Darmowy fragment publikacji:
Państwo
Prawo
Bezpieczeństwo
Tom I
Pod redakcją naukową
Aleksandra Babińskiego
Marcina Jurgilewicza
Norberta Malca
Szczytno 2015
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Recenzenci
prof. zw. dr hab. Andrzej Misiuk
prof. zw. dr hab. Bernard Wiśniewski
Redakcja Wydawcy
Anna Bryczkowska
Wojciech Pączek
Robert Ocipiński
Projekt okładki
Justyna Piaskiewicz
© Wszelkie prawa zastrzeżone — WSPol Szczytno 2015
ISBN
e-ISBN
978-83-7462-476-3
978-83-7462-477-0
Skład, druk i oprawa:
Dział Wydawnictw i Poligrafi i Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie
12-100 Szczytno, ul. Marszałka Józefa Piłsudskiego 111
tel. 89 621 51 02, fax 89 621 54 48
e-mail: wwip@wspol.edu.pl
Objętość: 12,41 ark. wyd. (1 ark. wyd. = 40 tys. znaków typografi cznych)
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Spis treści
Wprowadzenie ...........................................................................................
Introduction
Joanna ABLEWICZ
Działalność regulowana. Ograniczenia swobody działalności
gospodarczej z uwzględnieniem projektów zmian..................................
Regulated activity. Restrictions on the freedom of economic activity including
projects of changes
5
7
Anna DARNOWSKA
Ochrona danych osobowych w prawie polskim oraz prawie Kościoła
katolickiego ................................................................................................ 23
Protection of personal data in the Polish law and law of the Catholic Church
in Poland
Edyta DUBOIS
Nadzór i kontrola wojewody nad działaniami marszałka
województwa .............................................................................................. 31
Supervision and control over the activities of the governor province marshal
Adriana GAWENDA
Więzienie i jego deprawacyjne wymiary a szansa na pozytywną
readaptację społeczną warunkowo zwolnionych ..................................... 53
Prison and its aspects of depravation and the chances for positive social
re-adaptation of conditionally-released persons
Anna JANUS-DĘBSKA
Orzekanie i wykonywanie kary ograniczenia wolności
w świetle badań statystyczno-kryminologicznych .................................. 79
Adjudication and execution of a custodial sentence in the light of statistical
and criminological
Marcin JURGILEWICZ
Rola mediacji w rozwiązywaniu sporów gospodarczych ........................ 103
Th e role of mediation in resolving economic disputes
Oktawia JURGILEWICZ
Komercjalizacja i prywatyzacja
przedsiębiorstw państwowych — wybrane zagadnienia ......................... 117
Commercialization and privatization of state enterprises — selected issues
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Bartosz MAJCHRZAK
Procedura prawna w sprawie katastrofy budowlanej ............................. 127
Th e legal procedure relating to a building collapse
Kamil PIETRASIK
Zakres czynności komornika sądowego w obszarze pozyskiwania
informacji o dłużnikach — wybrane aspekty .......................................... 139
Th e scope of activities of the bailiff in acquiring information
about debtors — some aspects
Marta R. TUŻNIK
Niepowtarzalne czynności dowodowe
w procesie karnym — pojęcie, warunki przeprowadzania
oraz znaczenie procesowe ......................................................................... 149
Unique operations of evidence in a criminal trial — the concept,
the conditions and the importance of carrying out the process
Elżbieta KURZĘPA
Uprawnienia prawotwórcze prezydenta RP w czasie stanu wojennego
jako gwarancja zapewnienia bezpieczeństwa państwa ........................... 173
Law-making powers of the President of Poland during the martial law
as a guarantee to ensure the security of the state
Aleksander BABIŃSKI
Bezpieczeństwo cyberprzestrzeni — wyzwania dla państwa ................. 187
Cyber security — challenges for Member States
Bibliografia ................................................................................................ 207
Bibliography
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Wprowadzenie
Państwo będące organizacją polityczną wyposażoną w suwerenną wła-
dzę, a przy tym oznaczające także organizację terytorialną, może przybie-
rać różne formy organizacyjne — od państwa totalitarnego do demokra-
tycznego. W państwach demokratycznych — jest ich obecnie coraz więcej
— jak również tych, które dążą do wprowadzenia takiego systemu, prawo
jest fundamentem współczesnych społeczeństw. To ono stanowi wyraz po-
trzeb, a wręcz konieczność uporządkowanego życia społecznego oraz pod-
dania go pewnym regułom umożliwiającym istnienie i właściwe funkcjo-
nowanie demokratycznego państwa prawa. Poza tym we współczesnych
państwach prawo w coraz większym stopniu staje się rzeczywistym regulato-
rem stosunków społecznych i podstawą rozstrzygania konfliktów. Wyraźnie
dostrzegany jest zwłaszcza nacisk na skuteczność prawa w praktyce, jego sto-
sowania oraz przestrzegania. Członkowie każdej społeczności, którzy two-
rzą państwo, również za pośrednictwem mechanizmów prawnych, dążą do
stworzenia bezpiecznych warunków życia. Bezpieczeństwo bowiem było —
ale też jest i będzie — najważniejszą potrzebą człowieka, a poczucie jego za-
spokojenia pozwala na prawidłowy rozwój jednostek, społeczeństw, a tym
samym państwa.
Współcześnie zarówno państwo, prawo, jak i bezpieczeństwo należy po-
strzegać nie tylko przez pryzmat zagrożeń, ale także w aspekcie funkcjo-
nowania człowieka. Stanowi on niezbędny element zbiorowości lokalnych,
regionalnych, państwowych oraz międzynarodowych. Działania tych zbio-
rowości ukierunkowane są na stanowienie reguł prawnych zapewniających
bezpieczeństwo człowiekowi, a w szerszym kontekście zbiorowościom two-
rzonym przez niego. Stanowione reguły prawne stają się swoistym gwa-
rantem bezpieczeństwa. Wyznaczają one granice dopuszczalnych (bez-
piecznych) zachowań oraz określają reakcję zbiorowości na ich naruszenie,
w szczególności są to reakcje instytucji państwowych ustawodawczych, są-
downiczych, a także wykonawczych.
Globalizacja współczesnych państw, jak również rozwój nowych tech-
nologii przyczyniają się do powstania nieznanych dotąd zagrożeń, co po-
woduje, że bezpieczeństwo nabiera zupełnie innego niż dotychczas zna-
czenia. Niejednokrotnie bowiem państwa nie są w stanie, znanymi od lat
metodami, zapewnić bezpieczeństwa, ponieważ wiązałoby się to z ryzykiem
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
6
Państwo. Prawo. Bezpieczeństwo. Tom I
naruszenia współczesnych standardów demokracji, wolności oraz praw
człowieka. Państwa łączą swoje siły również w poszukiwaniu nowych sku-
tecznych sposobów zapewnienia bezpieczeństwa w nowej rzeczywistości.
Niniejsza publikacja stanowi zbiorowe opracowanie poświęcone wy-
branym współczesnym zagadnieniom z zakresu państwa, prawa i bezpie-
czeństwa. Problemy zauważone przez autorów poszczególnych artykułów,
są godne zainteresowania przede wszystkim ze względu na to, że wpływa-
ją na stanowienie lepszego prawa, które jest filarem bezpiecznego państwa.
Autorami poszczególnych artykułów są zarówno praktycy, jak i teorety-
cy różnych nauk, w szczególności zaś prawa, bezpieczeństwa i politologii,
stąd wyrażają oni nadzieję, że przynajmniej częściowo zainteresują Czytel-
ników poruszonymi w książce problemami. Redaktorzy i Autorzy książki
liczą, że znajdzie ona odbiorców w środowisku prawników, politologów, eks-
pertów zajmujących się problematyką bezpieczeństwa, a także tych, których
zainteresowania naukowe i zawodowe koncentrują się wokół problematyki
funkcjonowania państwa.
Obszaru zagadnień dotyczących państwa, prawa i bezpieczeństwa nie
sposób ująć w ramy jednego opracowania. W nadziei na pozytywny odbiór
zagadnień przedstawionych w pierwszych dwóch tomach publikacji, liczy-
my że możliwe będzie przedstawienie dalszej problematyki odnoszącej się
do państwa, prawa i bezpieczeństwa w kolejnych tomach składających się
na całość opracowania.
Redaktorzy
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Joanna ABLEWICZ*
Działalność regulowana. Ograniczenia
swobody działalności gospodarczej z uwzględnieniem
projektów zmian
Słowa kluczowe: działalność regulowana,
działalność gospodarcza, przedsiębiorca,
rejestr
Keywords: activity regulated business, eco-
nomic activity, the entrepreneur, the regis-
try
Artykuł porusza złożone zagadnienie dotyczą-
ce działalności regulowanej. Z uwagi na fakt,
że nie tak dawno wprowadzone zostały sto-
sowne zmiany w ustawie o swobodzie dzia-
łalności gospodarczej dotyczące prowadzenia
działalności gospodarczej, to poczyniona
przez autorkę analiza stanowi pewnego rodza-
ju komentarz do wprowadzonych regulacji.
Na kanwie zarówno aktów normatywnych, jak
również poglądów doktryny ukazana została
zasadność oraz konsekwencje nowatorskich
rozwiązań dla podmiotów prowadzących
działalność gospodarczą.
The article raises a complex issue concern-
ing the regulated activity. Due to the fact
that in the recent past relevant changes
in the law on freedom of economic activity
concerning business have been introduced,
and so made by the author’s analysis is
a sort of commentary on the regulations
implemented. On the basis of both norma-
tive acts, as well as the doctrine the merits
and consequences of innovative solutions
concerning business entities had been
shown.
1. Uwagi wstępne
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobo-
dzie działalności gospodarczej1 (dalej: SDGU), podejmowanie i wykonywanie dzia-
łalności gospodarczej jest wolne dla każdego i na takich samych prawach, ale po
spełnieniu ustawowych warunków. Ustawa zatem wskazuje na charakterystycz-
ne ograniczenia wolności gospodarczej m.in. w formie reglamentacji działalności
gospodarczej, czy jej kontroli, jednakże nie jest aktem jednolitym, czy swego ro-
dzaju „konstytucją gospodarczą”, która regulowałaby wszystkie kwestie związane
* Dr Joanna Ablewicz, wykładowca akademicki, ukończyła aplikację sędziowską.
Kontakt z autorem: jablewicz@interia.pl
1 DzU z 2013 r., poz. 672 z późn. zm.
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
8
Państwo. Prawo. Bezpieczeństwo. Tom I
z realizacją tej swobody, bowiem w wielu przypadkach zajmuje się kwestiami
ubocznymi, np. kwestiami rejestracji w CEIDG przedsiębiorców będących osoba-
mi fizycznymi, definicjami mikro, małych i średnich przedsiębiorców2.
Nie każdą działalność można wykonywać jedynie po spełnieniu wymogów
ogólnych, określonych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, bowiem
część rodzajów działalności jest zastrzeżona dla podmiotów, które spełniają dodat-
kowe warunki, uzyskując tym samym wpis do rejestru działalności regulowanej,
stosowne zezwolenie lub koncesje. Uzasadnieniem takiego rozwiązania jest przede
wszystkim szczególny rodzaj działalności wykonywanej przez takich przedsiębior-
ców oraz potrzeba ich kontroli, aby zapewnić w sposób optymalny pożądany po-
ziom bezpieczeństwa w tej sferze.
Takie ograniczenia nazywane są reglamentacją swobody działalności gospodar-
czej, do których zalicza się unormowania wymagające spełnienia dodatkowych wa-
runków3, np. należy uprzednio uzyskać pozytywną decyzję administracyjną4, wy-
magane jest prowadzenie działalności gospodarczej w określonej formie (np. spółki
akcyjnej lub towarzystwa ubezpieczeń wzajemnych)5, trzeba posiadać odpowied-
nią początkową wysokość kapitału zakładowego (np. wnoszony przez założy-
cieli banku kapitał założycielski nie może być niższy od równowartości w złotych
5 000 000 euro przeliczonej według kursu średniego ogłaszanego przez Narodowy
Bank Polski, obowiązującego w dniu wydania zezwolenia na utworzenie banku)6,
2 Brak rozwiązań, które regulowałyby kwestie związane np. z zakończeniem wyko-
nywania działalności, co też jest przejawem wolności, podczas gdy, jak słusznie zauważa
A. Powałowski, „każdy przedsiębiorca, niezależnie od tego czy jest osobą fizyczną, osobą
prawną czy jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej, powinien wiedzieć,
na jakich zasadach i warunkach ma tę działalność podejmować, wykonywać, ale także
kończyć”. Zob. A. Powałowski, Uchyliłbym ustawę o swobodzie działalności gospodarczej,
http://www.prawnik.pl/opinie/artykuly/802003,prof -andrzej -powalowski -uchylilbym-
ustawe -o-swobodzie -dzialalnosci -gospodarczej.html , dostęp: 12 listopada 2014 r.
3 Nie są nimi te, które przedsiębiorca powinien spełnić do rozpoczęcia, a następnie
prowadzenia działalności gospodarczej, te bowiem mają charakter regulacyjny. Przykłado-
wo: wymóg rejestracji działalności gospodarczej, obowiązki właściwego oznaczania pro-
duktów, zawierania transakcji z wykorzystaniem konta bankowego, czy obowiązki w za-
kresie przestrzegania norm dotyczących ochrony zdrowia czy życia, a także stosowanie się
do obowiązujących przepisów podatkowych. Zob. C. Kosikowski, Zasady reglamentacji
działalności gospodarczej w projekcie ustawy — prawo działalności gospodarczej, „Przegląd
Ustawodawstwa Gospodarczego” 1999, nr 5, s. 8.
4 Zob. art. 9 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciw-
działaniu alkoholizmowi, DzU z 2012 r., poz. 1356 z późn. zm.
5 Zob. art. 5 ustawy z 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, DzU z 2013 r.,
6 Zob. art. 32 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe, DzU z 2012 r.,
poz. 950 z późn. zm.
poz. 1376 z późn. zm.
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Działalność regulowana. Ograniczenia swobody działalności gospodarczej…
9
obowiązuje nakaz prowadzenia wyłącznie prawnie określonego przedmiotu przed-
siębiorstwa (np. co do zasady zakład ubezpieczeń nie może wykonywać innej dzia-
łalności poza działalnością ubezpieczeniową i bezpośrednio z nią związaną)7, czy
też wymagane jest uzyskanie w trakcie działalności dodatkowych zezwoleń umożli-
wiających dokonanie danej czynności (np. deweloper prowadzący działalność w za-
kresie budownictwa staje przed koniecznością uzyskania pozwolenia budowlane-
go na realizację zamierzenia budowlanego)8, a także przypadki, w których nie ma
możliwości dowolnego zakończenia działalności przedsiębiorcy (np. prezes URE
może nakazać przedsiębiorstwu energetycznemu, pomimo wygaśnięcia koncesji,
dalsze prowadzenie działalności objętej koncesją przez okres nie dłuższy niż 2 lata,
jeżeli wymaga tego interes społeczny)9.
2. Istota reglamentacji działalności gospodarczej
Reglamentacja działalności gospodarczej stanowi pewnego rodzaju ogra-
niczenie wolności, jej limitowanie, której celem jest ochrona dobra osobiste-
go człowieka, ważnego interesu publicznego, interesu społecznego, obronności
i bezpieczeństwa państwa oraz jego obywatela i oczywiście środowiska (np. za-
sady zrównoważonego rozwoju), a ponadto ograniczenie wynikające np. z zobo-
wiązań naszego państwa wobec Unii Europejskiej10. Wszystkie te struktury łą-
czy jedna cecha, „do momentu podjęcia stosownego działania ze strony organu
7 Zob. art. 3 ust. 2 ustawy z 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej.
8 Zob. art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, DzU z 2013 r.,
9 Zob. art. 40 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, DzU z 2012 r.,
poz. 1409 z późn. zm.
poz. 1059 z późn. zm.
10 J. Sieńczyło-Chlabicz uważa, że reglamentacja oznacza ograniczenie wolności go-
spodarczej przedsiębiorców w procesie wytwórczym oraz w świadczeniu usług, jak rów-
nież w ramach wymiany tych dóbr, mając na uwadze interes obywateli i interes państwa.
Z. Leoński definiuje reglamentację, jako ograniczenie wolności w zakresie działalności
przemysłowej, rzemieślniczej, handlowej i usługowej z wykorzystaniem określonych środ-
ków prawnych. Trafnie podkreśla M. Zdyb, że w ujęciu prawnym istotą reglamentacji jako
instytucji prawnej jest publicznoprawne ograniczenie wolności gospodarczej za pomocą in-
strumentów formalnych, takich jak koncesje, zezwolenia itp. Reglamentacja prawna wyraża
kompetencje do wskazanej przez przepisy prawa ingerencji w obszarze realizacji zasadni-
czych praw podstawowych, w tym przede wszystkim wolności gospodarczej. C. Kosikowski
zauważa, że ograniczenia w podejmowaniu działalności gospodarczej mają miejsce wtedy,
gdy związane są z powinnością uzyskania właściwego uprawnienia (zezwolenia, koncesji)
organów władzy publicznej, albo gdy uzyskanie takiego uprawnienia nie jest dostępne dla
każdego przedsiębiorcy. Za P. Kubiński, Działalność gospodarcza w zakresie ochrony osób
i mienia i jej koncesjonowanie, Warszawa 2008, s. 105.
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
10
Państwo. Prawo. Bezpieczeństwo. Tom I
administracji wyłączone są określone swobody składające się na wolność gospo-
darczą”11.
Będąc instrumentem prewencji i sterowania reglamentacja stanowi jedną
z podstawowych funkcji państwa wobec gospodarki rynkowej. Chroni interesy
społeczno -gospodarcze państwa (dlatego powinna być dostosowana do aktualnej
sytuacji gospodarczej), jednak z uwagi na ograniczenia w podejmowaniu i pro-
wadzeniu działalności gospodarczej jakie ze sobą niesie, powinna być stosowana
wyjątkowo i w sposób subsydiarny12. Przez reglamentację należy więc rozumieć
„kompetencję do określonej ingerencji państwa w sferę gospodarczo istotnych
praw podstawowych, w tym w zasadę wolności gospodarczej”13.
Reglamentacja ma zabezpieczyć korzystanie z tych praw przez wszystkie pod-
mioty, na tych samych zasadach. W ten sposób ma ona sprzyjać rozwojowi swo-
body działalności gospodarczej, przez przejrzyste i precyzyjne określenie granic,
poza którymi istnieje sfera dla niczym nieskrępowanej działalności gospodarczej14.
Skoro bowiem z zasady wolności działalności gospodarczej wynika obowiązek
stworzenia równego dla wszystkich systemu dostępu do prowadzenia działalności
gospodarczej w zgodzie z interesem publicznym, to reglamentacja działalności go-
spodarczej stanowi wyraz realizacji tego obowiązku15.
Zasadnie granice pojęcia reglamentacji określił także M. Wyrzykowski, według
którego są one wyznaczane „zarówno przez wskazanie pozytywnych, postulatyw-
nych wartości, jak i w sposób »negatywny«, poprzez określenie zjawisk i treści, któ-
re mimo dążeń ze strony przede wszystkim zainteresowanych organów władzy pu-
blicznej i ośrodków politycznych nie powinny być zaliczane do kręgu desygnatów
tej nazwy. Potrzeba możliwej w danych okolicznościach precyzji wynika bowiem
z niebezpieczeństw (…), niewłaściwego rozumienia (nadużywania rozumienia) in-
teresu publicznego (…)”16.
Niewątpliwie reglamentacja wynika i jest stale powiązana ze zjawiskiem wła-
dzy. To władza bowiem korzystając ze swojego imperium reglamentuje działalność
człowieka. Reglamentuje, czyli ogranicza swobodę wykonywania działalności, ale
jednocześnie zezwala na jej podejmowanie i prowadzenie po spełnieniu przesłanek,
co pozwala jej zachować kontrolę nad przestrzeganiem porządku i bezpieczeństwa.
11 R. Biskup, Wolność gospodarcza a etyka [w:] Etyka w życiu gospodarczym, „Annales”
12 M. Waligórski, Administracyjnoprawna reglamentacja działalności gospodarczej, Po-
2005, t. 8, s. 71.
znań 1994, s. 157–158.
13 M. Wierzbowski [w:] H. Gronkiewicz-Waltz, M. Wierzbowski (red.), Prawo gospo-
darcze. Zagadnienia administracyjno -prawne, Warszawa 1996, s. 119.
14 R. Kaszubski, P. Zapadka, Ewidencja a wolność gospodarcza, „Glosa” 1998, nr 10, s. 5.
15 Zob. K. Klecha, Wolność działalności gospodarczej w Konstytucji RP, Warszawa 2009,
s. 242.
16 Za: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2012, s. 238.
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Działalność regulowana. Ograniczenia swobody działalności gospodarczej…
11
Ważne jednak, aby zachować równowagę między „ilością” reglamentacji a zakre-
sem swobody obywateli17.
Reglamentacja, jako ograniczenie działalności gospodarczej, musi być uza-
sadniona ważnym interesem publicznym. Tak stanowi bowiem art. 22 Konstytu-
cji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.18 (dalej: Konstytucja RP), który
ma w tym obszarze zastosowanie19. Niektórzy przedstawiciele doktryny przyjmu-
ją, że reglamentacja może być rozumiana w sensie szerokim i wąskim. W znacze-
niu wąskim reglamentacja polega na nakładaniu na przedsiębiorców ograniczeń
w dostępie do oznaczonego rodzaju działalności gospodarczej, zaś w szerokim kie-
rowana jest wobec całego zakresu wolności tak w perspektywie podmiotowej, jak
i przedmiotowej tego prawa20.
Do reglamentacji dochodzi poprzez wydawanie aktów normatywnych, które
wprowadzają określone zakazy lub nakazy działania, definiują prawa i obowiązki
przedsiębiorców w pewnych kwestiach. Jednak powinna mieć ona ściśle określone
granice, poza które nie powinna wykraczać, a — niestety — w związku z rozwo-
jem gospodarczym obejmuje ona kolejne obszary gospodarki. Powinna zostać za-
chowana proporcja pomiędzy działaniami, w zakresie których przedsiębiorcy mają
pełną swobodę, a stosunki między nimi regulują jedynie zawarte przez nich umo-
wy, a działaniami, które wymagają regulacji administracyjnych. Gdzie jednak po-
stawić tę granicę, jak daleko powinna docierać reglamentacja?
Według M. Waligórskiego „zakres i treść podstaw prawnych reglamentacji wy-
znacza obecnie zasada wolności gospodarczej i równości wszystkich podmiotów
gospodarczych. Z pierwszej z tych zasad wynika, że interwencja reglamentacyj-
na administracji gospodarczej, wyłączająca lub ograniczająca wolność gospodarczą
ma wyjątkowy a nie zasadniczy charakter, zaś druga z tych zasad ujednolica środ-
ki ingerencji wobec podmiotów należących do różnych typów i form własności”21.
Wydaje się zasadne przyjęcie, że reglamentacja powinna mieć charakter wy-
jątkowy, powinna być wprowadzana tylko w sytuacjach specjalnych. Jednym
17 K. Dąbrowski, Wolność działalności gospodarczej a publicznoprawna reglamentacja
[w:] M. Karpiuk (red.), Wolność działalności gospodarczej i jej ograniczenia. Problematyka
prawna i aksjologiczna, Warszawa 2011, s. 64.
18 DzU nr 78, poz. 483 z późn. zm.
19 Tak samo uważa i R. Biskup, dla którego skutkiem pojawienia się doktryny propor-
cjonalności w systemie prawa polskiego jest treść art. 22 Konstytucji RP, w którym oprócz
konieczności ustawowego źródła ograniczenia, konieczne jest także, aby ograniczenie takie
było uzasadnione ochroną ważnego interesu publicznego. Zob. R. Biskup, Wolność gospo-
darcza…, wyd. cyt., s. 71.
20 Zob. K. Klecha, Wolność…, wyd. cyt., s. 243; M. Szydło, Swoboda działalności gospo-
darczej, Warszawa 2005, s. 205; W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002,
s. 296.
21 A. Waligórski, Administracyjnoprawna reglamentacja działalności gospodarczej, Po-
znań 1994.
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
12
Państwo. Prawo. Bezpieczeństwo. Tom I
z rodzajów działalności reglamentowanej jest działalność regulowana, która — co
należy podkreślić w tym miejscu — mimo że należy do katalogu ograniczeń wol-
ności gospodarczej, to jednak pomimo wszystko jest przejawem jej wzrostu22, gdyż
występuje tu minimum formalności, np. wpisy do rejestru dokonywane są bez kon-
troli.
Zgodnie z art. 5 pkt 5 SDGU, działalność regulowana to działalność gospodar-
cza, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych
przepisami prawa. Z definicji tej wynika, że do podjęcia działalności regulowanej
niezbędne jest spełnienie warunków o charakterze szczególnym, innych niż ogól-
ne23, określonych w art. 14–22 SDGU, które odnoszą się do każdego przedsiębior-
cy, bez względu na to, jaki rodzaj działalności gospodarczej wykonuje, a także czy
jest to działalność wolna, regulowana, czy też reglamentowana. Drugim warun-
kiem koniecznym dla wykonywania działalności regulowanej jest uzyskanie wpisu
do rejestru. Zatem podjęcie regulowanej działalności gospodarczej wymaga łącz-
nego spełnienia określonych przesłanek o charakterze materialnym i formalnym,
do których należą: realizacja przez przedsiębiorę szczególnych warunków okre-
ślonych przepisami odrębnej ustawy, złożenie przez niego wniosku o dokonanie
wpisu w odpowiednim rejestrze działalności regulowanej wraz z oświadczeniem
o spełnieniu warunków szczególnych wymaganych do wykonywania danej dzia-
łalności i wreszcie wpisanie przez organ prowadzący do rejestru działalności re-
gulowanej24.
Jeśli chodzi o przepisy ogólne, to prawodawca w ustawie o swobodzie działal-
ności gospodarczej nie wskazał, jak uczynił to w przypadku koncesji czy zezwo-
leń, rodzajów działalności regulowanej. W tym wypadku następuje odesłanie do
ustaw szczególnych, stanowiąc w art. 64 SDGU, że jeżeli przepis odrębnej ustawy
stwierdza, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną w rozumie-
niu niniejszej ustawy, przedsiębiorca może wykonywać tę działalność, jeżeli speł-
nia szczególne warunki określone przepisami tej odrębnej ustawy i po uzyskaniu
wpisu w rejestrze działalności regulowanej. Ponadto w sprawach nieuregulowanych
w ustawie następuje odesłanie do przepisów ustaw określających wykonywanie
działalności gospodarczej na podstawie wpisu do rejestru działalności regulowanej.
22 J. Olszewski, Wolność gospodarcza w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej,
„Ius et Administratio” 2005, nr 1, s. 42.
23 Szeroko przepisy szczególne opisuje A. Borkowski, Działalność gospodarcza regla-
mentowana (kilka uwag na tle reglamentacyjnej funkcji państwa) [w:] J. Grabowski, K. Po-
kryszka, A. Hołda-Wydrzyńska (red.), 25 lat fundamentów wolności działalności gospodar-
czej, Katowice 2013, s. 99 i nast.
24 Tak uważa K. Klecha, zdaniem której dla tej działalności trzeba wskazać dwa pozio-
my regulacji: po pierwsze przepisy ogólnie wyznaczające ramy działalności gospodarczej
niezależnie od stopnia jej reglamentacji oraz — po drugie — przepisy stanowiące o szcze-
gólnych warunkach wykonywania działalności gospodarczej regulowanej, pochodzące
z ustawy określającej, że dana działalność jest działalnością regulowaną. K. Klecha, Wol-
ność…, wyd. cyt., s. 244.
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Działalność regulowana. Ograniczenia swobody działalności gospodarczej…
13
To jednak, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie zawiera enume-
ratywnego katalogu rodzajów działalności uznanych za regulowane nie oznacza,
że dany rodzaj działalności stanowi działalność regulowaną. O fakcie tym przesą-
dza literalne brzmienie przepisu ustawy odrębnej25. Przykładem takiej ustawy jest
ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych26.
Ogólne przepisy dotyczące działalności regulowanej stanowią, że organ pro-
wadzący rejestr działalności regulowanej jest obowiązany dokonać wpisu przedsię-
biorcy do tego rejestru w terminie 7 dni od dnia wpływu do tego organu wniosku
o wpis wraz z oświadczeniem o spełnieniu warunków wymaganych do wykonywa-
nia działalności gospodarczej, dla której rejestr jest prowadzony27. Po dokonaniu
wpisu organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje z urzędu zaświad-
czenie o dokonaniu wpisu do rejestru. W sytuacji, gdy właściwy organ nie dokona
wpisu w terminie 7 dni, a od dnia wpływu wniosku minie dni 14, przedsiębiorca
może rozpocząć działalność po uprzednim zawiadomieniu na piśmie organu, który
nie dokonał wpisu. Jest to duże ułatwienie i przyspieszenie proceduralne dla przed-
siębiorcy i pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie państwo zliberalizowało zasady
podejmowania działalności gospodarczej.
Należy jednak zauważyć, że wpis do rejestru jest dokonywany przez organ bez
żadnej wstępnej kontroli, nie dochodzi wówczas do badania spełnienia wymogów,
bazuje się jedynie na oświadczeniu przedsiębiorcy. Czy zatem została zagwaranto-
wana ochrona ważnego interesu publicznego, gdy do kontroli dochodzi dopiero po
dokonaniu wpisu?
Wydaje się, że odpowiedź jest przecząca. Bez trudu można sobie wyobrazić sy-
tuacje, gdy po uzyskaniu wpisu, a przed sprawdzeniem spełnienia wymogów przez
organ, przedsiębiorca narusza zdrowie, czy życie wielu osób (np. wysyłając ich
na wycieczkę do kraju, w którym toczy się wojna, czy organizuje rejs starym i nie-
posiadającym atestów statkiem wodnym).
Czy zatem obowiązujące regulacje dotyczące działalności regulowanej są zgod-
ne z ideą wolności gospodarczej? Wydaje się, że nie. Wprowadzając działalność
regulowaną i nakładając na przedsiębiorców konieczność spełnienia określo-
nych warunków poszerzono katalog warunków szczególnych, a co za tym idzie
25 M. Etel, Regulowana działalność gospodarcza a zasada wolności gospodarczej w po-
rządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej, „Państwo i Prawo” 2007, z. 2, s. 41.
26 Szerzej na temat działalności turystycznej jako przykładu działalności regulowanej
J. Kosowski, Reglamentowanie działalności gospodarczej w dziedzinie usług turystycznych
[w:] M. Karpiuk (red.), Wolność działalności gospodarczej i jej ograniczenia. Problematyka
prawna i aksjologiczna, Warszawa 2011, s. 227 i nast.
27 Jeżeli organ prowadzący rejestr działalności regulowanej nie dokona wpisu w ter-
minie 7 dni, a od dnia wpływu wniosku do tego organu upłynęło 14 dni, przedsiębiorca
może rozpocząć działalność. Nie dotyczy to przypadku, gdy organ wezwał przedsiębiorcę
do uzupełnienia wniosku o wpis nie później niż przed upływem 7 dni od dnia jego otrzy-
mania. W takiej sytuacji termin, o którym mowa w zdaniu pierwszym, biegnie odpowied-
nio od dnia wpływu uzupełnienia wniosku o wpis.
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
14
Państwo. Prawo. Bezpieczeństwo. Tom I
— poszerzono liczbę obowiązków, które przedsiębiorca zobowiązany jest wypełnić.
Wobec powyższego trudno utrzymywać, że takie działania ustawodawcy przema-
wiają za zwiększeniem wolności gospodarczej. W tym sensie wprowadzone zmiany
w zakresie wolności gospodarczej są zaprzeczeniem liberalizacji polskiego prawa28.
Argumentów na to dostarczają przepisy ustaw odrębnych związanych z regulowa-
ną działalnością gospodarczą, jednak ich przedstawienie przekracza ramy niniej-
szego opracowania.
3. Zakres zmian normatywnych w obszarze
działalności regulowanej
Obserwując ostatnie zmiany na gruncie normatywnym można dostrzec,
że w zakresie działalności regulowanej (jak też wymagającej zezwoleń) doszło do
pozytywnych zmian. W dniu 1 lipca 2011 r. weszła bowiem w życie ustawa o ogra-
niczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców29.
Ustawą tą, obok umożliwienia składania oświadczeń w miejsce dotychczaso-
wego obowiązku przedstawiania zaświadczeń przy podejmowaniu i wykonywaniu
działalności gospodarczej, wprowadzono też zmiany o charakterze dereglamenta-
cyjnym, polegające na rezygnacji z niektórych zezwoleń (np. w zakresie produkcji
tablic rejestracyjnych i rejestrów działalności regulowanej, w przypadku np. prowa-
dzenia praktyki lekarskiej czy pielęgniarskiej oraz organizowania wyścigów kon-
nych) lub zamiany na mniej uciążliwą formę dereglamentacji. W chwili obecnej do
działalności regulowanych należą np.:
— wyrób i rozlew wyrobów winiarskich;
— usługi detektywistyczne;
— prowadzenie stacji kontroli pojazdów;
— działalność telekomunikacyjna;
— organizowanie imprez turystycznych oraz pośredniczenie na zlecenie klientów
w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych (nie na rzecz organiza-
torów turystyki legitymujących się stosownym wpisem na listę);
— działalność kantorowa oraz
— produkcja tablic rejestracyjnych30.
Można zatem zauważyć pozytywne trendy u prawodawcy, który stara się reali-
zować w tym zakresie zasadę wolności gospodarczej. Po co więc istnieją ogranicze-
nia wolności gospodarczej, skoro hamują one rozwój, a w rezultacie utrudniają sys-
tematyczną poprawę warunków życia ludzi? Trudno odpowiedzieć na to pytanie.
28 M. Etel, Regulowana…, wyd. cyt., s. 41.
29 DzU nr 106, poz. 622 z późn. zm.
30 Do 1 lipca 2011 r., czyli do dnia wejścia w życie ustawy z 25 marca 2011 r. o ograni-
czaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców potrzebne było zezwolenie
na prowadzenie tej działalności.
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Działalność regulowana. Ograniczenia swobody działalności gospodarczej…
15
Reglamentacja działalności wydaje się być próbą ochrony przez państwo ważnych
(strategicznych) dziedzin, przez co wybrane grupy przedsiębiorców, otrzymując
dodatkowe środki z budżetu państwa lub ulgi w podatkach (a w rezultacie prze-
rzucając część ciężarów podatkowych na pozostałych podatników), mogą czerpać
większe korzyści z prowadzonej działalności, niż w warunkach wolności gospo-
darczej oraz mieć pewność wykonywania działalności bez obawy o konkurencję31.
Należy mieć na uwadze, że jeżeli państwo nadmiernie ogranicza działalność,
reglamentując ją, to przedsiębiorcom trudniej jest osiągnąć zysk. Taka sytuacja pa-
nuje w chwili obecnej w Polsce. System reglamentacji wymaga zatem w najbliż-
szym czasie daleko idącego przemyślenia oraz stosownych zmian, nie tylko z uwa-
gi na konieczność ustalenia nieprzekraczalnych granic reglamentacji, ułatwienia
prowadzenia działalności, ale też w obszarze dostosowywania prawa polskiego go-
spodarczego do rozwiązań unijnych32. Niemniej jednak nie będzie to łatwe rozwią-
zanie (początkowo może np. doprowadzić do wzrostu cen, jeśli były kontrolowane
przez państwo) i wymagać będzie upływu czasu. Jednak w dłuższej perspektywie
racjonalna reglamentacja przyczyni się do przyspieszenia tempa wzrostu gospodar-
ki. Konieczne jest na pewno także wyeliminowanie przypadkowości i uznaniowo-
ści ze strony organów władzy państwowej udzielających zezwoleń. Reglamentacja
dostępu do działalności usługowej powinna być uzasadniona nadrzędnym intere-
sem publicznym, zgodna z zasadą proporcjonalności oraz oparta o zakaz dyskry-
minacji33.
Przeciwko uzależnieniu podejmowania działalności gospodarczej od opinii or-
ganów samorządowych słusznie wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny
w wyroku z 8 lipca 2008 r.34, zgodnie z którym należy eliminować wpływ uzna-
nia organów samorządowych na dostęp do prowadzenia działalności gospodarczej.
Dostrzegając potrzebę zmian w tym obszarze, ustawodawca przygotowuje
zmiany w prawie działalności gospodarczej, dostrzegając, że jest ono niedoskonałe.
Jak poinformował J. Piechociński, „ocena ustawy o swobodzie działalności gospo-
darczej pozwala uznać, że nie spełnia ona roli podstawowego zbioru norm prawa
gospodarczego. W wyniku licznych nowelizacji stała się nieprzejrzysta, niekie-
dy utrudniając działalność gospodarczą”35. Stąd potrzeba przyjęcia nowej ustawy,
31 Za: raportem P. Opala, A. Rzońca, Ile wolności gospodarczej, s. 62, http://www.for.
org.pl/pl/a/546,Ile -wolnosci -gospodarczej , dostęp: 20 maja 2015 r.
32 Polskie prawo gospodarcze stało się w istocie porządkiem, w którym podstawowe
instytucje prawa materialnego i zasady postępowania określa prawodawca wspólnotowy.
K. Klecha, Wolność…, wyd. cyt., s. 249.
Zob. R. Szulc, Usługi bez granic. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady doty-
cząca usług na rynku wewnętrznym UE, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 2006,
nr 6, s. 8.
33
34 K 46/07, OTK ZU 2008, nr 6A, poz. 104.
35 J. Piechociński, Prawo działalności gospodarczej, blog http://www.piechocinski.
pl/ , dostęp: 20 maja 2015 r.
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
16
Państwo. Prawo. Bezpieczeństwo. Tom I
która będzie miała charakter katalogu praw i instytucji prawnych i uporządkuje
przepisy regulujące życie gospodarcze36.
Jak zatem wyglądają główne założenia projektu? Nowa ustawa Prawo działal-
ności gospodarczej określa i systematyzuje zasady podejmowania i wykonywania
działalności gospodarczej37. Zakłada się, że ustawa będzie punktem odniesienia
dla adresatów prawa gospodarczego, poprzez zapewnienie jej centralnego miejsca
w systemie prawa. Dzięki temu przepisy szczegółowe, w znacznie większym stop-
niu niż obecnie będą opierały się na jednolitych instytucjach przyjętych w przed-
łożonym projekcie.
Do najważniejszych pozycji zawartych w projekcie należy zaliczyć:
1) wzmocnienie prawa i gwarancji dla przedsiębiorców także poprzez wyraźne
zapisanie wytycznych interpretacyjnych organów stosujących prawo gospodar-
cze i wprowadzenie nowych rozwiązań takich jak: zasada proporcjonalności,
zasada poszanowania słusznych interesów gospodarczych, „prawo do błędu”
— rozumiane jako łagodne traktowanie niezawinionego przez przedsiębiorcę
uchybienia;
2) zmiana definicji działalności gospodarczej;
3) zmiana relacji przedsiębiorca — administracja na bardziej przyjazną poprzez
wprowadzenie zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy, rozszerzenie
możliwości porozumienia i dialogu organu z przedsiębiorcą;
4) wprowadzenie zasad ogólnych nakładania kar administracyjnych przez organy
administracji i wprowadzenie pierwszeństwa pouczenia przed sankcją za naru-
szenia mniejszej wagi;
5) stworzenie regulacji zupełnej, w której podstawowe ograniczenia działalności
gospodarczej, czyli obszary reglamentowane, musiałyby zostać wyraźnie wy-
mienione,
6) wprowadzenie udogodnień dla rzetelnych przedsiębiorców38.
Odnosząc się do zmian w zakresie działalności reglamentowanej, to ogólnie
z projektu wynika, że w rozdziale 6 nowego Prawa gospodarczego zostaną zawarte
36 Janusz Piechociński postuluje ponadto, aby poddać debacie propozycje jeszcze
dalej idących, gruntownych zmian w obowiązującym systemie reglamentacji, proponując
przy tym, aby dotychczasowe ograniczenia wolności działalności gospodarczej sprowadzić
przede wszystkim do jednej formy, tj. koncesji. Natomiast stosowanie innych ograniczeń
powiązać z procesem legalizacji działalności gospodarczej. Ustawa o swobodzie działalności
gospodarczej. Resort gospodarki szykuje pakiet kolejnych ułatwień, portal Money, http://
prawo.money.pl/aktualnosci/wiadomosci/artykul/ustawa;o;swobodzie;dzialalnosci;gospo
darczej;resort;gospodarki;szykuje;pakiet;kolejnych;ulatwien,233,0,1613801.html , dostęp:
12 września 2014 r.
37 Zgodnie z uchwalą nr 20 z 18 lutego 2014 r. w sprawie zaleceń ujednolicenia termi-
nów wejścia w życie niektórych aktów normatywnych nowa ustawa powinna wejść w życie
1 stycznia 2016 r.
38
http://bip.kprm.gov.pl/kpr/wykaz/1599,Zalozenia-projektu-ustawy-Prawo-
dzialalnosci-gospodarczej.html , dostęp: 4 grudnia 2014 r.
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Działalność regulowana. Ograniczenia swobody działalności gospodarczej…
17
przepisy dotyczące działalności reglamentowanej. W tym zakresie proponuje się
zmiany w stosunku do obecnie obowiązujących przepisów m.in. poprzez ujed-
nolicenie pojęć związanych z działalnością reglamentowaną oraz wprowadzenie
tzw. klauzuli „zupełności ustawy”, zgodnie z którą w nowej ustawie muszą zo-
stać wymienione wszystkie formy reglamentacji. W szerszym zakresie niż obecnie
będą uregulowane podstawowe rozwiązania w zakresie każdej z form reglamenta-
cji działalności gospodarczej. Zmiany dotyczące ograniczenia bądź rozszerzenia
obszaru reglamentacji będą wymagały zmiany nowego Prawa działalności gospo-
darczej.
Nowa ustawa będzie regulować trzy podstawowe typy reglamentacji działalno-
ści gospodarczej:
1) koncesjonowaną działalność gospodarczą, której podjęcie i wykonywanie bę-
dzie uzależnione od uzyskania koncesji; będzie to dotyczyło każdego przedsię-
biorcy, który zamierza podjąć tego rodzaju działalność gospodarczą;
2) regulowaną działalność gospodarczą, której podjęcie i wykonywanie będzie
uzależnione od spełnienia szczególnych warunków określonych w odrębnej
ustawie oraz uzyskania — co do zasady — wpisu w rejestrze działalności regu-
lowanej (RDR), przy czym dotyczyć to może wyłącznie przedsiębiorców, którzy
uzyskali wpis do rejestru przedsiębiorców w KRS lub CEIDG jako rejestrów
podstawowych;
3) działalność gospodarczą objętą zezwoleniem, której podjęcie i wykonywanie
będzie dopuszczalne po uzyskaniu stosownego zezwolenia (względnie licencji
lub zgody), co będzie dotyczyło każdego przedsiębiorcy, który zamierza podjąć
i wykonywać tego rodzaju działalność gospodarczą;
4) z uwagi na szczególny charakter działalności objętej reglamentacją nowa usta-
wa w sposób kompleksowy ma uregulować ten obszar.
W zakresie działalności reglamentowanej proponuje się utrzymać definicję
działalności regulowanej zawartą w obecnym art. 5 pkt 5 SDGU39. Działalność tego
typu nadal będzie podlegać wpisowi do rejestru działalności regulowanej, który
jest jawny. Przedsiębiorca będzie składał oświadczenie o spełnianiu warunków pro-
wadzenia działalności regulowanej, które jest wystarczającą formą potwierdzenia
spełnienia warunków ustawowych, z prawem kontroli przedsiębiorcy przez okre-
ślone organy administracji publicznej.
Ważne, że z projektu wynika, iż ustawodawca dostrzegł, że „w obszarze prawa
gospodarczego siatka terminologiczna dotycząca reglamentacji nie jest jednolita.
Mimo że w wielu przypadkach przyjęcie określonej definicji na użytek konkret-
nego aktu prawnego jest zasadne, z punktu widzenia spójności systemu prawnego,
takie przypadki powinny stanowić jedynie wyjątek. Definiowanie pojęć w sposób
niejednolity może prowadzić nawet do naruszenia znanej prawodawstwu, dyrekty-
wy niesprzeczności, zgodnie z którą system prawny powinien funkcjonować jako
39 Działalność regulowana oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wy-
maga spełnienia szczególnych warunków określonych przepisami prawa.
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
18
Państwo. Prawo. Bezpieczeństwo. Tom I
całość spójna wewnętrznie i wolna od niezgodności. Dlatego też, ujednolicenie ter-
minologii przysłuży się przejrzystości prawa gospodarczego oraz jednolitej wykład-
ni i stosowania przepisów”40. Zgodnie z tym postulatem w załączniku do ustawy
określono rodzaje działalności regulowanej. Do tej pory bowiem SDGU określała
rodzaje działalności wymagające koncesji i zezwoleń, a nie wymieniała rodzajów
działalności regulowanej, odsyłając w tym zakresie do innych ustaw. Według nowe-
go Prawa działalności gospodarczej działalnością taką będzie:
1) działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu szkoleń w zakresie środ-
ków ochrony roślin;
2) działalność gospodarcza w zakresie importu lub nabycia wewnątrzwspólnoto-
wego biokomponentów, a następnie ich sprzedaży lub zbycia w innej formie;
3) działalność gospodarcza w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz
pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług
turystycznych;
4) działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia kursów ADR, kursu na eks-
perta ADN, eksperta ADN do spraw przewozu gazów, eksperta ADN do spraw
przewozu chemikaliów oraz kursów dla doradców;
5) działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka doskonalenia tech-
niki jazdy;
6) działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców;
7) działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia;
8) działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia pracowni psychologicznej
wykonującej badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu;
9) działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów;
10) działalność gospodarcza w zakresie przechowywania dokumentacji osobowej
i płacowej pracodawców o czasowym okresie przechowywania;
11) działalność gospodarcza w zakresie udzielania zgody na korzystanie z uznane-
go systemu certyfikacji;
12) działalność gospodarcza w zakresie wprowadzania środków ochrony roślin do
obrotu lub konfekcjonowania tych środków;
13) działalność gospodarcza w zakresie wyrobu lub rozlewu napojów spirytu-
sowych;
14) działalność gospodarcza w zakresie wyrobu lub rozlewu wyrobów winiarskich;
15) działalność gospodarcza w zakresie wyrobu, oczyszczania, skażania lub odwad-
niania alkoholu etylowego;
16) działalność gospodarcza w zakresie wytwarzania biogazu rolniczego lub wy-
twarzania energii elektrycznej z biogazu rolniczego;
17) działalność gospodarcza w zakresie wytwarzania biokomponentów, a następnie
ich sprzedaży lub zbycia w innej formie, lub przeznaczenia ich do wytworzenia
przez wytwórcę paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych;
40 Założenia projektu dokumentu Projekt założeń projektu ustawy — Prawo działalno-
ści gospodarczej, s. 29.
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Działalność regulowana. Ograniczenia swobody działalności gospodarczej…
19
18) działalność gospodarcza w zakresie wytwarzania wyrobów tytoniowych;
19) działalność kantorowa;
20) działalność telekomunikacyjna będąca działalnością gospodarczą;
21) działalność gospodarcza w zakresie świadczenia usług: pośrednictwa pracy, do-
radztwa personalnego, poradnictwa zawodowego, pracy tymczasowej;
22) działalność pocztowa;
23) kształcenie podyplomowe lekarza i lekarza dentysty wykonywane przez przed-
siębiorcę;
siębiorcę;
24) kształcenie podyplomowe pielęgniarek i położnych prowadzone przez przed-
25) produkcja tablic rejestracyjnych;
26) prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego;
27) wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych;
28) wykonywanie działalności szkoleniowej w zakresie prowadzenia szkolenia per-
sonelu lotniczego w celu uzyskania świadectwa kwalifikacji członka personelu
lotniczego oraz wpisywanych do niego uprawnień, z wyjątkiem prowadzenia
szkolenia lotniczego w celu uzyskania świadectwa kwalifikacji informatora
służby informacji powietrznej oraz informatora lotniskowej służby informacji
powietrznej.
Jak zauważają autorzy projektu, „oprócz uregulowania w nowej ustawie insty-
tucji wspólnych dla wszystkich rodzajów działalności regulowanej, trzeba przyjąć
przepisy wymagające określenia w przepisach szczegółowych nazwy rejestru dzia-
łalności regulowanej i wyraźnego wskazania organu rejestrowego. Następnie zo-
stanie wprowadzony przepis dotyczący danych, które powinien zawierać wniosek
o wpis do rejestru. Przede wszystkim powinien on zawierać imię i nazwisko lub
nazwę oraz adres wykonywania działalności gospodarczej lub siedzibę. Proponuje
się, aby identyfikacja przedsiębiorcy następowała na podstawie numeru NIP. Tym
samym nie jest konieczny wymóg podawania numeru KRS, REGON czy PESEL.
W tym zakresie wystarczy informacja, że przedsiębiorca jest wpisany w jednym
z rejestrów.
W przypadku przedsiębiorcy zagranicznego nierejestrowanego w KRS i CE-
IDG należy zachować wymóg podania numeru i wskazania rejestru zagraniczne-
go. Wniosek powinien zawierać również zakres wykonywanej działalności i wska-
zanie miejsca wykonywanej działalności. Dopuszcza się możliwość podawania
innych danych związanych ze specyfiką danej działalności regulowanej. Ustawa
ma także zawierać oznaczenie treści oświadczenia składanego przez przedsiębior-
cę o znajomości i spełnianiu warunków wymaganych dla określonej działalności
regulowanej oraz kompletności i wiarygodności danych zawartych we wniosku.
Przepisy będą również zawierały określenie zakresu danych podlegających wpiso-
wi do rejestru w większości zbieżnego z danymi z wniosku. Przepisy będą zawie-
rały obowiązek zgłaszania zmiany danych (w ciągu 14 dni) i dokonywania zmian
w rejestrze. Proponuje się ujednolicenie przepisów dotyczące jawności rejestru
i możliwości prowadzenia rejestru w systemie informatycznym, czy wydawania
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
20
Państwo. Prawo. Bezpieczeństwo. Tom I
zaświadczeń w zakresie danych z rejestru również w formie elektronicznej. Przepi-
sy PDG w zakresie RDR będą uzupełnione o uprawnienia organów administracji
publicznej do przeprowadzania kontroli oraz warunków odmowy wpisu (podmiot
nie spełnia warunków, wydano prawomocne orzeczenie o zakazie działalności
objętej wpisem) i dokonywania wykreśleń z rejestru (złożenie wniosku o wykre-
ślenie, nieusunięcie w wyznaczonym przez organ administracji publicznej czasie
nieprawidłowości, przekazanie we wniosku informacji niezgodnych ze stanem fak-
tycznym, wydano prawomocne orzeczenie o zakazie działalności objętej wpisem).
Odmowa wpisu oraz wykreślenie z rejestru następują w drodze decyzji admini-
stracyjnej”41.
W projekcie zawarto także zmianę art. 65 ust. 2 SDGU w taki sposób, aby do-
pełnienie procedur związanych z wpisem do rejestru działalności regulowanej było
możliwe (po dostosowaniu systemów informatycznych) z wykorzystaniem pod-
pisu elektronicznego i za pomocą platformy e-PUAP, co umożliwi elektroniczne
składanie wniosku o wpis do rejestru działalności regulowanej. W chwili obecnej
oświadczenie przedsiębiorcy o spełnieniu warunków wymaganych do wykonywa-
nia działalności regulowanej składa się wyłącznie na piśmie. Kolejną zmianą jest
wprowadzenie zapisu ograniczającego przesłanki stosowania rygoru natychmiasto-
wej wykonalności decyzji o zakazie wykonywania działalności gospodarczej tylko
do sytuacji, gdy przedsiębiorca złoży niezgodne ze stanem faktycznym oświadcze-
nie oraz gdy organ administracji publicznej prowadzący rejestr działalności regulo-
wanej stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania dzia-
łalności regulowanej przez przedsiębiorcę42.
Zasadnie uznano, że w chwili obecnej przepisy są zbyt surowe, po nieważ w sy-
tuacji opisanej w art. 71 ust. 1 pkt 2 SDGU, gdy przedsiębiorca nie usunął naruszeń
warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w wyznaczo-
nym przez organ terminie (niezależnie od wagi i skali stwierdzonych nieprawi-
dłowości), organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o za-
kazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, a przecież
w wielu przypadkach taka „kara” może okazać się w ogóle nieproporcjonalna do
rodzaju naruszeń. W projekcie założono, że w przypadku, gdy konieczne będzie
wstrzymanie działalności przedsiębiorcy jak w powyższej sytuacji, to rygor natych-
miastowej wykonalności decyzji będzie mógł być nałożony w trybie art. 108 usta-
wy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego43. Zgodnie z tym
przepisem decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmia-
stowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub ży-
cia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi
stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny inte-
res strony.
41 Strona 32 założeń projektu.
42 Zob. art. 71 ust. 1 pkt 1 i 3 SDGU.
43 DzU z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Działalność regulowana. Ograniczenia swobody działalności gospodarczej…
21
Proponowane zmiany nie wszystkim się jednak podobają. I tak A. Kidyba44
jest zdania, że ustawa ta będzie nie prawem działalności gospodarczej, ale ustawą
„o nastawieniu administracji do przedsiębiorców” albo ustawą „o przeciwdziała-
niu wpływom administracji na przedsiębiorców”, ponieważ projekt nie wprowadza
ram i zasad rządzących działalnością gospodarczą, a jedynie reguluje relacje z ad-
ministracją państwową i samorządową. Więcej w projekcie poświęcono miejsca
zapisom, czego administracja nie powinna robić, niż kwestiom reguł przedsiębior-
czości. Co gorsze, projekt ten przygotowują urzędnicy, a nie eksperci w konsulta-
cji z przedsiębiorcami. Jedynym sensowym rozwiązaniem wydaje się być pomysł
„uporządkowania związanego z samym pojęciem działalności gospodarczej i po-
jęciem przedsiębiorcy. To pierwsze jest różnie definiowane w 10 aktach prawnych,
a pojęcie przedsiębiorcy — w 21”45. Jedyne co słuszne, to fakt, że autorzy projek-
tu zauważyli, iż należy uporządkować kwestie związane, dostrzegli, że „ogranicze-
niu wolności gospodarczej w Polsce podlega podejmowanie i wykonywanie 123 (!)
różnych czynności, polegających na prowadzeniu działalności gospodarczej”46. Za-
tem zmiany w zakresie działalności regulowanej są oceniane pozytywnie. Z kolei
B. Wyżykowski uznaje projekt zmian za pozytywny, ale z uwagi na wprowadze-
nie zasad ogólnych dotyczących działalności gospodarczej, w tym w szczególności
uczciwości i lojalności47.
4. Wnioski
Zważywszy na powyższe wprowadzane zmiany należy uznać za jak najbardziej
zasadne:
1) z uwagi na wyliczenie rodzajów działalności regulowanej nowa regulacja bę-
dzie stanowić dla przedsiębiorcy podstawowe źródło informacji na temat reguł
podejmowania działalności regulowanej, a nie jak do tej pory gdy przedsiębior-
ca w wielu aktach prawnych musiał szukać informacji na temat prowadzonej
przez siebie działalności i jej ograniczeń. Umożliwi ona przedsiębiorcom ła-
twiejsze „odnalezienie się” i określenie, czy działalność, jaką mają zamiar pro-
wadzić jest w jakiś sposób reglamentowana;
2) dotychczasowe przeregulowanie demotywuje przedsiębiorców, ogranicza ich
przedsiębiorczość, niszczy inwencję twórczą, hamuje chęć rozwoju, czy roz-
44 A. Kidyba, Zmiany w prawie działalności gospodarczej: Odrastające głowy Hydry,
czyli urzędnik w roli regulatora, http://www.prawnik.pl/opinie/artykuly/836915,zmiany
-w-prawie -dzialalnosci -gospodarczej -odrastajace -glowy -hydry -czyli -urzednik -w-roli
-regulatora.html , dostęp: 5 grudnia 2014 r.
45 Tamże.
46 Tamże.
47
http://wiadomosci.onet.pl/kraj/lewiatan -projekt -nowego -prawa -gospodarczego
-korzystny -dla -biznesu/7dsz6 , dostęp: 5 grudnia 2014 r.
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
22
Państwo. Prawo. Bezpieczeństwo. Tom I
szerzania zakresu prowadzonej działalności. Ograniczenie reglamentacji będzie
zaś miało same pozytywne skutki. Zwiększy konkurencyjność, spowoduje spa-
dek cen, a co najważniejsze — pobudzi inicjatywę twórczą przedsiębiorców;
3) ograniczenia w zakresie wydawania przez organ administracyjny decyzji o za-
kazie wykonywania działalności gospodarczej wymagającej wpisu do rejestru
działalności regulowanej do dwóch opisanych powyżej przypadków też jest
proprzedsiębiorcze, gdyż wyeliminuje z obrotu prawnego sytuacje, gdy z po-
wodu niewykonania drobnych przepisów, przedsiębiorca nie będzie mógł dalej
wykonywać prowadzonej przez siebie działalności. Należy także ocenić pozy-
tywnie możliwość elektronicznej rejestracji wniosku o wpis do rejestru działal-
ności regulowanej, co jest bardzo ważne w dobie powszechnej komputeryzacji.
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Pobierz darmowy fragment (pdf)