Darmowy fragment publikacji:
ProF. dr. aNdreaS VoßkUhle*
Grußwort zum deutsch-polnischen wissenschaftlichen
Symposium „Der Verfassungsstaat” der Deutschen
Rechtsschule an der Universität Warschau
aus Anlass ihres 20. Jubiläums1
Liebe Kolleginnen und Kollegen, meine sehr verehrten Damen und Herren,
ich bedauere es sehr, heute nicht persönlich zu Ihnen sprechen zu können und grüße
sehr herzlich alle Teilnehmer des deutsch-polnischen Symposiums „Der Verfassungsstaat”, zu
dem die Deutsche Rechtsschule an der Fakultät für Recht und Verwaltung der Universität
Warschau aus Anlass ihres 20-jährigen Bestehens eingeladen hat.
Die Deutsche Rechtsschule kann eine beeindruckende Bilanz vorweisen. Bis heute sind
aus 20 Kursen zum deutschen und europäischen Recht über 600 erfolgreiche Absolventen
hervorgegangen. Das gemeinsame Projekt der Universitäten Warschau und Bonn sowie der
Deutschen Stiftung für internationale rechtliche Zusammenarbeit leistet damit einen wichti-
gen Beitrag zur deutsch-polnischen Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Juristenausbildung
und ist Ausdruck einer tiefen Verbundenheit unserer beiden Länder. Dem umfassenden Er-
fahrungs- und Gedankenaustausch, auch im Bereich des Verfassungsrechts, kommt dabei –
gerade heute – eine besondere Bedeutung zu.
Der Verfassungsstaat, das Thema der Veranstaltung, ist auf das Funktionieren und die
Akzeptanz seiner Institutionen angewiesen. Die Aufgabenwahrnehmung der Verfassungsor-
gane folgt dabei einer verfassungsrechtlich ausbalancierten Machtverteilung. Sorgen müssen
daher Entwicklungen bereiten, bei denen Institutionen des Verfassungsstaates, und hierzu
zählen auch Verfassungsgerichte, durch Maßnahmen der jeweils aktuellen politischen Mehr-
heiten unter Druck gesetzt werden. In diesem Zusammenhang berufen sich die Mehrheit-
sparteien zur Begründung dieser Maßnahmen gerne auf das Demokratieprinzip. Es könne
nicht sein, dass nicht direkt vom Volk berufene Richter die Entscheidungen der vom Volk
gewählten Mehrheit in Frage stellten.
* Präsident des Bundesverfassungsgerichts.
1 Am 20. Oktober 2016 Alte Universitätsbibliothek, Warschau.
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Meine Damen und Herren,
das heutige Symposium ist ein guter Anlass, daran zu erinnern, dass Demokratie sehr viel
mehr bedeutet als Entscheidungen der Mehrheit. Demokratie setzt u.a. Minderheitenschutz,
eine effektive Opposition, Meinungsfreiheit, Pressefreiheit und Versammlungsfreiheit vor-
aus. Und es war kein geringerer als der von den Nazis verfolgte große Rechtsgelehrte und
Demokrat Hans Kelsen, der darauf hingewiesen hat, dass Demokratien dauerhaft nur funk-
tionieren können, wenn Verfassungsgerichte ihre Voraussetzungen schützen. Verfassungsge-
richte sorgen mit dafür, dass die Demokratie atmen kann!
In diesem Sinne wünsche ich Ihnen allen ein ertragreiches und belebendes Symposium!
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Andreas Voßkuhle ProF. dr aNdreaS VoßkUhle*
Wystąpienie na otwarcie polsko-niemieckiej
konferencji naukowej „Państwo konstytucyjne”,
zorganizowanej na Uniwersytecie Warszawskim
przez Szkołę Prawa Niemieckiego
z okazji dwudziestolecia jej istnienia1
Drogie Koleżanki, Drodzy Koledzy, Szanowni Państwo,
ogromnie żałuję, że nie mogę przemawiać dziś do Państwa osobiście. Bardzo serdecznie
pozdrawiam wszystkich uczestników konferencji naukowej „Państwo konstytucyjne”, zorga-
nizowanej przez Szkołę Prawa Niemieckiego przy Wydziale Prawa i Administracji Uniwersy-
tetu Warszawskiego z okazji dwudziestolecia jej istnienia.
Szkoła Prawa Niemieckiego może się pochwalić nie lada osiągnięciami. Do dziś 19 kur-
sów prawa niemieckiego i europejskiego ukończyło ponad 600 absolwentów. Wspólny
projekt Uniwersytetu Warszawskiego i Uniwersytetu w Bonn oraz Niemieckiej Fundacji
Międzynarodowej Współpracy Prawnej wnosi tym samym istotny wkład we współpracę pol-
sko-niemiecką w obszarze kształcenia prawników. Stanowi on też dowód na bliską więź mię-
dzy naszymi krajami. Szczególne znaczenie – zwłaszcza obecnie – ma przy tym szeroka wy-
miana myśli i doświadczeń, również w zakresie prawa konstytucyjnego.
Istnienie państwa konstytucyjnego, będące tematem dzisiejszego spotkania, wymaga
funkcjonowania i akceptacji instytucji państwowych. Realizacja zadań przez organy kon-
stytucyjne podporządkowana jest zapisanemu w konstytucji zrównoważonemu podziałowi
władzy. Dlatego też trudno nie odczuwać niepokoju, widząc, jak aktualna polityczna więk-
szość wywiera presję na instytucje państwa konstytucyjnego – do których zaliczają się także
sądy konstytucyjne. W takich sytuacjach partie posiadające większość parlamentarną zwykły
usprawiedliwiać podejmowane przez siebie działania zasadą demokracji. Nie może przecież
być tak, aby niepochodzący z wyborów bezpośrednich sędziowie podważali decyzje większo-
ści wybranej przez naród.
* Prezes Federalnego Trybunału Konstytucyjnego.
1 Wykład wygłoszony 20 października 2016 r., Stary BUW, Warszawa.
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Szanowni Państwo,
dzisiejsza konferencja stanowi znakomitą okazję, aby przypomnieć sobie, że demokracja
to o wiele więcej niż decyzje większości. Demokracja to też między innymi ochrona mniej-
szości, skuteczna opozycja, wolność sumienia, wolność prasy i wolność zgromadzeń. Wielki
znawca prawa i wielki demokrata, prześladowany przez nazistów Hans Kelsen, podkreślał, że
warunkiem trwałego istnienia państw demokratycznych jest ochrona ich fundamentów przez
sądy konstytucyjne. Sądy konstytucyjne dbają o to, aby demokracja nie została zaduszona!
W tym duchu życzę Państwu owocnych i ciekawych obrad!
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Andreas Voßkuhle ProF. dr. johaNNeS maSiNg*
Überlegungen zum Wesen des Verfassungsstaates
I. Grundprinzip und äußere Merkmale des Verfassungsstaates:
Demokratische Herrschaft in Formen und Grenzen
Die Strukturmerkmale des Verfassungsstaates sind allen bekannt – jedenfalls in diesem
Kreise – und seien deshalb nur in wenigen Grundzügen zusammengefasst: Der Verfassungs-
staat ist eine politische Ordnung nach Regeln, die die Verfassung für alle verbindlich fest-
legt. Diese Regeln instituieren, kanalisieren und begrenzen Herrschaft. Keine Herrschaft au-
ßer die, die in der Verfassung vorgesehen ist, ist legitim. Die moderne Verfassung ist dabei
eine demokratische Verfassung: Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Wie sie „vom Volke
ausgeht” bestimmt die Verfassung, sie schafft hierfür Formen und auch inhaltliche Begren-
zungen. Demokratische Herrschaft ist Herrschaft der Mehrheit, aber in verfassungsrechtli-
chen Grenzen: Die Verfassung regelt die Herrschaft der Mehrheit, nicht die Mehrheit den
Geltungsgehalt der Verfassung (– von dem Sonderfall der Verfassungsänderung sei hier ab-
gesehen).
Ein zentrales Element der Beschränkung von Herrschaft im Verfassungsstaat liegt im
Prinzip der Gewaltenteilung. Die Staatsgewalt wird in ein Kräfteparallelogramm verschiede-
ner Entscheidungsträger gebracht. Eine Grundunterscheidung liegt hier in der Balance zwi-
schen Legislative, Exekutive und Judikative. Es kommen dabei aber in allen Verfassungsord-
nungen viele weitere Elemente der Machtbeschränkung hinzu.
Die Gewaltenteilung ist seit Montesquieu von dem Gedanken getragen, Macht zu be-
grenzen. Die Modelle der Gewaltenteilung und die Mechanismen der gegenseitigen Macht-
beschränkung sind dabei sehr verschieden. So kennen die USA ein Prinzip der checks and
balances, das in ganz weitem Umfang darauf angelegt ist, die verschiedenen Organe auf ein
gegenseitiges Aushandeln von Kompromissen zu verweisen. In der Ordnung des deutschen
Grundgesetzes schaffen vor allem föderale Elemente Gegengewichte, die auch eine Mehr-
heitsregierung im Bundestag auf Kompromisse verweist, wobei hier auch eine besonders aus-
gebaute Verfassungsgerichtsbarkeit hinzukommt. In der Schweiz sind es neben den föderalen
Elementen auch Plebiszite und vor allem das Prinzip der Konsensregierung, die ein Durch-
* Prof. Dr. Johannes Masing, Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht (Abt. 5) an der Albert-Ludwigs-
-Universität Freiburg, Richter des Bundesverfassungsgerichts.
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regieren der Mehrheit beschränkt. Frankreich begrenzt die Macht der jeweiligen durch die
Trennung von Regierung, Präsident und dem – von der politischen Kräfteverhältnissen in
der Provinz bestimmten – Senat. Im Einzelnen funktionieren diese Beschränkungen mit-
tels vieler diffiziler Mechanismen wie zeitlich versetzte Wahltermine, direkt und indirekt ge-
wählte Entscheidungsträger, aufgespaltene Ernennungskompetenzen für wichtige Ämter, die
plurale Zusammensetzung von Kollegialorganen, die Kontrolle durch unabhängige Gerichte
mit Lebenszeitrichtern oder auch die unabhängige Organisation von Verwaltungsstrukturen.
Die Systeme unterscheiden sich hier erheblich hinsichtlich ihrer Beharrungskraft bzw. Dyna-
mik – aber alle kennen ein Moment gegenseitiger Begrenzung.
Ein zweites Element der Beschränkung der Mehrheitsherrschaft liegt in der Gewähr-
leistung von Grundrechten. Grundrechte sind insoweit nicht nur der Schutz eines privaten
Freiheitsbereichs. Sie sichern vielmehr schon vom Prinzip her den Grundsatz individueller
Selbstbestimmung und begrenzen damit materiell die Durchsetzung von politischen Pro-
grammen der Mehrheit. Sie schützen insbesondere vor der Oktroyierung einer Mehrheits-
moral. Alle großen – nationalen wie internationalen – Gerichte, die für den Menschenrechts-
schutz zuständig sind, haben insoweit der Mehrheit Grenzen gesetzt. Grundrechtsschutz ist
im wesentlichen Umfang Minderheitsschutz.
Als weiteres elementares Element der Begrenzung seien schließlich die politischen Rechte
der Minderheit in Parlament genannt: Der Verfassungsstaat erkennt die Gleichheit der Ab-
geordneten im Parlament an und sichert deshalb auch Abgeordneten, die nicht zur Mehrheit
gehören, wirksame Mitwirkungs- und Kontrollrechte wie das Rederecht, das Fragerecht so-
wie Informations- und Verfahrensrechte.
II. Die verfassungsstaatliche Begrenzung
von Mehrheitsherrschaft- einige Gründe
Man kann nun fragen: Warum ist der Gedanke der Herrschaftskontrolle so ein wichti-
ges Element des Verfassungsstaates? Wenn doch die Verfassung auf demokratische Herrschaft
zielt, warum ermöglicht sie dann nicht eine möglichst ungebremste Herrschaft der Mehr-
heit? Hierzu seien fünf Gründe herausgegriffen (natürlich gibt es viele mehr…):
1. „Das Volk” ist heterogen. Es ist vielfältig und bunt. Der demokratische Verfassungs-
staat will eine politische Ordnung, die die Freiheit des einzelnen in den Mittelpunkt stellt
und damit die Vielfalt der Persönlichkeiten, Selbstentwürfe, Lebensentwürfe, moralischen
Überzeugungen, Lebensgewohnheiten, Fähigkeiten und Prägungen anerkennt. Demokrati-
sche Herrschaft wird verstanden als politische Gestaltung für alle. Politische Herrschaft liegt
damit nicht in der Realisierung der zu einem Gesamtkonzept zusammengeführten. Ideen der
Mehrheit vom richtigen Leben und Handeln allein.
2. Die verfassungsrechtlichen Regelungen sollen dabei Kohärenz und Zusammenhalt
auch über die Zeit hin sichern. Zum Prinzip der Demokratie gehören wechselnde Mehrhei-
ten mit wechselnden politischen Programmen. Mit einem Wechsel der Mehrheit soll jedoch
nicht jedes Mal das gesamte Rechtssystem, die gesamte politische Ordnung und das gesam-
te Koordinatensystem einmal getroffener Wertungen ausgewechselt werden. Die Begrenzung
von Mehrheitsherrschaft wirkt als Speicher der Erfahrungen, Konzepte und des Verständnis-
ses früherer Mehrheiten, die zwar Schritt für Schritt reformiert und geändert werden kön-
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Johannes Masing nen, aber nicht mit einem Schlag in ihr Gegenteil verkehrt werden sollen. Das Wissen, die
Erfahrung und das Politikverständnis aller sollen damit in einer Weise fortwirken und zu-
sammenwirken, die auch im Lauf der Zeit die Identität des Gemeinwesens wahrt.
3. Die Begrenzung der Mehrheitsherrschaft zielt auch auf Vertrauen. Das Wissen um
gemeinsame und begrenzende Regeln verbindet. Wenn die jeweilige Mehrheit an mäßigen-
de Regelungen gebunden wird, verhindert dies das Gefühl eines Ausgeliefertseins, schafft
das Berechenbarkeit und Stabilität und ermöglicht es auch denjenigen, die nicht zur neuen
Mehrheit gehören, diese als legitim anzuerkennen. Das gemeinsame Wissen und Vertrauen
um begrenzende Regelungen macht einen Wechsel für alle erträglich und kann helfen, über-
spitzende Polarisierungen abzubauen und Gemainsamkeiten zu entwickeln.
4. Die Begrenzung der Mehrheitsherrschaft zielt auch auf die Rationalisierung von
politischen Entscheidungen und Entscheidungsprozessen. Wenn die Mehrheit in gewis-
sem Umfang auf ein Zusammenwirken mit der Minderheit verwiesen und einschränken-
den Kontrollen aus mehreren Perspektiven ausgesetzt ist, trägt das dazu bei, dass mög-
lichst viele Perspektiven, Problemverständnisse und Wertungsmöglichkeit ernsthaft in die
Entscheidungsprozesse eingezogen werden müssen. Gerade in unserer heutigen Welt, in
der Entscheidungsprozesse oftmals hochkomplex, die Folgewirkungen von Entscheidun-
gen nur schwer überblickbar sind und die politische Gestaltungsmöglichkeiten angesichts
zahlreicher Sachzwänge nicht selten eingeschränkt sind, ist eine solche Einbeziehung ganz
verschiedener Perspektiven gewinnbringend und macht die Entscheidungen besser. Sie
mobilisiert Wissen, eröffnet das Verständnis von Handlungsalternativen und hilft die ver-
schiedenen Kosten der sich gegenüberstehenden Handlungsoptionen zu verstehen. Sie be-
wahrt damit zugleich vor radikalen Lösungen, die Konflikte einseitig auf dem Rücken ein-
zelner Gruppen austragen.
5. Die Begrenzung der Mehrheitsherrschaft sichert schließlich die Demokratie selbst,
indem sie einen Wechsel der Mehrheiten offen hält. Hierfür ist wesentlich, dass nicht nur
die jeweilige Mehrheit, sondern alle maßgeblichen politischen wie gesellschaftlichen Akteu-
re ihre öffentlichkeitswirksamen Foren haben. Diese sind zum einen erforderlich, um über-
haupt zu Wort zu kommen und damit gehört zu werden: Im Parlament, in den Medien, im
Kunstbetrieb, in der Universität und in den Schulen sowie auch in den kollegialen Entschei-
dungsorganen des Staates (wie der Verwaltung oder auch Gerichten). Zum anderen bedarf
es der Einbeziehung der Minderheit in die öffentlichen Foren und zentralen Entscheidungs-
einheiten des Staates auch deshalb, damit entsprechendes Wissen erworben und Erfahrungen
gesammelt werden können, von denen aus auch alternative Programme entwickelt werden
können. Nur so können sich Personen herausbilden, die gegebenenfalls unter anderen Mehr-
heiten über eine erfahrungsgesättigte Kompetenz verfügen, auch neue Programme realitäts-
gerecht umzusetzen.
III. Das „Wesen” des Verfassungsstaates – jenseits des Rechts
Ich habe zunächst auf rechtliche Grundelemente des Verfassungsstaates hingewiesen,
sodann einige Elemente herausgegriffen, die deren Grundidee, die Machtbegrenzung der
Mehrheit, begründen. Aber das Thema dieses Panels ist das „Wesen” des Verfassungsstaates.
Ich möchte unter dieser Frage noch eine weitere, vorrechtliche Ebene suchen. Es soll hier-
bei um die zwischenmenschliche Prämisse gehen, die dem Verfassungsstaat zugrunde liegt
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Überlegungen zum Wesen des Verfassungsstaates und die über dessen Gelingen oder Misslingen maßgeblich mitentscheidet. Der Verfassungs-
staat lebt von einer Voraussetzung: Der gegenseitigen Anerkennung der Bürgerinnen und
Bürger als substanziell Gleiche. Der Verfassungsstaat kann nur gelingen, wenn jedenfalls die
politischen Akteure alle Bürgerinnen und Bürger als im Kern Personen von gleicher Mora-
lität anerkennen und dieses Grundverständnis auch das Gemeinwesen als Ganzes trägt. Sol-
che Anerkennung ist sehr anspruchsvoll und um sie muss immer neu gerungen werden. Ob
im gelungenen Sinne aber von einem modernen Verfassungsstaat gesprochen werden kann,
scheint mir maßgeblich von der vorrechtlichen Bereitschaft abzuhängen, solche Anerken-
nung aufzubringen, und um sie ist – auch im gemeinsamen Diskurs – immer neu zu ringen.
Ich möchte das durch vier Überlegungen vertiefen.
1. Der Verfassungsstaat ist Ergebnis einer langen Geschichte – insbesondere einer Ge-
schichte der Glaubenskriege: Ein Fundament des Verfassungsstaates liegt in der Relativie-
rung der Frage des richtigen Glaubens und in der Relativierung der Frage der moralischen
Wahrheit. Zunächst hatten sich die Menschen in Glaubenskriegen umgebracht, weil sie die
anderen als Ungläubige, Ketzer, Sünder und damit Zerstörer der göttlichen Ordnung ver-
standen; anders ausgedrückt: Die Andersdenkenden waren moralisch verdorben, Zerstörer
der wahren Werte und göttlichen Gesetze – und damit kriminell.
Die Überwindung eines solchen verabsolutierten Wahrheitsanspruchs brauchte lange
Zeit. Ein erster Kompromiss lag darin, die Entscheidung über die wahre Religion in die
Hand des Herrschers zu legen (modern ausgedrückt: in die Hand der Mehrheit). Verbunden
wurde dies dann schrittweise mit einer gewissen Toleranz auch der religiösen Minderheiten
(zunächst durch das Recht, unbeschadet das Land zu verlassen; dann durch das Recht der
Religionsausübung im privaten Raum sowie dann schrittweise teilweise auch in der Öffent-
lichkeit). Aus einer bloßen Toleranz wurden dann allmählich immer mehr echte Rechte, die
schließlich bis hin zur Religionsfreiheit führten, in der alle Religionen vollständig gleichbe-
rechtigt sind. Der Staat wird säkular und entscheidet die Wahrheitsfrage nicht mehr.
Dies gilt auch über die religiöse Wahrheit hinaus. Im modernen Verfassungsstaat ist die
Wahrheit substanziell relativiert; sie steht insbesondere nicht zur Disposition der Mehrheit.
Die demokratische Mehrheit ist zur Entscheidung berufen. Aber sie entscheidet nicht über
die Wahrheit, sondern allein über das äußerliche Miteinander. Sie sucht eine Politik, die al-
len zuträglich ist, das heißt einen Ausgleich, der die Entwicklung des Gemeinwesens als Vo-
raussetzung der Selbstentfaltung der Individuen und das Zusammenleben in seinem äußer-
lichen Rahmen regelt. Politische Gestaltung und politische Entscheidungen sind von dem
säkularen Selbstverständnis getragen, das mit ihnen weder die Frage der Wahrheit noch der
persönlichen Moral entschieden wird, sondern diese stets der (grundrechtlichen) Freiheit der
einzelnen zu dienen haben.
Verbunden ist damit eine Endideologisierung des Rechts: Das Recht ist nicht Instrument
zur Durchsetzung letzter moralischer Werte, sondern sein Ziel liegt in der Freiheit des je Ein-
zelnen. Recht wird damit pragmatisch und verhandelbar.
2. Diese Suspension der Wahrheitsfrage schließt die Anerkennung aller Mitbürger als
gleichberechtigt ein, unabhängig davon, ob sie rechtgläubig sind und ob sie in der gleichen
moralischen Welt leben. Während der Nichtrechtgläubige, der Ketzer, früher zugleich der
Verbrecher und Feind war, wird er nun zum Mitbürger, dem alle bürgerlichen und staat-
lichen Rechte in gleicher Ehrenhaftigkeit zustehen. Allen Bürgern steht der Zugang zu öf-
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Johannes Masing fentlichen Ämtern offen, die Andersgläubigen (oder Andersdenkenden) werden nicht aus
dem Staat herausgedrängt, sondern in diesen integriert. Zum Prinzip rechtsstaatlicher Herr-
schaftsausübung gehören ein innerer Respekt und eine Äquidistanz gegenüber allen gesell-
schaftlichen und politischen Kräften.
Die Überwindung des Freund-Feind-Denkens ist für den Verfassungsstaat essentiell. Aus
Feinden werden im Verfassungsstaat (insbesondere: politische) Gegner und Konkurrenten,
die bessere Lösung. Der Rechtsstaat überformt die politische Entzweiung und hat um die
Funktion, das Politische davor zu bewahren, in eine Konfrontation zu laufen, in der es – im
Sinne Carl-Schmitts – nur noch Freundschaft und Feindschaft gibt, die alle Mittel heiligen.
3. Ich sagte, zum Wesen des Verfassungsstaates gehört gegenseitige Anerkennung als sub-
stanziell gleiche Rechtspersonen. Hierin wird deutlich, dass das Wesen des Verfassungsstaates
eine innere Bereitschaft, eine Haltung voraussetzt. Der Verfassungsstaat erwartet dies zumin-
dest von seinen Amtsträgern: Die Wahrnehmung der Amtsgeschäfte muss von der Anerken-
nung aller Bürger geprägt sein. Das gilt für die Führung der Amtsgeschäfte der Regierung,
des Parlaments, der Gerichte und auch der Verwaltung. Das öffentliche Amt setzt die Bereit-
schaft voraus, auch unliebsame, für schädlich gehaltene Kräfte ernst zu nehmen (und dass
hier stets eine neue Herausforderung liegt, zeigt bei uns die AfD). Verbunden hiermit setzt
der Verfassungsstaat die Bereitschaft voraus, die verfassungsrechtlichen Regeln in einen Geist
der Rechtsstaatlichkeit ernst nehmen zu wollen. Es bedarf des ernsthaften Willens, politische
Ämter im Sinne einer säkularen, pluralen, auf Wechsel in Kontinuität hin ausgelegten demo-
kratischen Gesellschaft auszufüllen.
Ohne einen solchen Willen, lässt sich jede Regel unterlaufen. Die Verfassung ist auf ei-
nen politischen Willen und einen demokratisch-rechtsstaatlichen Geist verwiesen. Wird
dieser Geist nicht verstanden oder nicht mehr gewollt, wird eine Verfassung schnell leeres
Papier, das auch kein Gericht mehr mit Leben erfüllen kann. Insoweit verweist der Verfas-
sungsstaat auf Wollen und Aushaltenkönnen von Pluralität, die weder seine Verfassung selbst
noch sonst eine andere Instanz von außen durchsetzen kann.
Exkurs: Schwieriger ist die Frage, ob eine gegenseitige Anerkennung und eine innere Zu‑
stimmung zur Verfassung auch seitens der einzelnen Bürgern zu den Voraussetzungen des Ver‑
fassungsstaates gehört. Der Verfassungsstaat ist ein Staat in Respekt vor der Freiheit des Einzel‑
nen. Rechtlich kann er deshalb von dem Einzelnen als Privatperson keine bestimmte Gesinnung,
keine Haltung einfordern – anders als von Amtsträgern. Rechtlich muss jeder nur die Gesetze
beachten – mehr nicht. Eine Liebe zur Verfassung, zum Vaterland oder zu bestimmten gemein‑
samen Werten kann und darf rechtlich nicht verlangt werden. Allerdings setzt auch hier die Ver‑
fassung auf vorrechtlicher Ebene voraus, dass zumindest die große Mehrheit den Geist des plura‑
len Rechtsstaats mitträgt und die Bereitschaft aufbringt, alle Mitbürger unabhängig von ihren
Überzeugungen als Personen mit gleichen Rechten mit Wirkungsbefugnissen anzuerkennen ‑und
solche Anerkennung im öffentlichen Diskurs auch einzufordern. Es wird hieran deutlich, dass
ein demokratischer Verfassungsstaat abhängig ist von vielen Voraussetzungen wie Bildung und
Kultur, die sorgsam kultiviert werden müssen.
All dies ist sehr anspruchsvoll. Sicher gelingt dies im politischen Geschäft nicht überall
und immer nur begrenzt. Es ist insoweit auch nicht angezeigt, jeden Verfassungsstaat mit
idealistisch überzogenen Erwartungen zu überfordern. In der politischen Auseinanderset-
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Überlegungen zum Wesen des Verfassungsstaates zung liegt ein Keim von Polarisierung, Einseitigkeit und Polemik immer mit angelegt – und
dies kann auch produktiv sein. Jedoch muss insoweit seitens der Amtsträger zumindest ein
elementarer ernster Wille bestehen, den verfassungsrechtlichen Regeln sinngerecht zu ent-
sprechen und einen Respekt gegenüber allen Bürgern aufzubringen, ebenso wie im Umgang
miteinander die Fähigkeit zu einer gewissen Relativierung auch in der Gesellschaft unerläss-
lich ist.
4. Dass der Wille zur Rechtsstaatlichkeit und Demokratie, die gegenseitige Anerkennung
aller als substanziell Gleicher zum Wesen des Verfassungsstaates gehört, sehen wir, wenn wir
in Länder sehen, in denen ein solcher Geist verloren geht oder nie zum Tragen kam. Ich
meine hiermit nicht nur Länder, in denen die Anerkennung als Gleicher schon äußerlich an
Stammesgrenzen, ethnischen Grenzen oder Glaubensgrenzen zerfällt wie etwa in manchen
Staaten Afrikas. Es gibt nicht wenige Staaten, die äußerlich die Form des Verfassungsstaates
aufweisen, dennoch aber ihr Wesen verloren haben oder aber zumindest zu verlieren drohen.
Zu denken ist nicht allein an ferne Staaten wie Nordkorea, sondern auch solche, die ernsthaft
mit dem Anspruch angetreten waren, sich zu einem offenen Verfassungsstaat zu entwickeln,
wie Russland oder die Türkei. Wenn hier demokratische Freiheiten, ein säkularer Ausgleich
unter Einbeziehung auch hemmender Elemente und das Funktionieren begrenzender Insti-
tutionen nicht mehr gewollt wird, verliert der Verfassungsstaat sein Wesen – oder, wie man
auch sagen kann, seine Seele. Werden verfassungsrechtliche Regeln nur noch als formell zu
beachtendes Hindernis verstanden auf dem als legitim erachteten Weg, oppositionelle Kräf-
te zu diskreditieren und an die Wand zu drängen, so werden aus Verfassungsstaaten ganz
schnell autoritäre Systeme.
Ist aber eine demokratisch rechtsstaatliche Kultur einmal zerschlagen, ist es ein langer
Weg, sie wieder zu errichten. Denn verliert sich in der politischen Polarisierung die gegensei-
tige Anerkennung, frisst sich dieses fort. Die Bereitschaft, auf Ausgleich bedacht zu sein, baut
sich dann bei allen ab. Worauf soll sich dann eine solche Bereitschaft auch gründen?
IV. Ausblick: Verfassungsstaat und Verfassungsgerichtsbarkeit
Ich habe nicht die Frage aufgegriffen, ob eine Verfassungsgerichtsbarkeit zum Leben des
Verfassungsstaates gehört. Die Frage ist schwierig. Sicher hat nicht jede Verfassung eine Ver-
fassungsgerichtsbarkeit und sind insoweit die Gestaltungsformen des Verfassungsstaates sehr
unterschiedlich. Allerdings gehört die Verfassungsgerichtsbarkeit – verstanden in einem wei-
ten Sinne – von Anfang an zur Geschichte des Verfassungsstaates. Die älteste und insoweit
erfolgreichste Verfassung – die Verfassung der USA – kennt eine Verfassungsgerichtsbarkeit
als wesentliches Element der Ordnung seit ihrem Beginn. Geschichtlich kann man sagen,
dass die Verfassungsgerichtsbarkeit immer wichtiger wurde. Wichtige Stationen sind 1848,
1949 sowie dann 1990. Verfassungsgerichte gehören heute jedenfalls typischerweise zum
Standard moderner Verfassungen. Dass hierhin eine Entwicklungstendenz geht, zeigt auch
der entsprechende Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit in Frankreich und neue Diskussi-
onen in Großbritannien. Die Verfassungsgerichtsbarkeit ist in besonderer Weise geeignet,
in Distanz zu Mehrheitsentscheidungen auf Kompromiss und Ausgleich hinzuwirken und
insbesondere auch Rechte der Minderheit zu wahren. Ein wesentliches Element der Verfas-
sungsgerichtsbarkeit liegt darin, als Gericht in der unabhängigen Bindung allein an die Ver-
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Johannes Masing fassung nicht zur Verfügung der jeweiligen Mehrheit zu stehen – was sich in allen Ländern
(wenngleich unterschiedlich) auch in den Ernennungsregeln der Richter abbildet.
Vielleicht kann man sich dennoch möglicherweise auch einen Verfassungsstaat ohne Ver-
fassungsgericht (oder jedenfalls mit einem kompetenziell schwachen Verfassungsgericht) vor-
stellen. Aber dann müssen die institutionellen Regeln der Verfassung im Übrigen hierauf
ausgerichtet sein: Eine politische Ordnung muss dann auf andere Institutionen zurückgrei-
fen, die ein ernsthaftes Gegengewicht gegenüber der jeweiligen Regierungsmehrheit bilden.
Jedenfalls aber wenn in der Verfassung eine Verfassungsgerichtsbarkeit vorgesehen ist, gilt
hier, was zuvor zum Wesen einer demokratischen Amtsführung gesagt wurde: Dann bedarf
es eines respektvollen Umgangs mit dem Verfassungsgericht im Geiste des Rechtsstaats. So-
wohl hinsichtlich seiner Ausstattung als auch hinsichtlich seiner Besetzung und seiner Ver-
fahrensordnung muss dann dem Gericht auch ein institutionelles Eigengewicht eingeräumt
werden. Das Gericht betreffende Neuregelungen müssen in Wahrung der Kontinuität und
in Anknüpfung an die für die Änderung solcher Vorschriften anerkannten Rechtsgrundsätze
ergehen. Das heißt nicht, dass nichts geändert werden kann und Kompetenzen nicht auch
beschnitten werden können. Solche Änderungen sind aber langfristig, und soweit grundle-
gend im Wege der Verfassungsänderung vorzunehmen. Wird hierin indes erkennbar, dass die
jeweilige politische Mehrheit in Parlament und Regierung das Gericht funktionell zur Absi-
cherung der eigenen Politik umgestalten will, setzt man eine Spirale in Gang, die nicht nur
das Gericht, sondern auch den Verfassungsstaat selbst diskreditiert.
V. Schluss
Der Verfassungsstaat verweist in seinem Kern auf einen Willen zur Gemeinsamkeit und
zur Anerkennung gemeinsamer Regeln in gegenseitigem Respekt. Dieses Wesen des Verfas-
sungsstaates kann der Verfassungstext selbst nicht sichern – genauso wenig wie irgendein
Gericht oder eine außenstehende Instanz. Um dieses Wesen muss vielmehr in der gesamten
Gesellschaft stets neu gerungen und geworben werden. Symbolisch findet dieses etwa sei-
nen Ausdruck exemplarisch bei Machtwechseln: Hier ist es nicht nur eine Floskel, sondern
ein wichtiger Bestandteil politischer Kultur, dass der neue Amtsträger sich ausdrücklich als
Repräsentant aller Wähler – auch derer die ihn nicht gewählt haben – versteht und einführt
und dass der Amtsvorgänger und die politischen Konkurrenten dem Wahlsieger gratulieren.
Fehlt dieser Handschlag, wird solche Respektbekundung durch Häme ersetzt werden, kann
das schlimmer sein als manche politische Fehlentscheidung.
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Überlegungen zum Wesen des Verfassungsstaates
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