Darmowy fragment publikacji:
Część I. Ustawa –
Prawo przedsiębiorców
Rozdział 1. Przepisy wprowadzające
ustawę – Prawo przedsiębiorców
oraz inne ustawy dotyczące
działalności gospodarczej
dr hab. Artur Żurawik
Zastąpienie ustawy z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej1
(dalej SDGU) nowym aktem prawnym w postaci ustawy – Prawo przedsiębior-
ców (PrPrzed), a także wprowadzenie licznych zmian w szeregu ustaw odręb-
nych, będących konsekwencją uchwalenia PrPrzed oraz innych ustaw z pakietu
tzw. konstytucji biznesu, wymagało uregulowania wielu kwestii w ustawie –
Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy
dotyczące działalności gospodarczej2.
Ustawodawca uznał, że przyjęcie odrębnej ustawy wprowadzającej będzie
konieczne ze względu na zakres i charakter zmian. Zaplanowano również wiele
przepisów (regulacji) przejściowych i dostosowujących. Z tych powodów za-
sadne stało się zamieszczenie ich w odrębnej ustawie tak, aby zachować większą
czytelność (przejrzystość) tekstu prawnego oraz by nie rozbudowywać nad-
miernie PrPrzed o przepisy, które miały mieć w znacznej mierze znaczenie je-
dynie czasowe lub wręcz jednorazowe. Uznano, że taka praktyka będzie w pełni
zgodna z obowiązującymi zasadami techniki prawodawczej.
Założeniem było jednocześnie odejście w PrPrzed od zbyt drobiazgowego
normowania wielu spraw i skupienie się na uregulowaniach o charakterze pod-
stawowym oraz dostatecznie ogólnym. To miało z kolei pozwolić szczegółowo
uregulować poszczególne kwestie w ustawach odrębnych, zgodnie ze specyfiką
danej materii lub dziedziny, przy jednoczesnym zachowaniu prymatu PrPrzed
1 T.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.
2 Dz.U. z 2018 r. poz. 650.
3
Część I. Ustawa – Prawo przedsiębiorców
i jego organizatorskiej, porządkującej roli w odniesieniu do przepisów ustaw
odrębnych.
Przyjęto, że ustawa – Prawo przedsiębiorców wejdzie w życie po upływie
30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 24 ust. 6, który wszedł w życie
1.2.2019 r. Ustawa z 6.3.2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Dzia-
łalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy weszła w ży-
cie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 52 ust. 2 i 9 oraz
art. 57, które weszły w życie 1.7.2018 r. Ustawa z 6.3.2018 r. o Rzeczniku Ma-
łych i Średnich Przedsiębiorców oraz ustawa z 6.3.2018 r. o zasadach uczest-
nictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie
gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej również weszły w życie
po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, czyli 30.4.2018 r.
Konsekwentnie, w rozdziale 7 (art. 72) PrPrzed oraz analogicznie w ustawie
o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (art. 18), ustawie o Centralnej
Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla
Przedsiębiorcy (art. 67) i w ustawie o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców
zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na te-
rytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 44) ustawodawca zamieścił przepisy
końcowe, które stanowią, że każda z ww. ustaw wchodzi w życie w terminie
i na zasadach określonych w odrębnej ustawie z 6.3.2018 r. – Przepisy wpro-
wadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące dzia-
łalności gospodarczej.
Jednocześnie, na mocy art. 191–193 ustawy – Przepisy wprowadzające
ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności go-
spodarczej, utraciła moc ustawa z 6.7.1982 r. o zasadach prowadzenia na tery-
torium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakre-
sie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne3, ustawa
z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz ustawa z 4.3.2010 r.
o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej4.
W szczególności należy zwrócić uwagę, że ustawa o zasadach prowadzenia
na terytorium PRL działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczo-
ści przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne została uchwalona w poprzed-
nich, całkowicie odmiennych uwarunkowaniach politycznych i gospodar-
czych. W ostatnich latach przepisy tej ustawy stały się niemal bezprzedmio-
towe. W Uzasadnieniu projektu ustawy – Przepisy wprowadzające (s. 18–19)
3 Dz.U. z 1989 r. Nr 27, poz. 148 ze zm.
4 T.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 893 ze zm.
4
Rozdział 1. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo...
stwierdzono, że w praktyce obrotu prawnego jedynie kilkadziesiąt podmiotów
prowadziło nadal działalność na jej podstawie, a zawarte w niej rozwiązania
są anachroniczne i nie przystają do obowiązujących realiów, w tym wynika-
jących z członkostwa Polski w UE. Przy tym, wiele kluczowych pojęć używa-
nych w ustawie było dalece nieprecyzyjnych, co niejednokrotnie utrudniało
wykładnię przepisów omawianej ustawy. W konsekwencji, zasadne stało się
uchylenie ustawy o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypo-
spolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości
przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne oraz umożliwienie przedsiębiorcom
działającym na jej podstawie dokonania odpowiedniego dostosowania formy
prowadzenia działalności gospodarczej w wyznaczonym czasie, tak by dalej
mogli oni funkcjonować w polskim obrocie prawnogospodarczym.
Szczegółowe zmiany w zakresie reglamentacji działalności gospodarczej
dotyczą blisko czterdziestu ustaw. Wprowadzone zmiany, w zamiarze ustawo-
dawcy, mają doprowadzić do tego, aby ustawy odrębne były bardziej spójne,
integralne i kompleksowe, i w związku z tym, by nie rodziły wątpliwości po-
dobnych do tych, jakie występowały na gruncie ustawy o swobodzie działal-
ności gospodarczej (np. dotyczących relacji pomiędzy przepisami ogólnymi
a przepisami szczególnymi). Dzięki temu przedsiębiorcy powinni, zdaniem
ustawodawcy, mieć większą pewność, że zapoznając się z daną ustawą, uzy-
skują jednocześnie kompleksowe, klarowne, spójne i autorytatywne informa-
cje na temat stanu prawnego.
Ponadto, aby instytucja ulgi na start (art. 18 PrPrzed) mogła spełniać swoją
rolę, ustawodawca przyjął unormowania dodatkowe, na podstawie których
osoby korzystające z tej ulgi nie podlegają obowiązkowym ubezpieczeniom
społecznym (zob. art. 50 przepisów wprowadzających).
Wprowadzenie w art. 5 ust. 1 PrPrzed konstrukcji tzw. działalności nieewi-
dencjonowanej, która nie jest działalnością gospodarczą, a która ma w zamia-
rze ustawodawcy stymulować polską przedsiębiorczość i ograniczać obowiązki
publicznoprawne osób, które ją prowadzą, wymagało z kolei zagwarantowa-
nia, by wprowadzenie tej instytucji nie doprowadziło do zwiększenia szarej
strefy i działań jedynie pozornie zgodnych z prawem. Z tego względu przede
wszystkim przyjęto stosowne zmiany w ustawie z 26.7.1991 r. o podatku do-
chodowym od osób fizycznych5.
W art. 200 przepisów wprowadzających ustawodawca wprowadził zasadę,
zgodnie z którą, kontrolę wykonywania działalności gospodarczej przedsię-
5 T.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1387 ze zm.
5
Część I. Ustawa – Prawo przedsiębiorców
biorcy, wszczętą i niezakończoną przed dniem wejścia w życie PrPrzed, prowa-
dzi się według przepisów dotychczasowych. Czynności kontrolne wykonane
przed dniem wejścia w życie PrPrzed zachowują ważność.
Artykuł 210 ust. 1 umawianej ustawy wprowadzającej był z kolei podstawą
ustanowienia Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. W ust. 2 i 3 tego
przepisu zastrzeżono, że Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właści-
wego do spraw gospodarki, powoła Rzecznika Małych i Średnich Przedsię-
biorców na pierwszą kadencję w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie
ustawy, o której mowa w art. 1 ust. 3. Jednocześnie utworzono Biuro Rzecznika
Małych i Średnich Przedsiębiorców.
Istotne jest, że zgodnie z art. 198 ust. 1–7 przepisów wprowadzających kon-
cesje, promesy koncesji, promesy zmian koncesji i zezwolenia na wykonywa-
nie działalności gospodarczej udzielone przed dniem wejścia w życie PrPrzed
zachowują ważność. Zgody na wykonywanie działalności gospodarczej udzie-
lone przed dniem wejścia w życie ww. ustawy stają się zezwoleniami. Również
licencje na wykonywanie działalności gospodarczej udzielone przed dniem
wejścia w życie ustawy PrPrzed zachowują ważność, a wpisy do rejestrów dzia-
łalności regulowanej w rozumieniu art. 64 SDGU, dokonane przed dniem wej-
ścia w życie PrPrzed, pozostają w mocy. Do postępowań w sprawach udziele-
nia, zmiany lub cofnięcia koncesji, promesy koncesji, zezwoleń, zgód i licen-
cji, a także uzyskania, odmowy lub wykreślenia wpisów z rejestru działalności
regulowanej oraz wydania przez organ prowadzący rejestr działalności regu-
lowanej decyzji o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności go-
spodarczej w zakresie objętym wpisem do rejestru, wszczętych i niezakończo-
nych przed dniem wejścia w życie PrPrzed stosuje się przepisy dotychczasowe,
z zastrzeżeniem, że w przypadku postępowania o udzielenie, zmianę lub cof-
nięcie zgody wydaje się odpowiednio zezwolenie, decyzję o zmianie zezwole-
nia lub jego cofnięciu.
Nie są to jedyne regulacje tego rodzaju, nie sposób o nich wszystkich tu pi-
sać6. Wymagałoby to odrębnego opracowania. Ilość i głębokość opisywanych
zmian prawnych podnoszą jednocześnie rangę ustawy wprowadzającej, która
stara się zapewnić pogodzenie w miarę bezproblemowo starego stanu praw-
nego z nowym. Praktyka pokaże jednak, na ile cel ten zostanie wypełniony.
6 Szerzej zob. G. Kozieł, Komentarz do ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo
przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej, [w:] G. Kozieł (red.),
Prawo przedsiębiorców. Przepisy wprowadzające do Konstytucji Biznesu. Komentarz, Warszawa
2019, s. 523–543.
6
Rozdział 2. Preambuła ustawy
– Prawo przedsiębiorców
dr hab. Artur Żurawik
1. Uwagi ogólne
Ustawa – Prawo przedsiębiorców została wyposażona w preambułę, która
poprzedza konkretne jej jednostki redakcyjne. Wskazano w niej na pewne
wartości i cele, którymi ustawodawca kierował się, przyjmując omawiany akt
prawny. Skoro mówi się nierzadko, choć zapewne używając skrótu myślowego,
o tzw. konstytucji biznesu, stąd i uznano za potrzebne, na wzór Konstytucji RP,
wyposażenie tego aktu ustawowego w preambułę. W uzasadnieniu do oma-
wianej regulacji czytamy bowiem, że zmieszczenie preambuły jest szczególnie
ważne w przypadku takich ustaw jak Prawo przedsiębiorców, posiadających
podstawowe i wiodące znaczenie dla określonych, ważnych dziedzin, spraw
w państwie i kodyfikujących istotne obszary życia społecznego.
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11.5.2007 r.1, zwraca się uwagę,
że preambuła wskazuje na cel ustawy. Choć sama w sobie nie rodzi skutków
prawnych dla adresatów danego aktu prawnego2, to jednak nie można twier-
dzić, że jej brzmienie jest bez znaczenia. Ukierunkowuje bowiem interpretację
ustawy, w tym także ustaw zmienianych daną ustawą, i sposób jej stosowania.
To z kolei nakazuje traktować preambułę jako wypowiedź normatywną, ma-
jącą znaczenie m.in. dla analizy konstytucyjności przeprowadzanej przez Try-
bunał Konstytucyjny. Ten z kolei władny jest stwierdzić także niekonstytucyj-
ność samej preambuły ustawowej, bądź jej części, o ile naruszają przepisy kon-
1 K 2/07, OTK-A 2007, Nr 5, poz. 48.
2 Preambuła nie stanowi źródła uprawnień ani obowiązków jakichkolwiek podmiotów,
a na jej podstawie nie mogą być wydawane indywidualne rozstrzygnięcia (zob. m.in. wyr. TK
z 11.5.2005 r., K 18/04, OTK-A 2005, Nr 5, poz. 49, w którym Trybunał stwierdził, że z tekstu
preambuły nie można wyprowadzać norm prawnych w ścisłym znaczeniu).
7
Część I. Ustawa – Prawo przedsiębiorców
stytucyjne. Świadczy to o dużej roli, jaką preambuła aktu prawnego odgrywa
w kreowaniu porządku prawnego3.
2. Treść preambuły ustawy – Prawo przedsiębiorców
Preambule ustawy – Prawo przedsiębiorców nadano treść następującą:
„Kierując się konstytucyjną zasadą wolności działalności gospodarczej, a także
innymi zasadami konstytucyjnymi mającymi znaczenie dla przedsiębiorców
i wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, w tym zasadami prawo-
rządności, pewności prawa, niedyskryminacji oraz zrównoważonego rozwoju,
uznając, że ochrona i wspieranie wolności działalności gospodarczej przyczy-
niają się do rozwoju gospodarki oraz do wzrostu dobrobytu społecznego, dą-
żąc do zagwarantowania praw przedsiębiorców oraz uwzględniając potrzebę
zapewnienia ciągłego rozwoju działalności gospodarczej w warunkach wolnej
konkurencji, uchwala się, co następuje”.
O tym, że w preambule PrPrzed wskazano na pewne wartości, którymi
kierował się ustawodawca i które powinny być realizowane w procesie stoso-
wania jej przepisów, świadczy użycie słów: „Kierując się (...), dążąc do (...),
uchwala się, co następuje”. Wskazanymi celami ustawy, czy też pożądanymi
wartościami, są zatem: wolność działalności gospodarczej, inne zasady konsty-
tucyjne mające znaczenie dla przedsiębiorców i ich działalności gospodarczej,
w tym wyprowadzane z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2
Konstytucji RP), takie jak: praworządność, pewność prawa i niedyskrymina-
cja. Preambuła odnosi się także do zasady zrównoważonego rozwoju, która
wprost jest wyartykułowana w art. 5 Konstytucji RP. Inne ważne zasady to
rozwój gospodarki, wzrost dobrobytu społecznego, ochrona konkurencji oraz
rozwój działalności gospodarczej.
Zauważyć warto, że w postulacie obejmującym konieczność „zagwaran-
towania praw przedsiębiorców” należałoby widzieć prawa nie tylko przedsię-
biorcy podejmującego konkretną działalność gospodarczą, ale i innych przed-
siębiorców, którzy mogą oczekiwać ochrony przed nieuczciwą, bądź niezgodną
z prawem działalnością takiego podmiotu.
Przywołanie w preambule pewnych wartości-celów stanowi niejako zapo-
wiedź ze strony ustawodawcy, że w swej dalszej części PrPrzed będzie je roz-
3 Zob. S. Lewandowski, Charakter normatywny preambuły, SI 1998, t. 36, s. 114; praca zbio-
rowa, Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2009, s. 7 i n.
8
Rozdział 2. Preambuła ustawy – Prawo przedsiębiorców
wijała oraz zawierała konkretne instrumenty prawne służące ich efektywnej
realizacji.
Dla działalności gospodarczej szczególne znaczenie ma zasada społecz-
nej gospodarki rynkowej wyrażona w art. 20 Konstytucji RP. Zgodnie z nim
„Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodar-
czej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów
społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Pol-
skiej”.
Pomysłodawcy idei społecznej gospodarki rynkowej byli przeciwnikami
ręcznego sterowania przez państwo gospodarką, jednak rolę państwa określali
jako większą niż bycie „nocnym stróżem”. Sens społecznej gospodarki rynko-
wej polega na połączeniu zasady wolności na rynku gospodarczym z elemen-
tami socjalnymi i zasadą równości społecznej4. Z kolei naczelnymi założeniami
polityki socjalnej są równość szans i sprawiedliwość. W celu realizacji omawia-
nej koncepcji państwo może ingerować w gospodarkę odpowiednią polityką
konkurencji i uzupełniania rynku, aby przeciwdziałać jego nieefektywności.
Koncepcja społecznej gospodarki rynkowej podkreśla więc oddzielenie
ustroju gospodarczego od ustroju społecznego, choć godzi prawa rynku i eko-
nomii z odpowiedzialnością społeczną, interesem publicznym i dobrem wspól-
nym. Jej istotą jest paralelność, a nie alternatywność celów gospodarczych
i społecznych.
Artykuł 20 Konstytucji RP zawiera jedną z najbardziej ogólnych klauzul
konstytucyjnych, przez co na jej podstawie prawodawca ma faktycznie dość
szerokie możliwości kreowania ustroju gospodarczego państwa. Każde roz-
wiązanie musi jednak uwzględniać wskazane tam trzy filary ustroju gospo-
darczego, czyli: 1) wolność działalności gospodarczej, 2) własność prywatną
oraz 3) solidarność, dialog i współpracę partnerów społecznych. Ustrojodawca
traktuje wymienione w art. 20 wartości komplementarnie, jako całość i żadnej
z nich nie wyróżnia. Przy tym są ze sobą powiązane w ten sposób, że mogą się
wzajemnie zarówno wspierać, jak i ograniczać.
Fundamentem zasady społecznej gospodarki rynkowej jest zasada wolno-
ści działalności gospodarczej, wywodzona z art. 22 Konstytucji RP. W świetle
tego przepisu „Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopusz-
czalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny”.
4 P. Pysz, Społeczna gospodarka rynkowa. Ordoliberalna koncepcja polityki gospodarczej,
Warszawa 2008, s. 16–17 i podana tam literatura.
9
Część I. Ustawa – Prawo przedsiębiorców
Po pierwsze, wolność działalności gospodarczej stanowi konstytucyjną za-
sadę ustrojową, a po drugie, posiada charakter publicznego prawa podmio-
towego5. Co więcej, A. Walaszek-Pyzioł stwierdza, że jest to publiczne prawo
podmiotowe o charakterze „negatywnym”, czyli „obronnym”, któremu odpo-
wiada ogólny obowiązek państwa (a ściślej organów państwowych) nienaru-
szania – co do zasady – swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze
działalności gospodarczej6. Do wolności tej odwołuje się także art. 2 PrPrzed,
zatem w tym miejscu wątek ten nie będzie rozwijany.
Jak wyżej wskazano, niektóre z zasad przywołanych w preambule wywo-
dzone są wprost z zasady demokratycznego państwa prawnego, zatem nale-
żałoby o tej podstawowej zasadzie wypowiedzieć się nieco szerzej. Artykuł 2
Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym pań-
stwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Formuła demokratycznego państwa prawnego w obecnym kształcie została
wprowadzona do Konstytucji jeszcze przed akcesją Polski do Unii Europejskiej
i przed przyjęciem całego dorobku prawnego, określanego jako acquis com-
munautaire7. Dotyczy to zresztą zdecydowanej większości przepisów Konsty-
tucji, bowiem nowelizowana była ona od momentu akcesji jedynie dwa razy
i to w bardzo niewielkim zakresie.
Z kolei koncepcja „państwa prawa” (niem. Rechtsstaat) jest częścią do-
robku niemieckiej myśli prawnej, która zaczęła jej używać jeszcze pod koniec
XVIII w., choć uzyskała „kontury prawne” dopiero pod wpływem rozwijają-
5 Według W. Jakimowicza „Przez publiczne prawo podmiotowe należy rozumieć pochodną
i prostą sytuację prawną podmiotu tego prawa pozwalającą na skuteczne kierowanie żądania ści-
śle określonego zachowania do objętego tą sytuacją prawną innego – zbiorowego – podmiotu pu-
blicznego prawa podmiotowego” (W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002,
s. 159 i n.).
6 A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994, s. 12. Podobnie póź-
niej np. K. Strzyczkowski, Konstytucyjna zasada społecznej gospodarki rynkowej jako podstawa
tworzenia i stosowania prawa, [w:] C. Kosikowski (red.), Zasady ustroju społecznego i gospodar-
czego w procesie stosowania Konstytucji, Warszawa 2005, s. 22–23.
7 Mówiąc obecnie o „dorobku wspólnotowym” należy wyraźnie zaznaczyć, że zgodnie z tre-
ścią art. 1 Traktatu o Unii Europejskiej Unia zastąpiła Wspólnotę Europejską i stała się jej na-
stępcą prawnym. Traktat z Lizbony dokonał bowiem istotnej zmiany w strukturze dotychczaso-
wych podstaw prawnych UE i doprowadził do połączenia dwóch form współpracy o zróżnicowa-
nej podmiotowości prawnej: Unii Europejskiej i Wspólnoty Europejskiej. Dzięki temu powstał
jeden podmiot prawa międzynarodowego – Unia Europejska. Podstawę jej funkcjonowania sta-
nowią dwie umowy: Traktat o Unii Europejskiej (TUE) oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Eu-
ropejskiej (TFUE). Należałoby zatem mówić obecnie o prawie unijnym, a nie wspólnotowym,
chyba że ma się na myśli kontekst historyczny, albo prawo innej wspólnoty.
10
Rozdział 2. Preambuła ustawy – Prawo przedsiębiorców
cych się idei liberalizmu i konstytucjonalizmu w XIX w.8. Wkrótce w wielu
państwach zaczęła być traktowana jako jedna z podstawowych zasad, którymi
władza powinna się kierować w stosunku do obywateli9.
W Polsce zasada państwa prawa wprowadzona została po raz pierwszy do
Konstytucji w wyniku przeobrażeń demokratycznych 1989 r. (art. 1 Konsty-
tucji PRL w brzmieniu drugiej noweli konstytucyjnej z 1989 r.10) i przeżyła
w początkowym okresie bardzo burzliwy rozwój. Potem znalazła swe miejsce
w art. 2 Konstytucji RP.
Zasada demokratycznego państwa prawnego składa się z wielu różnych za-
sad szczegółowych, przy czym są one wyrażane w przepisach konstytucyjnych
niekiedy wprost, jak np. zasada prawa do sądu z art. 45 ust. 1, a niekiedy wy-
wodzone z jej treści w drodze wykładni. Artykuł 2 Konstytucji RP należy za-
tem traktować również jako „zbiorcze wyrażenie szeregu reguł i zasad, które
wprawdzie nie zostały expressis verbis wyrażone w pisanym tekście Konstytu-
cji, ale w sposób immanentny wynikają z aksjologii oraz istoty demokratycz-
nego państwa prawnego”11.
Warto dodać, że TK już art. 1 Konstytucji PRL w brzmieniu drugiej noweli
konstytucyjnej z 1989 r. interpretował w dwojaki sposób. Po pierwsze, co za-
znaczyło się np. w orzeczeniu z 8.5.1990 r.12, wskazywał, że przepis ten może
być używany do oceny materialnych treści ustawodawstwa, w szczególności
w zakresie ich zgodności z zasadami sprawiedliwości i równości. Po drugie,
TK zasugerował w orzeczeniu z 22.8.1990 r.13, że można uznać, iż elementami
tego pojęcia są pewne zasady odnoszące się do sposobu stanowienia prawa,
nakazujące w szczególności poszanowanie takiej wartości formalnej jak zasada
niedziałania prawa wstecz, będąca odmianą zasady ochrony zaufania obywa-
8 W. Sokolewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, L. Garlicki (red.),
Warszawa 2007, tezy do art. 2, s. 5 i n. oraz podana tam literatura.
9 Zob. też np. M. Kordela, Spory wokół teorii i praktyki państwa prawa (artykuł sprawozdaw-
czy), PiP 2009, z. 7, s. 85 i n.
10 Dz.U. z 1989 r. Nr 75, poz. 444.
11 Wyr. TK z 16.6.1999 r., P 4/98, OTK 1999, Nr 5, poz. 98. Zob. też np. M. Wyrzykowski,
Zasada demokratycznego państwa prawnego – kilka uwag, [w:] Praco zbiorowa, Księga XX-lecia
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006, s. 233 i n.; idem, Zasada demokratycz-
nego państwa prawa, [w:] Zasady podstawowe polskiej konstytucji, W. Sokolewicz (red.), War-
szawa 1998, passim; I. Chojnacka (red.), Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału
Konstytucyjnego, Warszawa 2009, s. 7 i n.; W. Sokolewicz, Konstytucja, tezy do art. 2, s. 33 i n.
Zob. też przykładowe wyroki TK z: 25.11.1997 r., K 26/97, OTK ZU 1997, Nr 5–6, s. 444 i n.;
22.6.1999 r., K 5/99, OTK ZU 1999, Nr 5, s. 536.
12 K 11/90, OTK 1991, poz. 2.
13 K 70/90, OTK 1990, poz. 5.
11
Część I. Ustawa – Prawo przedsiębiorców
teli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Doktryna tą drogą rozróżniła
materialny i formalny wymiar interpretacji zasady państwa prawnego14.
Obecnie przynależność Polski do Unii Europejskiej pociąga za sobą daleko
idące skutki. Zasada demokratycznego państwa prawnego nie jest już więc za-
sadą porządku prawnego, który istnieje sam dla siebie, w oderwaniu od szer-
szego kontekstu prawnego. Jest natomiast zasadą porządku prawnego, który
osadzony został w rzeczywistości europejskiej15. Nie można tu tracić z pola wi-
dzenia źródeł prawa unijnego oraz podstawowych jego zasad16. Te ostatnie zaś
pełnią ogromną rolę nie tylko w procesie tworzenia, ale i stosowania prawa,
można stwierdzić, że przenikają strukturę prawa unijnego17. „Zasady ogólne
konkretyzują idee. Są one określane przez Traktat albo wydobywane przez sę-
dziów z traktatowych przepisów lub klauzul generalnych, z prawa narodów
i z tradycji konstytucyjnych państw członkowskich. (...) Mają one wyższość nad
regułami, polityką i »zwykłymi« precedensami”18. Z punktu widzenia niniej-
szych rozważań ważna jest przede wszystkim zasada efektywności prawa unij-
nego19. Dla jej zapewnienia szczególną rolę spełniać tu będą sądy krajowe, ma-
jące obowiązek dokonywania wykładni prounijnej przepisów, których w spra-
wach przedsiębiorców jest ogromna liczba20.
Zasada praworządności, do której odwołuje się preambuła ustawy –
Prawo przedsiębiorców umieszczona, została w art. 7 Konstytucji RP, zgod-
nie z którym „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w grani-
cach prawa”. Przepis ten odwołuje się więc do praworządności, gdy mowa jest
o działaniu w granicach prawa oraz do legalności, gdy ustrojodawca wymaga,
aby działanie organu władzy publicznej odbywało się na podstawie prawa. Za-
sadę legalizmu niekiedy jednak rozumie się szeroko, a więc jako wchłaniającą
14 L. Garlicki, Materialna interpretacja klauzuli demokratycznego państwa prawnego
w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Zasada demokratycznego państwa prawnego
w Konstytucji RP, S. Wronkowska (red.), Warszawa 2006, s. 125–126. Zob. też M. Kordela, For-
malna interpretacja klauzuli demokratycznego państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego, [w:] Zasada, s. 142–143.
15 Zob. np. J. Galster, O zjawisku europeizacji polskiego prawa konstytucyjnego, Prz. Sejm.
2010, Nr 2, s. 29 i n.
2009, Nr 8, s. 9 i n.
16 Zob. np. A. von Bogdandy, Podstawowe zasady prawa UE – teoria i doktryna (cz. I), EPS
17 S. Weatherill, Cases and Materials on EC Law, London 1996, s. 63.
18 Z. Brodecki (red.), Europa sędziów, Warszawa 2007, s. 41–42.
19 Zob. np. S. Biernat, Zasada efektywności prawa wspólnotowego w orzecznictwie Europej-
skiego Trybunału Sprawiedliwości, [w:] Studia z prawa Unii Europejskiej, Kraków 2000, s. 27–75.
20 Zob. np. R. Talaga, Stosowanie dyrektyw wspólnotowych przez sądy administracyjne
w sprawach dotyczących podatku od towarów i usług, EPS 2009, Nr 3, s. 30.
12
Rozdział 2. Preambuła ustawy – Prawo przedsiębiorców
zasadę praworządności w jej aspekcie formalnym, a tym samym obejmującą
nakaz przestrzegania prawa21.
Omawiana zasada dotyczy nie tylko organów publicznych tworzących
prawo, ale też stosujących je. Naruszenie przez organy państwa obowiązku
działania na podstawie i w granicach prawa sprawia, że działanie takie traci
cechę legalności. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny
podkreślał, że istotą art. 7 Konstytucji RP jest nakaz działania organów władzy
publicznej w granicach wyznaczonych przez prawo, w którym powinna być
zawarta tak podstawa działania, jak i jego granice22.
Zasada pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego) jest jedną z zasad
pochodnych wynikających z art. 2 Konstytucji RP i z zawartej tam zasady
ochrony zaufania jednostki do państwa. Tworzą one gwarancję ochrony praw
nabytych, interesów w toku oraz ekspektatyw.
Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie wskazywał na niezbędny dla za-
pewnienia bezpieczeństwa prawnego jednostki obowiązek lojalnego postępo-
wania państwa wobec niej. Podkreślał, że zasada zaufania w stosunkach mię-
dzy obywatelem a państwem przejawia się m.in. w takim stanowieniu i stoso-
waniu prawa, aby nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł
on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, któ-
rych nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz
w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego
prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez
porządek prawny23.
Pewność prawa to zatem taki zespół cech przysługujących prawu, które
zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne. Bezpieczeństwo prawne zwią-
zane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów
państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywist-
niana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje
sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność,
poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, ra-
cjonalnej istoty24.
21 Zob. Z. Witkowski (red.), Prawo konstytucyjne, Toruń 2006, s. 78–79.
22 Np. post. TK z 9.5.2005 r., Ts 216/04, OTK ZU 2006, Nr 2, poz. 87.
23 Orz. TK z 24.5.1994 r., K 1/94, OTK 1994, cz. I, poz. 10; wyr. TK z 7.2.2001 r., K 27/00,
24 Wyr. TK z 14.6.2000 r., P 3/00, OTK ZU 2000, Nr 5, poz. 138; wyr. TK z 6.7.2004 r., P 14/03,
OTK ZU 2001, Nr 2, poz. 29.
OTK ZU 2004, Nr 7, poz. 6.
13
Część I. Ustawa – Prawo przedsiębiorców
Zasada niedyskryminacji znalazła swój wyraz w art. 32 Konstytucji RP,
zgodnie z którym: „Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do
równego traktowania przez władze publiczne”. Z kolei według ust. 2: „Nikt nie
może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodar-
czym z jakiejkolwiek przyczyny”.
Nie są to tylko dwie strony tego samego zagadnienia. Zakaz dyskrymina-
cji stanowi niewątpliwie element ogólnej zasady równości, ma jednak węższy
charakter, co oznacza, że tylko niektóre typy naruszenia zasady równości sta-
nowią jednocześnie przejaw „dyskryminacji”.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, że kon-
stytucyjna zasada równości polega na równym traktowaniu wszystkich pod-
miotów (adresatów norm prawnych) charakteryzujących się jednakową ce-
chą wspólną, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Równość
oznacza też, że dopuszczalne jest odmienne traktowanie przez prawo różnych
podmiotów (adresatów norm prawnych), które owej cechy wspólnej nie mają.
Zasada ta nie oznacza więc identyczności (tożsamości) praw wszystkich jed-
nostek25. Powyższe rozumienie zasady równości znajduje również swoje uza-
sadnienie w zasadzie sprawiedliwości społecznej26.
Dokonując oceny danej regulacji w kontekście dochowania wymogów za-
sady równości, powinno się najpierw ustalić, czy mamy do czynienia z pod-
miotami tożsamymi, a następnie na podstawie jakiej cechy dokonano zróż-
nicowania sytuacji prawnej adresatów danej normy i wreszcie, rozważyć, czy
zróżnicowanie to było uzasadnione27.
Ważną zasadą w działalności gospodarczej jest zasada proporcjonalności.
Na jej temat szeroko wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny m.in. w wy-
roku z 31.1.2013 r.28. Zauważył w nim, że w najogólniejszym sensie wywodzona
jest ona z art. 2 Konstytucji RP, czyli z zasady demokratycznego państwa praw-
nego. Wynika ona również i przede wszystkim z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,
tam gdzie chodzi o regulacje ograniczające prawa lub wolności.
Trybunał Konstytucyjny w przywołanym orzeczeniu stwierdza, że zasada
proporcjonalności jest zasadą instrumentalną, jest stosowana w wielu gałę-
ziach prawa i może pełnić różne funkcje. Termin „zasada proporcjonalno-
ści” jest używany do określania „zasad moderujących działania władzy pu-
25 Zob. post. TK z 24.10.2001 r., SK 10/01, OTK ZU 2001, Nr 7, poz. 225.
26 Zob. orz. TK z 29.9.1997 r., K 15/97, OTK ZU 1997, Nr 3–4, poz. 37.
27 Np. wyr. TK z 16.12.1997 r., K 8/97, OTK ZU 1997, Nr 5–6, poz. 70.
28 K 14/11, OTK-A 2013, Nr 1, poz. 7.
14
Rozdział 2. Preambuła ustawy – Prawo przedsiębiorców
blicznej i minimalizujących zakres ingerencji w sferę praw człowieka”29. Z hi-
storycznego punktu widzenia, do sformułowania zasady proporcjonalności
w jej obecnym kształcie, doprowadziło rozwinięcie ogólnie rozumianego za-
kazu nadmiernej ingerencji. Obecnie posługiwanie się testem proporcjonalno-
ści sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na następujące pytania:
1) Czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych
2) Czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z któ-
skutków?
rym jest powiązana?
3) Czy rezultaty wprowadzanej regulacji pozostają w odpowiedniej pro-
porcji do ciężarów nakładanych na obywatela?
Negatywna odpowiedź na którekolwiek z powyższych pytań uzasadnia
stwierdzenie niekonstytucyjności badanej regulacji30.
Zasada ta ma istotne znaczenie m.in. w działalności gospodarczej, gdyż
środki w większym stopniu ograniczające wolność działalności gospodarczej
(np. koncesje) powinny być stosowane jedynie wyjątkowo, dając prymat środ-
kom ingerującym w tę sferę w mniejszym stopniu.
Artykuł 76 Konstytucji RP z kolei stwierdza, że „Władze publiczne chronią
konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi
ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi prak-
tykami rynkowymi. Zakres tej ochrony określa ustawa”. Przywołany przepis
wprowadza więc m.in. zasadę ochrony konsumentów.
Istniejące różnice pomiędzy pozycją prawną konsumentów i przedsiębior-
ców uzasadniają wprowadzanie odmiennych dla tych grup podmiotów regu-
lacji prawnych. Ustawodawca podejmuje więc starania, aby poprawić sytuację
konsumentów, którzy stanowią faktycznie słabszą stronę stosunków prawnych
z przedsiębiorcami, poprzez stanowienie odpowiednich regulacji prawnych31.
Preambuła ustawy – Prawo przedsiębiorców odnosi się także do zasady
zrównoważonego rozwoju. W art. 5 Konstytucji RP czytamy, że Rzeczpospo-
lita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, za-
pewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli,
29 Zob. K. Wojtyczek, Zasada proporcjonalności, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Kon-
stytucji RP, B. Banaszak, A. Preisner (red.), Warszawa 2002, s. 669.
30 Zob. również np. M. Korycka, Zasada proporcjonalności – refleksje na gruncie aksjologicz-
nych podstaw Konstytucji z 1997 r. i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Wykładnia
prawa i inne problemy filozofii prawa, L. Morawski (red.), Toruń 2005, s. 43–58; L. Morawski,
Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 138–141.
31 Zob. wyr. TK z 11.7.2011 r., P 1/10, OTK-A 2011, Nr 6, poz. 53.
15
Część I. Ustawa – Prawo przedsiębiorców
strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując
się zasadą zrównoważonego rozwoju.
Jest to uregulowanie niezmierne istotne, o czym świadczy jego umiejsco-
wienie już we wstępnej części Konstytucji. Zawiera ono wskazanie najbardziej
doniosłych celów politycznych i społecznych, konstruowanych przez ustrojo-
dawcę. Ma ono charakter programowy, wymagający od władzy publicznej włą-
czenia się, za pomocą wszelkich posiadanych przez nią kompetencji, we wska-
zane tu działania.
Czym jednak ów rozwój jest? W piśmiennictwie nie ma jednolitego po-
glądu na ten temat. Zasadniczo można przyjąć, że chodzi o zapewnienie re-
alizacji czterech podstawowych celów: 1) ekologicznych (powstrzymywanie
degradacji środowiska); 2) ekonomicznych (zaspokojenie podstawowych po-
trzeb materialnych człowieka i zapewnienie rozwoju gospodarczego osiąga-
nego z uwzględnieniem przyjaznych środowisku technik i technologii); 3) hu-
manitarnych oraz 4) społecznych (likwidacja nędzy, głodu, ochrona zdrowia
i życia, edukacja i zabezpieczenie społeczne). Zwraca się także uwagę, że ważna
jest tu konieczność dbałości o środowisko ze względu na dobro przyszłych
pokoleń32. Ma to znaczenie przede wszystkim w kontekście działalności tych
przedsiębiorców, którzy eksploatują zasoby naturalne, czyli dobra wyczerpy-
walne.
3. Podsumowanie
Powyższe zasady nie są wszystkimi, które mają znaczenie w działalności go-
spodarczej, choć należą do najważniejszych. Niewątpliwie należyte zabezpie-
czenie wykonywania ww. zasad zależy od istnienia stosownych procedur słu-
żących ochronie wartości materialnoprawnych. Przede wszystkim to Trybunał
Konstytucyjny powinien rygorystycznie dbać o zgodność z Konstytucją aktów
niższego rzędu, choć duża rola przypada także organom administracji i sądom.
32 Zob. K. Klecha, Wolość działalności gospodarczej, Warszawa 2009, s. 204–205 i podana
tam literatura. A. Krzywoń, pisząc o ochronie środowiska, zauważa, że zrównoważony rozwój od-
wołuje się do tzw. filozofii odpowiedzialności i zawiera dwa podstawowe elementy: 1) potrzeby
współczesnego i przyszłych pokoleń oraz 2) ograniczenia, którym podlega rozwój gospodarczy
i społeczny. Zrównoważony rozwój to model, który nie naraża na uszczerbek pewnych dóbr (spo-
łecznych, ekonomicznych i środowiskowych) oraz będzie zaspokajać obecne i przyszłe potrzeby
ludzkości (A. Krzywoń, Konstytucja RP a środowisko, PiP 2012, Nr 8, s. 3–17).
16
Rozdział 2. Preambuła ustawy – Prawo przedsiębiorców
Zasady te bowiem powinny znajdować odzwierciedlenie nie tylko w procesie
stanowienia prawa, ale i jego stosowania.
17
Pobierz darmowy fragment (pdf)
