Publikacja zawiera szczegółową analizę wszystkich artykułów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym z wykorzystaniem kluczowych orzeczeń sądów, rozstrzygnięć administracyjnych oraz tez doktryny. Książka omawia nie tylko obecne przepisy, lecz także zmiany, które wejdą w życie od 1 stycznia 2016 r.
Darmowy fragment publikacji:
Praca zbiorowa
Ustawa
o samorządzie
gminnym
z komentarzem
Praktyczny komentarz do każdego artykułu
Kluczowe orzecznictwo
Uwzględnia zmiany, które wejdą w życie w 2016 roku
Komentarz Kamilla Grobicka-Madej
Grupa INFOR PL
Prezes Zarządu
Ryszard Pieńkowski
DYREKTOR CENTRUM RYNKU FINANSÓW PUBLICZNYCH
Agata Eichler
AUTORZY
Kamilla Grobicka-Madej – rozdziały 1 i 4, Longin Mażewski – rozdziały 5 i 6, Kazimierz
Pawlik – rozdziały 7 i 10, Agata Sobolewska – rozdziały 2, 3 i 9
REDAKCJA MERYTORYCZNA
Renata Maciejczak, Wioletta Kępka
REDAKCJA
Dorota Majcher
KOREKTA
Irena Biśta-Kanciała
ŁAMANIE
Teresa Lewicka-Stefani
Druk: Mazowieckie Centrum Poligrafii, Marki
© Copyright by INFOR PL SA
Warszawa 2015
INFOR PL SA
01-042 Warszawa, ul. Okopowa 58/72
tel. 22 530 43 44
www.infor.pl
Biuro Obsługi Klienta
01-042 Warszawa, ul. Okopowa 58/72
tel. 22 212 07 30, infolinia 801 626 666
faks 22 212 07 32
e-mail: bok@infor.pl
www.sklep.infor.pl
Publikacja jest chroniona przepisami prawa autorskiego. Wykonywanie kserokopii bądź powielanie inną
metodą oraz rozpowszechnianie bez zgody Wydawcy w całości lub części jest zabronione i podlega odpo-
wiedzialności karnej.
ISBN 978-83-7440-645-1
Spis treści
Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Rozdział 1
Przepisy ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Ochrona w materii prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Ochrona na gruncie prawa cywilnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Ochrona na gruncie prawa konstytucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
Komentarz Kamilla Grobicka-Madej
Rozdział 2
Zakres działania i zadania gminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Komentarz Agata Sobolewska
Rozdział 3
Władze gminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Komentarz Agata Sobolewska
Rozdział 4
Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
Komentarz Kamilla Grobicka-Madej
Rozdział 5
Mienie komunalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
Komentarz Longin Mażewski
Rozdział 6
Gminna gospodarka finansowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
Komentarz Longin Mażewski
Rozdział 7
Związki i porozumienia międzygminne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
Komentarz Kazimierz Pawlik
Rozdział 8 (uchylony) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
3
Spis treści
Rozdział 9
Stowarzyszenia gmin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
Komentarz Agata Sobolewska
Rozdział 10
Nadzór nad działalnością gminną . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
Komentarz Kazimierz Pawlik
Rozdział 11
Przepis końcowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
Wykaz aktów prawnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
Wstęp
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym od ćwierć wieku wyznacza
ramy samorządności terytorialnej w Polsce. Jej wprowadzenie miało podstawowe
znaczenie dla przeprowadzenia gruntownej reformy terytorialnej i samorządowej.
Wraz z jej wejściem w życie doszło do uchylenia regulacji dotyczących systemu rad
narodowych oraz sądów społecznych, co potwierdzało nowy kierunek, a w praktyce
początek samorządności terytorialnej w Polsce, którego podstawowym ogniwem
były samorządowe gminy z samodzielnym budżetem, wyodrębnionymi kompeten-
cjami, osobowością prawną, odrębnym majątkiem i zagwarantowaną sądową ochro-
ną samodzielności. Regulacje ustawy miały i nadal mają znaczenie podstawowe dla
określenia miejsca całego samorządu terytorialnego w strukturze władz publicznych,
należy bowiem pamiętać, że wraz z wprowadzeniem w 1999 roku trójstopniowego
podziału terytorialnego Polski większość rozwiązań zawartych w ustawie o samo-
rządzie gminnym została przyjęta również w regulacji dotyczącej samorządowych
powiatów. Część rozwiązań, m.in. w zakresie kontroli samorządu terytorialnego,
funkcjonuje również w przepisach regulujących funkcjonowanie samorządu wo-
jewództwa. Dlatego ze względu na zbieżność instytucji prawnych występujących
w ustawach samorządowych wiele z tez zawartych w niniejszym opracowaniu
z powodzeniem można zastosować do interpretacji ustaw regulujących samorządy
powiatowy i wojewódzki.
Oddawana Czytelnikom książka jest efektem pracy czwórki autorów. Każdy
z nich przygotował, zgodnie z własną specjalizacją, poszczególne rozdziały niniej-
szego komentarza, wnosząc do niego wiedzę merytoryczną, lecz przede wszystkim
niemałe doświadczenie w sprawach samorządowych, często nabyte właśnie w struk-
turach samorządu terytorialnego. Cenną cechą komentarza jest szerokie odwołanie
do najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych. Dzięki temu zaintereso-
wany Czytelnik z łatwością będzie mógł dotrzeć do orzeczeń, w których szerzej
omawiane były interesujące problemy, tym bardziej że orzeczenia te publikowane
są w internecie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a dostęp do nich ma charakter
otwarty.
W komentarzu uwzględniono również najnowsze zmiany wchodzące w życie od
1 stycznia 2016 r., sygnalizując je przy okazji komentowania poszczególnych prze-
pisów. Zmiany te – dotyczące przede wszystkim łączenia gmin, wspólnej obsługi
5
Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem
oraz związków i porozumień międzygminnych – zostały w treści ustawy graficznie
wyróżnione kursywą.
Mamy nadzieję, że oddawany komentarz będzie cennym źródłem wiedzy zarówno
dla pracowników samorządowych, pracowników administracji rządowej, osób świad-
czących obsługę prawną na rzecz organów administracji publicznej, jak i dla szerokie-
go grona osób zainteresowanych problematyką samorządu terytorialnego.
Kazimierz Pawlik
Wykaz skrótów
AKTY PRAWNE
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.
Europejska Karta Samorządu Lokalnego
ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny
ustawa z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny
ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
ustawa z 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń
ustawa z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela
ustawa z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy
ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa
ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi
ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks pracy
ustawa z 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych
ustawa z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne
ustawa z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska
ustawa z 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe
ustawa z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorzą-
dzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych
ustawa z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach
ustawa z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne
ustawa z 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach
ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmi-
strza i prezydenta miasta
ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gmi-
nach
ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscy-
pliny finansów publicznych
Konstytucja RP; kon-
stytucja, ustawa za-
sadnicza
EKSL
k.c.
k.k.
k.p.a.
k.w.
KN
KWyb.
OP
p.p.s.a.
p.w.k.p.
p.z.p.
PE
POS
PP
przepisy wprowadza-
jące
PS
PW
PZ
ustawa o bezpośred-
nim wyborze wójta
u.c.p.g.
u.d.f.p.
7
Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem
AKTY PRAWNE
ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej
ustawa z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych
ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie
ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej
ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektó-
rych innych aktów prawnych
ustawa z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3
ustawa z 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach
ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
ustawa z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu
działalności kulturalnej
ustawa z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej
ustawa z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej
ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
ustawa z 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami
używania tytoniu i wyrobów tytoniowych
ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkanio-
wym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego
ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych
ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych
ustawa z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
ustawa z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu prze-
strzennym
ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym
ustawa z 25 czerwca 2010 r. o sporcie
ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych
ustawa z 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej
ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty
u.d.i.p.
u.d.m.
u.d.p.
u.d.p.p.w.
u.f.p.
u.g.k.
u.g.n.
u.o.a.n.
u.o.d.
u.o.m.
u.o.p.
u.o.p.d.k.
u.o.pp.
u.o.s.
u.o.z.
u.o.z.t.
u.o.zab.
u.p.l.
u.p.o.l.
u.p.s.
u.p.społ.
u.p.t.z.
u.p.z.p.
u.r.l.
u.s.
u.s.d.g.
u.s.g.; ustawa
u.s.gm.
u.s.k.ż.
u.s.o.
8
Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem
u.s.o.z.
u.s.r.
u.u.s.t.
u.u.w.
u.w.t.p.a.
u.z.p.z.
u.z.w.o.s.
u.z.z.d.m.
ustawa o dochodach
JST
rozporządzenie
o rejestrze związków
międzygminnych
rozporządzenie
w sprawie granic
gmin
„Zasady techniki
prawodawczej”
EFTA
GKO
NIK
NSA
RIO
SA
TK; Trybunał
TSUE
UE
UZP
WSA
AKTY PRAWNE
ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finan-
sowanych ze środków publicznych
ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
ustawa z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomuni-
kacyjnych
ustawa z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczy-
stego w prawo własności nieruchomości
ustawa z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciw-
działaniu alkoholizmowi
ustawa z 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek
samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczno-
ści lokalnych i regionalnych
ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadza-
niu ścieków
ustawa z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych
miast oraz o miejskich strefach usług publicznych
ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu tery-
torialnego
rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 paź-
dziernika 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków
międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków
rozporządzenie Rady Ministrów z 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu
postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łącze-
nia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin i siedzib ich władz oraz
dokumentów wymaganych w tych sprawach
rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie
„Zasad techniki prawodawczej”
INSTYTUCJE
Europejskie Porozumienie o Wolnym Handlu
Główna Komisja Orzekająca
Najwyższa Izba Kontroli
Naczelny Sąd Administracyjny
regionalna izba obrachunkowa
Sąd Apelacyjny
Trybunał Konstytucyjny
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
Unia Europejska
Urząd Zamówień Publicznych
Wojewódzki Sąd Administracyjny
9
Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem
BIP
JST
OZ
w zw.
zd.
INNE SKRÓTY
Biuletyn Informacji Publicznej
jednostka(i) samorządu terytorialnego
oddział zamiejscowy
w związku
zdanie
art. 1
Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem
USTAWA
z 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym
(tekst jednolity)
Rozdział 1
Przepisy ogólne
Art. 1. 1. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową.
2. Ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę
samorządową oraz odpowiednie terytorium.
Ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi,
z mocy prawa, wspólnotę samorządową. Taką definicję podmiotu samorządu teryto-
rialnego zawiera art. 16 ust. 1 Konstytucji RP. Znalazła ona swój wyraz również w art. 1
ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę
samorządową.
W rozumieniu art. 1 ust. 2 u.s.g., gminą jest twór prawny złożony z dwóch ele-
mentów:
1) wspólnoty samorządowej oraz
2) odpowiedniego terytorium.
Wspólnota samorządowa stanowi substrat ludzki, a terytorium – substrat rzeczowy
gminy. Odpowiada to europejskim standardom samorządu terytorialnego, w szczegól-
ności pojęciu społeczności lokalnych, którym posługuje się Europejska Karta Samorzą-
du Lokalnego (EKSL) [Szewc i in. 2012, s. 30].
Warto zacząć od przypomnienia, czym jest samorząd. Według ratyfikowanej przez
Polskę EKSL, samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnej do
kierowania i zarządzania określoną częścią spraw publicznych na własną odpowiedzial-
ność i w interesie swych mieszkańców. A więc samorząd to prawo i zdolność społecz-
ności lokalnej. Aby samorząd zaistniał, społeczność musi móc, a także umieć i chcieć
kierować własnymi sprawami. A to oznacza, że obywatele muszą mieć niezbędne umie-
jętności podejmowania właściwych decyzji i świadomość ponoszonej odpowiedzialno-
ści. A zatem musi istnieć społeczeństwo obywatelskie [Regulski 2013, s. 5–6].
Zgodnie z art. 1 u.s.g., gmina jest nie tylko jednostką podziału terytorialnego pań-
stwa, lecz także stanowi związek (korporację) osób zamieszkujących dany teren. Owa
wspólnota samorządowa powstaje z mocy prawa, jest więc przymusowym związkiem
obywateli. Członkostwo w niej wiąże się z faktem zamieszkania na określonym teryto-
rium [Skrzydło 2006, s. 360].
Gminną wspólnotę samorządową tworzy „ogół jej mieszkańców”, a zatem tak-
że cudzoziemcy i bezpaństwowcy, a nie jedynie obywatele polscy. Przynależność do
gminy ma charakter powszechny i przymusowy. Zamieszkiwanie na jej terenie jest
Komentarz Kamilla Grobicka-Madej
11
Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem
art. 1
równoznaczne z przynależnością do tej wspólnoty. Nie stanowi warunku uczestnictwa
wymóg zamieszkiwania przez określony czas na terenie danej gminy. Członkostwo
w gminie powstaje ipso iure, a nie w wyniku złożenia stosownego oświadczenia woli.
Trwa przez czas zamieszkiwania na jej terenie i nie zależy od aktywności we wspólno-
cie. Nie jest możliwe odmówienie przynależności do tej wspólnoty ani też wykluczenie
ze wspólnoty samorządowej przez organy gminy. Członkowie wspólnoty nie mogą
podjąć prawnie skutecznej uchwały o jej rozwiązaniu [Ofiarska 2001, s. 24].
Przy definiowaniu pojęcia „członkostwo we wspólnocie samorządowej” niewąt-
pliwie pomocny będzie przepis art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania
osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego
pobytu. Na gruncie omawianego zagadnienia przez miejscowość należy rozumieć
gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego . Stałego zamieszkania
danej osoby w określonym miejscu nie ocenia się wyłącznie według jej zameldowania
na pobyt stały, lecz na podstawie faktów świadczących o jej stałym przebywaniu w tej
miejscowości1.
Członkostwo we wspólnocie samorządowej nie jest również uwarunkowane wpi-
sem do stałego rejestru wyborców. Trybunał Konstytucyjny2 stwierdził, że okoliczność
wpisania do rejestru wyborców w gminie stanowi czynność formalną, nie jest nato-
miast warunkiem przynależności do wspólnoty samorządowej, a tym samym nie po-
winna być uważana za przesłankę związanych z tą przynależnością praw wyborczych.
Członkowie wspólnoty samorządowej nie mają ustawowego obowiązku aktywnego
uczestniczenia w życiu publicznym społeczności lokalnej. Mają natomiast takie prawo
[Olejniczak-Szałowska 1996, s. 9].
Jednakże w ramach uczestniczenia w życiu publicznym, według Ewy Olejniczak-
-Szałowskiej [1996, s. 8–10], członkowie społeczności samorządowej mają prawo do
podejmowania decyzji w sprawach lokalnych oraz współdziałania z organami wspól-
noty samorządowej w realizacji zadań publicznych. Gwarancją realizacji powyższego
jest prawo obrony interesów indywidualnych lub grupowych przed ich naruszeniem
ze strony organów gminy lub innych organów władzy publicznej.
Prawo do udziału w podejmowaniu decyzji w sprawach lokalnych przejawia się
przede wszystkim na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, jako prawo do bezpośrednie-
go, wyłącznego i wiążącego rozstrzygania (demokracja bezpośrednia), które polega na:
■■ swobodnym decydowaniu o składzie personalnym organu stanowiącego gminy
(rady gminy) oraz wyborze organu wykonawczego gminy (wójta) w drodze wybo-
rów powszechnych,
■■ możliwości decydowania w drodze referendum o odwołaniu wójta (art. 28b u.s.g.),
■■ rozstrzyganiu w drodze referendum w innych sprawach istotnych dla gminy, bę-
dącym formą sprawowania władzy realizowaną poprzez głosowanie i stanowiącym
filar demokracji bezpośredniej.
Po drugie, jako prawo inspirowania wyrażania opinii, sprzeciwu lub zgody, czyli
tzw. demokracji pośredniej, wyrażającej się dla przykładu współdziałaniem członków
wspólnoty samorządowej z organami gminy.
1 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1054/14.
2 Wyrok TK z 20 lutego z 2006 r., sygn. akt K 9/05.
12
art. 1
Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem
Członkowie wspólnoty samorządowej mają również prawo do artykułowania
i popierania swoich interesów grupowych i indywidualnych oraz prawo do ochrony
tych interesów w drodze postępowania sądowoadministracyjnego (art. 101 i art. 101a
u.s.g.), czyli zaskarżenia aktów organów gminy lub zaskarżenia bezczynności organów
gminy w wykonywaniu obowiązków nakazanych prawem albo przez podejmowanie
działań prawnych lub faktycznych z naruszeniem prawa osób trzecich3. Przyznanie
grupie mieszkańców inicjatywy uchwałodawczej, przy braku przepisów regulu-
jących tę kwestię oraz w świetle wykładni systemowej ustawy o samorządzie gmin-
nym i wspólnotowego charakteru jednostek samorządu terytorialnego, mieści się
w granicach obowiązującego prawa, a tym samym prawa tego nie narusza4.
Jednym z najistotniejszych elementów pojęcia „gmina” jest terytorium tej jednos-
tki. Wynika to z charakteru samorządu terytorialnego. W przypadku tego typu samo-
rządu to terytorium poszczególnych jednostek, a w szczególności przebieg ich granic,
decyduje o przynależności do korporacji skupiającej mieszkańców konkretnej gminy
[Bukowski i in. 2005, s. 66].
Gmina, podobnie jak państwo, nie może istnieć bez terytorium. Stąd, w razie cał-
kowitego podzielenia obszaru gminy na dwie lub więcej nowych gmin, dotychczasowa
gmina traci byt prawny. Terytorium gminy jest obszar objęty granicami ustalonymi
przez Radę Ministrów w trybie i na zasadach, o których mowa w art. 15 ust. 2 Kon-
stytucji RP i w art. 4 u.s.g. [Szewc i in. 2012, s. 39–40]. Terytorium wskazuje na ścisłe
powiązanie gminy z zasadniczym podziałem terytorialnym (administracyjnym) kraju,
tj. limituje liczbę gmin i wyznacza właściwość miejscową organów gmin w sprawach
administracyjnych, umożliwia powiązanie składników mienia komunalnego z kon-
kretną gminą itp. Cały obszar Polski jest podzielony między gminy. Nie ma takiej
części terytorium Polski, która nie należałaby do konkretnej gminy [Chmielnicki 2013,
s. 34]5.
W granicach swojego terytorium gmina (organy) sprawuje władztwo zadanio-
we, administracyjne, finansowe czy też personalne . W granicach i na podstawie
przepisów prawa samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania
składników majątkowych stanowiących jej własność. Organy gminy nie mogą jednak
decydować o przebiegu jej granic. Rada gminy ma wyłącznie kompetencje do zaini-
cjowania procedury i złożenia w tym przedmiocie wniosku. Samo zaś wyznaczenie
granic należy do Rady Ministrów .
W granicach swojego terytorium gmina sprawuje władztwo publiczne, w szcze-
gólności stanowi powszechnie obowiązujące przepisy prawne, zwane aktami prawa
miejscowego, ustala zasady ładu przestrzennego oraz podatki i opłaty lokalne, określa
kierunki rozwoju społeczno-gospodarczego itp. W tym zakresie jest, z uwzględnie-
niem ograniczeń ustawowych, suwerenna. Terytorium nie należy natomiast do niej
w sensie prywatnoprawnym. Z tego punktu widzenia władają nim różne podmioty
prawa cywilnego: gmina (grunty komunalne), Skarb Państwa, państwowe samorządo-
we i prywatne osoby prawne oraz osoby fizyczne. Różne są też tytuły i formy prawne
3 Wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 9/14.
4 Wyrok NSA z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1887/13.
5 Zob. też: Krawczyk R.P.: Glosa do wyroku NSA z 17 marca 1995 r., sygn. akt SA/Lu 2302/94.
Komentarz Kamilla Grobicka-Madej
13
Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem
art. 2
tego władania (własność, wieczyste użytkowanie, prawa rzeczowe ograniczone, posia-
danie itp.) [Szewc i in. 2012, s. 39].
Art. 2. 1. Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność.
2. Gmina posiada osobowość prawną.
3. Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej.
Wykonywanie przez gminę zadań publicznych na własną odpowiedzialność
oznacza, że jako jednostka samorządu terytorialnego, działając na swoim terenie,
jest ona suwerenna, a jej uprawnienia w tym zakresie mogą być ograniczane tylko
przepisami ustaw. Zadania publiczne realizowane są w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność. Konsekwencją faktu posiadania przez gminę osobowości prawnej
jest jej zdolność do czynności prawnych dokonywanych, zgodnie z art. 38 k.c., za
pośrednictwem organów w sposób przewidziany w ustawie i w statucie gminy. Oso-
bowość prawną posiada gmina jako taka, czyli to gmina posiada mienie i dysponuje
majątkiem, gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań
publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to ona prowadzi go-
spodarkę finansową i może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia,
tworzyć związki i stowarzyszenia, i to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów
prawa miejscowego, a gminę – jako osobę prawną – reprezentuje wójt6.
Osobowość prawną przyznaje gminie Konstytucja RP, stwierdzając w art. 165 ust. 1,
że gmina zyskuje osobowość prawną z mocy prawa z chwilą jej powstania. W związku
z tym – podobnie jak każda inna osoba prawna – może być podmiotem praw i obo-
wiązków oraz podejmować czynności o charakterze cywilnoprawnym. Posiada zatem
zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych. Przyznanie gminie osobowości
prawnej uzasadnione jest w szczególności odrębnością majątkową gminy (mienie
gminne), samodzielnością finansową oraz potrzebą występowania w obrocie praw-
nym we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność [Zieliński 2003, s. 26].
Osobowość prawna jednostki samorządu terytorialnego jest rękojmią samorządno-
ści gminy. W przeciwieństwie do organów państwowych, których osobowość prawna
jest stopiona z osobowością państwa, gmina może wchodzić z organami państwowymi
w stosunki charakterystyczne dla dwóch równorzędnych jednostek organizacyjnych.
Możliwość nawiązania stosunków prawnych z organami państwa stwarza gminie od-
rębna podmiotowość prawa. Podmiotowość tę zapewnia osobowość prawna [Zieliński
2003, s. 26].
W literaturze wyrażany jest pogląd, że samodzielność i jej gwarancje stanowią
jeden z kluczowych problemów samorządowego charakteru gminy i jej organów.
Splata się tu szereg istotnych zagadnień prawnych, zarówno natury ustrojowej – pozy-
cja poszczególnych podmiotów, kompetencja organów, wzajemne stosunki organów
6 Uchwała NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12; wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2013 r., sygn. akt
V SA/Wa 1493/12.
14
art. 2
Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem
samorządowych i rządowych, jak i proceduralnej – formy i środki ochrony, tryb postę-
powania i charakter kontroli nad tą grupą stosunków prawnych. Jest to zagadnienie
wieloaspektowe, nasuwające szereg pytań teoretyczno-prawnych, legislacyjnych, jak
i dotyczących praktyki stosowania przyjętych rozwiązań ustawowych. Po pierwsze,
jak należy rozumieć samodzielność gminy, jakie elementy ją wyznaczają i jakie są jej
granice. Po drugie – jakie są gwarancje jej nienaruszalności, co stanowi przedmiot tej
ochrony. Po trzecie – jakimi środkami samodzielność ta może być chroniona i komu
powierza się tę ochronę. Po czwarte – jakiego typu uprawnienia przysługują sądom
administracyjnym. Po piąte wreszcie – czy formy ochrony są wystarczające i skuteczne,
tzn. czy w dostateczny sposób gwarantują samodzielność [Rabska 1991, s. 46].
Zygmunt Niewiadomski, zastanawiając się nad istotą samorządu terytorialnego,
swoje rozważania kończy następującą konkluzją: samorząd terytorialny jawi się jako
wyodrębniony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa, związek lokalnego
społeczeństwa, powołany do samodzielnego wykonywania administracji państwowej,
wyposażony w materialne środki umożliwiające wykonywanie nałożonych nań zadań.
Z faktu wyodrębnienia związku samorządowego, znajdującego wyraz w przyznanej
osobowości prawnej, wynika jego niezależność od innych części aparatu państwo-
wego, a w konsekwencji możliwość kształtowania własnej, wewnętrznej organizacji,
wyborów organów przedstawicielskich oraz uprawnienia do stanowienia prawa lo-
kalnego. Z kolei z faktu wykonywania administracji państwowej wynika możliwość
stosowania przezeń władztwa administracyjnego oraz podległość nadzorowi państwa
[za: Paziewska 2011, s. 36].
Istota samodzielności gminy polega na tym, że w ramach obowiązującego porząd-
ku prawnego gmina we własnym zakresie (sama), bez dyktatu zewnętrznego i odgór-
nych poleceń, decyduje o wszystkich sprawach lokalnych, w szczególności o swoim
ustroju, lokalnym porządku prawnym, podatkach i opłatach lokalnych, przeznacze-
niu mienia komunalnego i zasadach korzystania z obiektów publicznych, zagospoda-
rowaniu przestrzennym, zakresie podejmowanych inwestycji, kolejności, sposobach
i środkach ich realizacji, a także o związanych z tym nakładach finansowych i rzeczo-
wych. Inaczej mówiąc, samodzielność gminy oznacza, że w granicach wynikających
z ustaw nie jest ona podporządkowana czyjejkolwiek woli oraz że w tych granicach
podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie własną wolą, wyrażo-
ną przez jej organy pochodzące z wyboru. A zatem, samodzielność ta wynika z granic
określonych przez ustawy, precyzyjnie ustalających zakres przedmiotowy7, w którym
samodzielność ta obowiązuje. Tak więc zakres i treść tej samodzielności można ustalić
dopiero za pomocą wykładni odniesionej do konkretnej sytuacji [Szewc i in. 2012,
s. 47–48].
Samodzielność gminy nie oznacza jednak pełnej niezależności, z uwagi choćby
na zasadę praworządności (art. 2 Konstytucji RP) wymaga jednolitego stosowania pra-
wa w całym państwie. Samodzielność samorządu nie ma charakteru bezwzględnego,
ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność jego jednostek. Samodziel-
ność samorządu nie może być jednak zniesiona w całości lub w części przesądzającej
7 Ustawa o samorządzie gminnym w wielu przepisach wprost wskazuje na gminę jako wykonawcę zadań i kom-
petencji (przykładowo art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 40, art. 43, art. 51, art. 64, art. 84).
Komentarz Kamilla Grobicka-Madej
15
Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem
art. 2
o jej istocie. Zgodnie z orzecznictwem TK8, ingerencja ustawodawcy w samodzielność
samorządu wymaga od strony formalnej zachowania rangi ustawowej przepisów
wkraczających w sferę konstytucyjnie chronionej samodzielności oraz dochowania
koniecznej precyzji w zupełności sformułowań, tak aby ograniczenia samodzielności
gmin nie mogły być interpretowane rozszerzająco [Złakowski 2011, s. 13].
Jak to podkreślił TK,9 samodzielność gmin jest wartością chronioną, lecz nie ab-
solutną. Ochrona tej wartości nie może wykluczać, znosić całkowicie albo w istotnej
części prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. Samodzielność
ta polega m.in. na działaniu samorządu w ramach ustaw, co należy rozumieć także
i w ten sposób, iż celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu – w tym
zwłaszcza gmin jako jednostek podstawowych (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP) – musi
być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie jednolitym by
się realizowała.
Nie narusza zasady samodzielności ograniczenie wynikające z ustawy, jeżeli znaj-
duje ono uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach. Jednostki
samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania, uczestnicząc w sprawowaniu wła-
dzy publicznej w granicach przyznanej im przez ustawodawcę i prawem chronionej
samodzielności. To oznacza, że samodzielność ta może podlegać ograniczeniom
wynikającym z ustaw. Według orzecznictwa TK, swoboda regulacyjna prawodaw-
cy podlega ograniczeniom zarówno formalno-proceduralnym, jak i materialnym.
W aspekcie formalnym gwarancją samodzielności jest możliwość wprowadzania zaka-
zów wyłącznie w formie ustawy. Gwarancja ta stanowi o niezależności samorządu od
administracji rządowej. W aspekcie materialnym ingerencja ustawodawcy musi znaj-
dować uzasadnienie w konstytucyjnie chronionych celach i wartościach, dla ochrony
których ustawodawca wprowadza ograniczenie swobody działalności samorządu.
Ingerencja ustawodawcy nie może też być nadmierna, tzn. nie może wykraczać poza
granice niezbędne dla ochrony interesu publicznego10.
Samodzielność komunalna ukształtowana została w sposób klasyczny. Ma ona
różne aspekty, m.in.:
■■ organizacyjny i personalny (własne organy i struktury, prawo do obsadzania stano-
wisk w administracji komunalnej, przedsiębiorstwach, zakładach i innych instytu-
cjach samorządowych),
■■ administracyjny (własne kompetencje do stanowienia przepisów administracyj-
nych i do sprawowania władztwa administracyjnego w formach indywidualnych
– w ramach upoważnień ustawowych),
■■ ekonomiczny (zasoby majątkowe, w tym uprawnienia właścicielskie i środki finan-
sowe),
■■ polityczny (wolne wybory oparte na kryterium interesu lokalnego, a nie na dyle-
matach rangi ogólnopaństwowej).
Tak określona samodzielność gminy – jako podmiotu zdecentralizowanej admini-
stracji publicznej i jako osoby prawnej – podlega ochronie sądowej [Kulesza 1995, s. 7].
8 Wyrok TK z 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97.
9 Wyrok TK z 20 marca 2007 r., sygn. akt K 35/05.
10 Wyrok TK z 4 maja 1998 r., sygn. akt K. 38/97; wyrok TK z 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 21/01.
16
art. 2
Ustawa o samorządzie gminnym z komentarzem
Gminy podlegają szerokiej ochronie sądowej. Przedmiotowo obejmuje ona:
1) ustrój gminy – ponieważ ukonstytuowanie organów gminy należy do wyłącznych
uprawień samorządowych bez ingerencji organów administracji państwowej. Za-
wieszenie organów gminy w czynnościach może być dokonane w trybie nadzoru
tylko w określonym ustawowo przypadku i może być zaskarżone,
2) przyznane w ustawie kompetencje – co wyraża się w tym, że tylko ustawa może
przyznać prawo decydowania w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym in-
nym organom oraz w nienaruszalności uchwał organów gminy podejmowanych
zgodnie z prawem,
3) uprawnienia do nabycia mienia komunalnego .
Dla ochrony samodzielności zastosowana została powszechnie obowiązująca kon-
strukcja zaskarżenia do sądu administracyjnego.
Ochrona w materii prawa administracyjnego
W artykule 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. wskazano, że na akty nadzoru nad działalnością
organów jednostek samorządu terytorialnego przysługuje skarga do sądu administra-
cyjnego. Sąd administracyjny jest zatem gwarantem samodzielności gminy [Rabska
1991, s. 49].
Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest
wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może ona być – jako osoba prawna
– stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej
interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu po-
stępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego.
Ustawa może jednak organowi JST wyznaczyć rolę organu administracji publicznej
w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on „bronił” interesu jednostki samo-
rządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.
Powierzenie zatem organowi JST właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej
w formie decyzji administracyjnej – niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy
ustawy, czy też w drodze porozumienia – wyłącza możliwość dochodzenia przez tę
jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy są-
dowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie
ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem
uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani też legitymowa-
nym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego11.
Ochrona na gruncie prawa cywilnego
Podstawowym instrumentem sądowej ochrony samodzielności JST jest prawo
wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a ponadto powództwo cywilne do sądu
powszechnego [Jagoda 2014, s. 12]. Artykuł 165 Konstytucji RP jest źródłem prywatno-
prawnej podmiotowości jednostek samorządu terytorialnego. Gminy w obrocie cywil-
noprawnym, zwłaszcza w zakresie prawa własności i praw majątkowych, powinny być
11 Uchwała NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03.
Komentarz Kamilla Grobicka-Madej
17
Pobierz darmowy fragment (pdf)