Monografia stanowi kompleksowe opracowanie problematyki dotyczącej postanowień administracyjnych. Autor scharakteryzował poszczególne elementy konstrukcyjne postanowienia administracyjnego, zwłaszcza zakres podmiotowy i przedmiotowy tej czynności procesowej orzeczniczej, poruszył problemy doręczania (ogłaszania) postanowień, ich skuteczności i wykonalności, a także sięgnął do zagadnień weryfikacji instancyjnej i pozainstancyjnej postanowień administracyjnych. W publikacji uwzględniono również nowe konstrukcje procesowe, m.in. omówione zostały regulacje dotyczące odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, umorzenia postępowania incydentalnego, zażalenia na przewlekle prowadzenie postępowania oraz uzupełnienia rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym. Książka przeznaczona jest dla przedstawicieli teorii i praktyki prawa oraz postępowania administracyjnego, w szczególności dla sędziów, adwokatów, radców prawnych, urzędników oraz legislatorów administracyjnych. Powinna zainteresować także studentów wydziałów prawa i administracji.
Darmowy fragment publikacji:
POSTANOWIENIE
ADMINISTRACYJNE
W OGÓLNYM
POSTĘPOWANIU
ADMINISTRACYJNYM
Grzegorz Łaszczyca
Warszawa 2011
Stan prawny na 1 lipca 2011 r.
Wydawca
Izabella Małecka
Redaktor prowadzący
Joanna Maź
Opracowanie redakcyjne
JustLuk
Łamanie
Wolters Kluwer Polska
Układ typografi czny
Marta Baranowska
© Copyright by
Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2011
ISBN 978-83-264-1523-4
ISSN 1897-4392
Wydane przez:
Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o.
Redakcja Książek
01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a
tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35
e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl
www.wolterskluwer.pl
Księgarnia internetowa www.profi nfo.pl
Istnieją sfery, w których „rozstrzyganie”
jest bezprzedmiotowe.
Agnieszce i Ignasiowi
Spis treści
Wykaz skrótów / 23
Wstęp / 27
Rozdział 1
Istota postanowienia administracyjnego / 31
1.1. Rozstrzygnięcia niemerytoryczne w ogólnym postępowaniu
administracyjnym / 31
1.2. Czynności procesowe orzecznicze a czynności procesowe
techniczne i działania pozaprocesowe organu administracji
publicznej / 35
1.3. Ewolucja rozwiązań prawnych w zakresie
postanowień administracyjnych / 40
1.3.1. Decyzja incydentalna w przepisach rozporządzenia
Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu
administracyjnym / 40
1.3.2. Modyfikacja koncepcji postanowienia w przepisach
k.p.a. / 42
1.4. Zakres regulacji prawnej postanowień
administracyjnych / 44
1.4.1. Uwagi ogólne / 44
1.4.2. Ogólne aspekty odpowiedniego stosowania
przepisów prawa / 46
1.4.3. Rezultaty odpowiedniego stosowania
do postanowień określonych przepisów k.p.a. / 49
1.5. Charakter prawny postanowienia administracyjnego / 53
1.5.1. Uwagi ogólne / 53
1.5.2.
Postanowienie jako czynność procesowa podmiotu
administrującego / 55
7
Spis treści
1.5.3.
1.5.4.
1.5.5.
1.5.6.
1.5.7.
1.5.8.
1.5.9.
Postanowienie jako czynność procesowa
władcza / 57
Postanowienie jako czynność procesowa
orzecznicza / 59
Postanowienie jako czynność procesowa formalna
i ekspresywna / 60
Postanowienie jako czynność procesowa
nieodwołalna / 62
Postanowienie jako czynność następcza (końcowa)
w określonej grupie czynności (w postępowaniu
o charakterze szczególnym, wpadkowym) / 64
Postanowienie jako czynność procesowa
pomocnicza / 65
Postanowienie jako czynność procesowa
powtarzalna / 67
1.6. Podstawa prawna postanowienia administracyjnego / 68
1.7. Pojęcie postanowienia administracyjnego / 72
Rozdział 2
Klasyfikacja postanowień administracyjnych / 73
2.1. Uwagi ogólne / 73
2.2. Kryterium charakteru rozstrzyganej kwestii / 73
2.3. Kryterium skutku zakończenia postępowania
administracyjnego / 81
2.4. Kryterium zdeterminowania postanowienia
przez podstawę prawną / 86
2.5. Kryterium stopnia związania treści postanowienia
normą prawną / 89
2.6. Kryterium dopuszczalności zaskarżenia postanowienia
zwykłym środkiem prawnym / 92
2.7. Kryterium uwzględnienia żądań strony lub innego
uczestnika postępowania / 98
2.8. Kryterium inicjatywy zmierzającej do wydania
postanowienia administracyjnego / 99
2.9. Kryterium etapu procesowego wydania postanowienia
2.10. Kryterium całościowego lub częściowego rozstrzygnięcia
administracyjnego / 101
określonej kwestii / 104
8
2.11. Inne kryteria klasyfikacyjne / 105
Spis treści
Rozdział 3
Zakres podmiotowy postanowień administracyjnych / 106
3.1. Uwagi ogólne / 106
3.2. Podmiot zdolny do wydania postanowienia
administracyjnego / 107
3.2.1. Organ administracji publicznej / 108
3.2.2.
Inny administrujący podmiot procesowy / 110
3.2.2.1. Bezpośredni przełożony pracownika / 110
3.2.2.2. Przewodniczący organu kolegialnego
lub organu wyższego stopnia / 111
3.2.2.3. Kierujący rozprawą / 113
3.3. Adresat postanowienia administracyjnego / 116
3.3.1. Uwagi ogólne / 116
3.3.2. Organ administracji publicznej i pracownicy
organu (członkowie organu kolegialnego) / 117
Strona postępowania administracyjnego / 119
Podmioty na prawach strony / 125
3.3.3.
3.3.4.
3.3.5. Uczestnicy postępowania administracyjnego / 128
3.3.5.1. Uwagi ogólne / 128
3.3.5.2. Osoby zainteresowane / 129
3.3.5.3. Osoby uczestniczące w określonych
czynnościach procesowych ze względu
na swoje właściwości / 133
3.3.5.4. Podmioty uczestniczące w określonych
czynnościach procesowych ze względu
na swoje zadania / 135
Rozdział 4
Zakres przedmiotowy postanowień administracyjnych / 137
4.1. „Kwestia” jako przedmiot rozstrzygnięcia / 137
4.2. Postanowienia rozstrzygające kwestie wyłączenia od udziału
w postępowaniu oraz wyznaczenia do prowadzenia sprawy
bądź załatwienia sprawy / 141
4.2.1.
Postanowienie w kwestii wyłączenia pracownika
(art. 24 § 1 i 3 k.p.a.) / 141
9
Spis treści
4.2.2.
4.2.3.
4.2.4.
4.2.5.
4.2.6.
4.2.7.
Postanowienie w kwestii wyłączenia członka organu
kolegialnego (art. 27 § 1 k.p.a.) / 145
Postanowienie w kwestii wyłączenia biegłego
(art. 84 § 2 zdanie pierwsze k.p.a.) / 146
Postanowienie o wyznaczeniu innego (nowego)
pracownika, w miejsce wyłączonego,
do prowadzenia sprawy (art. 26 § 1 k.p.a.) / 148
Postanowienie organu wyższego stopnia
o wyznaczeniu do załatwienia sprawy
innego podległego sobie organu
(art. 26 § 2 zdanie drugie k.p.a.) / 149
Postanowienie Prezesa Rady Ministrów
o wyznaczeniu organu właściwego do załatwienia
sprawy (art. 26 § 2 zdanie trzecie k.p.a.) oraz
postanowienie ministra właściwego do spraw
administracji publicznej o wyznaczeniu do
załatwienia sprawy innego samorządowego
kolegium odwoławczego (art. 27 § 3 k.p.a.) / 151
Postanowienie o wyznaczeniu organu właściwego
do przeprowadzenia czynności etapu
rozpoznawczego wznowionego postępowania
administracyjnego (art. 150 § 2 k.p.a.) / 153
4.3. Postanowienia rozstrzygające kwestie udziału organizacji
4.3.2.
społecznej w postępowaniu administracyjnym / 155
Postanowienie w kwestii wszczęcia z urzędu
4.3.1.
postępowania administracyjnego na żądanie
organizacji społecznej (art. 31 § 2 k.p.a.) / 155
Postanowienie w kwestii dopuszczenia organizacji
społecznej do udziału w postępowaniu
administracyjnym (art. 31 § 2 k.p.a.) / 156
Postanowienie w kwestii wyrażenia zgody
na przedstawienie organowi administracji
publicznej przez organizację społeczną swojego
poglądu w sprawie (art. 31 § 5 k.p.a.) / 160
4.3.3.
4.4. Postanowienie o wyznaczeniu przez organ administracji
publicznej przedstawiciela dla osoby nieobecnej
(art. 34 § 2 k.p.a.) / 162
10
Spis treści
4.5. Postanowienia rozstrzygające kwestie załatwiania
sprawy w terminie / 165
4.5.1.
4.5.2.
Postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu
załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.) / 165
Postanowienie rozstrzygające kwestię zażalenia
(wezwania do usunięcia naruszenia prawa)
na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe
prowadzenie postępowania (art. 37 § 2 k.p.a.) / 167
4.6. Postanowienie o odmowie doręczania stronie
(innemu uczestnikowi postępowania) pism za pomocą
środków komunikacji elektronicznej (art. 391 § 1
k.p.a.) / 173
4.7. Postanowienie rozstrzygające kwestię przywrócenia
terminu / 175
4.8. Postanowienia rozstrzygające kwestie zwrotu podań / 179
4.8.1.
4.8.2.
4.8.3.
Postanowienie o zwrocie podania wnoszącemu
ze względu na niemożność ustalenia organu
właściwego (art. 66 § 3 k.p.a.) / 179
Postanowienie o zwrocie podania wnoszącemu
ze względu na właściwość sądu powszechnego
(art. 66 § 3 k.p.a.) / 181
Postanowienie w kwestii zwrotu stronie podania
ze względu na nieuiszczenie w terminie należności
tytułem opłat i kosztów postępowania
(art. 261 § 2 k.p.a.) / 184
4.9. Postanowienia rozstrzygające kwestie wszczęcia
4.9.2.
postępowania administracyjnego (w trybie głównym
i nadzwyczajnym) / 187
4.9.1.
Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania
administracyjnego (art. 61a k.p.a.) / 187
Postanowienie w kwestii wznowienia postępowania
administracyjnego (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.) / 191
4.10. Postanowienia rozstrzygające kwestie akt sprawy / 195
4.10.1. Postanowienie o odmowie umożliwienia stronie
przeglądania akt sprawy (art. 74 § 2 k.p.a.) / 195
4.10.2. Postanowienie o odmowie sporządzania notatek,
kopii i odpisów z akt sprawy
(art. 74 § 2 k.p.a.) / 196
11
Spis treści
4.10.3. Postanowienie o odmowie uwierzytelnienia
sporządzonych przez stronę kopii i odpisów
z akt sprawy (art. 74 § 2 k.p.a.) / 196
4.10.4. Postanowienie o odmowie wydania
uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy
(art. 74 § 2 k.p.a.) / 196
4.10.5. Postanowienie w kwestii odtworzenia akt sprawy
administracyjnej / 200
4.11. Postanowienia rozstrzygające kwestie
środków dowodowych, toku i form
postępowania wyjaśniającego / 203
4.11.1. Postanowienie o zwróceniu się do innego organu
o udzielenie pomocy prawnej (art. 52 k.p.a.) / 203
4.11.2. Postanowienie w kwestii zezwolenia na dołączenie
do protokołu zeznania na piśmie, podpisanego
przez zeznającego, oraz innych dokumentów
mających znaczenie dla sprawy
(art. 70 k.p.a.) / 205
4.11.3. Postanowienie rozstrzygające kwestię
przeprowadzenia dowodu (art. 77 § 2 k.p.a.) / 207
4.11.4. Postanowienie organu kolegialnego o zleceniu
przeprowadzenia postępowania dowodowego
lub jego części jednemu z pracowników
organu (art. 87 k.p.a.) / 210
4.11.5. Postanowienie o ukaraniu grzywną za
niestawiennictwo bez uzasadnionej przyczyny
w charakterze świadka lub biegłego, mimo
prawidłowego wezwania albo za bezzasadną
odmowę złożenia zeznania, wydania opinii,
okazania przedmiotu oględzin albo udziału
w innej czynności urzędowej
(art. 88 § 1 k.p.a.) / 212
4.11.6. Postanowienie w kwestii zwolnienia od kary
grzywny (art. 88 § 2 k.p.a.) / 214
4.11.7. Postanowienie w kwestii wyznaczenia rozprawy
4.11.8. Postanowienie w kwestii odroczenia rozprawy
(art. 89 k.p.a.) / 216
(art. 94 § 2 k.p.a.) / 218
12
Spis treści
4.11.9. Postanowienie o wydaleniu z miejsca rozprawy
przez kierującego rozprawą (art. 96 k.p.a.) / 219
4.11.10. Postanowienie o ukaraniu grzywną za niewłaściwe
zachowanie się w czasie rozprawy
(art. 96 k.p.a.) / 219
4.12. Postanowienia rozstrzygające kwestie przerw
toku postępowania administracyjnego / 222
4.12.1. Postanowienie w kwestii zawieszenia postępowania
administracyjnego (art. 101 § 3 k.p.a.) / 222
4.12.2. Postanowienie o odmowie fakultatywnego
umorzenia postępowania administracyjnego
(art. 105 § 2 k.p.a.) / 228
4.13. Postanowienia w kwestii współdziałania organów
przy wydawaniu decyzji administracyjnej / 231
4.13.1. Postanowienie organu załatwiającego sprawę
o zwróceniu się do innego organu o zajęcie
stanowiska (art. 106 § 2 k.p.a.) / 231
4.13.2. Postanowienie organu współdziałającego w kwestii
zajęcia stanowiska (art. 106 § 5 k.p.a.) / 233
4.14. Postanowienia rozstrzygające kwestie złożenia przez stronę
zabezpieczenia w postępowaniu administracyjnym / 239
4.14.1. Postanowienie o uzależnieniu załatwienia sprawy
od złożenia stosownego zabezpieczenia w związku
z wystąpieniem zagadnienia wstępnego
(art. 100 § 3 k.p.a.) / 239
4.14.2. Postanowienie o zażądaniu od strony stosownego
zabezpieczenia w przypadku nadania decyzji
rygoru natychmiastowej wykonalności
(art. 108 § 1 zdanie drugie k.p.a.) / 242
4.14.3. Postanowienie w kwestii uchylenia zabezpieczenia
(art. 100 § 3 i art. 108 § 1 k.p.a.) / 244
4.15. Postanowienia rozstrzygające kwestie wykonalności decyzji
lub postanowienia / 246
4.15.1. Postanowienie w kwestii nadania decyzji
nieostatecznej rygoru natychmiastowej
wykonalności (art. 108 § 2 k.p.a.) / 246
13
Spis treści
4.15.2. Postanowienie w kwestii wstrzymania wykonania
decyzji lub postanowienia przed rozpatrzeniem
prośby o przywrócenie terminu do wniesienia
odwołania lub zażalenia (art. 60 k.p.a.) / 251
4.15.3. Postanowienie organu odwoławczego w kwestii
wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji
(art. 135 k.p.a.) / 253
4.15.4. Postanowienie w kwestii wstrzymania wykonania
postanowienia, na które wniesiono zażalenie
(art. 143 k.p.a.) / 255
4.15.5. Postanowienia rozstrzygające kwestie wstrzymania
wykonania decyzji (odpowiednio postanowienia
– art. 126 k.p.a.) w związku z trybem wznowienia
postępowania zakończonego decyzją ostateczną
(art. 152 k.p.a.) oraz trybem stwierdzenia
nieważności decyzji administracyjnej
(art. 159 k.p.a.) / 257
4.15.6. Postanowienie w kwestii wstrzymania wykonania
decyzji lub postanowienia w razie wniesienia skargi
do sądu administracyjnego (art. 61 p.p.s.a.) / 261
4.16. Postanowienia rozstrzygające kwestie rektyfikacji decyzji
lub postanowienia / 264
4.16.1. Postanowienie w kwestii uzupełnienia decyzji lub
postanowienia co do rozstrzygnięcia (art. 111 k.p.a.
– także w związku z art. 126 k.p.a.) / 264
4.16.2. Postanowienie w kwestii uzupełnienia decyzji
lub postanowienia co do klauzuli zaskarżalności
(art. 111 k.p.a. – także w związku
z art. 126 k.p.a.) / 268
4.16.3. Postanowienie w kwestii sprostowania
zamieszczonej w decyzji lub postanowieniu klauzuli
zaskarżalności (art. 111 § 1 in fine, art. 111 § 1a
– także w związku z art. 126 k.p.a.) / 269
4.16.4. Postanowienie w kwestii sprostowania błędów
pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych
omyłek w wydanych przez organ decyzjach lub
postanowieniach (art. 113 § 1 i 3 k.p.a. – także
w związku z art. 126 k.p.a.) / 272
14
Spis treści
4.16.5. Postanowienie w kwestii wyjaśnienia wątpliwości co
do treści decyzji lub postanowienia (art. 113 § 3
k.p.a. – także w związku z art. 126 k.p.a.) / 276
4.17. Postanowienia rozstrzygające kwestie zawarcia ugody
administracyjnej / 280
4.17.1. Postanowienie w kwestii odroczenia wydania
decyzji i wyznaczenia stronom terminu do zawarcia
ugody (art. 116 § 1 k.p.a.) / 280
4.17.2. Postanowienie o zatwierdzeniu bądź odmowie
zatwierdzenia ugody (art. 119 § 1 k.p.a.) / 283
4.18. Postanowienia rozstrzygające kwestie toku i czynności
postępowania odwoławczego, zażaleniowego
oraz uruchomionego wnioskiem o ponowne
rozpatrzenie sprawy / 287
4.18.1. Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności
odwołania (art. 134 k.p.a.), zażalenia
(art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.) bądź wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy lub kwestii
(art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – także
w związku z art. 144 k.p.a.) / 287
4.18.2. Postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu
do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.), zażalenia
(art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.), wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy lub kwestii
(art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – także
w związku z art. 144 k.p.a.) / 291
4.18.3. Postanowienie o zleceniu organowi, który
wydał decyzję lub postanowienie przeprowadzenia
uzupełniającego postępowania wyjaśniającego
(art. 136 k.p.a. – także w związku z art. 144
k.p.a.) / 293
4.18.4. Postanowienie organu odwoławczego
(zażaleniowego) o odmowie uwzględnienia
cofnięcia odwołania (art. 137 k.p.a.), zażalenia
(art. 137 w zw. z art. 144 k.p.a.) lub wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy lub kwestii
(art. 137 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – także
w związku z art. 144 k.p.a.) / 295
15
Spis treści
4.19. Postanowienia rozstrzygające kwestie opłat i kosztów
postępowania / 297
4.19.1. Postanowienie o zażądaniu od strony złożenia
zaliczki w określonej wysokości na pokrycie
kosztów postępowania (art. 262 § 2 k.p.a.) / 297
4.19.2. Postanowienie w kwestii kosztów postępowania
(art. 264 k.p.a.) / 299
4.19.3. Postanowienie w kwestii zwolnienia strony od
ponoszenia opłat, kosztów i należności związanych
z tokiem postępowania (art. 267 k.p.a.) / 302
Rozdział 5
Zagadnienia postępowania incydentalnego w ogólnym
postępowaniu administracyjnym / 306
5.1.
Istota administracyjnego postępowania
incydentalnego / 306
5.2. Problem milczenia organu procesowego w kwestii
rozstrzyganej w formie postanowienia
administracyjnego / 312
5.3. Przerwanie toku postępowania incydentalnego / 318
5.3.1. Uwagi ogólne / 318
5.3.2. Zawieszenie postępowania incydentalnego / 320
5.3.3. Umorzenie postępowania incydentalnego / 325
5.3.3.1. Istota umorzenia postępowania
5.3.3.2. Bezprzedmiotowość postępowania
incydentalnego / 325
incydentalnego / 326
5.3.3.3. Podstawa fakultatywna umorzenia
postępowania incydentalnego / 331
5.3.3.4. Forma rozstrzygnięcia kwestii umorzenia
postępowania incydentalnego. Granice
zaskarżalności rozstrzygnięcia / 333
Rozdział 6
Struktura postanowienia administracyjnego / 338
6.1. Uwagi ogólne / 338
6.2. Podstawowe składniki struktury prawnej postanowienia
administracyjnego / 340
16
Spis treści
6.3. Dodatkowe składniki struktury prawnej postanowienia
administracyjnego / 370
6.4. Układ wewnętrzny składników struktury prawnej
postanowienia administracyjnego / 374
6.5. Skutki uchybień formy (struktury) postanowienia
administracyjnego / 377
6.5.1. Uwagi ogólne / 377
6.5.2.
6.5.3. Wadliwość istotna formy postanowienia
Postanowienie nieistniejące / 378
administracyjnego / 383
6.5.3.1. Uwagi ogólne / 383
6.5.3.2. Wadliwość istotna kwalifikowana
formy postanowienia / 384
6.5.3.3. Wadliwość istotna niekwalifikowana
formy postanowienia / 387
6.5.4. Wadliwość nieistotna postanowienia
administracyjnego. Konstrukcja prawna instytucji
rektyfikacji postanowienia
administracyjnego / 388
6.5.4.1. Uwagi ogólne / 388
6.5.4.2. Wady nieistotne nazwane struktury
6.5.4.3. Wady nieistotne nienazwane struktury
postanowienia / 389
postanowienia / 392
Rozdział 7
Doręczenie lub ogłoszenie postanowienia
administracyjnego / 395
7.1. Uwagi ogólne / 395
7.2. Zakres podmiotowy i przedmiotowy obowiązku doręczenia
lub ogłoszenia postanowień administracyjnych / 399
7.3. Doręczenie postanowienia administracyjnego
na piśmie / 402
7.4. Doręczenie e-postanowienia za pomocą środków
komunikacji elektronicznej / 406
7.5. Ustne ogłoszenie postanowienia administracyjnego / 409
17
Spis treści
Rozdział 8
Skuteczność (skutki) i wykonalność (wykonanie) postanowienia
administracyjnego / 416
8.1. Uwagi ogólne / 416
8.2. Skuteczność (skutki) postanowienia
administracyjnego / 420
8.3. Wykonalność (wykonanie) postanowienia
administracyjnego / 425
Rozdział 9
Weryfikacja instancyjna postanowień administracyjnych / 432
9.1. System weryfikacji postanowień administracyjnych
– uwagi ogólne / 432
9.2. Zażalenie na postanowienie administracyjne / 435
9.2.1. Uwagi wprowadzające / 435
9.2.2. Zakres regulacji prawnej zażalenia / 437
9.2.3. Konstrukcja prawna zażalenia jako środka
9.2.4.
9.2.5.
prawnego (środka zaskarżenia) / 442
Przedmiot zażalenia / 447
Podmioty uprawnione do wniesienia
zażalenia / 449
9.2.6. Wymogi zażalenia / 453
9.2.7.
Postępowanie zażaleniowe przed organem
I instancji / 456
9.2.7.1. Uwagi ogólne / 456
9.2.7.2. Zawiadomienie o wniesieniu
zażalenia / 456
9.2.7.3. Instytucja samokontroli w postępowaniu
zażaleniowym / 458
9.2.7.4. Wstrzymanie wykonania
postanowienia / 462
9.2.7.5. Przesłanie zażalenia wraz z aktami sprawy
organowi zażaleniowemu / 462
Postępowanie zażaleniowe przed organem
II instancji / 464
9.2.8.1. Postępowanie wstępne / 464
9.2.8.2. Postępowanie rozpoznawcze / 466
9.2.8.
18
Spis treści
9.2.8.3. Rozstrzygnięcie organu
zażaleniowego / 470
9.3. Wniosek o ponowne rozpatrzenie kwestii / 485
9.4. Zarzuty procesowe w odwołaniu od decyzji / 489
Rozdział 10
Weryfikacja pozainstancyjna postanowień administracyjnych
(nadzwyczajne tryby wzruszenia postanowień
administracyjnych) / 492
10.1. Ewolucja rozwiązań prawnych pozainstancyjnej weryfikacji
postanowień / 492
10.2. System weryfikacji pozainstancyjnej postanowień
administracyjnych / 494
10.3. Wznowienie fragmentu postępowania zakończonego
ostatecznym postanowieniem administracyjnym
(wznowienie postępowania incydentalnego) / 499
10.3.1.
Istota wznowienia administracyjnego postępowania
incydentalnego / 499
10.3.2. Przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania
w kwestii wznowienia postępowania
incydentalnego zakończonego ostatecznym
postanowieniem / 502
10.3.3. Podstawy wznowienia postępowania
incydentalnego / 513
10.3.4. Tryb postępowania w kwestii wznowienia
postępowania incydentalnego / 535
10.3.4.1. Uwagi ogólne / 535
10.3.4.2. Etap wstępny / 536
10.3.4.3. Etap rozpoznawczy / 539
10.3.4.4. Etap wydania rozstrzygnięcia / 541
10.3.5. Skutki uchylenia postanowienia w wyniku
wznowienia postępowania incydentalnego / 547
10.4. Stwierdzenie nieważności postanowienia
administracyjnego / 549
10.4.1.
Istota stwierdzenia nieważności postanowienia
administracyjnego / 549
19
Spis treści
10.4.2. Przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania
w kwestii stwierdzenia nieważności postanowienia
administracyjnego / 552
10.4.3. Podstawy (przyczyny) stwierdzenia nieważności
postanowienia administracyjnego / 557
10.4.4. Tryb postępowania w kwestii stwierdzenia
nieważności postanowienia / 576
10.4.4.1. Etap wszczęcia postępowania w kwestii
stwierdzenia nieważności postanowienia
(etap wstępny) / 576
10.4.4.2. Etap rozpoznawczy / 581
10.4.4.3. Etap rozstrzygający / 585
10.4.5. Skutki stwierdzenia nieważności postanowienia
administracyjnego / 592
10.5. Autokontrola postanowienia zaskarżonego do sądu
administracyjnego (art. 54 § 3 p.p.s.a.) / 594
10.5.1. Charakter prawny czynności procesowej
autokontrolnej / 594
10.5.2. Przesłanki dopuszczalności czynności
10.5.3. Forma i charakter czynności procesowej
autokontrolnej / 597
autokontrolnej / 604
10.5.4. Skutki czynności procesowej autokontrolnej
uwzględnienia w całości skargi
na postanowienie / 606
10.6. Skarga do sądu administracyjnego na postanowienie
administracyjne / 607
10.6.1. Uwagi ogólne / 607
10.6.2. Granice sądowej kontroli postanowień
wydawanych w ogólnym postępowaniu
administracyjnym / 610
10.6.3. Legitymacja do wniesienia skargi
na postanowienie administracyjne / 616
10.6.4. Przesłanki dopuszczalności skargi
na postanowienie administracyjne / 619
10.6.5. Orzeczenie sądu administracyjnego
w sprawie skargi na postanowienie / 627
20
Uwagi końcowe / 635
Wykaz literatury / 641
Spis treści
21
Wykaz skrótów
k.c.
Konstytucja
k.p.a./ustawa
procesowa
k.p.c.
k.p.k.
k.s.h.
nowelizacja
z 1980 r.
nowelizacja
z 2010 r.
Źródła prawa
ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cy‐
wilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483
z późn. zm.)
ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po‐
stępowania administracyjnego (tekst
jedn.:
Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)
ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks po‐
stępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296
z późn. zm.)
ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postę‐
powania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555
z późn. zm.)
ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spó‐
łek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037
z późn. zm.)
ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym
Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie usta‐
wy – Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. Nr 4, poz. 8)
ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie usta‐
wy – Kodeks postępowania administracyjnego
23
Wykaz skrótów
p.p.s.a.
p.u.s.a.
r.p.a.
u.p.e.a.
ustawa
o informatyzacji
ustawa o NSA
oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed są‐
dami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6,
poz. 18 z późn. zm.)
ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o po‐
stępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)
ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju
sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153,
poz. 1269 z późn. zm.)
rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej
z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu admi‐
nistracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.)
ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.:
Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.)
ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji
działalności podmiotów realizujących zadania
publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 z późn. zm.)
ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Są‐
dzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368
z późn. zm.)
Periodyki
Acta Universitatis Lubliniensis
AUL
AUW Acta Universitatis Wratislaviensis
Biul. Skarb.
GAiPP
GSP
KPPubl.
KSP
Biuletyn Skarbowy
Gazeta Administracji i Policji Państwowej
Gdańskie Studia Prawnicze
Kwartalnik Prawa Publicznego
Krakowskie Studia Prawnicze
M. Pod. Monitor Podatkowy
M. Praw. Monitor Prawniczy
NP
Nowe Prawo
24
NZS
OMT
ONSA (ONSA
WSA)
OSNAPiUS
OSNCK
OSNCP (OSNC)
OSP (OSPiKA)
PiP
PNUŚ
POP
PPiA
PPP
Prok. i Pr.
Prz. Pod.
PS
RN
RH UJ
RPEiS
Sam. Teryt.
St. Iur.
St. Pr.-Ek.
ZNSA
Wykaz skrótów
Nowe Zeszyty Samorządowe
Organizacja – Metody – Technika
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj‐
nego (Orzecznictwo Naczelnego Sądu Admini‐
stracyjnego i wojewódzkich sądów administra‐
cyjnych)
Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Admini‐
stracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna
i Izba Karna
Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna
Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (Orzecznic‐
two Sądu Najwyższego. Izba Cywilna)
Orzecznictwo Sądów Polskich (Orzecznictwo
Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych)
Państwo i Prawo
Prace Naukowe Uniwersytetu Śląskiego
Przegląd Orzecznictwa Podatkowego
Przegląd Prawa i Administracji
Przegląd Prawa Publicznego
Prokuratura i Prawo
Przegląd Podatkowy
Przegląd Sądowy
Rada Narodowa
Rozprawy habilitacyjne Uniwersytetu Jagielloń‐
skiego
Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny
Samorząd Terytorialny
Studia Iuridica
Studia Prawno-Ekonomiczne
Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyj‐
nego
25
Wykaz skrótów
ZNUJ
ZNUŁ
Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego
Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego
Inne
Naczelny Sąd Administracyjny
Najwyższy Trybunał Administracyjny
NSA
NTA
WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny
26
Wstęp
1. Regulacja polskiego postępowania administracyjnego ogólnego
nie przyjęła koncepcji jednolitej konstrukcyjnie czynności procesowej
orzeczniczej. Wyróżnia dwie postacie czynności o takim charakterze.
Na ich wydzielenie, już w warstwie formalnej, wskazują w szczegól‐
ności: przyjęta terminologia, wyodrębnienie zespołów przepisów (roz‐
działów) w systematyce kodeksu postępowania administracyjnego
oraz w zasadzie niewielki zakres wspólnej regulacji, odnoszącej się
w części do elementów doniosłych, ale nie podstawowych, opartej po‐
nadto na zabiegu odpowiedniego stosowania przepisów (zaniechano
tu techniki wyodrębnienia przepisów ogólnych o czynnościach proce‐
sowych orzeczniczych). W warstwie merytorycznej zróżnicowanie
czynności orzeczniczych ustawa procesowa opiera m.in. na kryteriach:
ich odmiennych funkcji, zakresu wykorzystania, zasad podejmowania,
dopuszczalności i trybu kontroli.
Postacią kodeksowej czynności procesowej orzeczniczej jest po‐
stanowienie administracyjne (dookreślenie „administracyjne”, niezna‐
ne językowi kodeksowemu – prawnemu – wydaje się konieczne z uwagi
na przypadki używania w języku prawniczym pojęcia postanowienia
w znaczeniu normy prawnej albo ich zespołu). Ustawa nadaje jej wy‐
miar czynności pomocniczej, służebnej w stosunku do czynności
orzeczniczej zasadniczej (realizującej cel postępowania administracyj‐
nego), czyli decyzji administracyjnej. Nie chodzi tu jednak o służebność
w ujęciu technicznym, lecz o postać istotnego działania wspierającego,
wspomagającego, wykonywanego, co do zasady, w granicach admini‐
stracyjnego stosunku procesowego. Poprzez swoją funkcję rozstrzyga‐
jącą czynność ta w określony sposób determinuje osiągnięcie wskaza‐
nego celu postępowania administracyjnego. Znaczenie tej czynności
orzeczniczej (podkreślane przez kolejne nowelizacje kodeksu postę‐
27
Wstęp
powania administracyjnego, rozszerzające zakres jej stosowania, w tym
w sferach, które były do tej pory zastrzeżone dla formy decyzji admi‐
nistracyjnej) legło u podstaw wyboru przedmiotu badawczego.
2. Konstrukcję każdej czynności procesowej wyznaczają jej ele‐
menty składowe (ich zespół). Można je ujmować w znaczeniu wąskim
bądź szerokim. Pierwsze z nich tworzą jej wymiar podstawowy (kształ‐
tują, wyrażają czynność procesową, zwłaszcza jej zakres, tkwią w jej
naturze jako konieczne – zwykle przyjmują postać statyczną), drugie
zaś określają ramy podejmowania czynności procesowej oraz zew‐
nętrznego jej funkcjonowania (skuteczności, dopuszczalności oraz gra‐
nic weryfikacji – wyznaczają aspekt dynamiki czynności). W odniesie‐
niu do czynności procesowej orzeczniczej już jej istota sprzeciwia się
ograniczeniu zakresu badawczego tylko do jednej z tych sfer. Praca
podejmuje zatem analizę elementów konstrukcyjnych postanowienia
administracyjnego w szerokim rozumieniu. Obejmuje w szczególności
zakres podmiotowy i przedmiotowy tej czynności orzeczniczej, określa
wybrane aspekty procesowe jej podejmowania, przedstawia strukturę
postanowienia, zagadnienie „uzewnętrzniania”, problemy skutecznoś‐
ci i wykonalności, a ponadto ukazuje podstawowe zasady i tryb jej we‐
ryfikacji (instancyjnej i pozainstancyjnej).
3. Zakres analizy postanowienia administracyjnego ograniczono
zasadniczo do ram ogólnego postępowania administracyjnego, rozu‐
mianego jako określony w kodeksie postępowania administracyjnego
tryb załatwiania spraw administracyjnych przez organy administracji
publicznej, w formie decyzji administracyjnej1. Ze względu na szeroki
i zróżnicowany zakres przedmiotowy, a także z uwagi na częściowo
odmienną funkcję (realizacja głównego celu postępowania) praca nie
podejmuje zagadnienia postanowień w postępowaniu egzekucyjnym
w administracji2. W wąskim zakresie przedstawiono w pracy elementy
postępowania sądowoadministracyjnego – wyłącznie w aspekcie skargi
do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w ogólnym po‐
stępowaniu administracyjnym.
1 Zob. J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne. Komentarz – Podręcznik,
Warszawa 1948, s. 14; W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys sys‐
temu, Warszawa 1962, s. 10 i n.; Cz. Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan,
Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 11.
2 Zagadnienie to podejmuje A. Skóra, Postanowienie w administracyjnym postępo‐
waniu egzekucyjnym (w:) System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fun‐
dowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 258 i n.
28
Wstęp
4. Zasadniczym celem niniejszej pracy jest ocena prawidłowości
kodeksowej konstrukcji czynności procesowej wydania postanowienia
administracyjnego. Za kryteria (wyznaczniki) badania obowiązującej
regulacji prawnej uznano w szczególności: realizację potrzeby funk‐
cjonowania względnie elastycznej, ale jednak ograniczonej formuły
wykonywania (dopuszczalności) tej czynności, spójność elementów
konstrukcyjnych postanowienia, wyrażonych normatywnie, z istotą
(charakterem) czynności orzeczniczej oraz efektywność dopuszczal‐
nych instrumentów weryfikacji tej czynności, zarówno instancyjnych,
jak i pozainstancyjnych.
5. W wymiarze podstawowym pracę oparto na metodzie dogma‐
tycznej, rozumianej jako działalność zmierzająca do ustalenia treści
norm prawnych i zbadania ich związków, ujmowania ich w pewną ca‐
łość w celu wydobycia pewnych idei przewodnich czy zasad, które mo‐
gą ułatwić stosowanie prawa3. Jej wykorzystanie stwarza możliwość
ustalenia konstrukcji prawnej postanowienia administracyjnego
w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Poza materiałem nor‐
matywnym analiza obejmuje także poglądy judykatury. Wykorzystano
w niej dorobek nauki postępowania administracyjnego, a w ograni‐
czonym zakresie także osiągnięcia doktryny polskich postępowań są‐
dowych. W celu przedstawienia przeobrażeń w regulacji prawnej po‐
stanowienia administracyjnego oraz ich konsekwencji zastosowano
w pracy metodę historyczną.
6. Praca uwzględnia stan prawny na dzień 1 lipca 2011 r.
3 M. Zimmermann, Nauka administracji i polskie prawo administracyjne, Poznań
1949, s. 31.
29
Rozdział 1
Istota postanowienia administracyjnego
1.1. Rozstrzygnięcia niemerytoryczne w ogólnym
postępowaniu administracyjnym
W katalogu czynności procesowych organu administracji publicz‐
nej podstawowe znaczenie odgrywają czynności rozstrzygające (decy‐
dujące), rozumiane jako uzyskujące walor rozstrzygnięcia administra‐
cyjnego. Ze względu na określone formuły kodeksowe („orzekanie
należy do organu” – art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.; „organ odwoławczy (...)
orzeka co do istoty sprawy” – art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; „orzekanie (...)
następuje w trybie administracyjnym” – art. 266 zdanie drugie k.p.a.)
można je także nazwać czynnościami orzeczniczymi. Analiza przepi‐
sów kodeksu postępowania administracyjnego pozwala wyodrębnić
dwie ich kategorie. Są nimi – w znaczeniu dynamicznym – czynność
wydania decyzji administracyjnej oraz czynność wydania postanowie‐
nia administracyjnego. W ujęciu statycznym jest to akt administracyj‐
ny, odpowiednio w postaci decyzji administracyjnej lub postanowienia
administracyjnego.
Co do zasady, pojęcie rozstrzygnięcia prawodawca wiąże z wyda‐
niem decyzji administracyjnej. Tej postaci czynności orzeczniczej nad‐
aje znaczenie podstawowe. Podkreśla to w szczególności treść art. 1
pkt 1 k.p.a. („sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji ad‐
ministracyjnej”) oraz art. 104 § 2 k.p.a. („decyzje rozstrzygają sprawę
co do jej istoty (...) albo w inny sposób kończą sprawę w danej instan‐
cji”). Pierwsza ze wskazanych norm traktuje formę decyzji admini‐
stracyjnej, przewidzianej dla rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, ja‐
ko jedną z konstytutywnych przesłanek stosowania przepisów k.p.a.
w zakresie ogólnego postępowania administracyjnego; czyni ją jedno‐
31
Rozdział 1. Istota postanowienia administracyjnego
cześnie elementem pojęcia ogólnego postępowania administracyjnego.
Z treści wskazanego art. 104 § 2 k.p.a. wynika, że decyzja administra‐
cyjna w postępowaniu administracyjnym może mieć charakter roz‐
strzygnięcia merytorycznego (rozstrzyga sprawę co do jej istoty) lub
niemerytorycznego (w inny sposób kończy sprawę w danej instancji).
Cechą pierwszej postaci decyzji jest jej podwójny skutek. Rozstrzyga
bowiem co do istoty całą sprawę administracyjną lub jej część (sprawę
administracyjną materialną lub sprawę administracyjną procesową4),
a zatem decyzja taka wywołuje skutek zarówno materialnoprawny (us‐
tala sytuację prawną strony w zakresie konkretnych praw lub/i obo‐
wiązków), jak i procesowy (kończy sprawę w danej instancji)5. Można
przyjąć – na podstawie całokształtu rozwiązań kodeksowych – że wy‐
danie decyzji merytorycznej jest podstawową zasadą ogólnego postę‐
powania administracyjnego; ze względu na formę rozstrzygnięcia spra‐
wy – jest jego celem. Zasadzie tej, kreującej obowiązek organu
administracyjnego wydania w sprawie decyzji merytorycznej, odpo‐
wiada uprawnienie strony postępowania do żądania (oczekiwania)
merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot postę‐
powania6. Decyzja niemerytoryczna, zwana też pozamerytoryczną, sta‐
nowiąca wyjątek od powyższej zasady, określana jest z reguły dwoma
wyznacznikami: pozytywnym i negatywnym, a których wystąpienie
musi mieć charakter jednoczesny. Chodzi tu zatem o decyzję, która
kończy postępowanie w danej instancji w inny sposób niż przez roz‐
strzygnięcie sprawy co do jej istoty. Decyzja niemerytoryczna wywołuje
przede wszystkim bezpośrednio skutek procesowy7. Niejednokrotnie
określana jest w nauce jako „decyzja administracyjna wyłącznie o cha‐
rakterze formalnoprocesowym”, jako „tylko akt formalny”, czyli taki,
który nie konkretyzuje normy prawa materialnego, nie kreuje dla stron
4 Por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności
decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 29.
5 Por. S. Biernat, J. Zimmermann, Problem stabilizacji nieostatecznych decyzji ad‐
ministracyjnych, KSP 1974, rok VII, s. 70–71; J. Jendrośka, Pojęcie decyzji administra‐
cyjnej i jej trwałość (w:) Problemy praworządności w działaniu administracji państwo‐
wej, Materiały konferencji naukowej Komitetu Nauk Prawnych PAN, Warszawa
21–22 maja 1979 r., red. L. Bar, Ossolineum 1980, s. 77; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska,
A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 517.
6 Por. wyrok SN z dnia 11 czerwca 1996 r., III ARN 20/96, OSNP 1996, nr 22,
7 J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administra‐
cyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 404.
poz. 330.
32
1.1. Rozstrzygnięcia niemerytoryczne w ogólnym...
postępowania żadnej normy indywidualnej8. Można, jak się wydaje,
mówić także o jej skutku materialnoprawnym, z zastrzeżeniem, że ma
on charakter w istocie pośredni i jednocześnie negatywny, a zatem
w tym tylko znaczeniu, że decyzja taka zamyka drogę do konkretyzacji
praw i obowiązków9. W zakresie ogólnego postępowania administra‐
cyjnego decyzją niemerytoryczną jest w istocie tylko decyzja o umo‐
rzeniu postępowania (art. 105 k.p.a.)10. Nauka prawa procesowego
i judykatura podkreślają, że nazwano ją decyzją wyłącznie dlatego, aby
zapewnić jej adresatom możliwość obrony11. Stanowisko takie nie wy‐
daje się przekonujące. Skuteczną ochronę, w tym sądową, mogłaby bo‐
wiem w pełni gwarantować forma zaskarżalnego postanowienia. Sądzić
można, że przyjęta przez ustawę procesową forma decyzji administra‐
cyjnej o umorzeniu postępowania może znaleźć oparcie jedynie w ko‐
nieczności dokonania w toku postępowania oceny „przedmiotu po‐
stępowania” na podstawie sfery regulacji materialnoprawnej (jej
rezultat jest negatywny). Ocena ta nie jest jednak konieczna w każdym
przypadku umorzenia postępowania (np. w zakresie umorzenia po‐
stępowania na podstawie art. 61 § 2 k.p.a. bądź art. 98 § 2 k.p.a.), a tym
samym zastosowanie formy postanowienia umarzającego nie narusza‐
łoby formuły „postanowienia” określonej w art. 123 § 2 k.p.a., zwłasz‐
cza ze względu na końcowe jej zastrzeżenie.
Takie same skutki jak decyzja wydana w toku postępowania ad‐
ministracyjnego wywiera zatwierdzona ugoda (art. 121 k.p.a.). Ta po‐
stać czynności procesowej (traktowana zwykle, choć nie jest to prze‐
konujące – ze względu na wymóg zatwierdzenia przez organ
administracji publicznej – jako prawna forma działania administracji
w sprawach indywidualnych) ma jednak charakter działania wyłącznie
merytorycznego. Ugoda wywołuje bowiem skutek materialnoprawny
8 J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 140;
W. Jakimowicz, Problem definiowania pojęcia „decyzji administracyjnej”, CASUS jesień
2000, nr 17, s. 47.
9 Por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania admini‐
stracyjnego..., 2011, s. 404.
10 Por. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja..., s. 140; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska,
A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 517; B. Adamiak, Wadliwość
decyzji administracyjnej, AUW No 955, Prawo CLVI, Wrocław 1986, s. 104; tejże, glosa
do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., III SA 103/97, OSP 1999, z. 1, poz. 19.
11 J. Zimmermann, Polska jurysdykcja..., s. 140. Por. także wyrok NSA z dnia 16 lipca
1982 r., SA/Wr 220/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 72.
33
Rozdział 1. Istota postanowienia administracyjnego
w zakresie uprawnień lub obowiązków stron postępowania. Wymiar
procesowy tej postaci czynności wiąże się natomiast ze skutkiem za‐
kończenia postępowania administracyjnego, czyli z trwałym przerwa‐
niem stosunku procesowego pomiędzy organem administracji pu‐
blicznej a każdą ze stron określonego postępowania administra-
cyjnego.
Drugą postać rozstrzygnięcia (czynności orzeczniczej) kodeks wy‐
raża w sposób pośredni, a w części negatywny. Wskazuje, że „posta‐
nowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postę‐
powania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy
kodeksu stanowią inaczej” (art. 123 § 2 k.p.a.). Taka technika regulacji
charakteru prawnego postanowienia może nasuwać wątpliwości. Pod‐
kreślić zatem należy, że użycie w przepisie formuły „postanowienia
dotyczą” zamiast „postanowienia rozstrzygają” podyktowane zostało
wyłącznie dążeniem ustawodawcy do uniknięcia powtórzeń w jego
treści. Nie może być on rozumiany w ten sposób, że postanowienie nie
ma zasadniczo waloru rozstrzygnięcia, a uzyskuje się go wyłącznie
w przypadkach wskazanych w kodeksie. Końcowe brzmienie przepisu
art. 123 § 2 k.p.a. pozwala na sformułowanie dwóch ogólnych zasad.
Pierwsza z nich dotyczy przedmiotu rozstrzygnięcia: postanowienie
rozstrzyga w innym zakresie niż istota sprawy, a wyjątkowo tylko może
rozstrzygać istotę sprawy, gdy tak stanowią przepisy kodeksu. Druga
zasada dotyczy granic czasowych wydania postanowienia: postano‐
wienie rozstrzyga określoną kwestię w toku postępowania (takie gra‐
nice zakreśla również przepis art. 123 § 1 k.p.a.), a odstępstwo od niej
także wymaga podstawy kodeksowej. Postanowienie jest zatem zasad‐
niczo czynnością orzeczniczą przedstanowczą (nazywaną interlocuto‐
ria, sententia interlocutoriae), wywierającą skutki procesowe wewnątrz
samego postępowania12, a tylko sporadycznie poza nim.
Wskazane powyżej postacie czynności orzeczniczych tworzą
w ogólnym postępowaniu administracyjnym katalog zamknięty. Moż‐
na w związku z tym przyjąć, że zasadniczą postacią rozstrzygnięcia
niemerytorycznego, czyli nierozstrzygającego o istocie sprawy, jest po‐
stanowienie administracyjne. Wyjątek od tej zasady wymaga wyraźnej
12 K. Piasecki, Orzeczenia sądowe i ich podział (w:) System prawa procesowego cy‐
wilnego, t. 2, Postępowanie rozpoznawcze przed sądami pierwszej instancji, red. Z. Resich,
Ossolineum 1987, s. 217.
34
1.2. Czynności procesowe orzecznicze a czynności...
podstawy kodeksowej. Obejmuje on swoim zakresem jednostkową
w istocie postać decyzji niemerytorycznej.
1.2. Czynności procesowe orzecznicze a czynności
procesowe techniczne i działania pozaprocesowe
organu administracji publicznej
Obok grupy czynności orzeczniczych, obejmującej decyzję i po‐
stanowienie, organ administracji publicznej w toku postępowania po‐
dejmuje także inne czynności procesowe, a sporadycznie także czyn‐
ności pozaprocesowe, pozostające w związku z toczącym się
postępowaniem, a stanowiące swoisty refleks czynności procesowych.
Niektóre z nich, z uwagi na swój przedmiot czy określone elementy
konstrukcyjne (zwłaszcza cechę władczości), mogą nasuwać wątpli‐
wości co do charakteru prawnego. Trzeba im jednak odmówić przy‐
miotu orzeczniczych. Do ich natury nie należy bowiem cecha roz‐
strzygnięcia. Nie ma przy tym znaczenia kodeksowa terminologia, lecz
istota czynności, jej swoista treść. Jednoznacznie należy zatem pod‐
kreślić, że waloru orzeczniczego nie posiada w szczególności zarządze‐
nie organu wyższego stopnia, jednostkowo przewidziane w przepisach
kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 § 2). Aspektu roz‐
strzygnięcia pozbawione są także czynności techniczno-procesowe,
mimo wspólnych – z czynnościami orzeczniczymi – niektórych ele‐
mentów składowych. Zagadnienia te wymagają krótkiego wyjaśnienia
(zob. także zagadnienie zakresu przedmiotowego postanowień admi‐
nistracyjnych, w szczególności uwagi ogólne – rozdział 4, pkt 4.1).
Przepisom k.p.a. nie jest znana postać zarządzenia procesowego
w znaczeniu czynności procesowej o charakterze decydującym. Forma
zarządzenia występuje w regulacjach procedur sądowych i zasadniczo
związana jest z działaniem jednoosobowego organu wewnątrzsądowe‐
go (prezesa sądu, przewodniczącego wydziału, przewodniczącego skła‐
du orzekającego, sędziego sprawozdawcy). Wywołuje ona – zwłaszcza
w postępowaniu cywilnym – istotne wątpliwości zarówno co do jej
35
Rozdział 1. Istota postanowienia administracyjnego
charakteru prawnego, jak i zakresu podmiotowego i przedmiotowe‐
go13. Niejasności te wynikają z nader ogólnej regulacji prawnej, naka‐
zującej stosować odpowiednio do zarządzeń przewodniczącego ozna‐
czone przepisy o postanowieniach sądu (art. 362 ustawy z dnia
17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. Nr 43,
poz. 296 z późn. zm.) lub o orzeczeniach sądowych (art. 167 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami ad‐
ministracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), bądź przy‐
jmującej, że zarządzenia wydawane są w kwestiach niewymagających
postanowienia (art. 93 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks
postępowania karnego, Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.). Z reguły
podkreśla się instrukcyjny (porządkowy) charakter zarządzeń, prze‐
ciwstawiając je czynnościom rozstrzygającym (czyli wyrokowi i posta‐
nowieniu)14. Obok jednak zarządzeń, które wynikają z obowiązków łą‐
czących się z kierowaniem postępowaniem, a w szczególności z istotną
jego częścią, jaką stanowi rozprawa, wyodrębnia się w nauce i takie,
które odpowiadają swą treścią i skutkami postanowieniom wydawa‐
nym przez sąd (np. o zwrocie pozwu, o ustanowieniu kuratora, o przy‐
gotowaniu rozprawy)15. Jak już wyżej zasygnalizowano, pojęciem za‐
rządzenia k.p.a posługuje się w istocie jedynie w przepisie art. 37 § 2,
stanowiąc o zarządzeniu przez organ administracji publicznej wyższe‐
go stopnia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwie‐
nia sprawy w terminie. Podkreślić zatem należy, że wskazane w tej
normie czynności o wymiarze represyjnym nie mają charakteru pro‐
cesowego. Sama okoliczność, że są one uruchamiane w związku
z określonym postępowaniem, nie może stanowić o przypisaniu im
takiego waloru, skoro nie mają znamion czynności procesowych. For‐
ma stanowiąca podstawę ich wszczęcia, czyli zarządzenie organu, nie
przybiera postaci postanowienia administracyjnego w rozumieniu
k.p.a., lecz jest jedną z wewnętrznych form działania organu wyższego
stopnia. Uruchomione na jego podstawie postępowanie o charakterze
13 Por. S. Lizer, Zarządzenia według kodeksu postępowania cywilnego, NP 1969,
nr 6, s. 967 i n.; tenże, W kwestii zarządzeń sądu w postępowaniu cywilnym, NP 1973,
nr 7–8, s. 1091 i n.; W. Broniewicz, W kwestii zarządzeń sądu w postępowaniu cywil‐
nym, NP 1972, nr 7–8, s. 1128 i n.
14 T. Misiuk-Jodłowska (w:) J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłow‐
ska, Postępowanie cywilne, Warszawa 1996, s. 348.
15 K. Kołakowski (w:) Kodeks postępowania cywilnego, t. 1, Komentarz do artykułów
1–366, red. K. Piasecki, Warszawa 2010, s. 1628.
36
1.2. Czynności procesowe orzecznicze a czynności...
wyjaśniającym obejmuje dwie kwestie, które choć ściśle ze sobą zwią‐
zane, mają odmienny cel. W ustaleniu osób winnych niezałatwienia
sprawy tkwi bezpośredni element represyjności. Wynik postępowania
wyjaśniającego stanowił będzie podstawę do wszczęcia właściwego po‐
stępowania w zakresie odpowiedzialności porządkowej lub dyscypli‐
narnej albo innej odpowiedzialności przewidzianej w przepisach pra‐
wa16. Wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie ma
natomiast charakter prewencyjny. Od rezultatu postępowania wyjaś‐
niającego w tej części zależeć powinno sięgnięcie przez organ wyższego
stopnia do środków nadzorczych. Z tego powodu przepis używa for‐
muły „w razie potrzeby”, pozostawiając organowi wyższego stopnia
ocenę nie tylko co do podjęcia (stąd są to działania fakultatywne), ale
i co do zakresu zastosowanych środków zapobiegających naruszeniu
terminów załatwiania spraw w przyszłości. Żadne z czynności wska‐
zanego postępowania wyjaśniającego nie są czynnościami procesowy‐
mi ogólnego postępowania administracyjnego.
Od czynności procesowych rozstrzygających (orzeczniczych) od‐
różnić należy liczną i zróżnicowaną grupę podejmowanych w toku po‐
stępowania administracyjnego czynności techniczno-procesowych
(nazywanych także m.in. czynnościami pomocniczymi17 lub przygo‐
towawczymi18, działaniami rzeczowymi19, czynnościami faktycznymi
typu kancelaryjnego20, czynnościami usługowymi21, zabiegami proce‐
16 J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administra‐
cyjnego..., 2011, s. 239.
17 M. Zimmermann, Formy działania administracji państwowej. Akt administra‐
cyjny (w:) M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administra‐
cyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 321; W. Dawidowicz, Zarys procesu administra‐
cyjnego, Warszawa 1989, s. 98; K. Kłosowska, Czynności faktyczne jako prawna forma
działania administracji, Rzeszów 2009, s. 89.
18 A. Miączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, ZNUJ Prace
Prawnicze 1974, z. 67, s. 37–38; B. Adamiak, Nieważność decyzji w ogólnym postępowaniu
administracyjnym (w:) Zagadnienia proceduralne w administracji, red. K. Podgórski,
PNUŚ 1984, nr 646, s. 51.
19 J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990,
s. 199–203.
20 Z. Leoński, Stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego
w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym (w:) Zagadnienia proceduralne..., s. 22.
21 E. Ura, Pojęcie „urzędnik państwowy” i „pracownik samorządowy” (w:) Współ‐
czesne problemy administracji publicznej. Księga poświęcona pamięci profesora Marka
Elżanowskiego, St. Iur. 1996, t. 32, s. 245.
37
Rozdział 1. Istota postanowienia administracyjnego
sowymi22, operacjami z pogranicza aktów materialnych, czyli takich,
które nie mają za przedmiot modyfikacji jakiegoś stanu prawnego, ale
przede wszystkim osiągnięcie pewnego skutku faktycznego i decyzji23,
a nawet faktami administracyjno-prawnymi (wśród form działalności
administracyjnej państwa J. Jendrośka wyróżnia czynności admini‐
stracyjno – prawne, tzn. takie, na podstawie których z autorytetu pań‐
stwa zostają ustanowione powinności lub uprawnienia, oraz fakty ad‐
ministracyjno-prawne, które mają na celu przygotowanie
lub
wykonanie tych powinności lub uprawnień24). Do cech charakteryzu‐
jących działanie organu administracji publicznej w formie czynności
techniczno-procesowej należą:
a) konieczność istnienia podstawy prawnej do dokonania czynności
w postaci upoważnienia wynikającego albo z aktu normatywnego
(ustawy procesowej), albo z aktu administracyjnego;
b) wywoływanie określonych skutków prawnych, stwarzanie nowej
sytuacji prawnej przez tę czynność25;
c) kształtowanie nowych stosunków prawnych, wywoływanie skut‐
ków prawnych przez fakty, a nie przez bezpośrednie tworzenie
nowej normy obowiązującego porządku prawnego;
d) władczość takiej czynności, czyli obowiązek podporządkowania
się jej treści (istocie); współudział w tych czynnościach jest praw‐
nym obowiązkiem podmiotów administrowanych26; w zasadzie
władczość ta nie polega jednak na możliwości stosowania przy‐
musu w sytuacji braku podporządkowania się takiej czynności, lecz
sprowadza się do wywoływania niekorzystnych dla adresata tej
czynności skutków prawnych.
22 W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1996, s. 70.
23 J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, t. 1, z. 2,
Kraków 1947, s. 276–277.
24 J. Jendrośka, Zagadnienia prawne wykonania aktu administracyjnego, Prace
Wrocławskiego Towarzystwa Naukowego, seria A, nr 87, Wrocław 1963, s. 38–39.
25 Por. T. Bigo, Prawo administracyjne. Część ogólna, stenogram wykładów uni‐
wersyteckich, wydał J. Rodkowski, Lwów 1932, s. 122–123.
26 J. Starościak, Prawne formy i metody działania administracji (w:) System prawa
administracyjnego, red. T. Rabska, J. Łętowski, t. 3, Ossolineum 1978, s. 49 i 109–110;
M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Prawne formy działania administracji (w:) Polskie
prawo administracyjne, red. J. Służewski, Warszawa 1995, s. 215.
38
1.2. Czynności procesowe orzecznicze a czynności...
Powyższe cechy pozwalają, co do zasady, odróżnić czynności tech‐
niczno-procesowe od czynności procesowych orzeczniczych. Zwrócić
zwłaszcza należy uwagę na odmienny dla tych czynności sposób wy‐
wierania przez nie skutków prawnych. O ile bowiem czynność proce‐
sowa orzecznicza zawsze i to bezpośrednio wywiera skutek prawny,
o tyle dla czynności techniczno-procesowej wywoływanie skutku
prawnego jest cechą wtórną. Skutek prawny stanowi tu bowiem swego
rodzaju odbicie realnego skutku, który nastąpił w sferze pewnych sta‐
nów faktycznych27. Skutki prawne wywoływane przez czynności tech‐
niczno-procesowe organów administracji publicznej wypływają z sa‐
mego faktu spełnienia takiej czynności albo inaczej z samego zdarzenia
będącego treścią tej czynności28. Funkcją czynności techniczno-proce‐
sowych jest przygotowanie materiału dla czynności orzeczniczych, to
jest dla wydania rozstrzygnięcia zarówno co do istoty sprawy admini‐
stracyjnej, jak i wszelkich innych kwestii wynikających w toku postę‐
powania. Zasadniczym bowiem celem postępowania administracyjne‐
go jest rozpoznanie sprawy i wydanie orzeczenia merytorycznego.
Wszystko inne ma zaś w stosunku do tego celu jedynie charakter słu‐
żebny29. Stąd też czynności techniczno-procesowe nie wywołują bez‐
pośrednio skutków prawnych w zakresie rozstrzygnięcia sprawy ad‐
ministracyjnej, aczkolwiek wpływają na bieg postępowania30. Mają one
zatem na celu zapewnienie prawidłowego biegu procesu we wszystkich
jego stadiach i trybach. Spełniają rolę gwarancji normalnego funkcjo‐
nowania ukształtowanego przepisami k.p.a. „mechanizmu proceso‐
wego”31.
Do grupy czynności techniczno-procesowych w ogólnym postę‐
powaniu administracyjnym zaliczyć należy w szczególności czynności:
wezwania, zawiadomienia, doręczenia pisma, udostępnienia stronie
akt sprawy, sporządzenia protokołu lub adnotacji, pozostawienia pod‐
ania bez rozpoznania, przekazanie podania innemu organowi bądź
27 Z. Kmieciak, Czynności faktyczne administracji państwowej, St. Pr.-Ek. 1987,
t. 39, s. 78.
28 R. Orzechowski (w:) J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński,
Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. J. Borkowski, Warszawa 1985,
s. 132.
29 Por. S. Hanausek, Przygotowanie procesu cywilnego, NP 1964, nr 2, s. 153.
30 W. Siedlecki, Czynności procesowe, PiP 1951, z. 11, s. 713.
31 Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne w świetle standardów europejskich,
Warszawa 1997, s. 146–147.
39
Rozdział 1. Istota postanowienia administracyjnego
przesłanie akt sprawy, inne czynności, często o szczególnym wymiarze
(np. ostrzeżenie dokonane przez kierującego rozprawą o możliwości
wydalenia z miejsca rozprawy lub/i o ukaraniu grzywną w trybie art. 96
k.p.a.; wystąpienie z wnioskiem do dowódcy jednostki wojskowej
o pociągnięcie żołnierza do odpowiedzialności dyscyplinarnej –
art. 88a k.p.a.).
1.3. Ewolucja rozwiązań prawnych w zakresie
postanowień administracyjnych
1.3.1. Decyzja incydentalna w przepisach rozporządzenia
Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu
administracyjnym
Termin „postanowienie” nie był znany na gruncie przepisów roz‐
porządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.
o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.).
Na oznaczenie wydawanych w postępowaniu administracyjnym aktów
przedmiotowe rozporządzenie posłużyło się pojęciem decyzji, doko‐
nując w art. 72 ust. 2 ich podziału na decyzje główne i incydentalne. Te
pierwsze, zwane też w doktrynie zasadniczymi32, załatwiały sprawę bę‐
dącą przedmiotem postępowania, co do jej istoty, względnie kończyły
ją w danej instancji. Decyzje incydentalne, określane również wpad‐
kowymi33 lub przedstanowczymi34, służyły zaś do rozstrzygania innych
kwestii wynikających w toku postępowania. W związku z taką regulacją
w doktrynie wyróżniono ponadto kategorię decyzji o charakterze mie‐
szanym. Do takich J. Pokrzywnicki zaliczył przykładowo: decyzje
w przedmiocie przywrócenia terminu, decyzje w sprawie wznowienia
postępowania, bowiem „jeśli są przychylne (...) są decyzjami incyden‐
32 I. Wajnes, Ochrona praw i interesów jednostki w postępowaniu administracyj‐
nym, Wilno 1939, s. 88.
33 Z. Rolnicki, Zarys postępowania administracyjnego, Warszawa 1928, s. 35;
W. Supiński, Postępowanie administracyjne. Zarys teorji wraz z komentarzem do Roz‐
porządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem, Warszawa
1933, s. 131.
34 Por. M. Baumgart, H. Habel, Prawo o Najwyższym Trybunale Administracyjnym
i prawo o postępowaniu administracyjnem, Warszawa 1933, s. 19.
40
1.3. Ewolucja rozwiązań prawnych w zakresie...
talnymi, jeśli zaś odmowne (kończą sprawę w danej instancji) można
je uważać za decyzje główne”35. W zasadzie zgodnie36 decyzje incyden‐
talne uznawano w piśmiennictwie za akty rozstrzygające kwestie pro‐
cesowe („pomniejsze kwestie” według określenia I. Wajnesa) wyłania‐
jące się w toku samego postępowania (np. odmowa dopuszczenia
proponowanego przez stronę środka dowodowego, w kwestiach bada‐
nia świadków czy dokonania oględzin, przywrócenie utraconego ter‐
minu, zawieszenie postępowania, zażądanie dokumentu od innej wła‐
dzy)37. W wyroku z dnia 21 kwietnia 1937 r. NTA za istotne cechy
decyzji incydentalnej uznał: wydanie jej w toku postępowania admi‐
nistracyjnego oraz poprzedzanie mającej zakończyć to postępowanie
decyzji głównej38. Wątpliwości wyłoniły się natomiast co do częstotli‐
wości wydawania decyzji incydentalnych. Artykuł 72 ust. 1 r.p.a. sta‐
nowił bowiem, że są one wydawane w toku postępowania tak często,
jak zajdzie potrzeba. W ocenie Z. Rolnickiego taka formuła stwarzała
pozory, że każda najmniejsza nawet kwestia, chociażby natury porząd‐
kowej, powinna być rozstrzygana w toku postępowania odrębną decy‐
zją incydentalną, niezależnie od decyzji końcowej (głównej). „Takie
pojmowanie rzeczy prowadziłoby do nadmiernej i zbytecznej pisaniny,
zwiększyłoby biurokratyzm i formalistykę, co byłoby sprzeczne z du‐
chem i intencją rozporządzenia”. W praktyce autor postulował ogra‐
niczenie wydawania tych decyzji do „wypadków, w których wydania
takiej decyzji żąda wyraźnie przepis ustawowy albo w których bieg
35 J. Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne..., s. 186–187.
36 Trudny do zaakceptowania wydaje się przytoczony przez W. Kałuskiego przykład
decyzji incydentalnej. Autor pisze: „Np. «X» stara się o pozwolenie na prowadzenie
przemysłu okrężnego. W trakcie postępowania wyłania się sprawa obywatelstwa petenta.
Ponieważ posiadanie obywatelstwa jest jednym z warunków uzyskania pozwolenia na
przemysł okrężny, władza musi w razie potrzeby wydać najpierw decyzję incydentalną
co do posiadania obywatelstwa. Decyzja ta wynika z toku postępowania i nie załatwia
sprawy samego pozwolenia. Sprawa pozwolenia zaś będzie załatwiona decyzją główną
w sposób przychylny lub odmowny dla petenta” – W. Kałuski, Postępowanie admini‐
stracyjne. Podręcznik systematyczny z dołączeniem tekstu obowiązującego rozporządzenia
oraz wzorów podań i załatwień, Kielce 1929, s. 105–106.
37 Por. E. Iserzon, Postępowanie administracyjne. Komentarz. Orzecznictwo – Okól‐
niki, Kraków 1937, s. 129; B. Graczyk, Postępowanie administracyjne. Zarys systemu
z dodaniem tekstów podstawowych przepisów prawnych, Warszawa 1953, s. 130; J. Po‐
krzywnicki, Postępowanie administracyjne..., s. 186.
38 L. rej. 2603/34, cyt. za: J. Litwin, Postępowanie administracyjne. Postępowanie
karno-administracyjne. Postępowanie przymusowe w administracji. Objaśnione orzecz‐
nictwem sądów najwyższych i okólnikami ministerialnymi, Łódź 1948, s. 55.
41
Rozdział 1. Istota postanowienia administracyjnego
sprawy tego wymaga np. na skutek wniesionego przez osobę intereso‐
waną w toku postępowania dodatkowego podania, wymagającego nie‐
zwłocznego załatwienia, niezależnie od decyzji głównej”39. Powyższe‐
mu stanowisku przeciwstawiał się I. Wajnes, wskazując, że zwrot „gdy
tego zajdzie potrzeba” należy ocenić ze wszystkich punktów widzenia,
a więc również celowości i szybkości. „Gdy za taką decyzją przemawiają
pewne względy, to jednak, ponieważ może ona przeciągnąć zbytecznie
sprawę lub może być później załatwiona bez szkody razem z decyzją
główną, wówczas władza może ocenić, że nie zachodzi potrzeba. Tak
samo nie narusza ona ochrony praw i interesów jednostki, bo tyczą się
jej wszystkie przepisy gwarancyjne o decyzji głównej i razem z nią ulega
zaskarżeniu. Wprowadzenie jej porządkuje natomiast w znacznym
stopniu postępowanie”40.
1.3.2. Modyfikacja koncepcji postanowienia w przepisach
k.p.a.
Ustawa procesowa odstąpiła od określania aktów załatwiających
sprawy procesowe terminem „decyzje incydentalne”, a wprowadziła
w to miejsce pojęcie postanowienia. Sądzić można, że zabieg ten pod‐
yktowany był dążeniem do ujednolicenia terminologii w stosunku do
procedur sądowych (karnej i cywilnej), które już od okresu między‐
wojennego używały nazwy „postanowienie” na oznaczenie rozstrzyg‐
nięć niewymagających formy wyroku, a zatem z reguły dotyczących
toku samego postępowania41.
Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu pierwot‐
nym (art. 106 § 1 i 2) przyjął, wzorując się na ogólnej konstrukcji decyzji
incydentalnej, że postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wy‐
nikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy.
Przy takiej treści przepisu w doktrynie uznawano postanowienie za
formę działania, którą organ administracji rozstrzyga nie jako istotę
sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz
jakieś uboczne (szczegółowe) zagadnienie proceduralne (np. zawie‐
39 Z. Rolnicki, Zarys postępowania..., s. 35–36.
40 I. Wajnes, Ochrona praw i interesów..., s. 88–89.
41 Por. J. Borkowski, glosa do uchwały składu 5 sędziów NSA z dnia 11 maja 1998 r.,
OPK 3/98, OSP 1998, z. 12, poz. 211.
42
1.3. Ewolucja rozwiązań prawnych w zakresie...
szenie postępowania) lub porządkowe (np. sprostowanie oczywistych
omyłek), wynikłe w toku postępowania administracyjnego przed lub
po wydaniu decyzji w danej sprawie. Kodeksowa regulacja wykluczała
postanowienie jako cel postępowania, uznając go tylko za jeden ze
środków wiodących do wydania decyzji określającej czyjeś prawa lub
obowiązki. Stąd też postrzegano postanowienie jako akt realizujący
przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i niemający w za‐
sadzie bezpośredniego odniesienia do przepisów prawa materialnego42.
Nowelizacja k.p.a. z 1980 r. wprowadziła istotną zmianę w tak uk‐
ształtowanym pojęciu postanowienia. Dodany do art. 123 § 2 in fine
(według numeracji tekstu jednolitego k.p.a., Dz. U. z 1980 r. Nr 9,
poz. 26) zwrot „chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej” oznaczał
pojawienie się nowej kategorii postanowień, tj. postanowień dotyczą‐
cych istoty sprawy. Zastrzeżenie to, które odnosić należy nie tylko do
sformułowania „nie rozstrzygają o istocie sprawy”, lecz także do po‐
czątkowej części przepisu („dotyczą poszczególnych kwestii wynikają‐
cych w toku postępowania”), usankcjonowało jednocześnie istnienie
kategorii postanowień wydawanych poza tokiem postępowania (przed
wszczęciem postępowania, po jego zakończeniu). Drugą istotną kon‐
sekwe
Pobierz darmowy fragment (pdf)
