Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00302 004867 20219648 na godz. na dobę w sumie
wyszukaj dokładnie | pobierz wtyczkę
Prawo administracyjne. Wydanie 5 - ebook/pdf
Prawo administracyjne. Wydanie 5 - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 448
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-4744-0 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> naukowe i akademickie >> prawo
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
Czytaj online.
Komentuj

W książce przedstawiono najważniejsze zagadnienia ogólne i teoretyczne prawa administracyjnego, zawarto w niej także siatkę pojęciowa tego przedmiotu, wykład administracyjnego prawa ustrojowego oraz ogólnej problematyki dotyczącej form działania administracji i sadownictwa administracyjnego.

Ponadto w najnowszym wydaniu omówiono m.in.:

Adresaci:
 Podręcznik jest systematycznym wykładem podstawowego kursu prawa administracyjnego (jego tak zwanej części ogólnej), przeznaczonym dla studentów prawa i administracji.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

WSTĘP 1. Jeżeli człowiek wymyślił państwo, to musiał następnie wymyślić reguły i sposoby, według których to państwo funkcjonuje, i znaleźć podmioty, które będą działać w imieniu tego państwa. To samo dotyczy każdej wspólnoty, np. wspólnoty samorządowej, choć taka wspólnota może działać dla siebie lub na rzecz państwa. Jeżeli człowiek wymyślił państwo, to musiał określić reguły zachowania się tego państwa wobec jednostki i jed- nostki wobec państwa. Symetrycznie, jak wyżej, dotyczy to każdej wspólnoty. Są to stwierdzenia całkowicie oczywiste, lecz wskazują na niezwykłą wagę prawa administra- cyjnego, ponieważ właśnie ono, w znacznie większym stopniu niż jakakolwiek inna dziedzina prawa dotyczy tego, o czym tu mowa. Prawo konstytucyjne reguluje tylko podstawowe reguły tych relacji, prawo karne obejmuje tylko zachowania patologiczne w skali całości, prawo cywilne co do zasady w ogóle tych relacji nie dotyczy. Właśnie prawo administracyjne wchodzi w ich sedno i ono do samego końca, w całości i w zu- pełności do nich się odnosi. Gdy mowa o funkcjonowaniu państwa i prawidłowych re- lacjach między państwem a jednostką, to, co nie jest nim uregulowane, w istocie nie istnieje. Dlatego bardzo się pomyli ten, kto ulegnie niektórym popularnym i obiegowym opiniom i będzie traktować prawo administracyjne jako niewiele znaczący zespół reguł dobrego urzędowania, biurokracji czy tylko technicznych reguł działania w różnych dziedzinach. To ostatnie zdanie skierować należy do laików, ale – rzecz niestety charak- terystyczna – również wielu profesjonalnych prawników ciągle traktuje prawo admini- stracyjne jako przedmiot drugorzędny. Mało mówi się o nim podczas aplikacji prawni- czych. Stosunkowo częsty jest odruch bagatelizowania jego norm, schodzenia na cywi- listyczny tryb myślenia lub uznawania go za zło konieczne. Także niektórzy wybitni teoretycy prawa pomijają prawo administracyjne w swoich wywodach, czerpiąc przy- kłady dla ilustracji swoich tez wyłącznie z prawa karnego lub z prawa cywilnego, czasem poświęcając prawu administracyjnemu drobne przyczynki, jako jakiejś – ich zdaniem – drugorzędnej dyscyplinie prawa. Wynika to jednak może nie tyle z niedoceniania prawa administracyjnego, ile z tego, że jego niewątpliwa specyfika nie pozwala na znajdowanie przykładów reprezentatywnych dla całości prawa. 2. Prawo administracyjne właśnie dlatego, że dotyczy bieżącego funkcjonowania państwa, jest też dziedziną najbardziej dynamiczną i zmienną. Jest przez to szczególnie narażone na błędy legislacyjne, wynikające z pośpiechu i doraźnych potrzeb, a także na wpływy polityczne. Jest to jednocześnie dziedzina najszersza – tak szeroka, jak daleko sięga działalność państwa, i obejmująca tyle odmian (dziedzin), ile obejmuje swoją ak- tywnością państwo. To wszystko powoduje, że stale narzekamy na stan prawa admini- stracyjnego i ciągle pojawiają się problemy do dyskusji i do rozwiązania. Sięgają one 19 ostatnio poza system państwowy (wewnętrzny) w miarę postępującej europeizacji i sta- piania się systemu krajowego z systemem europejskim. Nie jest to proces szybki i nie może być szybki – zbyt pośpieszna i niedokładna implementacja norm europejskich, komplikowana przez kłopoty translatorskie, prowadzi do dalszych problemów. 3. Prawo administracyjne jako całość, jako przedmiot, który może być charakteryzo- wany i opisywany w sposób jednolity i zwarty, wydaje się nie istnieć. Takie – w pierwszym odczytaniu – szokujące stwierdzenie może być oparte na wielu różnych przesłankach. Można wywodzić, że granice tego przedmiotu poznania nie są ściśle ustalone i przenikają się z granicami innych gałęzi prawa, lub przekonywać, że prawo administracyjne jest wewnętrznie podzielone. Można wskazywać na nieprawdopodobną wręcz wielość ma- terii uregulowanych tymi normami, które zaliczamy do „prawa administracyjnego”. Ich wielość stwarza podstawowe trudności z ogarnięciem naraz tej całości. Może więc wy- odrębnianie prawa administracyjnego jako całości jest potrzebne tylko dla celów dydak- tycznych lub porządkujących i – jak twierdził J.S. Langrod – ważne są tylko same normy. One w sumie stanowią o istocie zagadnienia, a nie ich komplet, tak czy inaczej nazwany lub podzielony. Jeżeli przyjmiemy takie założenie, to możemy zapytać dalej, dlaczego więc od stuleci doktryna stara się uchwycić cechy całego prawa administracyjnego i zbudować jego ca- łościową definicję. Nie udaje się jej to w dużym stopniu, ale próbuje i efekty tych prób zajmują znaczące miejsce w jej dorobku. Może jednak istnieje jakaś podstawowa cecha lub zespół cech stanowiące o odrębności tego przedmiotu poznania od innych i jedno- cześnie konsolidujące go wewnętrznie tak, że bardzo odległe na pozór poddziedziny są jednak naprawdę ze sobą powiązane. Każdy, kto podejmuje próbę zdefiniowania prawa administracyjnego, szuka i znajduje taką cechę, i dyskusyjne staje się tylko to, czy jest to cecha najważniejsza i czy jest ona jedyna. Takie rozwiązanie jest na pewno intuicyjnie słuszne i czasem wyraża się ono również intuicyjnie w różnych całkiem pozaprawnych działaniach. Rysują się zatem dwa podejścia do prawa administracyjnego jako całości. Z jednej strony uznanie, że mamy do czynienia z całością umowną, której wyodrębnienie jest niewątpliwie potrzebne do różnorakich celów, ale wobec której nie jest celowe, a nawet jest skazane na niepowodzenie szukanie tej najistotniejszej cechy (lub cech), która jest przyczyną konsolidacji tejże całości. Z drugiej strony - przyjęcie, że szukanie tej cechy (lub cech) jest nieodzowne i że konsolidowanie całości wokół tej cechy jest potrzebne i pożyteczne nie tylko do celów naukowych lub dydaktycznych, lecz także dla samego prawa administracyjnego i jego funkcjonowania. 4. Prawo administracyjne stanowi jedną z najważniejszych gałęzi prawa, a jedno- cześnie jest jednym z podstawowych obowiązkowych przedmiotów na studiach praw- niczych i na studiach administracyjnych. Różni się ono jednak od pozostałych przede wszystkim tym, że nie jest i właściwie nie może być skodyfikowane, a jego przepisy są bardzo rozbudowane i ulokowane na wszystkich szczeblach hierarchii źródeł prawa. Prawo to reguluje bardzo zróżnicowane materie, jest niezwykle zmienne w czasie i do- datkowo szczególnie podatne na zmiany polityczne. Wszystkie te okoliczności sprawiają, że każdy autor podręcznika dotyczącego prawa administracyjnego musi dokonać wyboru materiału, który powinien się znaleźć w pod- ręczniku, i jednocześnie musi uchwycić i wyczerpać wszystkie zagadnienia węzłowe. Stoi 20 on także przed koniecznością takiego sposobu opracowania, które by uwzględniało bie- żące zmiany, tak żeby przynajmniej przez jakiś czas podręcznik pozostał aktualny. Po- mocne w tym zakresie są podstawowy podział prawa administracyjnego na część ustro- jową, procesową i materialną, a także istniejące wzory podręczników, wyodrębniające zwykle zagadnienia teoretyczne, które można nazwać częścią ogólną prawa administra- cyjnego. Niniejszy podręcznik nie odbiega od tych zasad: autor stara się przede wszystkim wyczerpać najważniejsze zagadnienia teoretyczne prawa administracyjnego, omówić siatkę pojęciową obowiązującą w tej dziedzinie prawa i wszystkie jej elementy, które zalicza się tradycyjnie do części ogólnej tej gałęzi prawa. W ramach opracowania mieści się także tzw. prawo administracyjne ustrojowe. Poza ramami podręcznika pozostają natomiast szczegółowe zagadnienia postępowa- nia administracyjnego i prawo administracyjne materialne, które jednak dostarcza przy- kładów dla rozważań ogólnych. Podręcznik pomija również szerzej rozumiane elementy historii nauki tego prawa, a także niektóre dziedziny leżące na pograniczu prawa admi- nistracyjnego i innych gałęzi prawa. Taki wybór wymaga szerszego komentarza. Prawo administracyjne jest dziedziną, w której związki między normami prawa materialnego i normami prawa procesowego są szczególnie bliskie. Powody tego stanu rzeczy są bardzo różnorodne. Wystarczy tu wskazać choćby na to, że postępowanie administracyjne prowadzi organ administracji publicznej, czyli ten sam podmiot, który jest stroną stosunku administracyjnoprawnego. Jest on więc sam zaangażowany w każdą prowadzoną sprawę, nie stoi zatem jak sąd ponad sporem i nie jest niezawisły. Celem tego postępowania nie jest rozstrzygnięcie sporu, ale konkretyzacja normy bezwzględnie obowiązującej, czyli wydanie decyzji, któ- ra sama w sobie jest elementem porządku prawa administracyjnego, gdyż zawiera w sobie indywidualną normę tego porządku. W efekcie podstawowy akt procesowy – kodeks postępowania administracyjnego – obejmuje wiele norm, mających w istocie treść materialnoprawną. Ze względu na tę specyficzną relację między prawem administracyjnym materialnym (ustrojowym) a procesowym trudno stwierdzić bez wątpliwości, że mamy do czynienia z dwiema odrębnymi gałęziami prawa i - na wzór postępowania cywilnego lub postę- powania karnego - zupełnie oddzielić prawo procesowe od materialnego. Co prawda w ostatnich latach skrystalizowała się dziedzina nazywana „postępowaniem administra- cyjnym” i została w sposób wydatny poszerzona o „postępowanie sądowoadministra- cyjne”, ale wspomniane ścisłe związki pozostają. Dlatego też podręcznik omawiający prawo administracyjne nie może całkowicie abstrahować od wątków procesowych, gdyż po prostu nie dają się one całkowicie oddzielić od materii ogólnych i teoretycznych za- łożeń tego prawa. W odniesieniu do części ogólnej prawa administracyjnego bardzo is- totna jest np. teoria aktu administracyjnego, a także konstrukcja sądownictwa admini- stracyjnego. Elementy związane z postępowaniem administracyjnym znajdą się więc w niezbędnym zakresie również w niniejszym podręczniku, jednak będą one wprowa- dzane z innego punktu widzenia niż procesowy, a także przy uwzględnieniu faktu, że istnieją odrębna dziedzina naukowa i odrębny przedmiot na studiach prawniczych i ad- ministracyjnych zajmujące się postępowaniem administracyjnym i sądowoadministra- cyjnym. 21 Nie jest natomiast możliwe ani celowe wprowadzanie do podstawowego podręcznika z zakresu prawa administracyjnego poszczególnych dziedzin prawa materialnego. Pełne opracowanie tego prawa zajęłoby zresztą zbyt dużo miejsca. W tym zakresie powinny powstawać odrębne opracowania podręcznikowe, wykorzystywane podczas zajęć z wy- branych dziedzin, traktowanych jako przedmioty szczegółowe. W poniższych rozważa- niach wykorzystamy więc prawo materialne tylko o tyle, o ile stanowi ono naturalną bazę przykładów ilustrujących szersze konstrukcje teoretyczne lub ustrojowe. Założeniem podręcznika jest przedstawienie poszczególnych instytucji prawa admi- nistracyjnego według stanu bieżącego i dlatego nie będziemy w zasadzie szerzej sięgać do ich genezy i ewolucji historycznej, chyba że jest to niezbędne do zrozumienia istoty danej instytucji (uznanie administracyjne). Pominięcie niektórych zagadnień z pogranicza prawa administracyjnego jest podyk- towane koniecznością utrzymania podręcznika w rozsądnych wymiarach, odpowiada- jących co do zasady jednorocznemu kursowi tego przedmiotu. Z tych powodów pod- ręcznik nie obejmuje np. zagadnień służby cywilnej i prawa urzędniczego, problemów odpowiedzialności odszkodowawczej za działania administracji czy też elementów pra- wa administracyjnego gospodarczego. Z tymi zagadnieniami można się zapoznać pod- czas wykładu z innych dziedzin prawa. 5. Na polskie prawo administracyjne wpływa obecnie przynależność Polski do Unii Europejskiej. Mamy w istocie do czynienia z nowym prawem administracyjnym, którego kształt i założenia są odmienne od tego, które istniało jeszcze niedawno, a jednocześnie z prawem, które w najbliższym czasie będzie się jeszcze zmieniać tak samo dynamicznie jak w ostatnich latach. Z dydaktycznego punktu widzenia sytuacja taka nie jest korzystna. Stawia ona autora podręcznika przed koniecznością dokonania jeszcze jednego wyboru między wykładem opartym na założeniach tradycyjnych (oczywiście uwzględniającym zachodzące zmiany) a wykładem przyjmującym założenia nowe, wynikające z dodania do prawa wewnętrz- nego całego bloku rozwiązań europejskich. Wydaje się, że każde z tych ujęć ma swoją wartość i powstają już także podręczniki prawa administracyjnego przyjmujące euro- pejski punkt widzenia, przygotowywane przez specjalistów z dziedziny prawa europej- skiego. Jednocześnie, aby należycie przyjąć i zrozumieć nowe zagadnienia, ciągle są po- trzebne podstawy teoretyczne i pojęciowe, które powinny być zaproponowane studen- towi prawa w ramach zwykłego kursu prawa administracyjnego. 6. Przyjęte wyżej założenie napisania podręcznika prezentującego tradycyjny punkt widzenia jest podyktowane również tym, że obecny stan wewnętrznego polskiego prawa administracyjnego, które stanowi podstawę do dołączania rozwiązań europejskich, jest głęboko niezadowalający. Baza ta odrywa się coraz bardziej od założeń teoretycznych, a jednocześnie można powiedzieć, że „uciekamy do przodu” w proces europeizacji, po- zostawiając nieporządek w naszym własnym prawie administracyjnym. Tymczasem do- konująca się europeizacja prawa administracyjnego to także budowanie i ulepszanie sys- temu wewnętrznego, niepowiązanego wprost z normami europejskimi. Dopiero dobry system wewnętrzny, oczywiście dostosowany do prawa unijnego, pozwoli stwierdzić, że polskie prawo administracyjne jest „europejskie”. Oczywiście wskazywanie wad i nie- dociągnięć legislacyjnych nie jest domeną podręczników akademickich. Jednak niepo- kojący stan rzeczy w tej dziedzinie skłania do zaznaczenia szczególnie drastycznych 22 kwestii także i tutaj. Niestety sytuacja nie uległa widocznej poprawie i niniejszy fragment wstępu z poprzednich wydań podręcznika jest ciągle aktualny. 7. Materia omawiana w podręczniku została podzielona według jednego podstawo- wego kryterium, na część „statyczną” i część „dynamiczną” prawa administracyjnego. Część statyczna (od rozdziału pierwszego do rozdziału siódmego) obejmuje zagadnienia wstępne oraz prawo administracyjne ustrojowe, a więc wszelkie kwestie, które dotyczą samej administracji publicznej, jej struktur i aparatu. Część dynamiczna natomiast (od rozdziału ósmego do rozdziału jedenastego) odnosi się do relacji między administracją publiczną a sferą zewnętrzną, zwłaszcza obywatelami. Tu właśnie pojawiają się rzeczy- wiste zewnętrzne działania administracji w różnych formach, a także różne formy kon- troli tych działań. Tutaj także powinny zostać przedstawione te pojęcia teoretyczne prawa administracyjnego, które dotyczą relacji między administracją publiczną a sferą zew- nętrzną (rozdział ósmy). Najczęściej są one wykładane na samym początku kursu prawa administracyjnego, jednak przyjęty podział spowodował przesunięcie tych zagadnień w systematyce przedmiotu. 8. Podręcznik obejmuje stan prawny na dzień 31 marca 2012 r. 23 Część pierwsza ZAGADNIENIA OGÓLNE intuicyjne i potoczne rozumienie administracji Rozdział pierwszy ADMINISTRACJA I PRAWO ADMINISTRACYJNE 1. Administracja publiczna 1.1. Uwagi ogólne Przystępując do studiowania prawa administracyjnego, trzeba sobie naj- pierw uświadomić istotę tego przedmiotu, samą jego nazwę, kryjącą się za nią treść i podstawowe elementy pozwalające odróżnić ten przedmiot (tę gałąź prawa) od innych. Pierwszym rzucającym się w oczy określeniem jest „ad- ministracja” i nawet osoba w żaden sposób nieprzygotowana może od razu, choćby intuicyjnie, powiedzieć, że prawo administracyjne zajmuje się właśnie administracją i że ona stanowi jego przedmiot. Rzeczywiście najbardziej roz- powszechnionym sposobem określania prawa administracyjnego jest odwo- ływanie się do pojęcia administracji, choć – jak zobaczymy dalej – można prawo to charakteryzować także w inny sposób. Najczęściej jednak ciężar definiowania prawa administracyjnego przenosi się na pojęcie administracji, które nie jest bynajmniej jednoznaczne i łatwe do określenia. Temu też celo- wi – określeniu prawa administracyjnego – będą służyć dalsze rozważania o pojęciu administracji, choć nie można zapominać, że sama administracja też stanowi przedmiot wielu odrębnych nauk, w tym nauki administracji1 i poli- tyki administracyjnej. Szukając pomocy najpierw w języku potocznym, zauważamy, że pojęcie administracji jest wszechobecne. Mówimy o administracji naszego osiedla lub domu, o administracji gminy lub państwa, o administrowaniu lasami, wodami lub drogami publicznymi, o problemach z administracją zdrowia, o organach administracji w przeciwstawieniu do organów sądowych, a także o admini- strowaniu naszym gospodarstwem rodzinnym lub budżetem domowym. 1 Nauka administracji stanowi dziedzinę wiedzy niezwiązaną bezpośrednio z naukami prawnymi. Jest to nauka społeczna o charakterze badawczym (empirycznym), której przedmiotem jest admini- stracja publiczna jako zjawisko społeczne. Por. F. Longchamps, Założenia nauki administracji, Wrocław 1949 i 1991 [przedruk]; Z. Leoński, Nauka administracji, Warszawa 2010. Zamiennie z nazwą „nauka administracji” używa się określenia „nauka o administracji publicznej” – H. Izdebski, M. Kulesza, Ad- ministracja publiczna. Założenia ogólne, Warszawa 1999. 27 etymologia administracja publiczna pojęcie interesu publicznego czynnik polityczny podmiotowe i przedmiotowe rozumienie administracji Źródłosłów tego pojęcia, wywodzący się z łacińskiego słowa ministrare (służyć, wykonywać, kierować) z przedrostkiem ad-, nadającym temu działaniu cechę działania celowego, to synonim pomocy, służby, przewodnictwa, kierownic- twa, prowadzenia, zarządu, zarządzania lub organizowania dla osiągnięcia ustalonego celu itp. Pole, które chcemy zdefiniować, jest więc niezwykle obszerne i trzeba od razu w jakiś sposób je ograniczyć. Można to najpierw zrobić przez oddzielenie administracji publicznej od administracji prywatnej. Prawo administracyjne nie zajmuje się administracją prywatną, czyli organizowaniem jakiejś dzie- dziny lub zarządzaniem jakąś dziedziną życia na prywatny, indywidualny użytek, zarządzaniem przedsiębiorstwem czy stowarzyszeniem. Dlatego od razu jako przedmiot rozważań przyjmujemy tylko administrację publiczną, która wyróżnia się tym, że jest sprawowana przez państwo (lub przez wyod- rębnione podmioty działające z upoważnienia państwa) i realizuje dobro wspólne, czyli interes publiczny, po to aby przynieść jakąś korzyść ogółowi (wspólnocie, państwu), albo też dba o interes indywidualny, reprezentując interesy całego społeczeństwa lub wspólnoty, lub ze względu na wyznawane powszechnie wartości. Pojęcie interesu publicznego nie jest ostre, ale najlepiej oddaje istotę zagadnienia. Interes taki jest bowiem relacją między pewnym stanem faktycznym a jego oceną, zawierającą odpowiedź na pytanie, czy stan ten może przynieść jakieś korzyści ogółowi. W interesie publicznym leżą za- tem postawy lub działania korzystne dla ogółu (społeczeństwa) i przeciwnie – działania dla ogółu niekorzystne są sprzeczne z interesem publicznym. Ad- ministracja publiczna ma dbać o te korzyści i działać tak, aby je osiągać i po- mnażać, i to jest jej podstawowym zadaniem. Problemem jest jednak zwykle to, że interpretacja pojęcia interesu publicznego zależy od elementów i uwa- runkowań politycznych. W zależności od poglądów politycznych różne war- tości mogą leżeć lub nie leżeć „w interesie publicznym” i w zależności od ustroju państwa i orientacji znajdującej się przy władzy rozumienie interesu publicznego może być różne. W ten sposób administracja publiczna i samo jej pojmowanie są również zawsze uzależnione od czynników politycznych, a praktyczny rezultat sporu o rozumienie interesu publicznego stanowi o przedmiocie administracji publicznej w danym systemie. Odniesienie pojęcia administracji do interesu publicznego wskazuje rów- nież od razu na to, że ten interes publiczny ma być realizowany przez kogoś, kto jest „administracją”, jak również ma być realizowany za pomocą działań, które można nazwać „administrowaniem”. Mówiąc o administracji, mamy więc na myśli jednocześnie z jednej strony strukturę organizacyjną i wcho- dzących w jej skład ludzi, a z drugiej strony działania, jakie ci ludzie uformo- wani w strukturę organizacyjną wykonują. Dlatego konieczne jest kolejne rozróżnienie: administracji w znaczeniu podmiotowym (organizacyjnym), jako struktury składającej się z organów administracyjnych i innych jednostek administracyjnych, i administracji w znaczeniu przedmiotowym (funkcjo- nalnym), jako działalności o charakterze administracyjnym, wykonywanej przez państwo lub wskazane przez państwo podmioty. 28 Łatwo zauważyć, że pojęcie administracji w każdym z tych znaczeń nie pokrywa się ze sobą. Administracja rozumiana podmiotowo obok uprawnień typowo administracyjnych obejmuje uprawnienia sądowe administracji, jak np. nakładanie kar administracyjnych, orzekanie o odszkodowaniu itd., a więc działania należące z materialnego punktu widzenia do prawa karnego lub cywilnego, ale z jakichś powodów przypisane organom administracji publicznej. Należą tu też uprawnienia ustawodawcze administracji, do któ- rych zaliczamy wydawanie aktów wykonawczych, aktów prawa miejscowe- go itd. Administracja rozumiana przedmiotowo, obok uprawnień organów administracyjnych, obejmuje zaś uprawnienia administracyjne sądów (orga- nizacja sądownictwa) oraz uprawnienia administracyjne ustawodawstwa (decydowanie o budżecie, o wojnie lub pokoju, administrowanie Sejmem itd.). Niewątpliwie znacznie cenniejszy poznawczo jest podmiotowy punkt widzenia, gdyż obejmuje on pojęciem administracji materię o wiele istotniej- szą ze względu na całość, o której mówimy2. Wszystko to stanowi jednak jedynie tło, na którym musimy podjąć próbę bliższego zorientowania się w znaczeniu omawianego pojęcia. 1.2. Poszukiwanie zamkniętej definicji administracji publicznej Nauka prawa administracyjnego usiłowała od samego początku ująć po- jęcie administracji publicznej w ramy ścisłej definicji. Powstały dzięki temu dziesiątki albo setki definicji, które miały pewną wartość poznawczą, ale nigdy nie osiągnięto definicji doskonałej i pełnej. Trudności w tym zakresie najlepiej oddaje słynna definicja L. von Steina, który stwierdził po prostu, że admini- stracją jest „to, czego nie umiem nazwać”, a także sceptyczna opinia E. Fors- thoffa, że administracji nie można zdefiniować, można ją tylko opisać. Współ- cześnie podobna teza zawiera się w zdaniu J. Bocia, że „złudne jest przeko- nanie, iż można wyznaczyć administracji granice jej ingerencji”3. Podzielając taką opinię, można generalnie powiedzieć, że bardzo często w obrębie prawa administracyjnego, a zapewne także w zakresie innych nauk prawnych, peł- ne, logiczne i zamknięte definiowanie pojęć nie jest możliwe, potrzebne ani nawet celowe. Zresztą nie ma definicji uniwersalnych, każda jest jakąś kon- wencją, a przydatność definicji może być zawsze mierzona celem, któremu ona służy. W dalszym ciągu tej książki znajdziemy przykłady takich pojęć, których opisywanie zamiast definiowania daje dużo lepsze efekty, przynaj- mniej na polu dydaktycznym. Podstawowa definicja administracji, uznana dzisiaj za klasyczną, bazo- wała na zasadzie trójpodziału władz. Według jej twórcy O. Mayera, a także według W. Jellinka administracją jest ta działalność państwowa, która nie jest ustawodawstwem ani wymiarem sprawiedliwości. Z samej tej definicji, zwa- nej quasi-negatywną albo definicją „wielkiej reszty”, wynikają trudności 2 M. Zimmermann, Z zagadnień definicji prawa administracyjnego, AUW 1964, Prawo XII, nr 19, s. 11. 3 J. Boć (w:) A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, Wrocław 2003, s. 127. 29 trudności w definiowaniu administracji definicja „wielkiej reszty” funkcje administracji publicznej administracja a sądownictwo przegląd polskich definicji administracji w określeniu administracji. Nie zawiera ona żadnej cechy pozytywnej defi- niendum, a tylko podkreśla odrębność władzy wykonawczej od dwóch pozo- stałych władz, przenosząc ciężar definiowania na ich określenie, a także na określenie samej działalności państwowej. W związku z tym wartość tej de- finicji jest bardzo ograniczona, chociaż zapoczątkowała ona poszukiwania różnic między władzą wykonawczą (administracją) a pozostałymi kategoria- mi władz. Na jej kanwie powstały teorie pogłębiające to rozróżnienie przez wskazanie, że władza wykonawcza nie ma tak sprecyzowanej roli jak pozo- stałe władze, że jej odpowiedzialność za państwo ma charakter praktyczny i ogólny, że administracja wykonuje ustawy i rządzi oraz organizuje życie, ponosząc odpowiedzialność za stan spraw państwowych. W odniesieniu do relacji między administracją a sądownictwem (cywilnym) podnoszono zwłaszcza, że sądownictwo realizuje porządek prawny (prawo prywatne), a realizacja prawa jest dla niego celem ostatecznym, podczas gdy administra- cja realizuje interes publiczny, a realizacja prawa (prawa publicznego) jest dla niej tylko pośrednim środkiem do tego celu. W nurcie pozytywnych definicji administracji, usiłujących zebrać najważ- niejsze jej cechy, można znaleźć wiele elementów, które w sumie tworzą już bogatszy obraz. Zwracano uwagę, że administracja to „nie tylko wykonywa- nie ustaw, ale także działalność twórcza” (W.L. Jaworski)4. W ten sposób trój- podział władz okazał się za ciasny dla umieszczenia w nim wszystkiego, co wiąże się z administracją. Inna definicja podkreślała, że administracją jest „planowe zgrupowanie ludzi w służbie pewnej misji publicznej, a dopiero potem – poprzez tych ludzi – suma urządzeń, którymi dysponują” (J.S. Lan- grod)5. Istotna wskazówka wynikająca z tej definicji jest taka, że podstawowe znaczenie przy definiowaniu administracji ma pierwiastek ludzki. W tym sa- mym kierunku idą nowsze definicje głoszące, że administracja to „przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych po- trzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach” (J. Boć)6 lub że jest to „system złożony z ludzi zorganizowanych w celu stałej, systematycznej, skierowanej ku przyszłości realizacji dobra wspólnego jako misji publicznej, polegającej głównie (choć nie wyłącznie) na bieżącym wy- konywaniu ustaw, wyposażonych we władztwo państwowe oraz środki ma- terialnotechniczne” (I. Lipowicz)7. Efektem zapoczątkowanych przez F. Long- champsa poszukiwań definicji w znamionach przedmiotu jest definicja bar- dziej „socjologiczna”, a mniej „prawnicza”, według której administracja jest zjawiskiem społecznym, które cechują inicjatywa i działalność ukierunkowa- na na przyszłość. Administracja używa konkretnych środków w celu uregu- lowania spraw jednostkowych i urzeczywistniania określonych przedsięw- 4 W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 10. 5 J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, Kraków 2003, s. 191 i n. 6 J. Boć (w:) Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2005, s. 16. 7 I. Lipowicz (w:) Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, War- szawa 2002, s. 27–28. 30 zięć (E. Ochendowski)8. Osobne miejsce wśród omawianych poszukiwań ma- ją definicje administracji, które można określić menedżerskimi, eksponujące znaczenie profesjonalnego zarządzania i efektywności (J. Supernat)9. 1.3. Opisywanie administracji publicznej przez jej cechy W rezultacie zgromadzenie różnych cech, które można przypisać admi- nistracji publicznej w każdym (przedmiotowym i podmiotowym) rozumieniu tego słowa, wydaje się pożyteczniejsze od formułowania zamkniętej definicji. Spróbujmy wymienić najważniejsze z nich – dla uproszczenia wybierając płaszczyznę podmiotową, chociaż niewątpliwie każdy z tych punktów można przetransponować na płaszczyznę przedmiotową, mówiąc odpowiednio o działaniu administracji. 1. Administracja publiczna działa w imieniu państwa i na jego rachunek. Nie oznacza to, że można dzisiaj posługiwać się dawną terminologią przyj- mującą za synonimy określenia „administracja publiczna” i „administracja państwowa”. Obecnie, przy rozwiniętym systemie samorządu terytorialnego, w skład administracji publicznej wchodzą administracja państwowa (rządo- wa) i administracja samorządowa. Obie te części realizują jednak funkcje państwa i działają na jego rachunek, skoro mamy do czynienia z jednolitym systemem państwa i prawa. Jedna czyni to tylko bezpośrednio, a druga po- średnio, poprzez wspólnoty samorządowe. Wobec administracji samorządo- wej określenie „na rachunek państwa”, niemające zresztą precyzyjnej treści prawnej, jest więc bardziej umowne, gdyż administracja ta działa przede wszystkim „na rachunek własny”, a będąc częścią administracji państwa, również na jego rachunek. 2. Działając w imieniu państwa, administracja publiczna może korzystać z przymusu państwowego i dysponować władztwem administracyjnym. Trzeba podkreślić, że w państwie prawnym możliwość ta wynika z samego prawa, a nie jest jakąś „przedprawną” cechą administracji publicznej, do któ- rej mają się dostosowywać regulacje prawne. Władztwo administracji pub- licznej istnieje dlatego, że tak postanowiło państwo w wydanych przez siebie normach. Wymiar władztwa jest więc zawsze określony przez przepisy pra- wa. Istotą władztwa jest to, że administracja publiczna jednostronnie decy- duje o treści stosunku prawnego, jaki połączy ją z podmiotem stojącym poza jej strukturami, sama ustala jego prawa lub obowiązki i sama stosuje sankcje w razie naruszenia nakazów i zakazów. Rozstrzygnięcia, jakie podejmuje w tej kwestii, korzystają z domniemania legalności. Elementem tego władztwa jest możliwość zastosowania przymusu. Jest to jednak tylko możliwość i ad- ministracja w państwie prawnym powinna rozwijać również formy niewład- cze, w których przymus państwowy jest zbędny. 8 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004, s. 22 i n. 9 J. Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management. Uwagi wstępne (w:) Jednostka, państwo, administracja – nowy wymiar, red. E. Ura, Rzeszów 2004. 31 działanie administracji w imieniu państwa władztwo administracyjne funkcje administracji publicznej administracja władcza i zawiadowcza Kategorię pojęciową władztwa administracyjnego można więc przedsta- wić za pomocą skali. Na jednym jej biegunie można umieścić sytuacje, w któ- rych administracja publiczna i może, i ma obowiązek skorzystać ze swojego władztwa (np. decyzje nakładające obowiązki na obywateli), a na drugim biegunie sytuacje, w których władztwo administracyjne istnieje tylko w tle. Administracja publiczna podejmuje działania bez jego użycia i nawet bez bezpośredniej możliwości jego użycia (porozumienia, umowy, działania fak- tyczne), a władztwo może pojawić się dopiero na dalszym etapie realizacji zamierzeń, zaczętej przez taką formę działania. 3. Z władztwem administracyjnym jako cechą administracji publicznej łą- czy się zagadnienie podziału jej funkcji. Funkcje te występują w poszczegól- nych systemach państwowych w różnych konfiguracjach i proporcjach do- kładniej pokazujących podaną wyżej cechę stopniowalności władztwa ad- ministracyjnego. W tym kontekście najważniejszy jest klasyczny już podział na admini- strację władczą (imperium) i na administrację niewładczą, zawiadowczą – tzw. gestię (dominium)10. Domeną administracji władczej jest korzystanie ze wspomnianego wyżej przymusu administracyjnego: polega ona na wyda- waniu aktów jednostronnych, które muszą mieć gwarancję wykonalności w postaci przymusu. Typowym działaniem władczym jest więc np. wydanie decyzji podatkowej, decyzji o poborze do wojska lub decyzji wywłaszczenio- wej. W tych wypadkach administracja publiczna nakłada obowiązek, którego niespełnienie może doprowadzić do zastosowania przymusu. Z kolei domeną administracji niewładczej jest działanie bez użycia przymusu, za pomocą środków, które w ogóle tego przymusu nie wymagają. Działaniem niewład- czym jest więc np. organizowanie pomocy dla powodzian, zawieranie umów w sprawie zachowania czystości w mieście lub prowadzenie rejestrów. Przedstawiony tu podział ma jednak już w pewnym stopniu znaczenie historyczne, gdyż we współczesnym państwie prawa obie funkcje admini- stracji ściśle się zazębiają i trudno je sobie całkiem przeciwstawić. Można np. zauważyć, że obie te funkcje występują w tych dziedzinach, w których realizacja celu publicznego łączy się z interesami podmiotów indywidualnych albo w których wymogi bezpieczeństwa (także bezpieczeństwa technicznego) wymuszają władcze ingerowanie w dziedzinę, która sama jest pozostawiona swobodzie i inicjatywie podmiotów będących poza administracją. Jest tak np. w sprawach dotyczących podłączania budowanych nieruchomości do sieci kanalizacyjnych, wodociągowych, gazowych itd. Z jednej strony czyn- ności te wymagają pozwolenia właściwego organu (działanie władcze), a z drugiej potrzebne są przy nich różnego rodzaju uzgodnienia i pertraktacje, wymagane przez prawo, ale również faktycznie niezbędne do realizacji za- 10 Por. W. Chróścielewski, Imperium a gestia w działaniach administracji publicznej (w świetle doktryny i zmian ustawodawczych lat 90), PiP 1995, z. 6. 32 mierzonego przedsięwzięcia. Zamiast podziału na imperium i gestię admini- stracyjną, czy też oprócz niego, można więc obecnie wyodrębnić kilka funkcji administracji publicznej, które w każdym państwie powinny się uzupełniać, a ich wzajemne proporcje zależą od czynników ustrojowych i politycznych, a także od bieżących potrzeb państwa w dziedzinie administracji publicznej11. Dalej więc istnieje funkcja władcza, która przybiera postać funkcji porządko- wo-reglamentacyjnej, zwłaszcza w takich dziedzinach, jak administracja po- rządku publicznego, świadczenia osobiste lub rzeczowe, wywłaszczenia czy prawo o ruchu drogowym, pozwolenia, zakazy i nakazy. Obok niej należy wymienić funkcję administracji świadczącej, bardzo rozwiniętą w niektórych państwach, hołdujących zwłaszcza koncepcji państwa socjalnego. Jest to sto- sowanie różnych środków pomocy dla obywatela w sposób bezpośredni (za- siłki) lub pośredni, przez tworzenie urządzeń i instytucji potrzebnych oby- watelowi (zakłady opieki zdrowotnej, szkoły, autostrady itd.). Oprócz tych funkcji można jeszcze wyróżnić funkcję kierującą, polegającą na popieraniu rozwoju i na kierowaniu całymi dziedzinami życia społecznego, gospodar- czego i kulturalnego, np. przez instrumenty zagospodarowania przestrzen- nego, wspieranie (w tym wspieranie finansowe) niektórych dziedzin gospo- darki lub kultury itp. Warto też wspomnieć o funkcji właścicielskiej, w ramach której administracja publiczna wykonuje uprawnienia właścicielskie w sto- sunku do majątku publicznego, jaki pozostaje w jej dyspozycji. 4. Administracja publiczna działa w interesie publicznym. 5. Administracja publiczna działa na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych oraz jest związana prawem. Oznacza to, że nie ma działań administracji, które nie byłyby określone przez prawo, i że każda czynność administracji publicznej powinna mieć swoją podstawę prawną, jednak pod- stawa ta może być różnie sformułowana. Ustawodawca powinien dbać o takie formułowanie podstaw działań administracji, żeby zapewnić działaniom od- powiednią elastyczność i możność bieżącego reagowania na zmieniające się warunki faktyczne i społeczne. Konsekwencją cechy związania prawem jest jednak zasada, że w odniesieniu do administracji, inaczej niż w stosunku do obywatela, dozwolone jest tylko to, co jest bezpośrednio dopuszczone przez ustawy. 6. Administracja publiczna ma charakter wykonawczy, co oznacza, że or- gany administracyjne wykonują i konkretyzują obowiązujące prawo, a jeżeli same formułują normy prawne, to są to zawsze normy niższego rzędu, za- leżne od ustaw. 7. Wykonawczy charakter administracji publicznej nie przeszkadza temu, że administracja jest aktywna i sama inicjuje część swoich zadań i działań. Pojęcie kompetencji administracyjnej zawiera obowiązek korzystania z tej kompetencji. nowe funkcje administracji publicznej działanie na podstawie ustaw wykonawczy charakter administracji inne cechy administracji 11 Funkcje te wyodrębnia się w nowoczesnym demokratycznym państwie prawnym – H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne (Allgemeines Verwaltungsrecht), red. K. Nowacki, Wrocław 2003, s. 25–26 (przedruk). 33 8. Administracja publiczna organizuje życie społeczne na terenie, który podlega jej kompetencji. Celem administracji jest realizowanie potrzeb spo- łecznych, a prawo dostarcza jej środki i jest granicą, której nie może przekro- czyć. 9. Administracja publiczna działa w sposób ciągły i stabilny. Poszczególne rozstrzygnięcia administracyjne dotyczą wprawdzie spraw jednostkowych, jednak w sumie składają się na proces administrowania, który trwa stale. 10. Administracja publiczna działa przez zawodowy personel – kadrę urzędniczą. Organy administracyjne i poszczególni urzędnicy podlegają od- powiedzialności prawnej za swoje działania. 11. Administracja publiczna ma w państwie charakter monopolistyczny. Należy mówić o jednej administracji publicznej nawet wtedy, gdy w jej ra- mach działają różne organy (np. rządowe i samorządowe), a także wtedy, gdy poszczególne jej zadania są realizowane przez podmioty trzecie (np. prywat- ne w ramach tzw. prywatyzacji zadań publicznych). W różnych okresach historycznych i systemach politycznych wymienione cechy administracji publicznej pozostawały w stosunku do siebie w różnych proporcjach. Są to jednak cechy podstawowe, które w sumie stanowią w miarę pełną charakterystykę administracji publicznej. definiowanie pra- wa administracyj- nego 2. Prawo administracyjne 2.1. Poszukiwanie definicji prawa administracyjnego Przedstawione wyżej pojęcie administracji publicznej może posłużyć do budowy najprostszej definicji prawa administracyjnego, zgodnie z którą jest to gałąź prawa, której przedmiotem jest administracja publiczna. Prawo ad- ministracyjne stanowi podstawę normatywną uregulowania treści admini- stracji12. Definicja taka nie ma jednak większego znaczenia poznawczego, po- nieważ ciężar definiowania jest przeniesiony na pojęcie administracji pub- licznej, a wszystkie kłopoty związane z definiowaniem administracji wycho- dzą na jaw. Ponadto niemal każda definicja administracji wymienia cechę uregulowania administracji prawem, co powoduje powstanie tautologii, za- ciemniającej istotę rzeczy. Wreszcie trzeba podkreślić, że funkcje administra- cyjne są regulowane nie tylko przez prawo administracyjne, lecz także przez konstytucję, prawo cywilne czy nawet częściowo przez prawo karne. Z tych powodów pojęcie administracji publicznej nadaje tylko kierunek poszukiwa- niom określenia prawa administracyjnego, w których – podobnie jak w przy- padku określania definicji administracji – można się posługiwać kryteriami negatywnymi lub pozytywnymi. Prowadzi to do wniosku, że zdefiniowanie prawa administracyjnego jest też niezwykle trudne, a nawet niemożliwe. Mi- mo to nauka tego przedmiotu podejmowała i podejmuje różne próby defini- 12 Z. Cieślak (w:) Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne…, s. 55. 34 cyjne, wyprowadzane z bardzo różnych założeń. Nauka niemiecka bazuje zazwyczaj na kryteriach organizacyjnych, szukając istoty prawa administra- cyjnego w tym, że reguluje ono działania organów administracji publicznej. Prawo administracyjne w tym ujęciu normuje więc ustrój administracji pub- licznej, a także swoiste formy, w których organy te regulują władczo upraw- nienia obywatela (decyzja administracyjna). Jedna ze współczesnych nie- mieckich definicji prawa administracyjnego określa to prawo jako system norm prawnych, które w specyficzny sposób obowiązują administrację – działalność administracji, postępowanie administracyjne i organizację admi- nistracji. Prawo to wiąże organy administracyjne i dotyczy ich działalności, ale o wiele bardziej reguluje stosunki między administracją a obywatelem i tym samym uzasadnia prawa i obowiązki obywatela, lecz tylko w odniesieniu do jego stosunku z administracją13. W głównym nurcie nauki francuskiej decyzja administracyjna nie jest traktowana jako podstawowe pojęcie prawa administracyjnego, a przy ok- reślaniu prawa administracyjnego nauka ta nie kładzie nacisku na organizację administracji. Poszukuje się jego istoty w kryteriach funkcjonalnych, w ad- ministrowaniu. Funkcją tego prawa jest jego społeczne działanie, czyli wy- konywanie zadań w interesie ogólnym, nazywane służbą publiczną (service public). Koncepcja służby publicznej powstała jako przeciwstawienie po- przednio obowiązującej koncepcji władzy publicznej (puissance publique), opartej na podstawowym kryterium władztwa – przez odejście od pierwszo- planowego traktowania środków działania, a skupienie się na celach działania administracji14. Służba publiczna to sposób i cel działania osób prawa pub- licznego w interesie publicznym. Jednak współcześnie ta klasyczna formuła służby publicznej traci na znaczeniu w związku z rozwojem prywatyzacji zadań publicznych. Proponuje się więc zastąpienie pojęcia służby publicznej pojęciem użyteczności publicznej (utilité publique) lub pojęciem interesu ogółu (intérêt général)15. W nauce polskiej pojmowanie prawa administracyjnego jest bardzo zróż- nicowane. Spotkać można rozwiązania bardzo oryginalne, do których należy niewątpliwie koncepcja W.L. Jaworskiego, który uważał, że prawo admini- stracyjne reguluje działalność państwa, która jest kontrolowana przez jed- nostkę. Istota i sens tego prawa leży właśnie w kontroli jednostki nad jego wykonywaniem przez państwo. Bez tej kontroli prawo administracyjne jest zbędne i w istocie nie istnieje. Dlatego cały wykład prawa administracyjnego W.L. Jaworski rozpoczynał od przedstawienia sądownictwa administracyj- nego (właśnie kontroli), a inne instytucje nazwał „konstrukcjami pomocni- czymi”16. W ten sposób przez pewną skrajność swojego podejścia W.L. Ja- definiowanie pra- wa administracyj- nego w nauce nie- mieckiej definiowanie pra- wa administracyj- nego w nauce fran- cuskiej koncepcja służby publicznej i koncepcja użyteczności publicznej polskie definicje prawa administra- cyjnego 13 H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne…, s. 39. 14 Por. F. Longchamps, Współczesne kierunki w nauce prawa administracyjnego na Zachodzie Europy, t. 1, Kraków 2004, s. 86. 16 W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego…, s. 69 i n. red. J. Boć, K. Nowacki, Wrocław 2001, s. 29 (przedruk). 15 Por. W. Jakimowicz, Prawo administracyjne (w:) Prawo francuskie, red. A. Machowska, K. Wojtyczek, 35 worski już ponad 80 lat temu uchwycił lapidarnie najważniejszą cechę tego prawa, jaką jest regulowanie relacji między państwem a jednostką. Do najważniejszych definicji w nauce polskiej należy zaliczyć także okreś- lenie J.S. Langroda, uznającego za prawo administracyjne „dział publicz- no-prawnego wewnętrzno-państwowego porządku, obejmujący w szczegól- ności ogół hierarchicznie zbudowanych norm, odnoszących się do ustroju i aktywności administracji, a w zasadzie stosowanych – względnie nadto i stanowionych – przez nią, z dwustronną mocą obowiązującą, twórczo, ale w granicach tego porządku i pod bezstronną kontrolą zachowania tych gra- nic”17, i F. Longchampsa, według którego prawo administracyjne dotyczy ad- ministracji publicznej (pojętej jako pewna dziedzina kultury społecznej) i jest dla niej swoiste, tj. obejmuje to, co jest wytworzone właśnie dla organizacji i działania administracji publicznej, a nie zarazem dla innych dziedzin kultury społecznej. F. Longchamps był też zwolennikiem poszukiwań aksjologicznej definicji prawa administracyjnego, w której zwrócono by uwagę na to, że prawem administracyjnym jest zbiór norm prawnych, których racją obowią- zywania jest bezpośrednia realizacja przez podmioty administrujące wartości wyróżnionych ze względu na dobro wspólne (np. bezpieczeństwo, tożsamość obywateli, ochrona życia, ochrona zdrowia, gwarancje wolności, ochrona śro- dowiska itd.)18. Powyższe definicje, które można już nazwać klasycznymi, jak wiele defi- nicji późniejszych, poszukują istoty prawa administracyjnego w bardzo różny sposób. Nie można jednak wybrać definicji najlepszej i uniwersalnej. prawo administracyjne jako prawo publiczne 2.2. Cechy prawa administracyjnego Wskazane wyżej trudności w definiowaniu prawa administracyjnego, po- dobnie jak w wypadku definicji administracji publicznej, wskazują na to, że bardziej przydatne od formułowania definicji jest posłużenie się wyliczeniem podstawowych cech prawa administracyjnego. 1. Prawo administracyjne jest częścią prawa publicznego, co oznacza, że ta gałąź prawa ma za przedmiot regulacji państwo jako podmiot władzy i służy uzasadnieniu i określeniu kompetencji państwowych19. Państwo ma charakter zwierzchni wobec innych podmiotów. Prawo administracyjne to wynik woli nie każdego podmiotu, ale specjalnych podmiotów publicznych. Jego normy wyrażają kompetencje tych specjalnych podmiotów, realizują- cych administrację publiczną. W granicach tego prawa są realizowane cele, interesy, dobro i zadania publiczne oraz są regulowane organizacja i działal- ność administracji publicznej. 17 J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego…, s. 255. 18 Por. F. Longchamps, W sprawie pojęcia administracji państwowej i prawa administracyjnego, ZNUW 1958, Prawo III, Seria A, nr 10. 19 H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne…, s. 45. 36 teorie przeciwsta- wiające prawo pub- liczne prawu pry- watnemu Tak rozumiane prawo publiczne (w tym prawo administracyjne) było zwykle przeciwstawiane prawu prywatnemu, które wychodzi od autonomii jednostki i ma za zadanie tworzyć regulacje dla prawidłowego obrotu praw- nego oraz dotyczy rozstrzygania konfliktów między podmiotami prywatny- mi. Przeciwstawienie to było charakteryzowane na wiele sposobów. Powstały różne teorie dotyczące tego zagadnienia. Według teorii interesu (wywodzącej się od Ulpiana – publicum ius est quod ad statum rei Romanae spectat, ius privatum quod ad singulorum utilitatem) rozróżnienie prawa publicznego i prawa pry- watnego polega na tym, że prawo publiczne służy interesom publicznym, a prawo prywatne interesom prywatnym. Współcześnie kryterium to traci na ostrości, gdyż przepisy prawne nie są porządkowane według niego i wiele z nich dotyczy zarówno jednego, jak i drugiego interesu, czasem powodując konflikt między nimi. Co więcej, we współczesnym prawie administracyjnym kwestia relacji między interesem publicznym a interesem indywidualnym należy do zagadnień węzłowych, a jednostka może mieć swój interes indy- widualny, oparty na prawie administracyjnym, który nie jest interesem „pry- watnym”. Według teorii subordynacji (podporządkowania) prawo publiczne polega na stosunkach władczych podrzędności i nadrzędności (wynikających z nadrzędności państwa), a prawo prywatne wprowadza równouprawnienie podmiotów. Również to rozróżnienie ma dzisiaj charakter historyczny. Nie wyjaśnia ono stosunków prawnych w obrębie administracji świadczącej, a ponadto prawo administracyjne wprowadza wiele form zrównujących wo- bec siebie podmioty. Według teorii podmiotowej z prawem publicznym ma- my do czynienia wówczas, gdy jedną ze stron stosunku prawnego jest pań- stwo lub organ państwa. Nietrudno dowieść, że teoria ta jest szczególnie nie- ostra i niewiele wyjaśnia. Jej odmiana, nosząca nazwę teorii przyporządko- wania (podmiotu lub praw specjalnych), twierdzi, że do prawa publicznego należą te normy, które odnoszą się do podmiotów dysponujących władztwem państwowym, natomiast normy, które dotyczą każdego, należą do prawa prywatnego. Wreszcie według teorii fiskusa stosunki mające za przedmiot majątek odnoszą się do prawa prywatnego. Każda z wymienionych teorii ma swoją niewątpliwą wartość, ale też żadna z nich nie prowadzi do klarownego rozróżnienia prawa publicznego i prywatnego. Także inne teorie dotyczące omawianego przeciwstawienia nie pozwalają na znalezienie ostrego kryte- rium podziału. Przekonuje to o tym, że sama cecha „publiczności” prawa ad- ministracyjnego, którą z początku była szczególnie zafascynowana nauka prawa administracyjnego, nie może być dzisiaj uznana za podstawową przy charakterystyce tej gałęzi prawa. Tak rozumiane prawo administracyjne jest z drugiej strony najbliższe pra- wu konstytucyjnemu i można powiedzieć, że stanowi skonkretyzowane pra- wo konstytucyjne. Wiele instytucji jest jednocześnie przedmiotem badania przez naukę prawa konstytucyjnego – „od góry” – i przez naukę prawa ad- ministracyjnego – „od dołu”. 37 bezwzględne obowiązywanie 2. Niemal każdy podręcznik prawa administracyjnego akcentuje różnicę między prawem administracyjnym a prawem cywilnym, która polega na tym, że normy prawa administracyjnego bez wyjątku należą do prawa bezwzględ- nie obowiązującego (ius cogens), normy prawa cywilnego natomiast mają z zasady charakter dyspozytywny (ius dispositivum), a tylko wyjątkowo usta- wodawca nadaje im charakter norm bezwzględnie obowiązujących. Ta pod- stawowa różnica bierze się stąd, że prawo administracyjne reguluje stosunki między państwem a obywatelem, czyli stosunki nierównorzędne, w których obywatel musi się podporządkować dyspozycjom państwa. Prawo cywilne reguluje natomiast stosunki równorzędne, w których obie strony mają równy udział w formułowaniu ich treści. Bezwzględne obowiązywanie norm prawa administracyjnego ma jednak kilka różnych znaczeń i nie może być tylko prosto i dychotomicznie przeciw- stawiane obowiązywaniu względnemu. Oznacza ono po pierwsze – i jest to znaczenie podstawowe, wspólne dla różnych dyscyplin prawa – że żadna ze stron stosunku prawnego nie może modyfikować normy prawnej, ale po- winna ją zastosować tak, jak sama norma tego wymaga, oczywiście przy uwzględnieniu zasad wykładni. Wynika stąd dla organu administracyjnego obowiązek stosowania normy w sposób sztywny (związany). Poprzez prze- pisy bezwzględnie obowiązujące organy są nie tylko upoważnione do dzia- łania, ale jednocześnie są do nich zobowiązane. Dane działanie musi zostać podjęte w takim kształcie i według takich reguł, jakie wytycza norma prawna. Można więc powiedzieć, że dla organów administracji publicznej bezwzględ- ne obowiązywanie norm prawa administracyjnego ma znaczenie podwójne. Oczywiście jednak organy administracji publicznej są upoważnione do wy- kładni stosowanych przez siebie norm zgodnie z obowiązującymi regułami wykładni. Pomimo reguły bezwzględnego obowiązywania norm prawa ad- ministracyjnego nie ma też chyba przeszkód w stosowaniu tutaj zasady in du- bio pro libertate (oznaczającej w prawie administracyjnym działanie w razie wątpliwości na korzyść obywatela), a także innych zasad ogólnych stanowią- cych fundament demokratycznego państwa. Wątpliwości w kwestii bezwzględnego obowiązywania prawa admini- stracyjnego może budzić fakt, że w prawie tym istnieją luzy decyzyjne. Można twierdzić, że skoro organ administracyjny może w pewnych przypadkach (w państwie prawnym ściśle wyznaczonych przez ustawę) dokonywać wy- boru skutków prawnych swojego działania, to idea bezwzględnego obowią- zywania normy doznaje wyjątku. Tego rodzaju stwierdzenie polegałoby jed- nak na nieporozumieniu. Nawet bowiem normy pozostawiające organom uznanie administracyjne są normami bezwzględnie obowiązującymi. Muszą być one realizowane w takim kształcie, w jakim zostały wprowadzone w życie, i granice uznania przez nie ustalone nie mogą być przekraczane. Uznanie nie jest zatem odstępstwem od bezwzględnego obowiązywania normy, ale tylko rozluźnieniem możliwości wyboru następstwa prawnego tej normy. Zgodnie z postanowieniem takiej normy organ może wprawdzie postąpić różnie, ale 38 tylko na tyle, na ile ona na to pozwala, i tylko w sposób, w jaki ona na to pozwala. Dla drugiej strony stosunku prawnego (podmiotu zewnętrznego) z bez- względnego obowiązywania normy wynika to, że w żadnym razie podmiot ten nie ma wpływu na treść stosunku prawnego, który będzie ukształtowany w wyniku zastosowania tej normy. I tu również można pytać, czy podana reguła nie doznaje wyjątków. Znane są bowiem formy działania administracji, które polegają na czynnościach konsensualnych, umownych, podczas wyko- nywania których druga strona stosunku prawnego uczestniczy w przygoto- waniu treści aktu. Trzeba jednak zauważyć, że chodzi tu tylko o wspólne zastosowanie normy, która i tak, niezależnie od wybranej formy tego zasto- sowania, pozostaje normą bezwzględnie obowiązującą. 3. Para pojęć „uprawnienie – obowiązek” stanowi w prawie układ pod- stawowy i standardowy. W prawie cywilnym na układzie tym opiera się większość stosunków prawnych: uprawnienie jednego podmiotu jest odbi- ciem obowiązku drugiego podmiotu i odwrotnie. Każda strona stosunku prawnego wykonuje tu swoje obowiązki „na rzecz” drugiej strony i korzysta ze swoich uprawnień „wobec” drugiej strony. W prawie administracyjnym sytuacja jest odmienna, co stanowi kolejną cechę charakteryzującą tę gałąź prawa. Podmiot prawa administracyjnego, który ma obowiązek, nie musi wobec uprawnionego świadczyć niczego ek- wiwalentnie. Obowiązek taki nie jest odbiciem czyjegoś uprawnienia, ale wy- nika z zupełnie innych norm i zupełnie innych przesłanek i nie jest wykony- wany wobec kogoś i dla kogoś. Także odwrotnie: realizacja uprawnienia ad- ministracyjnego nie jest wykonywana wobec drugiej strony i nie wiąże się z jej sytuacją prawną. 4. Prawo administracyjne reguluje strukturę i działanie administracji pub- licznej – w jego więc obrębie znajduje się regulacja stosunków między admi- nistracją publiczną a obywatelami. Prawo administracyjne jest zatem prawem obywatelskim, określającym status obywatela w państwie. 5. Prawo administracyjne zawiera w sobie element wspomnianego już władztwa. Normy prawa administracyjnego upoważniają do władztwa określone podmioty (organy administracyjne), regulują jego zakres i sposób stosowania. Cel zastosowania tego władztwa jest nie tylko partykularny, lecz także długofalowy – poszczególne działania administracji publicznej oparte na prawie administracyjnym zmierzają do celów ogólnych. 6. Prawo administracyjne ustala treść zachowań swoich adresatów na dwa różne sposoby, które wzajemnie się wykluczają. Pierwszy polega na konstru- owaniu norm prawnych tak, żeby bezpośrednio kształtowały one uprawnie- nia lub obowiązki adresata. Adresat ten dowiaduje się o tych uprawnieniach lub obowiązkach z samej ustawy lub, rzadziej, z innego aktu powszechnie obowiązującego i może lub powinien od razu je realizować. Nie jest tu po- trzebna żadna czynność organu administracji publicznej, która miałaby kon- kretyzować te uprawnienia lub obowiązki. Jeżeli taka czynność jest lub ma być podejmowana, to tylko w celu autorytatywnego potwierdzenia ich ist- 39 stosunek uprawnienia do obowiązku inne cechy prawa administracyjnego dwa sposoby ustalania treści zachowań przez prawo administracyjne niesporność nauka sterowania nienia (decyzja deklaratoryjna – por. niżej pkt 9.2.3.2). Obowiązkiem organu administracji publicznej jest tu tylko dopilnowanie realizacji uprawnień lub obowiązków. Drugi sposób polega na konstruowaniu norm prawnych wy- magających konkretyzacji w postaci specjalnej czynności prawnej (wydania aktu konstytutywnego), która powinna zostać w określonej sytuacji faktycz- nej podjęta przez organ administracji publicznej. Tak np. norma regulująca warunki dotyczące inwestycji budowlanej może mieć zastosowanie tylko po- przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. 7. Stosowanie prawa administracyjnego i kontrola jego przestrzegania mają charakter niesporny. Jeżeli więc norma prawa administracyjnego wy- maga dla swojego zastosowania wydania aktu konkretyzującego, jego wy- danie nie wynika z rozstrzygnięcia sporu między jakimikolwiek podmiotami (między organem administracji publicznej a obywatelem), ale następuje z za- sady jednostronnie (władczo), przez narzucenie woli podmiotu administru- jącego (organu) adresatowi aktu. W tym znaczeniu niesporny charakter ma również sądownictwo administracyjne, którego zadaniem jest co do zasady obiektywna kontrola zgodności z prawem podejmowanych działań, a nie rozstrzyganie sporów administracyjnych. Jeżeli zatem współczesne prawo administracyjne przyjmuje, a nawet rozwija różne formy negocjacji lub me- diacji między administracją publiczną a obywatelem, to nie czyni tego w celu rozstrzygania sporów, a tylko po to, aby zwiększyć udział obywatela w ad- ministrowaniu lub aby załagodzić konflikty lub dolegliwości, jakie zawsze wiążą się z zastosowaniem przez administrację publiczną przysługującego jej władztwa. 8. Wymieniając cechy charakteryzujące prawo administracyjne, warto również wspomnieć o koncepcji, zgodnie z którą ta dziedzina prawa jest „ideą porządku”, a nauka prawa administracyjnego jest nauką „sterowania”20. Te dość enigmatyczne określenia wymagają jednak wyjaśnienia. Chodzi o trak- towanie prawa administracyjnego jako zespołu norm sterujących wieloma lub wszystkimi dziedzinami życia społecznego. Przedmiotem tego sterowania przez prawo jest sama administracja. Prawo administracyjne ją właśnie upo- ważnia i zobowiązuje do sprawowania swoich zadań w społeczeństwie. Ta sama administracja jest również podmiotem sterowania, który „aktywnie wprowadza w życie impulsy sterowania i w celu kierowania dziedzinami społecznymi rozwija własną działalność w obrębie dyspozycji prawa”21. Pra- wo administracyjne wyposaża też administrację w różne instrumenty stero- wania (formy działania), zwłaszcza w możliwość samodzielnego stanowienia norm prawnych i samodzielnego planowania. Instrumenty te powinny w ca- łości tworzyć prawne ramy porządku. Koncepcja traktująca prawo admini- stracyjne jako prawo sterujące uwypukla w zasadniczy sposób potrzebę jego konsolidacji i jedności. Wszelkie luki w tej idei porządku mogą zagrażać na- 20 E. Schmidt-Aßmann, Ogólne prawo administracyjne jako idea porządku. Założenia i zadania tworzenia systemu prawnoadministracyjnego, tłum. A. Wasilewski, Warszawa 2011. 21 Tamże, s. 26. 40 leżytemu i prawidłowemu funkcjonowaniu tej całości, jaką jest administracja publiczna. 2.3. Normy prawa administracyjnego Prawo administracyjne można również charakteryzować przez jego nor- my, które mają bardzo zróżnicowany i specyficzny charakter, a ich systema- tyka pozwala na odróżnienie prawa administracyjnego od innych gałęzi pra- wa, a także na dokonanie podziału samego prawa administracyjnego. System norm prawa administracyjnego otwierają normy ustrojowe (struk- turalno-organizacyjne), za pomocą których jest konstruowany aparat admi- nistracyjny. Normy te określają status prawny poszczególnych organów ad- ministracji publicznej i wzajemne powiązania między tymi organami. Ta ka- tegoria norm nie ma bezpośredniego znaczenia dla obywatela i podmiotów stojących poza administracją publiczną, ponieważ nie oni są ich adresatami. Dyspozycja tych norm jest zwrócona wyłącznie do podmiotów administracji publicznej. Następne kategorie norm są również skierowane do organów i podmiotów administracyjnych, ale ich treścią są możliwości działania tych organów, które są skierowane na zewnątrz. Obejmują one przede wszystkim normy okreś- lające zadania poszczególnych członów administracji publicznej, sformuło- wane najczęściej w powiązaniu z celem działania tej administracji. Określenie zadania i celu działania podmiotu administracji publicznej jest jednoznaczne z nałożeniem na ten podmiot obowiązku wykonania danego zadania lub obowiązku osiągnięcia wyznaczonego celu. W odniesieniu do norm zadanio- wych wyznaczony w nich obowiązek nie ma charakteru jednostkowego (nie może być zrealizowany przez pojedynczą czynność), ale jego realizacja musi polegać na wykonaniu szeregu czynności jedno- lub wielorodzajowych, prawnych lub faktycznych22. Stworzony w ten sposób obowiązek admini- stracji publicznej pośrednio wpływa na prawa obywateli, ponieważ obywa- tele mogą się domagać wykonania zadań wyznaczonych przez ustawę orga- nom administracyjnym. Swoistą odmianą norm zadaniowych są te, które nie wyznaczają wprost samych zadań, ale określają „urządzenia lub przedsięw- zięcia” potrzebne do spełnienia tych zadań. Przykładem może tu być norma wprowadzająca gatunkową ochronę roślin lub zwierząt albo norma tworząca park narodowy. Do tej samej szerokiej kategorii ustalającej możliwości działania organów administracji publicznej należą normy regulujące kompetencję (właściwość) organów administracyjnych. Normy kompetencyjne zawierają upoważnie- nie do działania w określonych kategoriach spraw administracyjnych (właś- ciwość rzeczowa), na określonym obszarze (właściwość miejscowa) lub na określonym szczeblu czy w określonej instancji (właściwość funkcjonalna lub instancyjna). Znaczenie norm kompetencyjnych jest szczególne wtedy, gdy 22 Por. J. Filipek, Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, Warszawa–Kraków 1982, s. 65. 41 normy ustrojowe normy zadaniowe normy kompetencyjne normy określające formy działania normy materialno- prawne normy procesowe normy odsyłające kategorie norm przejściowych prawo przewiduje, że one same, bez udziału innych norm, będą stanowić podstawę działań administracji. Sytuacje takie dotyczą zwłaszcza sfery we- wnętrznej działania administracji, ale mogą odnosić się również do stosun- ków zewnętrznych, np. w wypadku nagłego zagrożenia. Od norm kompe- tencyjnych odróżnia się normy określające zakres działania organów admi- nistracyjnych, które regulują granice, w jakich dany organ powinien spełniać swoje obowiązki, czyli realizować swoje kompetencje23. Wyróżnia się także normy określające formy działania, przesądzające o wyborze danej formy działania lub dające organom administracyjnym wybór formy działania w określonych sprawach. Osobną wreszcie grupę, najważniejszą z punktu widzenia relacji zew- nętrzn
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Prawo administracyjne. Wydanie 5
Autor:
Sklep
Format
Cena

Opinie na temat publikacji:

Inne popularne pozycje z tej kategorii:

Czytaj również:

Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: