sowym jako instytucją prawną, a więc całościowym ujęciem istotnych
cech zjawisk (w sensie podmiotowym, przedmiotowym i funkcjonal-
nym) regulowanych przez prawo. W ten oto sposób pojawił się współ-
czesny paradygmat systemowy, w myśl którego cechy wszystkich sek-
torów rynku finansowego3 mogą być zrozumiane tylko na podstawie
dynamiki prawa rynku finansowego jako całości.
Naukowe Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach, seria: Administracja
i Zarządzanie (15) 2011, nr 88, z. 15, s. 25–37. W niniejszej pracy przyjęto natomiast, że
ostatni globalny kryzys finansowy doprowadził do takiej zmiany podejścia do pojęcia
jednolitego rynku finansowego Unii Europejskiej, że rynek nie może być już definiowany
przy użyciu kategorii miejsca bądź transakcji. Mamy bowiem do czynienia z rynkiem
finansowym jako instytucją prawną, a więc całościowym ujęciem istotnych cech zjawisk
(w sensie podmiotowym, przedmiotowym i funkcjonalnym) regulowanych przez prawo.
W ten oto sposób pojawił się współczesny paradygmat systemowy, w myśl którego cechy
wszystkich sektorów rynku finansowego mogą być zrozumiane tylko na podstawie dyna-
miki prawa rynku finansowego jako całości.
2 Stabilność finansowa ma obecnie kapitalne znaczenie dla regulacji rynku finanso-
wego Unii Europejskiej. Do kryterium stabilności finansowej odnoszą się wszakże
wszystkie europejskie akty prawne i to zarówno te, dotyczące stricte prawa rynku finan-
sowego, jak i te z zakresu polityki gospodarczej czy budżetowej państw członkowskich.
3 System finansowy jest pojęciem szerszym i co do zasady obejmuje następujące
cztery sektory: bankowy, ubezpieczeń, emerytalny i kapitałowy. Poprzez instytucje systemu
finansowego rozumie się więc: banki, firmy ubezpieczeniowe, fundusze inwestycyjne
i emerytalne. Por. EU banking structures, European Central Bank, September 2010,
12
Wstęp
Uznawany dotychczas przez międzynarodowe podmioty finansowe
modelowy system nadzoru, oparty na samoregulacji, strukturyzacji
i partykularyzmie, zawiódł. Globalizacja oraz towarzysząca jej liberali-
zacja rynku finansowego i dostępu do niego przyczyniły się do narasta-
nia asymetrii na międzynarodowych rynkach finansowych i wzrostu
liczby innowacyjnych instrumentów finansowych, nad którymi utracono
kontrolę. Rosnąca tęsknota za bezpieczeństwem i wzrost zapotrzebowa-
nia na informację ze strony instytucji zarządzających stały się przyczyn-
kiem do stworzenia współczesnej koncepcji bezpieczeństwa, opartej
na bezpieczeństwie prawnym. Przede wszystkim zaś dały podstawę do
przyjęcia pełnej harmonizacji prawa w ramach zintegrowanego porząd-
ku prawnego UE, co ma na celu wyeliminowanie arbitrażu regulacyjne-
go i zmierza do przyjęcia jednakowych zasad wdrożenia regulacji oraz
ich respektowania. To z kolei umożliwić ma lepszą ocenę ryzyka
w systemach finansowych w pojedynczych krajach i całej Unii.
Zmiana w podejściu do jednolitego rynku finansowego UE, stano-
wiącego bazę, na której opiera się proces europejskiej integracji, spowo-
dowała zmiany regulacyjne i nadzorcze. Relacja między regulacją
a nadzorem kształtuje się na zasadzie wzajemnej zależności. Analizę
tych zmian należy rozpocząć od uświadomienia sobie nowego systemo-
wego ujęcia rynku finansowego, którego istotą jest traktowanie stabil-
ności systemu finansowego jako całości, w ramach której stabilność
poszczególnych instytucji finansowych oraz ochronę konsumenta na-
leży ujmować jako zbiory elementów powiązanych w jedną całość.
Niekwestionowaną konsekwencją wydarzeń z lat 2007–2009 jest
większy niż dotąd udział nadzoru finansowego w polityce stabilizowania
rynku finansowego. Ten udział objawia się w trzech płaszczyznach
nadzoru poprzez:
– wzmocnienie nadzoru na gruncie regulacyjnym,
– zreorganizowanie nadzoru na poziomie instytucjonalnym,
– zwiększanie efektywności nadzoru w zakresie praktyki działania.
W obszarze regulacji ulepszanie przepisów europejskich i krajowych
w oparciu o zasadę „bezpieczeństwo przede wszystkim” służyć ma
ograniczeniu ryzyka wystąpienia kolejnego tak głębokiego kryzysu jak
ten, który wstrząsnął światem w 2007 r. Dlatego w celu wzmocnienia
struktury jednolitego rynku finansowego Unia zaproponowała jednolity
mechanizm nadzoru, wspólne ramy zarządzania w sytuacji kryzysowej
http: // www. ecb. int/ pub/ pdf/ other/ eubankingstructures201009en. pdf (dostęp: 29 sierpnia
2012 r.).
13
Wstęp
oraz jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji
banków wraz ze zharmonizowanym system ochrony depozytów.
U podstaw tej doniosłej w skutkach koncepcji leży przekonanie, że sama
koordynacja działań nadzorczych nie jest wystarczająca, stąd konieczne
jest pogłębienie współpracy polegające na wspólnym podejmowaniu
decyzji. Unia bankowa ma również zapobiec izolowaniu się sektorów
bankowych państw członkowskich, które prowadzi do fragmentaryzacji
jednolitego rynku i de facto mu zagraża.
W następstwie kryzysu zidentyfikowana ponadto została słabość
regulacyjna polegająca na braku nadzoru o charakterze systemowym,
który nie tylko identyfikuje i analizuje, ale też ogranicza ryzyko zagra-
żające stabilności systemu finansowego jako całości. Aktualnie kluczowy
podział w zakresie nadzoru finansowego dokonuje się zatem w obszarze
trzech poziomów: makroostrożnościowego, mikroostrożnościowego
i ochrony konsumentów. Innymi słowy, dezaktualizuje się podział
pionowy nadzoru nad rynkiem finansowym i jego wpływ na stabilność
finansową, którą teraz wyznaczać będzie przede wszystkim zakres i in-
tensywność współpracy zintegrowanego organu nadzoru z bankiem
centralnym.
Słowo „architektura” stało się kluczem do zrozumienia zmian,
które zachodzą rynku finansowym UE i którym w całości została po-
święcona niniejsza praca. Architektura to wszakże nic innego, jak
sztuka tworzenia aktualnego planu systemowego. Tym samym przez
architekturę finansową należy rozumieć układ instytucji oraz przepisów
prawa i zasad, na których opierają się stosunki finansowe istniejące
pomiędzy podmiotami publicznymi i prywatnymi różnych państw.
Istota architektury finansowej obejmuje więc zarówno instytucje czy
rynki, jak też działania podejmowane na szczeblu państwowym przez
organy władzy oraz podmioty prywatne w sferze gospodarczej i finan-
sowej. Powszechnie jednak przyjmuje się, że mianem architektury fi-
nansowej określa się instytucjonalne, regulacyjne i nadzorcze ramy
funkcjonowania systemu finansowego. W monografii architektura eu-
ropejskiego nadzoru nad rynkiem finansowym ujęta została w takim
właśnie zakresie i obejmuje regulacyjne oraz nadzorcze ramy funkcjo-
nowania rynku finansowego w sensie instytucjonalnym.
Zwrot „nowa instytucjonalna architektura nadzoru” akcentować
ma rozpoczęcie przez Unię Europejską kolejnego etapu wprowadzania
istotnych zmian w dotychczasowym funkcjonowaniu Europejskiej Unii
Gospodarczej i Walutowej, zmierzającego do przyszłej pełnej integracji
14
Wstęp
systemów fiskalnych i stworzenia unii fiskalnej. W obszarze nadzoru
nad rynkiem finansowym architektura opiera się na następujących in-
stytucjach składowych:
– Europejskim Systemie Nadzoru Finansowego,
– jednolitych regulacjach ostrożnościowych dla banków (single rule-
book), bazujących na rozwiązaniach prawnych pakietu regulacyj-
nego CRD IV/CRR, na który składa się dyrektywa CRD IV (Capital
Requirements Directive IV) i rozporządzenie CRR (Capital Require-
ments Regulation),
– jednolitym mechanizmie nadzorczym,
– zintegrowanym zarządzaniu bankami w sytuacji kryzysowej oraz
jednolitym mechanizmie restrukturyzacji i uporządkowanej likwi-
dacji banków,
– wspólnym systemie ochrony depozytów.
Unikalność tego rozwiązania polega na tym, że na szczeblu euro-
pejskim nadzór nie opiera się już na sieci nadzorów lokalnych, albowiem
sieć tę zastąpiono ponadnarodowymi instytucjami, którym Unia przy-
znała podmiotowość prawną. Fakt, że krajowi nadzorcy nie stanowią
już – w sensie instytucjonalnym – jednolitego nadzoru finansowego
Unii Europejskiej, odgrywając jedynie rolę dopełniającą wobec niego,
świadczy zaś o tym, że dla określenia obecnego kształtu instytucjonal-
nego nadzoru finansowego w UE niewłaściwe i nieodpowiednie są
określenia „nowa budowa” bądź „nowa struktura”. Sugerowałyby one
ulepszenie, unowocześnienie czy ogólnie powierzchowne zweryfikowa-
nie dotychczas zastanej konstrukcji nadzoru finansowego. Unia Euro-
pejska, tworząc nową architekturę nadzoru finansowego, nie przekształ-
ciła tymczasem istniejących rozwiązań instytucjonalnych – zbudowała
nową europejską przestrzeń nadzorczą. W jej ramach równolegle
funkcjonują krajowe i europejskie organy nadzoru, z tym że nowe eu-
ropejskie instytucje nadzorcze działają już tylko na podstawie właści-
wych sobie zasad ustrojowych, wprowadzając w życie nowoczesne re-
guły i standardy wspólne wszystkim państwom członkowskim.
Szczególną uwagę należy jednocześnie zwrócić na fakt, że ta nowa
instytucjonalna architektura nadzoru nad rynkiem finansowym prokla-
muje jedność, a to z kolei oznacza, że wszelkie relacje pomiędzy krajo-
wymi i europejskimi organami nadzoru należy układać wewnątrz tej
15
Wstęp
architektury4. Krajowe organy nadzoru, w tym m.in. Komisja Nadzoru
Finansowego, są więc elementami europejskiej architektury nadzoru
finansowego i w ten sposób wypełniają jej wewnętrzną przestrzeń.
Podmiotami pełnoprawnymi na szczeblu Unii pozostają natomiast
nowe europejskie instytucje nadzoru.
Omawiane zmiany regulacyjne mają przełomowe znaczenie, ponie-
waż nadzór finansowy funkcjonujący od 2011 r. w ramach Europejskie-
go Systemu Nadzoru Finansowego bazował jeszcze na nadzorcach
krajowych. Rozwiązania zawarte w jednolitych mechanizmach oparte
są natomiast na nowej filozofii, gdzie najwyższe miejsce w hierarchii
nadzoru finansowego zajmować będą instytucje europejskie. Stanowi
to wyraz normatywnych zmian w obszarze rynku finansowego, polega-
jących na przejściu od „wspólnego rynku” do „jednolitego rynku”5.
Obecnie nie budzi wątpliwości fakt, że nadzór nad rynkiem finan-
sowym w Polsce ma charakter i narodowy, i europejski, co jest efektem
zmiany filozofii myślenia o tym nadzorze. Wspomniana zmiana cha-
rakteryzuje się zwrotem od pojęcia części ku pojęciu całości, co oznacza
przejście od stabilności pojedynczej krajowej instytucji finansowej ku
stabilności europejskiego rynku finansowego en bloc. W takim sensie
pomiędzy nadzorem krajowym i nadzorem europejskim zachodzi toż-
samość, która jest wprawdzie równaniem, ale tylko wówczas, gdy nadzór
krajowy i nadzór europejski są definiowane i mierzone w ten sam spo-
sób. Istotne przy tym jest, że omawiana tożsamość nie dotyczy wyłącznie
nadzoru rozumianego jako funkcja lub proces, ale również nadzoru
w sensie instytucjonalnym. Działania podejmowane przez nadzór
unijny mają przecież szansę powodzenia i mogą być efektywne tylko
wtedy, gdy nadzór krajowy będzie wspierał nadzór unijny, aktywnie
w nim uczestniczył i współpracował z nim. Cele nadzorcy unijnego
powinny być jednolicie rozumiane i wypełniane przez krajowe organy
nadzorcze, nawet w sytuacji, gdy centrum decyzyjne zostało ostatecznie
przeniesione z poziomu państw członkowskich na poziom UE.
W tym miejscu szczególnego zaznaczenia wymaga, że zabieg
przesunięcia instytucjonalnego centrum decyzyjnego nie przesądza
4 Mowa tu o przekształceniu dotychczasowych relacji zewnętrznych (pomiędzy
krajowymi organami nadzoru) w relacje wewnętrzne – między autonomicznymi częściami
porządku prawnego (krajowe organy nadzoru – europejskie organy nadzoru), tak
Z. Brodecki (w:) Z. Brodecki, M. Konopacka, A. Brodecka-Chamera, Komparatystyka
kultur prawnych, Warszawa 2010, s. 48.
5 Ibidem, s. 49.
16
Wstęp
wcale o osłabieniu działalności krajowych organów nadzoru w sensie
funkcjonalnym. Wręcz przeciwnie, wydaje się, że dopiero teraz krajowe
organy nadzoru posiadają właściwy poziom legitymizacji. Umocowanie
takie ulega przecież wzmocnieniu, jeśli uznaje się owe podmioty za re-
prezentatywne dla różnych części świata i krajów na różnych poziomach
rozwoju rynku finansowego. Lokalne nadzory zostały umocowane do
działania na szczeblu europejskim z dniem 1 stycznia 2011 r., tj.
w momencie rozpoczęcia funkcjonowania zdecentralizowanej sieci
nadzoru nad rynkiem finansowym Unii Europejskiej w ramach Euro-
pejskiego Systemu Nadzoru Finansowego. Wzmocnienia tej legitymi-
zacji należy wprost upatrywać w przepisach nowego pakietu regulacyj-
nego CRDIV/CRR, który wszedł już w życie i zaczął obowiązywać od
1 stycznia 2014 r. To w jego unormowaniach wprost wskazano, że
działania krajowych organów nadzoru mają nie tylko wymiar lokalny,
ale przede wszystkim unijny. Tym samym więc wykonując swoje
ogólne obowiązki, właściwe krajowe organy nadzoru powinny
uwzględniać potencjalny wpływ swoich decyzji na stabilność finansową,
która nie ogranicza się tylko do granic danego kraju, ale obejmuje sta-
bilność finansową całej UE oraz wszystkich innych państw członkow-
skich uczestniczących w nowej instytucjonalnej architekturze europej-
skiego nadzoru finansowego. Zasada ta powinna służyć wspieraniu
stabilności finansowej w Unii, której warunkiem koniecznym jest sta-
bilność poszczególnych instytucji finansowych funkcjonujących we
wszystkich państwach członkowskich.
W związku z powyższym celem prezentowanej pracy jest wszech-
stronna analiza nowej instytucjonalnej architektury nadzoru nad ryn-
kiem finansowym w Unii Europejskiej ze szczególnym uwzględnieniem
procesu przekształcania nadzoru sektorowego w zintegrowany oraz
statusu prawnego i aspektów niezależności Komisji Nadzoru Finanso-
wego, w tym przedstawienie postulatów de lege lata i de lege ferenda.
Aby tego dokonać, należało zweryfikować aktualną strukturę i zakres
funkcjonowania organów sprawujących nadzór w państwach członkow-
skich UE. W tym celu w pracy – na przykładzie Komisji Nadzoru Fi-
nansowego – poddano badaniu proces przekształcania nadzoru sekto-
rowego w nadzór zintegrowany (co jest tendencją ogólnoświatową),
przeanalizowano trzy podstawowe aspekty niezależności nadzorcy
zintegrowanego oraz przy zastosowaniu metod prawniczych i ekono-
micznych podjęto próbę oceny efektywności nadzoru zintegrowanego
rozumianej jako kwalifikowana skuteczność.
17
Wstęp
Ocena skuteczności nadzoru nad rynkiem finansowym dokonywana
jest poprzez analizę osiągania przez organ nadzoru stawianych przed
nim celów ogólnych i szczegółowych. Celem ogólnym działalności
Komisji Nadzoru Finansowego jest zapewnienie prawidłowego funk-
cjonowania całego rynku finansowego. W ramach tak szeroko ujętego
celu Komisji mieszczą się cele szczegółowe, które wskazują następujące
ustawy: prawo bankowe, ustawa o nadzorze ubezpieczeniowym i eme-
rytalnym oraz o Rzeczniku Ubezpieczonych, ustawa o nadzorze nad
rynkiem kapitałowym, ustawa o nadzorze uzupełniającym nad instytu-
cjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń, zakładami reasekuracji
i firmami inwestycyjnymi wchodzącymi w skład konglomeratu finan-
sowego, ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych,
ustawa o usługach płatniczych, a także rozporządzenie Parlamentu
Europejskiego i Rady nr 1060/2009 w sprawie agencji ratingowych.
Z tych względów wnioskowanie przeprowadzone w pracy dotyczyło
ustalenia, czy nadzór nad rynkiem finansowym sprawowany przez
Komisję Nadzoru Finansowego jest efektywny i czy jego efektywność
zostanie zachowana w ramach nowej instytucjonalnej architektury
nadzoru finansowego w Unii Europejskiej.
Badania przeprowadzone w obszarze nowej instytucjonalnej archi-
tektury europejskiego nadzoru finansowego doprowadziły do przyjęcia,
że obecnie nie znajduje już uzasadnienia podział na krajowy i europejski
nadzór nad rynkiem finansowym. W pracy ustalono też, że efektywność
nadzoru finansowego nie zależy od przyjętego modelu instytucjonalne-
go. Nie można jednak wykluczyć, że efektywność obecnych krajowych
rozwiązań instytucjonalnych nadzoru finansowego zostanie w przyszło-
ści obniżona w ramach funkcjonowania nowej instytucjonalnej archi-
tektury nadzoru nad rynkiem finansowym w Unii Europejskiej. To
jednak nie pozostawia możliwości dokonania wyboru pomiędzy funk-
cjonowaniem w ramach tej architektury bądź poza nią. Fakt jej tworze-
nia zgodnie z zasadą dobra wspólnego stanowi nowy paradygmat Unii
Europejskiej, którego istotą jest zapewnienie efektywności nadzoru fi-
nansowego na poziomie europejskim.
Praca obejmuje stan prawny na dzień 1 czerwca 2014 r.
18
Rozdział 1
Pojęcie nadzoru i jego zakres
1.1. Nadzór a kontrola – rys historyczny
Pojęcie „nadzór” i „kontrola” nie mają ściśle określonego znaczenia,
tak w języku prawnym i prawniczym, jak też w mowie potocznej.
Według słownika języka polskiego „nadzór” oznacza: dozorowanie,
strzeżenie, pilnowanie kogoś lub czegoś, opiekę, kontrolę6. Natomiast
„kontrola” oznacza: porównywanie stanu faktycznego ze stanem wyma-
galnym, rozpatrywanie czegoś, wgląd w coś, nadzór nad kimś lub nad
czymś7. W języku rosyjskim przez termin kontrol rozumie się instytucje
wykonujące kontrolę – kontrola państwowa, społeczna. Pod terminem
„nadzór” kryją się zaś następujące hasła: doglądanie, dozorowanie kogo
lub czego, dozór, nadzór nad kim lub nad czym8. W języku francuskim
przez controle rozumie się natomiast czynności sprawdzające, a także
nadzór lub dozór, zaś nadzór określa się słowem surveillance, które
oznacza dozór9. Podobnie jest w języku niemieckim, gdzie nadzór
określa się słowem Aufschit, które oznacza nadzór lub dozór, zaś Kontrol
to nic innego, jak czynności sprawdzające, w tym również nadzór lub
dozór10. W końcu w terminologii angielskiej przez control, które
w tłumaczeniu na język polski oznacza i nadzór, i kontrolę, rozumie
Warszawa 1969.
6 W. Doroszewski (red.), Słownik języka polskiego, t. IV, Warszawa 1962.
7 S. Skorupka, H. Auderska, Z. Łempicka (red.), Mały słownik języka polskiego,
8 D. Hessen, R. Stypuła (red.), Wielki słownik rosyjsko-polski, Warszawa 1979.
9 S. Ciesielska-Borkowska (red.), Wielki słownik francusko-polski, Warszawa 1982.
10 J. Chodera, S. Kubica (red.), Podręczny słownik niemiecko-polski, Warszawa 1992.
19
Rozdział 1. Pojęcie nadzoru i jego zakres
się: władzę, zwierzchnictwo, kierownictwo, zarząd, nadzór, kontrolę,
panowanie, decydujący wpływ11.
Z powyższego wynika, że terminy „nadzór” i „kontrola” bywają
używane zamiennie, jako synonimy, bądź ich znaczenia są tak bliskie,
że właściwie obejmują ten sam zakres przedmiotowy. W języku potocz-
nym termin „nadzór” może bowiem oznaczać w ujęciu przedmiotowym
zespół czynności (np. czynności kontrolne), zaś w ujęciu podmiotowym
– urząd, zespół ludzi sprawujących władzę nad czymś lub dozorujących
kogoś albo coś oraz wskazywać cele wykonywanego nadzoru. Formu-
łowane cele pozwalają na wyodrębnienie dwóch znaczeń nadzoru:
opieki i ochrony oraz obowiązku czuwania i dozoru12. Tylko w języku
polskim termin „nadzór” odnosi się więc zarówno do opieki i ochrony,
jak i do obowiązku czuwania i dozoru, co oznacza, iż termin ten może
mieć oba znaczenia.
„Nadzór” i „kontrola” w polskim ustawodawstwie to jednak różne
pojęcia, których granice znaczeniowe także w teorii prawa są wyraźnie
zaznaczone.
Znaczenie kontroli dla dobrego funkcjonowania państwa zostało
uzasadnione już w czasach starożytnych – przez Platona w Państwie
i Arystotelesa w Polityce. Doceniane było również przez niektórych
władców, m.in. przez króla perskiego Dariusza I Wielkiego, który –
reorganizując państwo – wprowadził kontrolę jego funkcjonowania
przez wysłanników rozsyłanych po kraju. Zasada przeprowadzania
systematycznej kontroli państwowej spotykana była w ustroju tych
państw, które stały na wyższym poziomie politycznym i kulturalnym,
m.in. w Sparcie, Rzymie, Wenecji, Florencji czy Genui. Imperator
Wszechrosji – Piotr Wielki już na przełomie XVII i XVIII w., kontro-
lując zreformowane państwo, przyjmował, iż działania kontrolne
urzeczywistniają się jako integralny atrybut władzy, zaś każdy dysponent
władzy musi mieć aparat wykonawczy do sprawdzania, czy jego decyzje
są rzeczywiście i prawidłowo realizowane. Już w tym okresie zdawano
sobie zatem sprawę z tego, że bez kontroli wykonania władza po pew-
nym czasie staje się fikcją.
W Polsce w 1562 r. na sejmie piotrkowskim została powzięta
pierwsza uchwała ustanawiająca prawo do kontroli przez posłów
ziemskich przychodu i wydatkowania sum państwowych. Świadczyło
11 J. Stanisławski (red.), Wielki słownik angielsko-polski, Warszawa 1979.
12 L. Góral, Nadzór bankowy, Warszawa 1998, s. 12.
20
1.1. Nadzór a kontrola – rys historyczny
to o wysokim zrozumieniu praw konstytucyjnych, jakiego jeszcze
w tamtym okresie nie posiadały pozostałe kraje europejskie. Następnie,
po odzyskaniu przez Napoleona Księstwa Warszawskiego, zgodnie
z nadaną konstytucją powołano Główną Izbę Obrachunkową
(1808–1815), która była pierwszym organem kontroli państwowej
w Polsce. W Królestwie Polskim wydano prawo ustanawiające organy
kontroli państwowej13 – sprawowanie „generalnej rachunkowości”
należało do Izby Obrachunkowej, a w dalszej kolejności – do Najwyższej
Izby Obrachunkowej. W okresie międzywojennym postanowieniem
Tymczasowej Rady Stanu z dnia 17 sierpnia 1917 r. został powołany
Urząd Obrachunkowy, w miejsce którego w 1918 r. powołano Najwyż-
szą Izbę Kontroli Państwa. Należy jednoznacznie przyjąć, że decyzja
o utworzeniu tej instytucji była jedną z fundamentalnych decyzji
ustrojowych tworzących zręby odrodzonej państwowości polskiej14.
Następnie w 1921 r. została powołana Najwyższa Izba Kontroli, która
obecnie podlega Sejmowi.
Reasumując, początki kontroli państwowej nad finansami publicz-
nymi sięgają tradycji Polski przedrozbiorowej, a nawet parlamentary-
zmu XVI-wiecznej Rzeczypospolitej Obojga Narodów, kiedy to sejm
zaczął interesować się procesem rozdzielenia dochodów i wydatków
skarbca królewskiego od kiesy publicznej.
Fundamentalne zmiany polityczne, społeczne, gospodarcze i eko-
nomiczne, zainicjowane w Polsce w 1989 r., spowodowały konieczność
zreformowania kontroli państwowej. Nowe określenie roli i sposobu
działania Najwyższej Izby Kontroli nastąpiło w dniu 23 grudnia 1994 r.,
kiedy to sejm uchwalił aktualnie obowiązującą ustawę o Najwyższej
Izbie Kontroli, której rozwiązania zostały w dalszym rzędzie potwier-
dzone i przyjęte w Konstytucji z 1997 r.15
Nadzór ma natomiast swój początek w instytucji policji, pojmowa-
nej w starożytności jako funkcja państwa w ogóle, następnie – jako
funkcja oddziaływania państwa na życie społeczne i procesy gospodarcze
13 Artykuł 78 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 15 października 1816 r., Dziennik Praw
1918, t. II.
14 S. Kałużny, J. Szczepaniak, Zarys kontroli państwowej w Polsce. Geneza i funkcjo-
nowanie podstawowych organów, wyd. 2, Warszawa 1982, s. 57 i n.
15 Tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 82 z późn. zm. Zob. S. Kałużny, Kontrola we-
wnętrzna. Teoria i praktyka, Warszawa 2008, s. 17 i n.
21
Rozdział 1. Pojęcie nadzoru i jego zakres
zachodzące w kraju, a w końcu – jako ogół instytucji prawnych doty-
czących tych dziedzin16.
Pojęcie nadzoru pojawiło się w epoce liberalnego państwa prawnego
wraz z zapoczątkowaniem procesów decentralizacji władzy publicznej
państwa typu policyjnego i organizowaniem na zasadzie powszechności
korporacji samorządowych o charakterze terytorialnym17. Korporacje
te były jednocześnie poddawane kontroli, a niekiedy też ingerencji
w zakresie sposobu wykorzystywania przyznawanych im kompetencji.
Pierwsze legalne definicje nadzoru, nazywanego policją, powstały
pod koniec XVIII w. i były zawarte w Allgemeines Landrecht (1794 r.)
oraz Code pénal (1795 r.). Każdy z tych aktów prawnych podawał wąskie
znaczenie policji, ograniczając je wyłącznie do ochrony porządku
i bezpieczeństwa publicznego. Decydujący wpływ na rozwój nadzoru
miała Wielka Rewolucja Francuska, wraz z którą pojawiła się koncepcja
organizacji administracji, pojęć prawnych oraz teorie określające status
publicznoprawny jednostki18. Wykształcił się wówczas model monarchii
konstytucyjnej i państwa prawnego, w których skutecznie utrwaliło się
przekonanie, że konieczne jest ustanawianie zarządu państwowego nad
gospodarką, pozwalającego na ochronę bezpieczeństwa i porządku
publicznego19.
W XIX w. zasięg pojęcia policji (nadzoru) obejmował już wszystkie
formy działania państwa dokonywane dla ochrony porządku i bezpie-
czeństwa publicznego, włącznie z zagadnieniami z zakresu życia gospo-
darczego. Takie rozumienie nadzoru obecne jest w ustawodawstwie
i nauce prawa do dnia dzisiejszego. Występuje w obrębie różnych ze-
społów kompetencji władczych, z których organy administracji korzy-
stają w relacjach zewnętrznych, z podmiotami nienależącymi do
struktur administracji publicznej, jak np. nadzór budowlany, nadzór
architektoniczny, nadzór sanitarny, nadzór pedagogiczny. Mowa tu
o tzw. nadzorze w prawie materialnym20. Jak pisze M. Szewczyk21,
16 A. Dobaczewska, Instytucja nadzoru bankowego w świetle prawa polskiego i prawa
Wspólnoty Europejskiej, Gdańsk 2000, s. 18 i n.
17 M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1995, s. 26.
18 A. Filipowicz, Pojęcie i funkcje nadzoru w administracji państwowej, Wro-
cław–Warszawa–Kraków–Gdańsk 1984, s. 117–118.
19 Ibidem.
20 P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego
w Polsce, Warszawa 2006, s. 110 i n.
21 M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym..., s. 27.
22
1.1. Nadzór a kontrola – rys historyczny
można w przenośni powiedzieć, że zarówno pojęcie „nadzór”, jak
i pojęcie „policja” miały wspólnego protoplastę w postaci nieograniczo-
nej prawem władzy monarszej, w późniejszym jednak czasie przesłanki
prawnego ukształtowania desygnatów tych pojęć uległy zróżnicowaniu,
chociaż w dalszym ciągu instytucja nadzoru z prawa materialnego
spełnia te same funkcje, co policja administracyjna.
Próby opracowania pojęcia „nadzór” podjęte zostały w Polsce już
w okresie międzywojennym. Zdaniem B. Dolnickiego22 w nauce prawa
administracyjnego wyodrębniono w zasadzie trzy typy nadzoru: nadzór
policyjny, nadzór państwowy nad związkami publicznoprawnymi oraz
nadzór hierarchiczny. W powojennej literaturze przedmiotu prezento-
wano wiele koncepcji nadzoru, opartych na różnych założeniach
i płaszczyznach badawczych. Płaszczyzny te niejednokrotnie miały albo
charakter sporny, albo też wzajemnie się krzyżowały. Generalnie rzecz
ujmując, można wyróżnić dwie zasadnicze płaszczyzny badawcze
nadzoru: strukturalno-organizacyjną oraz funkcjonalną23.
W XIX w., a zwłaszcza w okresie dominacji poglądów liberalnych,
upowszechniło się przekonanie, że nadzór nad gospodarką prowadzi
do zniekształcenia i rozregulowania zjawisk wolnorynkowych życia
gospodarczego. Współcześnie konieczność interwencji państwa w tym
obszarze nie jest kwestionowana24.
W latach 90. XX w. w próbach sformułowania konwencji termino-
logicznej instytucji prawnej nadzoru zarysowały się trzy podstawowe
kierunki. Pierwszy dotyczył szeroko pojmowanej roli nadzoru i jego
treści w sferze stosunków między organami administracji. Drugi odnosił
pojęcie nadzoru do sfery stosunków administracji z podległymi jej
jednostkami organizacyjnymi, zaś trzeci – do sfery zewnętrznej działania
administracji wobec jednostek niezwiązanych z nią administracyjnie.
Ten ostatni obejmował (i nadal obejmuje) szeroki krąg podmiotów
w dziedzinach aktywności społecznej i ekonomicznej regulowanej
licznymi normami prawa materialnego, mających znaczenie dla
określenia zakresu swobód i wolności jednostki25.
22 B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993, s. 41 i n.
23 J. Storczyński, Nadzór Regionalnej Izby Obrachunkowej nad samorządem teryto-
rialnym, Bydgoszcz–Chorzów 2006, s. 116 i n.
24 A. Stocka, J. Kołacz, Zintegrowany nadzór nad rynkiem finansowym w Polsce,
Warszawa 2009, s. 17 i n.
25 L. Góral, Nadzór bankowy..., s. 16–18.
23
Rozdział 1. Pojęcie nadzoru i jego zakres
Instytucje regulujące i nadzorujące rynek finansowy można zatem
rozpatrywać w dwóch ujęciach – szerokim i wąskim26. W ujęciu szero-
kim instytucje te reprezentują organy władzy państwowej, których
głównym zadaniem jest tworzenie regulacji prawnych, a w mniejszym
zakresie – spełnianie funkcji nadzorczych. Należą do nich parlament,
rząd, ministerstwa. T. Dębowska-Romanowska, pisząc o pojęciu spraw
finansowych w rozumieniu art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, wywiodła
np., że istnienie nadzoru (w ujęciu szerokim) nad czyjąś działalnością
wskazuje na rolę władczą podmiotu nadzorującego, ze swej natury
ograniczającego autonomię i samodzielność podmiotu, który działalność
prowadzi27. W ujęciu wąskim zaś instytucjami regulującymi i nadzoru-
jącymi rynek finansowy są agendy państwowe wyspecjalizowane
w poszczególnych sektorach rynku finansowego. Ich głównym zadaniem
jest nadzór nad przestrzeganiem obowiązującego prawa przez podmioty
prowadzące działalność na rynku finansowym, a niejednokrotnie także
tworzenie w określonym zakresie norm prawnych.
Model nadzoru finansowego w Polsce do 19 września 2006 r.
przewidywał sprawowanie nadzoru finansowego przez trzy odrębne
podmioty kolegialne: w zakresie nadzoru bankowego – przez Komisję
Nadzoru Bankowego, w zakresie nadzoru nad rynkami kapitałowymi
– przez Komisję Papierów Wartościowych i Giełd, w zakresie zakładów
ubezpieczeń i funduszy emerytalnych – przez Komisję Nadzoru Ubez-
pieczeń i Funduszy Emerytalnych. Dopiero w dniu 19 września 2006 r.
weszła w życie ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym28, zgodnie
z którą przyjęto, że organem administracji publicznej właściwym
w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce jest Komisja
Nadzoru Finansowego, tj. jeden podmiot o ogólnym zakresie działania.
Podsumowując tę część pracy, należy podkreślić, że pojęcie nadzo-
ru, choć często wykorzystywane w celu określenia relacji nawiązywanych
na podstawie norm prawa publicznego, nie ma ściśle ustalonej i niekwe-
stionowanej treści. Pojęcie to używane jest w rzeczywistości w kilku
różnych pod względem charakteru prawnego znaczeniach. Współczesny
język prawny również nie sprzyja usystematyzowaniu reguł używania
omawianego pojęcia. Terminologia aktów normatywnych zdaje się być
26 J. Czekaj, Rynki, instrumenty i instytucje finansowe, Warszawa 2008, s. 64.
27 T. Dębowska-Romanowska, O pojęciu „spraw finansowych” w rozumieniu art. 171
ust. 2 Konstytucji, Gdańskie Studia Prawnicze 2007, t. XVI, s. 45.
28 Por. art. 3 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 u.n.r.f.
24
1.2. Zakres pojęciowy kontroli i nadzoru...
wypadkową niektórych ustaleń naukowych, różnych przyzwyczajeń,
specyficznej tradycji i czegoś, co można nazwać brakiem troski o budo-
wę uporządkowanego i przejrzystego systemu regulacji. Niewątpliwie
istnieje pewne wspólne odniesienie semantyczne dotyczące pojęcia
nadzoru, funkcjonujące niezależnie od tego, w jakim układzie norma-
tywnym jest ono używane. Sui generis wspólną podstawą dla wszystkich
prób definicyjnych jest to, że określają one nadzór jako relację polega-
jącą na możliwości sprawdzania czyjejś działalności powiązanej
z ograniczonymi uprawnieniami dla ingerencji w tę działalność. Kom-
petencje do sprawdzania czyjejś działalności to nic innego, jak prawo
do kontrolowania, dlatego twierdzi się, że nadzór to kontrola połączona
z prawem do władczej ingerencji w czyjąś sferę praw i powinności.
1.2. Zakres pojęciowy kontroli i nadzoru w teorii
prawa publicznego29
Kontrola jako funkcja samodzielna nie była przedmiotem większego
zainteresowania w doktrynie. Mówiono o niej w kontekście rozważań
nad nadzorem. Nie stanowiła przedmiotu sporu, ale tylko wówczas,
gdy nie była utożsamiana z nadzorem.
29 W doktrynie prawa cywilnego i karnego przyjęto stanowisko, że pojęcie nadzoru,
zaczerpnięte z języka potocznego, może być używane jako narzędzie poznania w badaniu
zagadnień związanych z nadzorem. W odniesieniu do prawa cywilnego A. Szpunar
stwierdził, że wszelkie uogólnienia dotyczące określenia pojęcia nadzoru są zawodne,
zaś próba definicji jest zbędna, ponieważ wystarcza znaczenie nadawane temu terminowi
w języku potocznym (Odpowiedzialność osób zobowiązanych do nadzoru, Warszawa
1978, s. 84). Podobne stanowisko przyjęła G. Rejman w prawie karnym, gdzie również
nie tworzono odrębnej instytucji prawnej nadzoru i posługiwano się pojęciem
zaczerpniętym z języka potocznego oraz z teorii organizacji i prakseologii. W swoich
rozważaniach na temat nadzoru autorka ta wskazywała, że jego kształt, forma i zakres
zależą od podstawy sprawowania funkcji nadzorczych (Odpowiedzialność karna za
niewłaściwe wykonywanie nadzoru w zespołowym działaniu, Warszawa 1972, s. 24 i n.).
Odmienne stanowisko spotyka się natomiast w doktrynie prawa administracyjnego,
prawa finansowego i prawa gospodarczego publicznego, gdzie zachodzi potrzeba
dokonania ścisłych ustaleń w dziedzinie nadzoru państwa. Sprawujące nadzór organy
szeroko pojętej administracji gospodarczej i finansowej działają bowiem na podstawie
przepisów prawnych, dlatego też pojęcie nadzoru, odnoszące się do pewnych szczególnych
stosunków wewnątrz struktury organizacyjnej administracji, jak i do zewnętrznych sfer
jej funkcjonowania, powinno być precyzyjnie określone w przepisach prawnych (tak
A. Filipowicz, Pojęcie i funkcje nadzoru..., s. 13–14 oraz C. Kosikowski, Prawo gospodarcze
publiczne, Warszawa 1994, s. 123–125).
25
Rozdział 1. Pojęcie nadzoru i jego zakres
Kontrolę można traktować w dwóch aspektach – jako funkcję
w teorii organizacji i zarządzania oraz jako swego rodzaju system orga-
nizacyjny stanowiący całokształt podmiotów kontrolowanych.
Zdaniem J. Starościaka „kontrolą jest obserwowanie, ustalanie, czy
wykrywanie stanu faktycznego – porównanie rzeczywistości z zamie-
rzeniami, występowanie przeciwko zjawiskom niekorzystnym i sygna-
lizowanie kompetentnym jednostkom o dokonanych spostrzeżeniach”30.
Podobnie W. Dawidowicz uważał, że „kontrola to działanie pole-
gające na 1) zbadaniu istniejącego stanu rzeczy, 2) zestawieniu tego, co
istnieje, co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania
– i sformułowaniu na tej podstawie odpowiedniej oceny, 3) w przypadku
istnienia rozbieżności między stanem istniejącym a pożądanym na
ustaleniu przyczyn tych rozbieżności, 4) sformułowaniu zaleceń mają-
cych na celu ukazanie sposobu usunięcia niepożądanych zjawisk
ujawnionych przez kontrolę”31.
W opinii M. Jaroszyńskiego „kontrolą nazywamy ogół czynności
polegających na sprawdzeniu stanu faktycznego”32, zaś według J. Langa
„kontrola to porównywanie tego, co jest, z tym, co powinno być”33.
Opisowo do terminu „kontrola” podchodził S. Sagan, który na
podstawie przeprowadzonych badań stwierdził, że „kontrola to obser-
wowanie określonych zjawisk, analizowanie ich charakteru i orzekanie
o ich niezgodności z określonymi regułami postępowania bądź tylko
zwracanie uwagi na niewłaściwość postępowania”34.
K. Adamiecki pod pojęciem „kontrola” rozumiał „sprawdzanie,
czy wykonanie zgadza się z planem, czyli wzorcem”35. Adamiecki pod-
kreślał przy tym, że kontrola jest jedynie środkiem, a nie celem, dlatego
– mówiąc o zbyteczności lub zmniejszeniu kontroli – należy rozumieć
niepotrzebny nadmiar kontroli, nigdy zaś samą zasadę kontroli.
T. Kotarbiński natomiast kontrolę sprowadził do „badania, czy zlecenie
zostało dokonane, do czego jedną z pomocy jest przyjmowanie do
30 J. Starościak, Elementy nauki w administracji, Warszawa 1957, s. 137.
31 W. Dawidowicz, Zagadnienia ustroju administracji państwowej w Polsce, Warsza-
32 M. Jaroszyński (red.), M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administra-
wa 1970, s. 34.
cyjne, część ogólna, Warszawa 1956, s. 440.
administracyjne, Warszawa 2003, s. 39.
33 J. Lang, Charakterystyka kontroli administracji (w:) M. Wierzbowski (red.), Prawo
34 S. Sagan, Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 127 i n.
35 K. Adamiecki, O nauce organizacji, Warszawa 1985, s. 149 i n.
26
1.2. Zakres pojęciowy kontroli i nadzoru...
wiadomości sprawozdania”36. W innym miejscu twórca prakseologii
pisał: „rozsądek nakazuje, by sprawdzać, czy to, co się zrobiło, zrobiło
się dobrze. Na tym polega kontrola w najszerszym tego słowa znaczeniu.
Dotyczy ona wartości wytworów, a dalej racjonalności zastosowanej
procedury, wykonania przyjętego planu”37.
R. Rutka dostrzega antycypacyjny charakter kontroli i definiuje ją
jako „działanie polegające na nadzorowaniu i korygowaniu stanów
rzeczy oraz regulowaniu procesów, realizowane dla zapewnienia przy-
szłej sprawności”38, aczkolwiek w przytoczonej definicji następuje po-
mieszanie kontroli w znaczeniu instytucjonalnym i funkcjonalnym.
J. Zieleniewskiemu zawdzięczamy przede wszystkim zwrócenie
szczególnej uwagi na różnice między pojęciem „kontrola” a terminem
control. Zaznaczył on bowiem, że termin control winien być rozumiany
jako możność kierowania39, gdy tymczasem J. Duraj pisał, że „control
znaczy sterować, a wyraz sterować oznacza nadawać obiektowi i/lub
procesom kierunek za pomocą steru, (...) sterowanie jest przeto oddzia-
ływaniem w celu zapobieżenia niepożądanym zmianom obiektu i/lub
procesu oraz wywołania w nich celowych zmian”40. Niemniej jednak,
zdaniem J. Zieleniewskiego, kontrola jest oddziaływaniem sprawczym
i należy ją rozumieć jako „działalność kierowniczą, polegającą na do-
maganiu się i otrzymywaniu sprawnego działania wykonawczego ze
strony dozoru i zatrudnionych”41.
T. Pszczołowski pisze, że „kontrola to porównanie wyniku działania
z jego celem po to, by dokonać oceny prakseologicznej i w przypadku
działania powtarzalnego wprowadzić modyfikacje w odniesieniu do
celu lub poszczególnych członków działania”42. W tym rozumieniu cel
ogólny jest punktem odniesienia porównań.
O zacieraniu się różnic w definiowaniu pojęć nadzoru i kontroli
pisał S. Kałużny, który zdefiniował kontrolę jako „rodzaj działania,
36 T. Kotarbiński, Traktat o dobrej robocie, Wrocław 1977, s. 12 i n.
37 Idem, Abecadło praktyczności, Warszawa 1972, s. 53 i n.
38 A. Czermiński, M. Czerska, B. Nogalski i inni, Zarządzanie organizacjami, Toruń
2001, s. 500 i n.
39 J. Zieleniewski, Organizacja zespołów ludzkich, Warszawa 1972, s. 89 i n.
40 J. Duraj, Pojęcie controllingu i jego miejsce w zarządzaniu przedsiębiorstwem (w:)
J. Duraj (red.), Controlling w zarządzaniu przedsiębiorstwem, Płock–Łódź 2003, s. 49 i n.
41 J. Zieleniewski, Organizacja zespołów..., s. 88.
42 T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław–War-
szawa–Kraków–Gdańsk 1978.
27
Rozdział 1. Pojęcie nadzoru i jego zakres
którego naczelnym celem jest regulowanie i korygowanie wszelkich
czynności dla zapewnienia ich sprawności i skuteczności”43. Podkreślał
on, że nadzór jest pojęciem szerszym od kontroli, gdyż obejmuje zarów-
no kontrolę, jak i prawo do wydawania zarządzeń oraz poleceń zmie-
rzających do usunięcia stwierdzonych uchybień44. S. Kałużny ostatecznie
wywiódł, że tam, gdzie występuje prawo wydania poleceń (zaleceń,
decyzji kierowniczych) wiążących dyrektywy o zmianie kierunku
działania, tam wchodzi w grę kierowanie organami podległymi, i wtedy
będziemy mówić o nadzorze, a nie kontroli45. Konsekwencją tego jest
różnica w zakresach odpowiedzialności, które wiążą się z kontrolą
i nadzorem.
Posługiwanie się pojęciem „nadzór” w znaczeniu podobnym do
współczesnego sięga przełomu XVIII i XIX w., kiedy to poszukiwano
form decentralizacji zbiurokratyzowanej administracji46. W poszukiwa-
niu odpowiedniej terminologii nadzoru szczególne zainteresowanie
badaczy koncentrowało się bowiem na tym, czy nadzór rozumiany jako
zespół działań administracji jest kategorią ustrojową, zastrzeżoną tylko
dla określania relacji pomiędzy organem organizacyjnie nadrzędnym
a organem mu podporządkowanym, czy dotyczy też relacji wynikających
z uregulowań materialnoprawnych.
Zdaniem S. Duszniaka próby uporządkowania i ustalenia termino-
logii z zakresu prawa nadzoru i poszczególnych jego funkcji były podej-
mowane w rodzimej literaturze niezwykle rzadko i to tylko fragmenta-
rycznie. Dlatego też zapewne i ich wpływ na praktykę legislacyjną
i administracyjną okazał się nie dość skuteczny47. Podjęcie próby wyjścia
z istniejącego terminologicznego chaosu dotyczącego nadzoru, dozoru,
kontroli, kierownictwa, koordynacji, controllingu, audytu czy sterowa-
nia oznacza podjęcie zadania usystematyzowania istniejących już defi-
nicji oraz objaśnienia ich znaczenia za pomocą nieskomplikowanych
form rozumowania.
Za wzorcową można w tym zakresie uznać wypowiedź J. Starościa-
ka, który pierwszy podjął wyzwanie porównania i oceny dwóch insty-
43 S. Kałużny, Leksykon kontroli, Warszawa 2006.
44 Idem, Kontrola wewnętrzna..., s. 26.
45 Ibidem, s. 25.
46 H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 1996, s. 27 i n.
47 S. Duszniak, Terminologia z zakresu czynności nadzorczych i kontrolnych, Gazeta
Administracyjna 1948, nr 1–2.
28
1.2. Zakres pojęciowy kontroli i nadzoru...
tucji, mianowicie nadzoru i kontroli, i którego pogląd w tym przedmio-
cie stanowił podstawę do późniejszych opracowań innych autorów.
Istotę pojęcia „nadzór” wyjaśnił on następująco: „tam, gdzie w grę
wchodzi prawo wydania polecenia, wiążącej dyrektywy o zmianie kie-
runku działania, gdzie w grę wchodzi kierowanie organami podległymi
– mówić będziemy o nadzorze, a nie o kontroli. Nadzór nie ogranicza
się zatem do obserwacji, a łączy z czynnikiem kierowania za pośrednic-
twem sformułowanych dyrektyw. (...) Organ nadzorujący nie tylko
spostrzega i ocenia. On również w pewnym sensie współadministruje
– odpowiada za wynik działalności organizatorskiej organów podległych
nadzorowi”48.
W ocenie W. Dawidowicza „przez nadzór należy rozumieć właści-
wość organu nadrzędnego do wywierania wpływu na działalność organu
podporządkowanego”49. Podobnie instytucję nadzoru charakteryzował
J. Homplewicz, który twierdził, że nadzór to „całokształt uprawnień
organu wyższego do ingerencji w działalność i organizację układu
podległego”50. Podkreślenia jednak wymaga, że koncepcje nadzoru
przedstawione przez J. Starościaka, W. Dawidowicza i J. Homplewicza
dotyczą tylko i wyłącznie takich stosunków, w których organ nadzoro-
wany jest hierarchicznie podporządkowany (podległy organizacyjnie)
organowi nadzorującemu. Z tego też względu zaprezentowane przez
tych autorów definicje nie mogą znaleźć zastosowania na gruncie inter-
pretacji zakresu nadzoru finansowego, gdzie wprawdzie istnieje podle-
głość funkcjonalna, jednakże nie jest ona tożsama z podległością orga-
nizacyjną.
Z próbą zdefiniowania nadzoru zmierzyli się również M. Wierz-
bowski i A. Wiktorowska, według których nadzór oznacza takie oddzia-
ływanie na określony podmiot, które nie tylko daje możliwość spraw-
dzenia jego działalności, ale również kreuje stan wiążącego wpływania
na ten podmiot. Ostatecznie autorzy ci skonstatowali, że „uprawnienia
nadzorcze oznaczają tyle, co prawo do kontroli wraz z możliwością
wiążącego wpływania na organy czy instytucje nadzorowane”51. Dodat-
48 J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1969, s. 357.
49 W. Dawidowicz, Zagadnienia ustroju..., s. 34.
50 J. Homplewicz, Ogólne zagadnienia prawne kontroli administracji, Kontrola
Państwowa 1965, nr 4, s. 4.
51 M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nadzór, kontrola, koordynacja, kierownictwo
(w:) M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne..., s. 103 i n.
29
Rozdział 1. Pojęcie nadzoru i jego zakres
kowo wskazali, że termin „nadzór” jest najczęściej używany do określe-
nia sytuacji, w której organ nadzorujący jest wyposażony w środki od-
działywania na postępowanie organów czy jednostek nadzorowanych,
nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności52.
J. Jagielski podkreśla, że najistotniejszym elementem relacji nadzor-
czej staje się możliwość podjęcia władczej ingerencji, ustanowionej
w celu zapewnienia przestrzegania przez podmiot nadzorowany
„określonych reguł, wzorców, standardów itp., za pomocą których
ustalone zostały pożądane cele i efekty danej działalności lub utrzymanie
danego stanu”53. Pogląd J. Jagielskiego uznać należy za niezwykle ważny
w kontekście definiowania nadzoru finansowego. Istotność „władczej
ingerencji”, o której mówi autor, sprowadza się bowiem do zapewnienia
celów postawionych przed organem nadzorującym, nie zaś – jak po-
wszechnie się przyjmuje – do kształtowania organizacji i struktury
podmiotu nadzorowanego.
Jak zauważa B. Dolnicki, „pojęcie nadzoru ma rację bytu jedynie
tam, gdzie między jednostkami nie występują powiązania organizacyjne.
Zaś w sferach, w których jednostki uczestniczą w obrocie prawnym i są
powiązane z organami administracji stosunkiem organizacyjnej podle-
głości, należy zrezygnować z pojęcia nadzoru na rzecz pojęcia kierow-
nictwa”54. Co więcej, zdaniem B. Dolnickiego nadzór oznacza czynność
prawną dokonywaną w formie określonych środków prawnych, zwa-
nych środkami nadzoru, i czynność ta pociąga za sobą przewidziane
przepisami prawnymi skutki prawne55. Założenie poczynione przez
B. Dolnickiego należy uznać za słuszne, biorąc pod uwagę fakt, że poję-
cie „kierownictwo”, w porównaniu z terminami „nadzór”, „koordyna-
cja” czy „kontrola”, jest terminem dającym organowi uprawnionemu
najdalej idące prerogatywy. Słowo „kierowanie” oznacza najdalej idącą
możliwość oddziaływania jednego organu na drugi, gdzie organ kieru-
jący w sposób dowolny wkracza w sferę praw i obowiązków podmiotu
kierowanego, z wyjątkiem sytuacji gdy wkroczenie takie jest zastrzeżone
na rzecz innego organu, względnie zabronione56. W tym kontekście
52 Ibidem.
53 J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 1992, s. 12.
54 B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem..., s. 44.
55 Ibidem.
56 A. Chełmoński, Instytucje administracyjne w zarządzaniu gospodarką narodową
(w:) T. Rabska (red.), System prawa administracyjnego, t. IV, Wrocław–Warszawa–Kra-
ków–Gdańsk 1980, s. 429.
30
1.2. Zakres pojęciowy kontroli i nadzoru...
można przyjąć, że układ ten wykazuje cechy wzmocnionego nadzoru,
którego celem jest nie tylko zapewnienie stałego wykonywania zadań
publicznych, ale przede wszystkim zapewnienie, by całość działalności
jednostki kierowanej prowadzona była wedle dyspozycji organu kieru-
jącego, chyba że przepisy wyłączają taką możliwość.
W kontekście powyższego należy zwrócić też uwagę na uniwersalne
ujęcie nadzoru, pozostające pod wpływem koncepcji sterowania (kiero-
wania), które zaproponował E. Knosala57. Według niego przez nadzór
należy rozumieć takie oddziaływanie jednego podmiotu na inny, które
opiera się na szczegółowej kompetencji podmiotu nadzorującego do
władczego ingerowania w sferę praw i obowiązków podmiotu nadzoro-
wanego
Z kolei J. Galster stwierdza, że „nadzór oznacza zespół środków
umożliwiających ingerencję w działalność jednostki nadzorowanej
w celu naprawy czy też poprawy jej funkcjonowania”58. Podobną defi-
nicję nadzoru opracował A. Jaroszyński, który nadzorem nazywa „zespół
instrumentów, które służą temu, aby prawo było przestrzegane i mogą
być stosowane przez organy państwowe wobec innych organów w ra-
mach łączących je więzi organizacyjnych”59. Z oczywistych względów
również powyższe koncepcje nie znajdują uzasadnienia w definicji
nadzoru finansowego, gdzie organ nadzorujący bezpośrednio nie
wkracza w działalność podmiotów nadzorowanych.
Według F. Longchampsa „nadzór hierarchiczny to możność jeszcze
bardziej skutecznego oddziaływania (...) poprzez uprzednie wskazówki,
poprzez zmianę dokonanych działań itp.”60. Natomiast T. Bigo określa
nadzór jako „zespół takich kompetencji, których wpływ na działalność
organów podporządkowanych jest bardziej intensywny, bezpośredni,
a które mają na celu usunięcie nieprawidłowości i zapobieganie im
w przyszłości”61. Chodzi tu jednak o nadzór hierarchiczny w stosunkach
s. 26.
57 E. Knosala, Prawne układy sterowania w administracji publicznej, Katowice 1998,
58 J. Galster, Nadzór nad samorządem terytorialnym (w:) Z. Witkowski (red.), Prawo
konstytucyjne, Toruń 2002, s. 525 i n.
59 A. Jaroszyński, Nadzór nad radami narodowymi i administracją terenową, Rada
Narodowa. Gospodarka. Administracja 1983, nr 13.
60 F. Longchamps, Rzut oka na system kontroli nad administracją, Kontrola Pań-
61 T. Bigo, Z problemów kontroli nad administracją terenową, Kontrola Państwowa
stwowa 1964, nr 3, s. 4.
1964, nr 5, s. 2.
31
Rozdział 1. Pojęcie nadzoru i jego zakres
pomiędzy podmiotami należącymi do organów administracji publicznej,
natomiast w układzie nadzorca – nadzorowani na rynku finansowym
tylko nadzorca należy do organów administracji publicznej, nadzoro-
wanymi zaś są podmioty prywatne.
Zdaniem K. Siarkiewicza „nadzór to kompetencja, uprawnienie,
obowiązek, nadrzędnych organów państwowych, która zapewnia
możliwość wpływu za pomocą rozmaitych środków na prawidłowe
funkcjonowanie organów podporządkowanych”62. Analogiczną termi-
nologię przyjął M. Szewczyk, który określił nadzór nad strukturami
zdecentralizowanymi jako „zespół kompetencji organów państwa
obejmujących upoważnienia do podejmowania działań kontrolnych
i korygujących w stosunku do organów korporacji prawa publicznego”63.
M. Szewczyk wyraził przy tym pogląd, że istotnym elementem uznania
nadzorczego charakteru danej relacji staje się możliwość ustalenia, czy
względem aktywności zamierzonej lub też faktycznie podjętej przez
dany podmiot ustawodawca ustanawia możliwość zniesienia lub ogra-
niczenia wolności podmiotu sfery zewnętrznej, dokonując tego z powo-
du prawdopodobieństwa zagrożenia dla dóbr prawem chronionych.
A. Powałowski i A. Dobaczewska postawili natomiast tezę, że inge-
rencja państwa w sferę gospodarki podejmowana jest dla dobra wolności
gospodarczej. Podkreślili oni, że ingerencję tę należy łączyć z tzw. regu-
lacją, a w gruncie rzeczy ze szczególną – co do zakresu, przedmiotu
i stosowanych środków działania – reglamentacją, a w pewnym stopniu
również z policją administracyjną64. Ogólnie rzecz ujmując, oddziały-
wanie państwa na gospodarkę obejmuje bowiem zadania zróżnicowane
co do ich sposobu regulacji. Poza zadaniami regulacyjnymi, sprowadza-
jącymi się głównie do modelowania organizacji oraz określania praw
i obowiązków, dotyczy więc też następujących zadań: ochronnego
(nakierowanego na zachowanie istniejących stosunków, stanu faktycz-
nego lub prawnego oraz utrzymanie należytego standardu praw pod-
miotowych, konkurencji, rynku itp.), reglamentacyjnego (związanego
z ograniczeniami swobody podejmowania i prowadzenia działalności
62 K. Siarkiewicz, Nadzór nad radami narodowymi i ich organami, Warszawa 1968,
63 M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym. Administracja
wobec wolności i innych praw podmiotowych jednostki, Poznań 1995, s. 26.
64 A. Powałowski, A. Dobaczewska, Przesłanki ingerencji państwa w sferę gospodarki
(w:) H. Gronkiewicz-Waltz, K. Jaroszyński (red.), Europeizacja publicznego prawa gospo-
darczego, Warszawa 2011, s. 79–87.
s. 8.
32
1.2. Zakres pojęciowy kontroli i nadzoru...
gospodarczej) i interwencyjnego (mającego nadzwyczajny charakter,
wiążący się z dążeniem do likwidacji lub łagodzenia niekorzystnych
zjawisk w gospodarce)65.
Zdaniem R. Kaszubskiego nadzór gospodarczy jest właśnie formą
takiego władczego wkraczania państwa, działającego poprzez upraw-
nione do tego organy, w funkcjonowanie niezależnych przedsiębiorców,
a podstawą tego wkraczania jest ochrona interesu publicznego66.
W ramach nadzoru gospodarczego wyróżnia się jednak nadzór specja-
listyczny, a w jego ramach m.in. nadzór finansowy, nadzór bankowy
czy nadzór nad rynkiem kapitałowym67.
Analizując zakres przedmiotowy i podmiotowy terminu „nadzór”,
nie można w końcu pominąć stanowiska Trybunału Konstytucyjnego,
który w uchwale z dnia 5 października 1994 r. przyjął, że „przez nadzór
należy rozumieć określone procedury dające odpowiednim organom
państwowym, wyposażonym w kompetencje, prawo ustalania stanu
faktycznego, jak też korygowania działalności organu nadzorowanego”68.
Na podstawie przytoczonych definicji stwierdzić należy, że wciąż
nie została rozpoznana właściwa dla wszystkich gałęzi prawa istota
nadzoru, która rozumiana bywa różnie, jako: kierowanie organami
podległymi – właściwość bądź uprawnienie organu, możność wpływania
(oddziaływania), zespół środków prawnych (zespół środków oddziały-
wania), zespół instrumentów czy w końcu – zespół kompetencji. Owa
różnorodność i rozpiętość pojęciowa terminu „nadzór” nie sprzyja
wypracowaniu i ustanowieniu jego legalnej definicji, która mogłaby
stanowić ewentualny punkt wyjścia do odpowiednich interpretacji
w określonych dziedzinach prawa. Co więcej, rozbie
Pobierz darmowy fragment (pdf)