Komentarz do ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa wyjaśnia szczegółowo sposób i kierunek rozumienia poszczególnych przepisów tego krótkiego aktu prawnego.
Szczególnym walorem komentarza są odwołania do innych aktów prawnych, a przede wszystkim odesłania do przepisów proceduralnych.
Komentarz ten charakteryzuje się również praktycznym ujęciem prezentowanych rozwiązań. Może być on pomocny przede wszystkim pracownikom organizacji rządowej i samorządowej, radcom prawnym, adwokatom, sędzim i prokuratorom. Może być również pomocny studentom administracji, jak i studentom prawa.
Prof. dr hab. Bartosz Rakoczy – profesor Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, kierownik Katedry Prawa Ochrony Środowiska na Wydziale Prawa i Administracji UMK, profesor Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy. Członek Państwowej Rady Ochrony Przyrody, członek Regionalnej Komisji do spraw Ocen Oddziaływania na Środowisko w Poznaniu, członek Polskiego Towarzystwa Prawa Wyznaniowego, radca prawny. Autor wielu publikacji z zakresu prawa cywilnego, ochrony środowiska, prawa komunalnego, wyznaniowego i kanonicznego.
Darmowy fragment publikacji:
o odpowiedzialności
majątkowej
funkcjonariuszy publicznych
za rażące naruszenie prawa
Ustawa
Komentarz
Bartosz Rakoczy
Wydanie 1
Warszawa 2012
Redaktor prowadzący: Magdalena Urbańska
Opracowanie redakcyjne: Robert Stępień
Redakcja techniczna: Agnieszka Dymkowska
Projekt okładki i stron tytułowych: Michał Piotrowski
© Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2012
Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana
ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych,
kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autora i wydawcy.
ISBN 978-83-7806-643-9
LexisNexis Polska Sp. z o.o.
Ochota Offi ce Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02 -222 Warszawa
tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68
Infolinia: 22 572 99 99
Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92
www.lexisnexis.pl, e-mail: biuro@lexisnexis.pl
Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.lexisnexis.pl
Spis treści
Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Ustawa z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej
funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa
(Dz.U. Nr 34, poz. 173) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Rozdział 1. Przepisy ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Rozdział 2. Zasady odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy
publicznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
Rozdział 3. Postępowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
Rozdział 4. Przepisy karne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Rozdział 5. Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe
i końcowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
Bibliografi a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
5
Wykaz skrótów
Wykaz skrótów
Wykaz skrótów
Dz.U.
k.c.
k.p.
k.p.a.
k.p.c.
– Dziennik Ustaw
– ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16,
poz. 93 ze zm.)
– ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U.
z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.)
– ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania admi-
nistracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071
ze zm.)
– ustawa z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilne-
go (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.)
Konstytucja RP
– Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.
nr
NSA
o.p.
p.p.s.a.
PiP
poz.
przyp.
s.
tekst jedn.
u.o.m.f.p.
WSA
z.
ze zm.
(Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
– numer
– Naczelny Sąd Administracyjny
– ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst
jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.)
– ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed są-
dami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270)
– „Państwo i Prawo”
– pozycja
– przypis
– strona
– tekst jednolity
– ustawa z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności material-
nej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa
(Dz.U. Nr 34, poz. 173)
– Wojewódzki Sąd Administracyjny
– zeszyt
– ze zmianami
Uwaga: przepisy powołane w opracowaniu bez bliższego oznaczenia są przepisami usta-
wy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności materialnej funkcjonariuszy publicznych za
rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173).
7
USTAWA
z 20 stycznia 2011 r.
o odpowiedzialności majątkowej
funkcjonariuszy publicznych za rażące
naruszenie prawa
(Dz.U. Nr 34, poz. 173)
Rozdział 1
Przepisy ogólne
Komentarz do ustawy o odpowiedzialności majątkowej...
Rozdział 1. Przepisy ogólne
Bartosz Rakoczy
Art. 1. Ustawa określa zasady odpowiedzialności majątkowej
funkcjonariuszy publicznych wobec Skarbu Państwa, jednostek
samorządu terytorialnego lub innych podmiotów ponoszących od-
powiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy
publicznej, za działania lub zaniechania prowadzące do rażącego
naruszenia prawa oraz zasady postępowania w przedmiocie takiej
odpowiedzialności.
1. Komentowany przepis pełni z punktu widzenia całej ustawy bardzo
istotną rolę. Po pierwsze, wyznacza granice zastosowania ustawy
o odpowiedzialności funkcjonariuszy. Po drugie, określa zakres pod-
miotowy i przedmiotowy, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia
wykładni całej ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na tytuł ustawy, który sam w so-
bie zawiera już określenie, przynajmniej częściowe, zakresu podmio-
9
Art. 1
Komentarz do ustawy o odpowiedzialności majątkowej...
towego i przedmiotowego. Jak wynika z tytułu ustawy, określa ona
odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych. W ten sposób wska-
zuje częściowo na zakres podmiotowy ustawy o odpowiedzialności
funkcjonariuszy. Ustawodawca wskazuje także na to, że jest to odpo-
wiedzialność majątkowa (co będzie przedmiotem szczegółowej anali-
zy w dalszej części komentarza). Odpowiedzialność majątkowa ma być
konsekwencją rażącego naruszenia prawa. Odwołanie się do rodzaju
odpowiedzialności i jednej z przesłanek określa także częściowo za-
kres przedmiotowy omawianej ustawy.
Ustawodawca w komentowanym przepisie określa zakres podmiotowy
i przedmiotowy. Zakres podmiotowy obejmuje funkcjonariuszy pu-
blicznych, Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego lub
inne podmioty ponoszące odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną
przy wykonywaniu władzy publicznej. Zakres podmiotowy jest więc
stosunkowo wąski. Podlega on dalszemu ograniczeniu, biorąc pod
uwagę defi nicje legalne z art. 2. Żaden inny podmiot nie podlega prze-
pisom komentowanej ustawy.
Regulacja zakresu podmiotowego ustawy o odpowiedzialności majątko-
wej funkcjonariuszy publicznych została skonstruowana w ten sposób,
że ustawodawca określił, kto wobec kogo ponosi odpowiedzialność.
Ustawa reguluje bowiem odpowiedzialność funkcjonariusza publiczne-
go wobec Skarbu Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego lub
innych podmiotów ponoszących odpowiedzialność za szkodę wyrządzo-
ną przy wykonywaniu władzy publicznej. Przyjęte rozwiązanie określa
zatem pozycję materialnoprawną stron stosunku prawnego i w znacz-
nym zakresie pozycję procesową. Artykuł 1 czyni z funkcjonariusza
publicznego dłużnika, a ze Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu
terytorialnego lub innych podmiotów ponoszących odpowiedzialność
za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej czyni
wierzycieli. Mamy zatem do czynienia z normatywnie określonym sto-
sunkiem prawnym kwalifi kowanym zarówno po stronie dłużnika, jak
i po stronie wierzyciela. Dłużnikiem nie może być bowiem żaden inny
podmiot prawa, jak tylko funkcjonariusz publiczny i to w rozumieniu
art. 2 komentowanej ustawy, a wierzycielem nie może być żaden inny
podmiot prawa, jak tylko Skarb Państwa oraz jednostki samorządu te-
10
Bartosz Rakoczy
Rozdział 1. Przepisy ogólne
Art. 1
rytorialnego lub inne podmioty ponoszące odpowiedzialność za szkodę
wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej.
Wbrew dostrzeganej w praktyce tendencji ustawa o odpowiedzial-
ności majątkowej funkcjonariuszy publicznych nie dotyczy odpowie-
dzialności funkcjonariuszy publicznych wobec podmiotów bezpośred-
nio poszkodowanych niezgodnym z prawem wykonywaniem władzy
publicznej. Zatem podmiot poszkodowany niezgodnym z prawem wy-
konywaniem władzy publicznej i tak będzie musiał dochodzić swoich
roszczeń na podstawie art. 417 i n. k.c. Nie może on kierować roszczeń
odszkodowawczych bezpośrednio wobec funkcjonariusza publicznego
(nie wyklucza to możliwości formułowania innych roszczeń niezwią-
zanych z wykonywaniem władzy publicznej, jak chociażby roszczeń
o naruszenie dóbr osobistych).
W tym też kontekście komentowana ustawa uzupełnia i w pewnym
sensie kończy zmiany zachodzące w polskim systemie prawnym inspi-
rowane koniecznością uregulowania odpowiedzialności za niewłaści-
we wykonywanie władzy publicznej.
De lege lata odpowiedzialność za niewłaściwe wykonywanie władzy
publicznej kształtuje się na dwóch płaszczyznach, oczywiście ściśle ze
sobą powiązanych i zależnych.
Pierwszą płaszczyznę stanowi odpowiedzialność podmiotów wymie-
nionych w art. 417 k.c. z tytułu działania lub zaniechania przy wy-
konywaniu władzy publicznej. Odpowiedzialność na podstawie tego
przepisu ponoszą Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego
lub inne osoby prawne wykonujące władzę publiczną z mocy samego
prawa. Tę płaszczyznę odpowiedzialności można określić jako odpo-
wiedzialność na zewnątrz. Stosunek obligacyjny nawiązuje się bowiem
pomiędzy podmiotem wykonującym władzę publiczną z jednej strony,
a poszkodowanym pozostającym poza sferą podmiotów wykonujących
władzę publiczną lub podmiotem, który w określonym przypadku nie
działa w ramach wykonywania władzy publicznej, z drugiej strony. Ta
płaszczyzna regulacji odpowiedzialności za niezgodne z prawem wy-
konywanie władzy publicznej z punktu widzenia standardów konsty-
tucyjnych jest istotniejsza i pełni podstawową rolę.
11
Art. 1
Komentarz do ustawy o odpowiedzialności majątkowej...
Zgodnie z art. 77 Konstytucji RP każdy ma prawo do wynagrodzenia
szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem dzia-
łanie organu władzy publicznej, a ustawa nie może nikomu zamykać
drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.
Z punktu widzenia standardów konstytucyjnych znaczenie ma przede
wszystkim zagwarantowanie każdemu naprawienia szkody, jaka zo-
stała mu wyrządzona, za niezgodne z prawem działanie organu wła-
dzy publicznej. L. Garlicki zauważa, że: „Treścią art. 77 jest ustanowie-
nie dwóch odrębnych gwarancji (środków ochrony) wolności i praw
jednostki: odpowiedzialności odszkodowawczej władz publicznych za
szkody wyrządzone niezgodnie z prawem oraz (ust. 1) oraz zakazu za-
mykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw
(ust. 2)” [L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Ko-
mentarz, t. V, Warszawa 2007, s. 1].
W. Skrzydło, analizując ów przepis, zwrócił słusznie uwagę na koniecz-
ność szerokiego rozumienia pojęcia szkoda. Wskazał on, iż: „Konstytu-
cja posługuje się pojęciem «szkoda» w szerokim znaczeniu, nie musi
ona ograniczać się do szkody materialnej. Niesłuszne, bezpodstawne
pozbawienie kogoś wolności może rodzić dla niego skutki material-
ne, ale także skutki o charakterze moralnym. I jedne i drugie, w myśl
art. 77, stanowią podstawę do roszczeń, jeśli organ państwowy dzia-
łał niezgodnie z prawem” (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 83). Podobne stanowisko pre-
zentuje P. Winczorek, zwracając jednocześnie uwagę na to, że ciężar
dowodu zaistnienia szkody spoczywa na tym, kto twierdzi, że takowej
doznał (P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-
skiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2008, s. 182).
B. Banaszak i M. Jabłoński podkreślają nie tylko szeroki zakres przed-
miotowy art. 77 Konstytucji RP, ale także zakres podmiotowy obej-
mujący nie tylko obywateli [B. Banaszak, M. Jabłoński, w: J. Boć
(red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP
z 1997 roku, Wrocław 1998, s. 137].
Co istotne, prawodawca szeroko potraktował legitymację czynną, co
koresponduje z poglądami konstytucjonalistów, i uznał, że każdy po-
12
Bartosz Rakoczy
Pobierz darmowy fragment (pdf)
