Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00085 002394 20854123 na godz. na dobę w sumie
Ograniczenie praw rzeczowych w drodze wywłaszczenia - ebook/pdf
Ograniczenie praw rzeczowych w drodze wywłaszczenia - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 253
Wydawca: Oficyna Wydawnicza „Humanitas" Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-64788-78-9 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Ze względu na to, że prawo własności daje największe uprawnienia względem rzeczy, jego ograniczenie w drodze wywłaszczenia zostało potraktowane jako sytuacja modelowa. Stanowi ona zarazem punkt wyjścia do omówienia wspomnianej problematyki, z uwzględnieniem odmienności wynikających z konstrukcji pozostałych praw rzeczowych. Nie ulega żadnej wątpliwości, że wywłaszczenie polegające na ograniczeniu prawa rzeczowego do nieruchomości nie pozostaje również obojętne dla bytu prawnego stosunków zobowiązaniowych, których przedmiotem jest wykonywanie określonych uprawnień względem nieruchomości. Jest to powód, dla którego w sposób zwięzły zasygnalizowane zostaną również kwestie związane z oddziaływaniem wywłaszczenia na więzi obligacyjne i płynące z tego konsekwencje prawne.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Ograniczeniepraw rzeczowychw drodze wywłaszczeniaŁukasz StrzępekOgraniczenie praw rzeczowych w drodze wywłaszczeniaŁukasz Strzępek Problematyka ograniczenia praw rzeczowych w drodze wywłaszczenia nie doczekała się dotychczas szerszego zainteresowania doktryny, czego dowodem jest brak jakiegokolwiek monograficznego opracowania na ten temat. Nieliczne publikacje z tego zakresu koncentrują się na wybranych zagadnieniach, a uzyskane cząstkowe wnioski nie zostały poddane syntezie. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy upatrywać w tym, iż uwa- ga autorów zajmujących się wywłaszczeniem koncentruje się przede wszystkim na wywłaszczeniu prowadzącym do odjęcia prawa do nieruchomości. Ograniczenie było i na- dal jest traktowane jako pewien wyjątek od reguły, z założenia niemający większego znaczenia praktycznego. Tymczasem, mając na uwadze ewoluujący stan prawny, po- szerza się lista przedsięwzięć, które mogą być realizowane na nieruchomościach wbrew woli ich właściciela, bez konieczności pozbawiania go przysługującego mu prawa własności. Z tych względów zagadnienia te zasługiwały na szerszą analizę, której efektem końcowym jest niniejsze opracowanie. Jest ono skierowane zarówno do teoretyków prawa, zajmujących się prawem administracyjnym oraz cywilnym, jak i do praktyków, którzy znajdą w nim przydatne informacje na temat samej procedury wywłaszczeniowej oraz następstw prawnych zajęcia nieruchomości na cele publiczne.Fragm. Wstępu Łukasz Strzępek Ograniczenie praw rzeczowych w drodze wywłaszczenia Łukasz Strzępek Ograniczenie praw rzeczowych w drodze wywłaszczenia A N Y C I F O “ H Y DW A W N I C Z A ” S A T U M IA N W Y Ż S Z A S Z K O Ł A H U M A N I TA S Sosnowiec 2016 Recenzent: dr hab. Grzegorz Dobrowolski Redaktor Oficyny Wydawniczej „Humanitas” Danuta Dziewięcka Projekt okładki: Bartłomiej Dudek Copyright by Oficyna Wydawnicza „Humanitas” ul. Kilińskiego 43 41-200 Sosnowiec tel.: 32 363 12 25 e-mail: wydawnictwo@humanitas.edu.pl dystrybucja@humanitas.edu.pl ISBN: 978-83-64788-78-9 Sosnowiec 2016 Spis treści Wstęp .......................................................................................................................................... 7 Rozdział 1. Pojęcie i konstrukcja normatywna wywłaszczenia ...............................................11 1.1. Wprowadzenie .................................................................................................................................. 11 1.2. Ewolucja pojęcia wywłaszczenia .................................................................................................... 15 1.3. Konstytucyjne podstawy ograniczenia prawa do nieruchomości w drodze wywłaszczenia ......................................................................................................................... 22 1.4. Wywłaszczenie w ustawie o gospodarce nieruchomościami – uwagi generalne ..................... 31 1.5. Wywłaszczenie częściowe w u.g.n. ................................................................................................. 36 1.5.1 Art. 124 u.g.n. ............................................................................................................................ 37 1.5.2 Art. 125 u.g.n. ............................................................................................................................ 40 1.5.3 Art. 126 u.g.n. ............................................................................................................................ 42 1.6. Podsumowanie ................................................................................................................................ 44 Rozdział 2. Przedmiotowy zakres wywłaszczenia częściowego ...............................................46 2.1. Wprowadzenie .................................................................................................................................. 46 2.2. Prawa rzeczowe będące przedmiotem wywłaszczenia częściowego ......................................... 55 2.2.1 Własność .................................................................................................................................... 56 2.2.2 Użytkowanie wieczyste ............................................................................................................. 61 2.2.3 Użytkowanie .............................................................................................................................. 64 2.2.4 Służebności ................................................................................................................................ 66 2.2.5 Spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego ................................................ 68 2.3. Pozostałe stosunki prawne .............................................................................................................. 69 2.3.1 Posiadanie .................................................................................................................................. 70 2.3.2 Stosunki zobowiązaniowe ........................................................................................................ 72 Rozdział 3. Przesłanki wywłaszczenia częściowego .................................................................74 3.1. Wprowadzenie ...................................................................................................................................74 3.2. Realizacja celu publicznego – uwagi ogólne ..................................................................................75 3.3. Cele publiczne uzasadniające zastosowanie wywłaszczenia częściowego .................................84 3.3.1 Przesłanki zastosowania art. 124 u.g.n. ..................................................................................84 3.3.2 Cele publiczne uzasadniające zastosowanie art. 125 u.g.n. ................................................86 3.3.3 Przesłanki zastosowania art. 126 u.g.n. .................................................................................89 3.4. Cele publiczne w planowaniu przestrzennym ...............................................................................94 3.4.1 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ...........................................................94 3.4.2 Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ...............................................................98 3.5. Zasada proporcjonalności użytego środka do realizowanego celu ...........................................100 3.6. Rokowania w sprawie nabycia nieruchomości ............................................................................104 Rozdział 4. Postępowanie w sprawach wywłaszczenia częściowego ...................................... 109 4.1. Wprowadzenie ..................................................................................................................................109 4.2. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego .............................................................................110 4.3. Wpis w księdze wieczystej informacji o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego .........113 4.4. Problematyka nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym ........................................115 4.5. Organ wywłaszczający .....................................................................................................................117 4.6. Strony postępowania wywłaszczeniowego ..................................................................................119 4.7. Rozprawa wywłaszczeniowa .........................................................................................................127 4.8. Uzgodnienie decyzji o zajęciu nieruchomości na cele publiczne ............................................129 4.9. Odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ...........................................................130 4.10. Decyzje kończące postępowanie wywłaszczeniowe ................................................................132 4.10.1 Decyzja o ograniczeniu korzystania (zajęciu) nieruchomości .......................................132 4.10.2 Odmowa wywłaszczenia ......................................................................................................137 4.10.3 Umorzenie postępowania wywłaszczeniowego ................................................................139 4.11. Realizacja decyzji wywłaszczeniowej ........................................................................................141 Rozdział 5. Cywilnoprawne następstwa wywłaszczenia częściowego ....................................144 5.1. Wprowadzenie ................................................................................................................................144 5.2. Przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego ..............................................................147 5.3. Odszkodowanie pieniężne ............................................................................................................160 5.4. Obowiązki podmiotów dysponujących prawnorzeczowym tytułem do nieruchomości, na której realizowany jest cel publiczny ......................................................................................167 5.5. Ochrona prawna podmiotu wywłaszczanego ............................................................................168 5.6. Ochrona właścicieli i użytkowników wieczystych na nieruchomościach sąsiednich ...........171 5.7. Wygaśnięcie praw rzeczowych .....................................................................................................176 5.8. Roszczenie o wykup nieruchomości zajętej na potrzeby realizacji celu publicznego ...........177 5.9. Roszczenie o naprawienie szkód wyrządzonych przy okazji realizacji celu publicznego .....181 Rozdział 6. Wywłaszczenie częściowe – próba syntezy ..........................................................186 6.1. Wprowadzenie ................................................................................................................................186 6.2. Charakter relacji prawnej powstałej w wyniku wywłaszczenia częściowego .........................186 6.3. Wywłaszczenie częściowe w systemie prawa – wprowadzenie ................................................199 6.3.1 Obowiązek zapobieżenia szkodzie (art. 142 K.c.) ..............................................................200 6.3.2 Służebność przesyłu ................................................................................................................202 6.3.3 Art. 18 Prawa geologicznego i górniczego ...........................................................................205 6.3.4 Art. 47 Prawa budowlanego ..................................................................................................206 6.3.5 Art. 50 Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ..........................................209 6.3.6 Art. 124 b ustawy o gospodarce nieruchomościami ..........................................................211 6.3.7 Inne regulacje dotyczące zajęcia cudzej nieruchomości ....................................................214 6.4. Uwagi podsumowujące ..................................................................................................................215 Konkluzje rozważań – próba ustalenia charakteru prawnego wywłaszczenia częściowego....... 218 Bibliografia ..............................................................................................................................232 Wstęp Problematyka ograniczenia praw rzeczowych w drodze wywłaszczenia nie doczekała się dotychczas szerszego zainteresowania doktryny, czego dowodem jest brak jakiegokol- wiek monograficznego opracowania na ten temat. Nieliczne publikacje z tego zakresu koncentrują się na wybranych zagadnieniach1, a uzyskane cząstkowe wnioski nie zosta- ły poddane syntezie. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy upatrywać w tym, iż uwaga autorów zajmujących się wywłaszczeniem koncentruje się przede wszystkim na wy- właszczeniu prowadzącym do odjęcia prawa do nieruchomości. Ograniczenie było i jest traktowane jako pewien wyjątek od reguły, z założenia niemający większego znaczenia praktycznego. Tymczasem wydaje się, że wywłaszczenie polegające na ograniczeniu pra- wa do nieruchomości powinno być traktowane jako skuteczny instrument pozwalający na realizację celów publicznych w tych przypadkach, w których pozbawienie prawa własno- ści nie jest niezbędne. W praktyce takie wywłaszczenie znajdzie zastosowanie najczęściej w razie konieczności uzyskania uprawnienia do korzystania z nieruchomości ze względu na potrzebę wybudowania tzw. inwestycji liniowych oraz wszędzie tam, gdzie pozyskanie (a z punktu widzenia osoby władającej nieruchomością – odjęcie) prawa własności lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości nie jest konieczne. Podstawą normatywną, w oparciu o którą, moim zdaniem, można wyodrębnić for- mę wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu prawa (zwanego dalej wywłaszczeniem częściowym lub ograniczonym) są przepisy działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zatytułowanego „Wykonywanie, ograniczanie lub po- zbawianie praw do nieruchomości” (wymieniona ustawa dalej jako u.g.n.). W rozdziale 4 tej ustawy, noszącym tytuł „Wywłaszczanie nieruchomości”, znalazły się przepisy art. 124, 125 i 126, stanowiące o „ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości” (art. 124 i 125 u.g.n.) oraz o „zajęciu nieruchomości” (art. 126 u.g.n.). Przywołane regulacje w sposób wyczerpujący normują tryb zajęcia nieruchomości, czas, na jaki może być ono dokonane, sposób naprawienia powstałej szkody oraz kwestie wzajemnych praw i obo- wiązków pomiędzy tym, czyja nieruchomość jest zajęta, a tym, na czyją rzecz zajęcia do- konano. Z tego też względu można mówić o pewnej odrębności i samodzielności tych regulacji, pamiętając zarazem o ich usytuowaniu w przepisach ustawy – w rozdziale od- 1 W. Bugajski, Służebność drogi koniecznej (art. 33 § 1 prawa rzecz. – art. 145 k.c.) i zasady współżycia społecznego (art. 3 p.o.p.c – art. 5 k.c.) – a przepisy o energetyce i wywłaszczaniu nieruchomości, „Palestra” 1965, nr 7-8; tenże: Przepisy o zakładaniu na cudzych nieruchomościach urządzeń wodno-kanalizacyjnych, gazociągowych, energetycz- nych i telekomunikacyjnych a tzw. służebności ustawowe (art. 145, 146 k.c.), „Palestra” 1966, nr 12; M. Drela, Rozwa- żania nad art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, „Rejent” 2002, nr 4; A. Gill, A. Nowak-Far, Korzystanie przez przedsiębiorstwa ciepłownicze z sieci i urządzeń przesyłu energii cieplnej usytuowanych na cudzych gruntach, „Prawo Spółek” 1999, nr 7-8; R. Mikosz, Stosunek ustawy o gospodarce nieruchomościami do prawa geologicznego i górniczego (zagadnienia wybrane), „Rejent” 1998, nr 12; E. Ura, K. Heliniak, Ograniczenia własności nieruchomości w administracyjnym prawie materialnym, [w:] Jednostka wobec działań administracji publicznej, red. E. Ura; T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010. 8 noszącym się do wywłaszczenia. Zauważyć również trzeba, że ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami2 wprowadzona została nowa instytucja prawna, tj. możliwość zajęcia nieruchomości ze względu na potrzebę konser- wacji, remontu, usuwania awarii, a także zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykona- nie tych czynności (art. 124b ustawy). Zasygnalizować wypada, że co prawda regulacja ta znalazła się wśród przepisów wywłaszczeniowych, jednakże mimo to daleko idące wąt- pliwości budzi jej charakter, gdyż, jak się wydaje, nie posiada ona cech konstytutywnych wywłaszczenia, o czym dalej. Posługując się terminem „wywłaszczenie”, mam na myśli przymusowe odjęcie lub ograniczenie prawa do nieruchomości, które następuje ze względu na potrzebę realizacji celu publicznego, a podmiot dysponujący prawem do nieruchomości uzyskuje z tego ty- tułu odszkodowanie3. Przedmiotem niniejszego opracowania jest próba kompleksowej analizy wywłasz- czenia polegającego na zajęciu nieruchomości na cele publiczne. W mojej ocenie, jako najistotniejsze, jawią się kwestie związane z wpływem wywłaszczenia na treść i sposób wykonywania praw rzeczowych. Ze względu na to, że prawo własności daje największe uprawnienia względem rzeczy, jego ograniczenie w  drodze wywłaszczenia zostało po- traktowane jako sytuacja modelowa. Stanowi ona zarazem punkt wyjścia do omówienia wspomnianej problematyki, z uwzględnieniem odmienności wynikających z konstrukcji pozostałych praw rzeczowych. Nie ulega żadnej wątpliwości, że wywłaszczenie polegające na ograniczeniu prawa rzeczowego do nieruchomości nie pozostaje również obojętne dla bytu prawnego stosunków zobowiązaniowych, których przedmiotem jest wykonywanie określonych uprawnień względem nieruchomości. Jest to powód, dla którego w sposób zwięzły zasygnalizowane zostaną również kwestie związane z oddziaływaniem wywłasz- czenia na więzi obligacyjne i płynące z tego konsekwencje prawne. Celem pracy jest próba znalezienia odpowiedzi na pytanie, w jakim zakresie i w jaki sposób wywłaszczenie wpływa na treść i sposób wykonywania praw rzeczowych. Cho- dzi więc przede wszystkim o następstwa przymusowego ograniczenia praw rzeczowych, przy czym pod uwagę należy brać nie tylko sytuację prawną podmiotu poddanego wy- właszczeniu, lecz również tego, kto uzyskał możliwość ingerowania w prawo do nierucho- mości. Mając to na uwadze, najlepszym sposobem jej uzyskania wydaje się prowadzenie rozważań na trzech płaszczyznach. Po pierwsze, konieczne wydaje się omówienie samej konstrukcji normatywnej wywłaszczenia częściowego, po wtóre, jego relacji względem wywłaszczenia całkowitego, a  po trzecie, usytuowania tej instytucji w  systemie prawa, z uwzględnieniem podobieństw i różnic w stosunku do innych regulacji prawnych prze- widujących zbliżone uprawnienia do ingerencji w prawo do nieruchomości. Z tego też powodu, mając na uwadze istnienie przepisów zarówno o charakterze cywilnoprawnym, jak i administracyjnoprawnym, które pozwalają na przymusowe ograniczenie czyjegoś 2 Dz.U. nr 200, poz. 1323. 3 Tak traktuje pojęcie wywłaszczenia m.in. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 24-25. Szersze rozważania na ten temat znajdują się w dalszych częściach pracy. Ograniczenie praw rzeczowych w drodze wywłaszczenia 9 prawa do nieruchomości, uzasadnione wydaje się dokonanie ich zwięzłej analizy i porów- nania do wywłaszczenia częściowego. Konsekwencją przyjęcia wspomnianego założenia będzie próba umiejscowienia instytucji wywłaszczenia w systemie prawa i ustalenia jego wpływu na prawo własności, przy uwzględnieniu konstytucyjnych gwarancji ochrony praw podmiotu poddanego wywłaszczeniu. Tym samym niezbędne wydaje się zwięzłe przybliżenie ustawowej regulacji odnoszącej się zarówno do wywłaszczenia całkowitego, jak i częściowego, celem wskazania podobieństw i różnic. Wywłaszczenie jest instytucją pozostającą w ścisłym związku z przyjętym modelem porządku prawnego. Przesłanki i zakres jego zastosowania oraz sposób naprawienia szko- dy są wyznaczone zarówno treścią norm konstytucyjnych, odnoszących się do ochrony praw podmiotowych, jak również przepisami ustawodawstwa zwykłego. Z tego też wzglę- du, co do zasady, zrezygnowano z rozważań o charakterze prawnoporównawczym, któ- rych przedmiotem byłoby zbadanie tego rodzaju regulacji w systemach prawnych innych państw4. Wyodrębnienie tzw. wywłaszczenia częściowego (ograniczonego) opiera się przede wszystkim na treści art. 112 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomo- ści polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W ustawie o gospodarce nieruchomościami znalazła się grupa przepisów (art. 124–126), w oparciu o które możliwe jest uzyskanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (art. 124 i 125 u.g.n.) lub zezwalającej na zajęcie nieruchomości (art. 126 u.g.n.). Ponieważ przywołane przepisy znalazły się w rozdziale 4 ustawy, regulującym wywłaszczenie, moż- na założyć, że stanowią one szczególną formę wywłaszczenia, która charakteryzuje się tym, że prawo podmiotowe nie jest odbierane, a jedynie ograniczane w ściśle określonym zakresie. 4 Jest oczywiste, że rozwiązania konstytucyjne w poszczególnych krajach różnią się od siebie znacząco. Ty- tułem przykładu można odwołać się do spostrzeżeń G. Chmielewskiego dotyczących charakterystyki wy- właszczenia w Republice Słowackiej – por. G. Chmielewski, Instytucja wywłaszczenia w regulacjach prawnych Republiki Słowackiej, „Przegląd Prawa Publicznego” 2010, nr 2, s. 54. Rozdział 1. Pojęcie i konstrukcja normatywna wywłaszczenia Rozdział 1  Pojęcie i konstrukcja normatywna wywłaszczenia 1.1. Wprowadzenie Wywłaszczenie, obok innych ingerencji w prawo własności, takich jak np. przepadek rzeczy5 lub nacjonalizacja, należy do kategorii instytucji prawnych po dziś stanowiących przedmiot dyskusji6. Najogólniej rzecz ujmując jest to akt władczej ingerencji podmiotu publicznego (państwa, jednostki samorządu terytorialnego) w sferę praw podmiotowych (prawa własności, innych praw rzeczowych, czasem stosunków zobowiązaniowych), ze względu na potrzebę realizacji celów publicznych, za odszkodowaniem7. Instytucja wywłaszczenia nie ma zbyt długiej tradycji historycznej, co jest wynikiem na- stępujących w ostatnich 200 latach zmian w rozumieniu relacji zachodzącej pomiędzy pra- wem własności a interesem podmiotów publicznych (państwa, samorządu terytorialnego). Do pewnego stopnia przyjęty model wywłaszczenia jest pochodną kształtowania się poglądów na prawo własności8. Jakkolwiek pojmowana własność (czy to państwowa, czy indywidualna) za- 5 Por. art. 44 i 45 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. nr 88, poz. 553, ze zm.). Zob. także A. Stel- machowski [w:] System prawa prywatnego, t. 3: Prawo rzeczowe, red. T. Dybowski, Warszawa 2003, s. 407. 6 W obecnym stanie prawnym dotyczą one w szczególności katalogu celów publicznych, dla realizacji których możliwe jest wywłaszczenie – por. np. wyrok NSA z 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07 – System Informacji Prawniczej LEX nr 503449, zagadnień związanych z tym, na czyją rzecz można wywłaszczyć – por. np. A. Łu- kaszewska [w:] Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, red. J. Szachułowicz, Warszawa 2003, s. 347; T. Gros- smann, Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności, „Państwo i Prawo” 2005, nr 9, s. 83, wreszcie kwestii dotyczących odszkodowań – por. M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 273. Są to rzecz jasna jedynie przykłady najczęściej pojawiających się problemów, których część, w miarę potrzeby, zostanie przybliżona w niniejszej pracy. 7 Por. J. Boć, Obywatel wobec ingerencji współczesnej administracji, Wrocław 1985, s. 22. 8 Zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości…, s. 19 i nast. Własność rozumiana jako stosunek określonego podmiotu względem rzeczy stanowi jeden z fundamentów funkcjonowania cywilizacji. Jej ewolucja, postę- pująca „równolegle” do rozwoju społeczno-gospodarczego każdego społeczeństwa, z reguły odzwierciedla pewne cechy charakterystyczne tego systemu, gdyż własność „rodziła się i przetwarzała wraz z rozwojem spo- łeczeństwa, stanowiąc fundamentalną, a także integralną część całego systemu prawa każdej społeczności” – tak W. Czachórski, Własność osobista w świetle Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Warszawa 1956, s. 55 i nast.; M. Wolanin, Wybrane problemy prawne zasad, formy i zakresu odszkodowania przy wywłaszczaniu praw rzeczowych, „Palestra” 1995, nr 1-2, s. 45. Prawo to można w pewnym sensie uznać za fundament współ- czesnej cywilizacji, gdyż „jest w istniejącym od wieków i dotąd we wszystkich państwach uznanym ustroju społecznym podwaliną prawnego uregulowania stosunków majątkowych” – por. L. Piniński, Pojęcie i granice prawa własności. Księga pamiątkowa Uniwersytetu Lwowskiego dla Krakowskiego, Lwów 1900, s. 3. Podkreślić należy również ścisły związek istniejący pomiędzy własnością a kulturą, religią oraz systemem społeczno-go- spodarczym istniejącym na danym etapie dziejów – zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 14. Różnorako pojmowana własność jest znana praktycznie wszystkim kulturom, a więc można ją uznać za trwałą podwalinę prawnego uregulowania stosunków majątkowych. Nie sposób wyobrazić sobie jakiejkolwiek formy istnienia zorganizowanej społeczności nieposługującej się własnością, lub pojęciem o podobnej treści. Potwierdzeniem tych tez jest fakt, że już na gruncie prawa rzymskiego da- wano wyraz poczuciu znaczenia prawa własności dla całego systemu prawa oraz jego odrębności od innych 12 wsze stanowi wyraz dążeń określonego podmiotu do objęcia swym władztwem jakiejś rzeczy. Należy zarazem zwrócić uwagę na różnorakie rozumienie własności. Może być ona bowiem ujmowana w znaczeniu ekonomicznym, prawnym, psychologicznym czy też socjologicznym9. W znaczeniu ekonomicznym własność to każda forma zarządzania dobrami przyrody, bez rozróżnienia na poszczególne typy tego rodzaju władztwa, natomiast z prawnego punktu wi- dzenia to tylko jeden ze sposobów gospodarowania rzeczą10. Własność oznacza władztwo nad rzeczą, które może przybrać dwojaką postać. Pierwsza z nich ma charakter publicznoprawny, rozumiany jako władza państwa (imperium) nad każdą rzeczą, bez względu na to, czyją jest ona własnością. Imperium wyraża się m.in. w możliwości ograniczenia lub odebrania własno- ści przez państwo (lub inny podmiot publiczny) w oparciu o przepisy prawa i w trybie przez te przepisy uregulowanym. Drugą formą władztwa jest władztwo prywatnoprawne – przynależ- ne każdorazowemu właścicielowi konkretnej rzeczy11. W obowiązującym stanie prawnym własność jest traktowana jako jedno z fundamen- talnych praw przysługujących jednostce, a jej ochrona została podniesiona do rangi zasa- dy konstytucyjnej12. Na tle współczesnego prawodawstwa nie powinno budzić wątpliwości stwierdzenie, że własność nie jest pojęciem zarezerwowanym wyłącznie dla prawa cywilne- go. Przeciwnie, ma charakter interdyscyplinarny obejmujący wiele dziedzin prawa. Odno- si się bowiem do niej, poza prawem cywilnym, prawo karne (czymże bowiem innym jest penalizacja przestępstw przeciwko mieniu), administracyjne (np. zagospodarowanie prze- strzenne, gospodarka nieruchomościami, prawo geologiczne i górnicze), prawo handlowe (zagadnienia związane z własnością spółek), prawo pracy (kwestie związane z mieniem pra- codawcy powierzonym pracownikowi) i inne dziedziny prawa. Z powyższego wynika, że mimo zdefiniowania własności w Kodeksie cywilnym, nie może być ona ujmowana w wą- skim, wyłącznie cywilistycznym aspekcie, gdyż byłoby to zbyt jednostronne rozumienie tego pojęcia. Na własność można patrzeć z wielu punktów widzenia, uwzględniając różnorakie konteksty normatywne, w jakich się pojawia. Prawo własności daje najszersze uprawnienia względem rzeczy, co nie oznacza, że właściciel nie jest niczym skrępowany. Przeciwnie, treść art. 140 K.c.13 pozwala stwierdzić, praw majątkowych i sytuacji prawnych – czego wyrazem jest chociażby sformułowanie: „Nihil comune habet proprietas cum possesione” – własność nie ma nic wspólnego z posiadaniem. Słowa te przypisywane są Ulpia- nowi. – por. I. Żeber, Prawo rzymskie – teksty źródłowe do ćwiczeń, Wrocław 1994, s. 81. 9 Szerzej na ten temat: A. Stelmachowski [w:] System prawa prywatnego..., s. 204-205. 10 Por. J. Ignatowicz [w:] System prawa cywilnego, t. II: Prawo własności i inne prawa rzeczowe, red. J. Ignatowicz, Ossolineum 1977, s. 32. Zob. także J. Wasilkowski, Pojęcie własności we współczesnym prawie polskim, Warszawa 1972, s. 19. Autor ten wskazuje, że z własności wywodzą się wszelkie inne formy prawne apropriacji rzeczy. Por. także: S. Grzybowski, J. Skąpski, S. Wójcik, Zarys prawa cywilnego, Warszawa 1988, s. 317 i nast. E. Gniewek uznaje, że w znaczeniu ekonomicznym właścicielem jest ten, kto dysponuje w swoim interesie określonym dobrem ekono- micznym – E. Gniewek, Prawo rzeczowe, Warszawa 1997, s. 27. 11 A. Wasilewski, Administracja wobec prawa własności nieruchomości gruntowych. Rozważania z zakresu nauki prawa administracyjnego, Kraków 1972, s. 41. Zob. również A.W. Bradley, K.D. Ewing, Constitutional and administrative law, London 2000, s. 498. 12 Por. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. 13 Przepis ten stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenie praw rzeczowych w drodze wywłaszczenia 13 że własność może być poddana wielorakim ograniczeniom, których dokładne opisanie nie mieści się w zakresie problematyki poruszanej w niniejszej pracy. Dość wspomnieć, że w literaturze przyjęto podział na ograniczenia wewnętrzne i zewnętrzne14. Pierwsze z nich, wewnętrzne, wynikają z samej istoty tego prawa15. W aktualnym stanie prawnym za czynniki wyznaczające granice prawa własności niejako „z istoty” tego prawa uważane są te, które zostały wskazane przez ustawodawcę w art. 140 K.c. Tego rodzaju „ogranicze- nia” kreowane są wolą samego właściciela (np. ustanowienie ograniczonego prawa rze- czowego obciążającego rzecz). „Ograniczenia” wynikające z woli właściciela można uznać za jeden z przejawów jego władztwa nad rzeczą – za sferę przynależną ius abutendi16. Oprócz tego istnieją również ograniczenia własności pochodzące „z zewnątrz”, rozumia- ne jako podejmowane, w granicach wyznaczonych prawem, akty woli podmiotów innych niż właściciel, na mocy których możliwa jest zmiana zakresu uprawnień właściciela nawet 14 Przegląd występujących w doktrynie poglądów dotyczących „granic” i „ograniczeń” prawa własności za- warty jest w pracy R. Mikosza – por. R. Mikosz, „Ograniczenia” własności (na przykładzie prawa górniczego), „Problemy Prawne Górnictwa” 1982, nr 5, s. 44 i nast. Ponadto Autor proponuje podział ograniczeń prawa własności na ograniczenia „wewnętrzne” – odnoszące się do własnej nieruchomości i ograniczenia „zewnętrz- ne” – przyznające uprawnienie do ingerencji w cudze prawo własności (niejako „z zewnątrz), s. 15. Podobnie A. Wasilewski, Administracja wobec prawa własności nieruchomości gruntowych. Rozważania z zakresu nauki prawa administracyjnego, Kraków 1972, s. 16. A. Wasilkowski uważa, że użyte w art. 140 zwroty ustawowe nie mogą być traktowane jako ograniczenia prawa własności. Prawo to nie jest jednakże prawem nieograniczonym, a określenia użyte przez ustawodawcę w art. 140 K.c. kształtują jedynie treść prawa własności jako prawnego odzwierciedlenia konkretnej formy społecznej. W istocie stanowią więc normalną, ustawową treść tego prawa – por. A. Wasilkowski (przy współudziale M. Madeya), Prawo własności w PRL. Zarys wykładu, Warszawa 1969, s. 51 i 106. J. Ignatowicz zauważa, że o ograniczeniach własności sensu stricto można mówić w zasadzie wyłącznie w odniesieniu do praw podmiotowych przysługujących innym osobom. „Ograniczenia” wynikające bezpośred- nio z przepisów ustawy lub innych wyznaczników zakresu prawa własności stanowią w istocie element ustawo- wej definicje tego prawa. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 2000, s. 74. Ten sam Autor w: Systemie prawa Rzeczowego, t. II, s. 48 wskazuje, że „ustawowe szranki prawa własności bywają traktowane jako ograniczenia jego treści. Osobiście bronię poglądu, że w zasadzie są one ograniczeniami pozornymi, wyznaczają bowiem normalną, ustawową treść tego prawa”. T. Dybowski z kolei proponuje pojmować prawo własności jako „prawo względnie pełne” w ramach danego systemu prawnego. Określenie to oznaczać ma, iż w konkretnym systemie prawa treść własności jest najszersza, lecz nie nieograniczona. Por. T. Dybowski, Ochrona własności w polskim prawie cywilnym, Warszawa 1969, s. 56. Zauważyć można również, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, iż prawo własności nieruchomości jest prawem limitowanym, zwłaszcza przez ustawę o zago- spodarowaniu przestrzennym. Przykładem może być wyrok NSA z 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 432/00 (nie- publikowany), a także wyrok z dnia 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 1842/97 (Orzecznictwo w sprawach samorządowych z 2000 r., nr 1 poz. 4). Znaczące jest również orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. (OTK z 2001 r., nr 2, poz. 29). W wyroku tym Trybunał wskazał, iż prawo własności nie może być jednak traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym prawo własności może być ograniczane w drodze ustaw, lecz ograniczenie to nie może prowadzić do naruszenia zasady proporcjonalności, a tym samym pozbawienie prawa własności. 15 „nie są one (ograniczenia – przyp. Ł.S.) sprzeczne z pojęciem własności, lecz przeciwnie, zgodne z niem...” – L. Piniński, Pojęcie i granice prawa własności, s. 11. 16 A. Klein uważa, ze ograniczone prawa rzeczowe nie ograniczają (ścieśniają) prawa własności, gdyż pomię- dzy właścicielem a niewłaścicielami nie zachodzi modyfikacja stosunku prawnego. A. Klein, Elementy stosun- ku prawnego prawa rzeczowego, Wrocław 1976, s. 39. Pogląd ten można uznać za o tyle kontrowersyjny, że przecież również uprawniony z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego jest niewłaścicielem, a niewątpliwie ustanowienie innego niż własność prawa rzeczowego wpływa na treść stosunku prawnego łączącego go z wła- ścicielem. Autor próbuje bronić swojej koncepcji, wskazując, że w takiej sytuacji dochodzi do powstania od- rębnego stosunku prawnego (por. A. Klein Elementy...., s. 129). Przyjęcie takiego poglądu może doprowadzić, w przypadku większej ilości praw rzeczowych „obciążających” rzecz, do nadmiernej komplikacji obrazu wza- jemnych relacji między właścicielem a pozostałymi podmiotami, które stosunek prawa rzeczowego obejmuje. Rozdział 1. Pojęcie i konstrukcja normatywna wywłaszczenia 14 wbrew jego woli. Można je traktować jako wyraz uprawnień przysługujących do rzeczy in- nym niż właściciel podmiotom (np. wynikających z innych praw rzeczowych, stosunków obligacyjnych, czy wreszcie aktów administracyjnych ingerujących w prawo własności)17. Do tego ostatniego rodzaju można zaliczyć wywłaszczenie będące w istocie aktem władczej ingerencji w prawo własności, ze swej istoty przeciwstawnym woli właściciela rzeczy. Charakteryzując rodzaje wspomnianych ograniczeń zauważyć trzeba, że jeżeli nie- właściciel realizuje własny, indywidualny interes, dochodzi wówczas do kolizji upraw- nień, która co do zasady jest rozstrzygana na drodze cywilnoprawnej. Pamiętać jednak trzeba, że również prawo administracyjne, w pewnych sytuacjach, przewiduje możliwość wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie, co oznacza, że przywołany podział nie opiera się na jednorodnym kryterium18. Niekiedy jednak może dojść do konfrontacji interesu indywidualnego właściciela oraz potrzeby realizacji lub ochrony interesu pewnej zbioro- wości – interesu publicznego. Taki stan rzeczy stanowił podstawę dla stworzenia grupy norm, które można określić mianem „kolizyjnych – publicznoprawnych”. Na ich pod- stawie ustalane są zasady pozwalające wyważyć interes publiczny i prywatny, a następnie rozstrzygnąć, który z nich ma pierwszeństwo19. Do tej kategorii można zaliczyć przepisy odnoszące się do wywłaszczenia. Określają one bowiem warunki, w których interes indywidualny musi ustąpić interesowi publiczne- mu, zasady i tryb prowadzenia postępowania zmierzającego do pozbawienia kogoś przy- sługującego mu prawa własności nieruchomości lub innego prawa oraz ustalają reguły naprawienia powstałej w ten sposób szkody. Warto mieć również na uwadze fakt, iż treść norm kolizyjnych pozostaje w ścisłym związku z istniejącym w danym państwie porząd- kiem prawnym20. Przyjęcie określonego modelu stosunków społeczno-gospodarczych pozwala bowiem ustalić granicę dopuszczalnej ingerencji podmiotu publicznego w sferę praw majątkowych podmiotów niepublicznych21. 17 Taki pogląd koresponduje z ujęciem prawa własności jako idei domniemania kompetencji. Pogląd ten zakłada, iż istnieje ogólne domniemanie kompetencji uprawnień właściciela w stosunku do rzeczy. Na pod- miotach niebędących właścicielami, dochodzących swoich uprawnień w stosunku do rzeczy, spoczywa ciężar udowodnienia swoich uprawnień do wkraczania w sferę uprawnień właściciela. Por. W. Pańko, O prawie własności..., s. 75. Por. również rozważania A. Kleina, który ujmował konstrukcję stosunku prawa rzeczo- wego, a tym samym prawa własności, na wzór stosunku zobowiązaniowego. Niektóre ze wskazanych wyżej „ograniczeń” znajdowały się poza tak ujmowanym stosunkiem prawnym. A. Klein, Elementy..., s. 61 i nast. 18 Por. np. art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.). 19 Por. S. Czuba, Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia, Warszawa 1980, s. 5. 20 Por. A. Szpunar, Uwagi o tendencjach rozwojowych w nowoczesnej cywilistyce, „Studia Prawno-Ekonomicz- ne” 1986, t. XXXVI, s. 10 i nast.; R.A. Tokarczyk, Główne normy amerykańskiego prawa własności, „Rejent” 1995, nr 7-8; S. Panesar, General Principles of property law, Longman 2001, s. 84 i nast. 21 Trzeba jednocześnie dodać, iż własność pojmowana w opisany wyżej sposób jest powiązana ze współcze- snym modelem stosunków społecznych, który rzutuje na jej treść, zakres i sposób wykonywania. Szczególne znacznie własności daje się zaś zauważyć na gruncie ustrojów demokratycznych. Jak bowiem słusznie zauwa- ża J. Ignatowicz, „własność prywatna jest warunkiem sine qua non ustroju demokratycznego” – J. Ignatowicz Prawo rzeczowe, Warszawa 2000, s. 42. Ograniczenie praw rzeczowych w drodze wywłaszczenia 15 1.2. Ewolucja pojęcia wywłaszczenia Podejmując się omówienia problematyki wywłaszczenia, a w szczególności tej jego formy, która polega na ograniczeniu prawa rzeczowego, nie sposób uniknąć odniesienia się do historycznych zmian, jakie przeszła ta instytucja. Zarówno normatywne ujęcie wy- właszczenia, jak i poglądy nauki na ten temat przeszły ewolucję, która postępowała rów- nolegle do przemian dotyczących pojmowania prawa własności. Zmiany te były efektem kształtowania się relacji pomiędzy państwem a właścicielami. Wydaje się więc, iż warto, chociażby w zarysie, przybliżyć zasadnicze, wypracowane przez naukę prawa, koncepcje odnoszące się do cech i funkcji wywłaszczenia, jak również zwięźle przedstawić histo- ryczny rozwój ustawodawstwa wywłaszczeniowego w Polsce powojennej. W zasadzie za początek zainteresowania doktryny problematyką wywłaszczenia trze- ba uznać tzw. „klasyczną teorię wywłaszczenia”22. Pojawiła się ona w nauce prawa w XIX w. jako rezultat zmian poglądów na prawo własności23. Charakterystyczne jest dla niej związanie pojęcia wywłaszczenia z prawami odnoszącymi się do nieruchomości. Tylko bowiem nieruchomość lub jej część mogła zostać wywłaszczona, co stanowiło cechę od- różniającą wywłaszczenie od np. konfiskaty odnoszącej się do całego majątku, a więc rów- nież rzeczy ruchomych. Wywłaszczenie mogło zostać dokonane wyłącznie na konkretny cel, a warunkiem jego dopuszczalności był brak zgody właściciela na zbycie nieruchomo- ści. Konkretyzacja celu wywłaszczenia miała zagwarantować podmiotowi wywłaszczane- mu, iż jego prawo posłuży realizacji określonego celu publicznego. Co prawda nie powstał jednolity i stabilny katalog tych celów, niemniej jednak próby jego stworzenia podejmo- wane były zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo. Cele te określone zostały w aktach rangi ustawowej jako cele „użyteczności publicznej”24, w myśl zasady nulla expropiatio 22 Por. S. Czuba, Cywilnoprawna problematyka..., s. 18 i nast. 23 Zmiana ta nastąpiła na skutek uchwalenia w 1804 r. francuskiego kodeksu cywilnego, noszącego z czasem miano „Kodeksu Napoleona”. Przyjęte w nim regulacje były wynikiem odwrotu od wcześniejszych, feudal- nych rozwiązań prawnych dotyczących własności. Kodeks Napoleona stanowił rezultat zmian zapoczątkowa- nych przez Rewolucję Francuską. Cechowało go podporządkowanie prawa, w tym prawa własności, indywi- dualnym interesom jednostki. Stąd też uznano własność za prawo „święte i nienaruszalne”. Zbliżona, choć nie identyczna regulacja odnośnie do własności przyjęta została w austriackim kodeksie cywilnym Allgemaines Gesetzbuch fur die gesamten Deutschen Erblander der Osterrichischen Monarchie (w skrócie ABGB). ABGB był, w stosunku do Kodeksu Napoleona, bardziej zachowawczy, pozostawiając niektóre instytucje charak- terystyczne dla ustroju feudalnego – por. E. Borkowska-Bagieńska, B. Lesiński, Historia prawa sądowego, Poznań 1995, s. 218 i nast. Przed Rewolucją Francuską przejęcie prawa własności następowało z reguły na skutek faktycznego zajęcia nieruchomości lub też aktu konfiskaty (wydawanego przez władcę lub sąd). Zob. na ten temat, w odniesieniu do Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka i obywatela: J. Boć, O interwencji ad- ministracji publicznej w dziedzinę dóbr nieruchomych we Francji, „Acta Universitatis Wratislaviensis Przegląd Prawa i Administracji”, Wrocław 1972, s. 33. 24 E. Dubaniowicz scharakteryzował pojęcie użyteczności publicznej w następujący sposób: I – pożytek z niego wynikający staje się bezpośrednio udziałem ogółu, tj. tych wszystkich członków społe- czeństwa, którym korzystanie z owego pożytku nastręcza zewnętrzne, równe okoliczności, II – jeżeli pożytek przedstawia się jako korzyść realna, widoczna i dająca się ocenić z planów odpowiedniego działania czy przedsiębiorstwa, III – jeżeli wreszcie pożytek tego rodzaju nie daje się osiągnąć inną drogą jak tylko przez zastosowanie wy- właszczenia, tak że wywłaszczenie przedstawiać się musi jako niezbędny środek do jego urzeczywistnienia. Owa niezbędność jest zarazem miarą, w jakim zakresie może wywłaszczenie być zastosowane – E. Dubanio- Rozdział 1. Pojęcie i konstrukcja normatywna wywłaszczenia 16 sine lege. W klasycznej teorii wywłaszczenia szczególny nacisk położony został również na konieczność wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie, przy czym odszkodowanie to obejmowało zarówno poniesione straty, jak i utracone korzyści. Nie trzymano się nato- miast konsekwentnie zasady, iż wywłaszczenie nastąpić może wyłącznie na mocy aktu administracyjnego, dopuszczając możliwość wywłaszczenia na mocy orzeczenia sądu po- wszechnego lub dopuszczając możliwość orzekania o odszkodowaniu przez taki sąd. Pamiętać należy, że klasyczna teoria wywłaszczenia powstała w warunkach funkcjonowa- nia określonego poglądu na prawo własności. W XIX w. własność pojmowano bowiem jako prawo „święte” i nieograniczone, czego wyrazem były np. przepisy Kodeksu Napoleona (por. art. 544). Ponieważ po I wojnie światowej, na skutek zmian społeczno-polityczno-gospodar- czych modyfikacjom uległy poglądy na własność, naturalną koleją rzeczy zrewidowane zosta- ło dotychczasowe stanowisko dotyczące wywłaszczenia. W Konstytucji weimarskiej z 1919 r. po raz pierwszy zostało silnie zaakcentowane stwierdzenie, że „własność zobowiązuje”. Ozna- czało to, iż własność została pozbawiona statusu prawa „świętego” – nienaruszalnego, a co za tym idzie – uznano, że niejako z samej istoty prawa własności płynie możliwość jego pozba- wienia lub ograniczenia przez państwo (również na drodze wywłaszczenia). Na skutek przy- jętej polityki interwencjonizmu państwowego poszerzeniu uległa również sfera praw, które mogły zostać wywłaszczone. Już nie tylko własność, lecz także pozostałe prawa rzeczowe, a w pewnych przypadkach także stosunki obligacyjne mogły stać się przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego. Zarazem nie kwestionowano zasady odszkodowania za wywłaszczenie, co wzmocniło pozycję prawną niewłaścicieli (osób mających do nieruchomości inne niż wła- sność prawo) w postępowaniu wywłaszczeniowym. Zauważyć ponadto trzeba, iż najdalej idą- ce poglądy traktowały własność jako „funkcję społeczną”, którą cechowało pierwszeństwo in- teresu publicznego nad prywatnym25. Z drugiej strony, na skutek rosnącej roli państwa w życiu gospodarczym poszerzeniu podlegał zakres różnego rodzaju ingerencji w prawa majątkowe. Prowadziło to w końcu do zatarcia różnic pomiędzy wywłaszczeniem a innymi rodzajami władczych ingerencji podmiotów publicznych w prawo własności. Na gruncie polskiego ustawodawstwa w istocie dopiero po pierwszej wojnie świato- wej i uzyskaniu przez Polskę niepodległości można mówić o polskim ustawodawstwie wywłaszczeniowym. Wcześniej bowiem istniały rzecz jasna akty prawne regulujące oma- wiane kwestie, niemniej jednak wchodziły one w skład porządku prawnego państw za- borczych. W  związku z  tym pierwszą, stricte polską regulacją wywłaszczeniową, było rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wy- właszczeniowem26. Rozporządzenie to w art. 1 ustanawiało zasadę, iż wywłaszczenie było dopuszczalne jedynie ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem, w przypadkach, w któ- rych przepis prawa przewiduje możliwość wywłaszczenia. Znamienne jest, iż wspomnia- wicz, Wywłaszczenie w ustawodawstwie angielskim 1845-1907, Kraków 1912, s. 94, por. również K. Sobczak, Wywłaszczenie jako instrument gospodarki planowej rad narodowych, Toruń 1962, s. 24 i nast. 25 Tak L. Duguit, którego poglądy przywołuje S. Czuba – S. Czuba, Cywilnoprawna problematyka..., s. 21, por. również A. Wasilewski, Administracja..., s. 17. 26 Dz.U. nr 86, poz. 776, ze zm. Ograniczenie praw rzeczowych w drodze wywłaszczenia 17 na regulacja nie zawierała żadnej definicji pojęcia „wyższej użyteczności”, organom doko- nującym wywłaszczenia pozostawiając swobodę w uznaniu co mieści się w zakresie tego zwrotu. W art. 52 § 1 omawianego aktu przewidziano czasowe zajęcie nieruchomości w przypadku siły wyższej lub zaistnienia nagłej potrzeby, z tym że również i te pojęcia nie zostały nigdzie zdefiniowane. Szczególnym przypadkiem wywłaszczenia było natomiast wywłaszczenie na cele obrony Państwa (Rozdział XI rozporządzenia), dopuszczalne wów- czas, gdy wymagał tego, bliżej niesprecyzowany, „interes obrony Państwa”. Omawiany akt przewidywał trzy formy wywłaszczenia (art. 2), które mogło polegać na: 1) odjęciu prawa własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, albo na ograniczeniu czasowym lub stałym praw rzeczowych na nieruchomości; 2) odjęciu prawa własności materiałów, niezbędnych do budowy urządzeń na cele obrony Państwa, dróg lądowych i wodnych oraz kolei; 3) czasowym zajęciu nieruchomości. W przedwojennej doktrynie za najbardziej re- prezentatywną próbę charakterystyki wywłaszczenia dokonaną w oparciu o omawiane rozporządzenie uznać należy zdefiniowanie tej instytucji przez M. Zimmermanna27. Wy- różniał on trzy zasadnicze elementy wywłaszczenia: – odebranie prawa podmiotowego przysługującego konkretnemu podmiotowi – mia- ło ono charakter zindywidualizowany, co odróżniało je od aktów o charakterze generalnym, – pozbawienie prawa na podstawie ustawy i tylko w przypadkach w niej wskazanych. Wykluczone było zatem wywłaszczenie bez wskazania konkretnej podstawy prawnej i kon- kretnego celu wywłaszczenia, – zapłatę odszkodowania za wywłaszczenie, co należy uznać za położenie nacisku na nierepresyjny charakter tej instytucji. Autor zwracał również uwagę na formę, w jakiej następuje odebranie prawa indywi- dualnego, gdyż jego zdaniem „z tych instytucji wynika bowiem również różna, w stosun- ku do wywłaszczenia, funkcja”28. M. Zimmermann rozróżniał dwie formy wywłaszczenia. Po pierwsze, wywłaszczenie mogło prowadzić do całkowitego pozbawienia prawa, w drugim zaś przypadku do jego ograniczenia29. Wydaje się zatem, że odjęcia prawa własności rzeczy ruchomych, o któ- rych mowa w art. 2 pkt 2 dekretu, nie traktował on jako formy wywłaszczenia30. Omawia- 27 Por. M. Zimmermann, Wywłaszczenie. Studium z dziedziny prawa publicznego, Lwów 1933. 28 M. Zimmermann, Wywłaszczenie..., s. 88. 29 Ibidem, s. 86. 30 W odróżnieniu od obowiązującego obecnie stanu prawnego, w omawianym akcie dopuszczalne było zatem dokonanie wywłaszczenia pewnej grupy rzeczy ruchomych, o ile służyć miały realizacji jednego ze wskazanych celów, a mianowicie: celom obronnym, budowie dróg lądowych i wodnych oraz budowie kolei. Jako przykłady tego rodzaju materiałów wskazano w art. 45 rozporządzenia kamienie, żwir, piasek i inne materiały. Prawdopo- dobną przyczyną przyjęcia tego rodzaju unormowania była potrzeba zapewnienia jak najszybszego rozwoju sieci komunikacyjnej kraju oraz konieczność w miarę szybkiego rozwoju jego potencjału obronnego. Mając bowiem na względzie zaistniałe w dwudziestoleciu międzywojennym trudności gospodarcze, ustawodawca zdecydował się na usankcjonowanie możliwości odebrania określonych kategorii rzeczy ruchomych dla realizacji wspo- mnianych wyżej celów. Odrębnym przypadkiem było natomiast czasowe zajęcie nieruchomości, które w zamie- rzeniu miało prowadzić do limitowanego ustawowym terminem „zawieszenia” uprawnień dotychczasowego właściciela lub też innego podmiotu, któremu do nieruchomości przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe. Rozdział 1. Pojęcie i konstrukcja normatywna wywłaszczenia 18 ny akt prawny dopuszczał również czasowe zajęcie nieruchomości w sytuacji wystąpienia „siły wyższej lub nagłej potrzeby” (wspomniany już art. 52 § 1 rozporządzenia). Cechą charakterystyczną analizowanego rozwiązania było także to, iż w pilnych przypadkach zezwolenie na zajęcie nieruchomości mógł wydać nie wojewoda, jako organ powołany do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu (art. 3 § 1), lecz „przełożony gminy lub właściwy komendant policji” (art. 52 § 2). Możliwość przeniesienia właściwości rzeczowej na organ niższego stopnia miała, jak się wydaje, na celu przyspieszenie samego postępo- wania oraz szybką i adekwatną do potrzeb reakcję. Trzeba również zaznaczyć, że o fakcie wydania takiego zezwolenia należało niezwłocznie powiadomić wojewodę, który wydając własne zarządzenie o zajęciu nieruchomości sankcjonował wydane wcześniej rozstrzy- gnięcie (art. 52 § 2 in fine). Na uwagę zasługuje, iż w sposób podobny do istniejącego obecnie stanu prawnego unormowano kwestie związane z  odszkodowaniem za wywłaszczenie. Obowiązek od- szkodowawczy spoczywał bowiem na tym, na czyją rzecz wywłaszczenie zostało doko- nane (art. 26 rozporządzenia) i obejmował stratę powstałą w wyniku wywłaszczenia (art. 27 § 1 rozporządzenia). Co do zasady przyjęta była pieniężna forma odszkodowania, o ile strony nie porozumiały się w odmienny sposób w  tym zakresie. Istotną różnicą było natomiast to, iż od decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, lecz pozew kierowany do sądu powszechnego (art. 40). Na zakończenie zauważyć wypada, że rozporządzenie z 1934 r. nie precyzowało, na czyją rzecz wywłaszczenie może zostać dokonane. Tym samym domniemywać można, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mógł wystąpić każdy, o ile wykazał, że ma zamiar realizować jeden z celów publicznych. Na skutek zmian politycznych zaistniałych po zakończeniu wojny, które pociągnęły za sobą przebudowę systemu społeczno-gospodarczego oraz potrzebę zdefiniowania na nowo relacji państwo – obywatel, pojawił się cały szereg aktów prawnych, których zasad- niczym celem było dopasowanie zaistniałej sytuacji do założeń nowego systemu. Chronologicznie najwcześniejszymi aktami prawnymi o znaczeniu zasadniczym dla omawianej tu materii były: dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r.31 oraz dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realiza- cji narodowych planów gospodarczych32. Pierwszy ze wspomnianych dekretów miał w  istocie za zadanie doprowadzanie stanu prawnego nieruchomości do zgodności ze stanem faktycznym. Podstawę do przyjęcia takiego poglądu daje w szczególności treść art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., który stanowił, że „dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujących się w dniu wejścia w życie niniejszego dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub 31 Dz.U. nr 20, poz. 138, ze zm. 32 Dz.U. nr 27, poz. 197, ze zm. Ograniczenie praw rzeczowych w drodze wywłaszczenia 19 przedsiębiorstw państwowych”. Innymi słowy, w myśl przywołanego przepisu, wywłaszczenie było instrumentem, za pomocą którego miało nastąpić usankcjonowanie istniejących stanów faktycznych. Znaczącym odstępstwem od przyjmowanych do tej pory rozwiązań było przy- jęcie, że wywłaszczenie dokonywane było z mocą wsteczną (ex tunc) i polegało na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. (art. 1 ust. 3 dekretu). Do cech charakterystycznych omawianej regulacji zaliczyć wypada również cezurę czasową dla wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie, tj. dzień 31 grudnia 1950 r. (art. 3 ust.1 dekretu). Wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości już znajdujących się we władaniu Skarbu Państwa bądź też przedsiębiorstw państwowych, na co wskazywała treść art. 2 ust. 1 i 2 omawianego aktu. Drugi z wymienionych aktów, tj. dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r., w sposób daleko bardziej obszerny i precyzyjny normował zagadnienie wywłaszczenia. O ile bowiem de- kret 7 kwietnia 1948 r. miał na celu wspomniane już wyżej doprowadzenie stanu prawne- go nieruchomości do zgodności ze stanem faktycznym, a wywłaszczenie dokonywane było z mocą wsteczną, o tyle dekret z roku 1949 można uznać za akt wywłaszczeniowy, mający za zadanie uregulowanie trybu uzyskania praw do nieruchomości pod przyszłe inwestycje. Omawiając tę regulację, w pierwszej kolejności wypada zwrócić uwagę na jej zakres podmiotowy. W art. 2 dekretu ustanowiono bowiem zasadę, że prawo przejmowania, na- bywania, zbywania i przekazywania nieruchomości w trybie nim określonym służyło wy- konawcom narodowych planów gospodarczych. W dalszej części tego przepisu, w pkt 1- 6, w sposób przykładowy wymieniono podmioty będące realizatorami tych planów33, jednak- że, z uwagi na użyty zwrot „w szczególności”, nie można uznać, że był to katalog zamknięty. Do niewątpliwych mankamentów omawianego dekretu zaliczyć wypada przede wszystkim regulację dotyczącą konstrukcji samego wniosku o wywłaszczenie, a w szcze- gólności wymóg „ogólnego” sformułowania celu wywłaszczenia (art. 17 ust. 2 pkt 5 dekre- tu)34. Z perspektywy czasu widać, jakie trudności powstają w przypadkach konieczności interpretacji celów wywłaszczenia w postępowaniach dotyczących zwrotu wywłaszczo- nych nieruchomości35. Kolejną regulacją, która w sposób kompleksowy normowała kwestie wywłaszczania, była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości36. 33 Przywołany przepis przyznawał prawo do nabywania nieruchomości: 1) władzom i urzędom państwowym, 2) zakładom i  instytucjom państwowym, instytucjom ubezpieczeń społecznych, zakładom ubezpieczeń, przedsiębiorstwom państwowym i pod zarządem państwowym, bankom, 3) spółkom prawa cywilnego i handlowego, w których Skarb Państwa, przedsiębiorstwa państwowe albo inne osoby prawne prawa publicznego posiadają udział wynoszący ponad 50 kapitału zakładowego, 4) organizacjom samorządu gospodarczego oraz stowarzyszeniom wyższej użyteczności, 5) centralom spółdzielni i centralom spółdzielczo-państwowym, 6) spółdzielniom. 34 Przepis ten, wymieniając elementy wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, wskazywał, że należy w nim „wskazać w sposób ogólny cel wywłaszczenia”. 35 Por. uwagi poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 690/07 – Lex nr 365801, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1556/07 – Lex nr 451429. 36 Dz.U. nr 17, poz. 70, ze zm. Rozdział 1. Pojęcie i konstrukcja normatywna wywłaszczenia 20 Podstawowymi zasadami, które w niej przyjęto, były: dopuszczalność wywłaszczenia wy- łącznie na rzecz państwa (art. 2 ust. 1 ustawy), wskazanie aktu administracyjnego jako podstawy wywłaszczenia wywołującej zarazem skutki cywilnoprawne, obowiązek wy- płaty odszkodowania za wywłaszczenie, które ograniczone zostało w zasadzie wyłącznie do szkody rzeczywistej (damnum emergens), skonkretyzowanie celów wywłaszczenia. W oparciu o  stan prawny wykreowany omawianą ustawą powstało opracowanie S. Czu- by, w którym autor w następujący sposób sformułował katalog cech wywłaszczenia37: 1) wywłaszczenie odnosić się miało w zasadzie wyłącznie do nieruchomości, 2) mogło nastąpić na podstawie przepisu rangi ustawowej (w myśl zasady nullum expropiatio sine lege), 3) wywłaszczenie mogło być dokonane na szeroko pojmowane „cele użyteczności pu- blicznej”, które określane były w państwowych planach gospodarczych lub w konkretnych ustawach, 4) wywłaszczenie było aktem administracyjnoprawnym, wywołującym skutki cywil- noprawne, 5) odszkodowanie za wywłaszczenie odpowiadało szkodzie rzeczywistej. Zasadniczą cechą przedstawionej koncepcji jest przyznanie prymatu interesowi pu- blicznemu (utożsamianemu z  państwowym) nad interesem prywatnym (manifestowa- nym przez prawo własności podmiotu wywłaszczanego). Zarówno bowiem katalog celów wywłaszczenia, jak i zakres odszkodowania za wywłaszczenie wskazują na to, iż w relacji państwo – podmiot wywłaszczany ten ostatni znajdował się w dużo gorszej pozycji. Była to konsekwencja przyjętego modelu relacji państwo – obywatel. W argumentacji S. Czu- by, odnoszącej się do wskazanych wyżej cech konstrukcji wywłaszczenia, zwraca uwagę próba obrony obowiązującej regulacji prawnej z pomocą prawno-ustrojowych cech pań- stwa socjalistycznego38. Jest to, jak się wydaje, pogląd trafny, uwzględniający polityczno- -społeczno-gospodarcze ukształtowanie ustroju państwa, rzutujące na całokształt syste- mu prawnego, a przez to na konkretne rozwiązania prawne. Niezależnie od oceny ustroju socjalistycznego nie może umknąć uwadze fakt, iż konkretna instytucja prawna nie może być rozpatrywana w oderwaniu od modelu ustrojowego państwa, w którym obowiązuje. Niemniej jednak nie może zasługiwać na aprobatę rozwiązanie dopuszczające wywłasz- czenie na „cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych”39. Taka redakcja przepisu normu- jącego cele wywłaszczenia sprawiała, iż w praktyce podmiot wywłaszczany pozbawiony był możliwości kwestionowania decyzji wywłaszczeniowej ze względu na cel wywłasz- czenia, ponieważ treść tego przepisu zawierała klauzulę generalną charakteryzującą się 37 S. Czuba, Cywilnoprawna..., s. 36. 38 „Przyjęcie zasady ograniczonego odszkodowania wiąże się ze zwiększonymi świadczeniami, do których zobowiązane jest państwo socjalistyczne” – S. Czuba, Cywilnoprawna ..., s. 31. 39 Art. 3 ust.1 ustawy z 1958 r. Zob także W. Ramus, Wywłaszczenie nieruchomości..., s. 35 i tam podane przykłady; M. Gdesz, Cel publiczny w gospodarce nieruchomościami, Zielona Góra 2002, s. 19 i nast. Por. rów- nież wyrok NSA z 28 marca 1996 r., sygn. IV SA 1500/94 – niepubl.; E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami..., s. 126. Ograniczenie praw rzeczowych w drodze wywłaszczenia 21 dużym stopniem ogólności, a przez to stanowiącą wygodne uzasadnienie wywłaszczenia. W postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nierzadko duże trudności budzi ustalenie, czy dokonane pod rządami wspomnianej ustawy wywłaszczenie rzeczy- wiście nastąpiło na cel publiczny40. Pojęcie „celu użyteczności publicznej” należy niewąt- pliwie do kategorii tzw. klauzul generalnych, które winny być stosowane ze szczególną ostrożnością. W praktyce dosyć często było ono w ewidentny sposób nadużywane w celu dokonywania wywłaszczeń na szeroką skalę. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości została uchylona przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wy- właszczaniu nieruchomości41. Cechą charakterystyczną tej regulacji było z kolei to, że w odniesieniu do celów wy- właszczenia przepis art. 46 ust. 2 ustawy nie operował już pojęciem „użyteczności pu- blicznej”. Wymieniono w nim cele publiczne, na które mogło zostać dokonane wywłasz- czenie, niemniej jednak ustawodawca zawarł w nim także klauzulę generalną, którą były „inne oczywiste cele publiczne” (art. 46 ust. 2 pkt 5 ustawy). Tego rodzaju sformułowanie nadal stwarzało problemy interpretacyjne, uznaniu organu orzekającego o wywłaszczeniu pozostawiając ocenę tego, co jest, a co nie jest „oczywistym celem publicznym”. Wywłaszczenie mogło przybrać postać zarówno odjęcia, jak i  ograniczenia prawa rzeczowego na nieruchomości oraz obejmować całą lub tylko fragment nieruchomości. Niewątpliwym krokiem naprzód było nałożenie na ubiegającego się o  wywłaszczenie obowiązku określenia celu wywłaszczenia wraz z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy). Na uwagę zasługuje również fakt, iż wywłaszczenie mogło nastąpić wyłącznie na rzecz Skarb
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Ograniczenie praw rzeczowych w drodze wywłaszczenia
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: