Zbiór artykułów dotyczących rzecznictwa interesów w Unii Europejskiej, w szczególności działań na rzecz polskich interesów gospodarczych i społecznych. Autorzy związani z różnymi ośrodkami naukowymi i unijnymi koncentrują się w swoich analizach na takich zagadnieniach jak: polskie interesy w UE, wpływ prawa unijnego na polityki publiczne w Polsce, prawna regulacja lobbingu, a także reprezentacja interesów państw spoza UE.
Istotną częścią książki jest praktyczne spojrzenie pracowników instytucji unijnych na prezentowaną problematykę. Publikacja zawiera wiele cennych wskazówek dla decydentów mogących wzmocnić polski lobbing w strukturach UE.
Darmowy fragment publikacji:
Urszula Kurczewska1,
Krzysztof Jasiecki2
Reprezentacja interesów
polskich organizacji biznesu w Unii Europejskiej –
nowe wyzwania i ograniczenia
Abstract
The article presents the results of the international comparative studies on the strategy of
representation of business organizations in Poland and other European Union states. The
author puts forward the thesis that the Polish business organizations are adapting their
national lobbying strategies to the requirements of the European scene of representation
of interests, but do not take full advantage of the opportunities offered by the EU
institutions. Their actions are defensive and often late, and involvement in the consultation
procedures is low. The Polish business organizations are undergoing a rapid process of
Europeanization and adapting to the conditions of the complex political system of the
EU. However, it is a difficult and costly process requiring flexibility and ability to adapt.
Keywords: representation of interests, lobbying, business organizations, European Union.
Słowa kluczowe: reprezentacja interesów, lobbing, organizacje biznesu, Unia Europejska.
1 Dr hab. Urszula Kurczewska jest adiunktem w Instytucie Socjologii Uniwersytetu War-
szawskiego oraz profesorem nadzwyczajnym w Kolegium Ekonomiczno-Społecznym w Szkole
Głównej Handlowej. Jest autorką i współautorką licznych publikacji na temat lobbingu i grup
interesu w Unii Europejskiej, m.in. Organizacje biznesu w UE. Aktorzy, strategie, interesy, reguły
(2016), oraz kierownikiem kilku projektów międzynarodowych na temat reprezentacji intere-
sów w UE, m.in. Jean Monnet Chair oraz Jean Monnet Module „Interest representation and
policy-making in the European Union” (IREU).
2 Prof. zw. dr hab. Krzysztof Jasiecki, Instytut Filozofii i Socjologii Polskiej Akademii
Nauk w Warszawie. Autor i współautor publikacji na temat instytucjonalnych modeli kapitali-
zmu, elit politycznych i gospodarczych, grup interesu, lobbingu, dialogu społecznego oraz dia-
logu obywatelskiego. Opublikował m.in. Kapitalizm po polsku. Między modernizacją a peryferia-
mi Unii Europejskiej (2013), Grupy interesu i lobbing. Polskie doświadczenia w unijnym kontekście
(2011).
Reprezentacja interesow.indd 27
2017-08-22 20:15:28
28
Urszula Kurczewska, Krzysztof Jasiecki
Wprowadzenie
W 2016 roku minęło 12 lat od przystąpienia Polski do UE i jest to znakomi-
ta okazja do dokonania oceny, na ile nasz kraj wykorzystał szanse i możliwości
wynikające z procesu integracji europejskiej. Szczególnie podkreślane są pozy-
tywne zmiany widoczne w sferze gospodarczej, politycznej i społecznej. Również
w zakresie reprezentacji interesów nastąpiły istotne przekształcenia, a polscy
interesariusze musieli zmodyfikować swoje strategie lobbingowe i dostosować je
do nowych warunków zarówno na poziomie krajowym, jak i na szczeblu UE. Pol-
skie organizacje biznesu stanęły wobec konieczności stworzenia nowych strategii
reprezentowania interesów wobec instytucji UE. W wielu przypadkach brak do-
świadczenia, niedostateczne rozpoznanie oraz zdefiniowanie zasad i reguł rządzą-
cych europejską areną prowadziły do porażek i niepowodzeń w lobbingu polskich
stowarzyszeń. Jednak w ostatnim czasie odnotować należy kilka spektakularnych
sukcesów w reprezentowaniu interesów na szczeblu Unii, między innymi sektora
energetycznego i producentów wyrobów tytoniowych.
Do tej pory powstały nieliczne analizy reprezentacji interesów polskich or-
ganizacji gospodarczych. Większość badań koncentruje się na kwestiach defini-
cyjnych, systematyzujących i wprowadzających do problematyki zapośredniczania
interesów3. Pojawiają się także szczegółowe analizy przypadków4, które jednak
nie pozwalają na konstruowanie uogólnień. Zaniedbanym tematem jest kwestia
organizacji i funkcjonowania samych grup interesu, szczególnie stowarzyszeń biz-
nesu. Nie podjęto wysiłku realizacji badań ilościowych, które mogłyby znacznie
wzbogacić wyniki analiz przypadków i pozwolić na stworzenie pewnych generali-
zacji. Projekt „EUROLOB II” realizowany pod kierunkiem prof. B. Kohler-Koch
w Mannheim Centre for European Social Research na Uniwersytecie w Mann-
heim jest pierwszym, który umożliwia przeprowadzenie badań ilościowych funk-
cjonowania polskich stowarzyszeń biznesu, ich struktur, posiadanych zasobów,
form współpracy z partnerami, relacji z instytucjami etc., a także pozwala na
3 K. Jasiecki, M. Molęda-Zdziech, U. Kurczewska, Lobbing. Sztuka skutecznego wywiera-
nia wpływu, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2006; U. Kurczewska, M. Molęda-Zdziech, Lob-
bing w Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2002; U. Kurczewska, Lobbing
i grupy interesu w Unii Europejskiej. Proces konsolidacji systemu, WN PWN, Warszawa 2011;
K. Rybiński, Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa, Vistula, Warszawa 2012.
4 The capacity of Central and East European interest groups to participate in EU governance,
D. Obradovic, H. Pleines (red.), Ibidem Publishers, Stuttgart 2007; T.A. Börzel, A. Buzogány,
Governing EU accession in transition countries: The role of non-state actors, „Acta Politica” 2010,
Vol. 45, No. 1–2; J. Einbock, G. Fuchs, H. Pleines, Representation of Polish Interest Groups at the
EU Level, KICES Working Papers, No. 7 December 2006, http://www.eu-newgov.org/datalists/
deliverables_detail.asp? ProjectID=24 [data dostępu: 15.09.2016].
Reprezentacja interesow.indd 28
2017-08-22 20:15:28
Reprezentacja interesów polskich organizacji biznesu w Unii Europejskiej...
29
analizę porównawczą ugrupowań z różnych państw członkowskich UE. Badaniem
w projekcie „EUROLOB II” objęto organizacje biznesu w Niemczech, Wielkiej
Brytanii, Francji i Polsce oraz europejskie stowarzyszenia biznesu, a także eu-
ropejskie organizacje pozarządowe reprezentujące interesy społeczne i grupę
przedsiębiorstw. W badaniu zastosowano kwestionariusz składający się z 25 pytań
zamkniętych i otwartych. Grupa docelowa liczyła ponad 1964 podmioty, ale ze
względu na niezbyt wysoką stopę zwrotu ankiet (28,8 ) ostatecznie w badaniach
wzięło udział 566 ugrupowań i firm, w tym 56 stowarzyszeń z Polski (stopa zwrotu
w Polsce wyniosła 42,42 , co świadczy o wysokim poziomie reprezentatywności)5.
Badanie sondażowe zrealizowano w okresie 2012–20136.
Głównym celem prezentowanego opracowania jest analiza ilościowa strategii
reprezentacji interesów polskich organizacji biznesu na poziomie UE uzyskana na
podstawie danych z badań sondażowych „EUROLOB II” oraz próba odpowiedzi
na pytanie, czy w pełni wykorzystują możliwości oferowane przez unijne instytucje
i czy stają się aktywnym aktorem na europejskiej scenie lobbingu. Można zakła-
dać, że polskie ugrupowania stosują dwie różne strategie reprezentacji interesów:
jedną wobec instytucji krajowych, drugą zaś wobec organów UE. To oznacza, że
przyjęły różne modele wywierania wpływu, które odpowiadają uwarunkowaniom
danego kontekstu. Tekst przedstawia wyniki badań sondażowych przede wszyst-
kim polskich ugrupowań, ale dla analizy porównawczej prezentowane są także
wyniki badań organizacji biznesu z innych państw oraz stowarzyszeń europejskich.
Kontakty bezpośrednie z instytucjami UE
jako główny element strategii reprezentacji interesów
Działalność lobbingowa w UE jest złożonym i wielowymiarowym przed-
sięwzięciem, w którym udział bierze wiele podmiotów dysponujących różnymi
dobrami, w tym zasobami informacyjnymi, poparciem społecznym czy siłą eko-
nomiczną7. Umiejętność zarządzania nimi w dużym stopniu warunkuje skutecz-
ność reprezentacji interesów. Zasoby te są obiektem wymiany między interesa-
riuszami i instytucjami UE. Intensywność relacji wymiany różni się w zależności
5 B. Kohler-Koch, Ch. Quittkat, U. Kurczewska, Interest Intermediation in the European
Union Revisted. Raport on a Survey Study, MZES Universitat, Mannheim 2013, s. 8.
6 Szersze omówienie wyników badań „EUROLOB II” prezentowane jest w: U. Kurczew-
ska, Organizacje biznesu w Unii Europejskiej. Aktorzy, strategie, interesy, reguły, Oficyna Wydawni-
cza SGH, Warszawa 2016, rozdziały 1–3 oraz w B. Kohler-Koch, Ch. Quittkat, U. Kurczewska,
Interest Intermediation in the European…, op. cit.
7 H. Kluver, Lobbying in the European Union. Interest Groups, Lobbying Coalitions, and
Policy Change, Oxford University Press, Oxford 2013, s. 154.
Reprezentacja interesow.indd 29
2017-08-22 20:15:28
30
Urszula Kurczewska, Krzysztof Jasiecki
od kontekstu, charakteru danej polityki, zapotrzebowania na te trzy typy zasobów
oraz możliwości uzyskania wpływu na unijny proces decyzyjny. Niektóre polityki
UE mają charakter głównie techniczny, inne są bardziej złożone i zawierają ele-
menty zarówno techniczne, jak i polityczne, ekonomiczne, społeczne czy ideolo-
giczne. Dana polityka i jej kontekst definiują środowisko, w którym grupy interesu
konkurują między sobą, starając się uzyskać jak największy wpływ. Mogą ułatwić
lub utrudnić działania lobbingowe8. Co więcej, ze względu na dynamiczne zmiany
w politykach Unii, metodach zarządzania, a także preferencjach państw człon-
kowskich, również europejska arena reprezentacji interesów podlega znaczącym
przekształceniom. W tym tak zmiennym i często nieprzewidywalnym środowisku
grupy interesu są zmuszone do dostosowywania swoich strategii lobbingowych do
coraz to nowych wymogów. Szczególnie dla interesariuszy z nowych państw człon-
kowskich, w tym z Polski, stanowi to istotne wyzwanie.
Wyniki badań „EUROLOB II” pozwalają stwierdzić, że polskie organizacje
biznesu w ciągu ostatnich kilku lat starają się wykorzystać możliwości w zakresie
reprezentacji interesów wobec instytucji UE, jednak próby te nie zawsze są wystar-
czające i nie zawsze przynoszą oczekiwane efekty. Owszem, zdobywają wiedzę na
temat specyfiki unijnego systemu zapośredniczenia interesów, podejmują się bu-
dowania sojuszy i koalicji, nawiązują bezpośrednie relacje z głównymi instytucjami
UE i wchodzą w sieci współpracy z innymi aktorami lobbingowymi. Mimo to pol-
skie ugrupowania nie wykorzystują dostatecznie możliwości oferowanych przez
unijne instytucje i nie stały się ważnym aktorem na europejskiej arenie lobbingu.
Okazuje się, że wśród badanych polskich ugrupowań biznesu ponad 66
utrzymuje relacje z unijnymi organami, głównie z Komisją Europejską (KE)
i Parlamentem Europejskim (PE). Można przypuszczać, że większość polskich
organizacji nie tylko trafnie identyfikuje główne ośrodki decyzyjne na szczeblu
UE, kreujące unijne polityki gospodarcze, ale też identyfikuje możliwości dostę-
pu i wpływu na podejmowane przez nie decyzje, wchodzi w bezpośrednie relacje
z nimi i usiłuje brać udział w procesie stanowienia unijnego prawa. W mniejszym
stopniu stowarzyszenia zainteresowane są innymi instytucjami. Tylko co druga
organizacja ma kontakty z Radą UE, a jeszcze mniej – z unijnymi agencjami i in-
stytucjami regulacyjnymi i standaryzacyjnymi. Tylko co dziesiąta ma styczność
z Radą Europejską. Można zakładać, że ugrupowania dobrze orientują się nie
tylko w zakresach kompetencji poszczególnych organów, ale także ich otwartości
i dostępności dla interesariuszy zewnętrznych. Zarówno KE, jak i PE prowadzą
politykę otwartości i inkluzywności wobec aktorów zewnętrznych, włączając ich
do procedur decyzyjnych, głównie przez organizację konsultacji społecznych oraz
grup roboczych i eksperckich. Polityka ta ma służyć nie tyle demokratyzacji pro-
cesu legislacyjnego, ile raczej legitymizacji podejmowanych przez nie decyzji oraz
8 Ibidem, s. 57.
Reprezentacja interesow.indd 30
2017-08-22 20:15:28
Reprezentacja interesów polskich organizacji biznesu w Unii Europejskiej...
31
pozyskiwaniu wiedzy i informacji na temat preferencji, interesów i oczekiwań ak-
torów zaangażowanych w daną politykę sektorową.
Wykres 1 . Polskie organizacje biznesu utrzymujące kontakty bezpośrednie z poszczegól-
nymi instytucjami UE ( )
Unijne
agencje
45
66
64
Parlament
Europejski
Komisja
Europejska
70
60
50
40
30
20
10
0
40
18
Unijne
instytucje reguł
50
Rada UE
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z „EUROLOB II”.
Rada
Europejska
organizacji
Natomiast Rada Europejska i Rada UE, mimo iż są głównymi instytucjami
decyzyjnymi, nie przyciągają uwagi aktorów lobbingowych ze względu na ograni-
czoną dostępność. Prace w obydwu instytucjach mają charakter niejawny i eksklu-
zywny, co uniemożliwia włączenie podmiotów zewnętrznych.
Większość polskich ugrupowań utrzymuje kontakty z instytucjami UE, ale
w porównaniu do organizacji biznesu z Niemiec, Francji czy stowarzyszeń euro-
pejskich to wciąż niewiele. Okazuje się bowiem, że 80 organizacji niemieckich
i 73 francuskich ma tego rodzaju kontakty. To oznacza, że dostrzegają one
konieczność kontaktowania się z głównymi ośrodkami decyzyjnymi na szczeblu
UE oraz że istnieją możliwości i sprzyjające warunki do inicjowania i utrzymywa-
nia takich relacji. Można zatem przypuszczać, że pod tym względem ponad 30
polskich ugrupowań nie wykorzystuje istniejącego potencjału. Jeszcze większe
różnice występują między polskimi i europejskimi ugrupowaniami, wśród których
niemal wszystkie (93 ) utrzymują regularne i częste relacje z unijnymi organami.
Reprezentacja interesow.indd 31
2017-08-22 20:15:28
32
Urszula Kurczewska, Krzysztof Jasiecki
Wykres 2 . Interesariusze utrzymujący kontakty bezpośrednie z instytucjami UE ( )
0
10
20
30
61
40
50
60
70
90
100
80
39
Org. brytyjskie
Org. francuskie
Org. niemieckie
Org. polskie
Org. europejskie
Europejskie
NGOs
Firmy
Ogółem
73
80
66
69
77
Tak
93
93
27
20
34
31
23
7
7
Nie
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z „EUROLOB II”.
Oczywiście stowarzyszeniom krajowym jest znacznie trudniej prowadzić lobbing
na szczeblu UE, gdyż to wymaga zaadaptowania dotychczasowych krajowych stra-
tegii reprezentacji interesów do uwarunkowań europejskiej areny lobbingu. Jed-
nak zdecydowana większość ugrupowań niemieckich i francuskich nie ma z tym
problemu. To unaocznia, że polskie stowarzyszenia biznesu nie w pełni wykorzy-
stują możliwości bezpośredniego dostępu do instytucji unijnych, a tym samym
pozbywają się szansy wpływu na podejmowane przez nie decyzje.
Chociaż 2/3 polskich organizacji biznesu kontaktuje się z organami unijnymi,
to jednak częstotliwość tych relacji jest dość niska. W większości są to kontakty
rzadkie i bardzo rzadkie. Najczęściej (tj. co miesiąc lub co kwartał) spotykają się
z przedstawicielami KE na poziomie prac merytorycznych, czyli z urzędnikami
średniego szczebla lub dyrektorami w poszczególnych dyrekcjach generalnych.
Tylko jedno stowarzyszenie spotyka się co tydzień, a co trzecie ugrupowanie – za-
ledwie raz lub dwa razy w roku. Jeszcze rzadsze są kontakty na poziomie politycz-
nym, tzn. z komisarzami lub członkami ich gabinetów. Mimo iż polskie organiza-
cje doceniają wagę i znaczenie KE w formułowaniu polityk gospodarczych, które
są implementowane w kraju, to jednak większość z nich unika częstych kontaktów
bezpośrednich, ograniczając się jedynie do sporadycznych spotkań.
Reprezentacja interesow.indd 32
2017-08-22 20:15:28
Reprezentacja interesów polskich organizacji biznesu w Unii Europejskiej...
33
Również z PE kontakty polskich stowarzyszeń biznesu są raczej rzadkie,
chociaż ich częstotliwość jest trochę wyższa niż z KE. Z reguły są to spotkania
bezpośrednie z europosłami lub z komisjami parlamentarnymi i ich sprawoz-
dawcami. Można przypuszczać, że relacje te ograniczają się zwykle do polskich
deputowanych w PE, z którymi organizacje kontaktują się często w kraju i pod-
czas wizyt w Brukseli. O intensywności relacji z polskimi europosłami świadczą
liczne doniesienia medialne na temat wspólnych konferencji, lokalnych wydarzeń
czy wystąpień. Co więcej, większość organizacji uważa, że najbardziej skuteczne
w reprezentacji interesów są bezpośrednie kontakty z decydentami. To oznacza
koncentrację działań lobbingowych polskich podmiotów w PE na relacjach in-
terpersonalnych głównie z polskimi deputowanymi, a nie z innymi członkami
Parlamentu, w tym – kluczowymi sprawozdawcami projektów legislacyjnych.
Koncentracja na kontaktach z polskimi przedstawicielami wskazuje na dominację
„krajowej ścieżki wpływu” w strategiach polskich ugrupowań biznesu.
Tabela 1. Częstotliwość bezpośrednich kontaktów polskich organizacji biznesu z instytucja-
mi UE ( )
Instytucje UE
Komisja Europejska
– poziom polityczny (komisarze i gabinety)
– poziom prac merytorycznych (np. dyrektorzy
generalni, urzędnicy średniego szczebla)
Parlament Europejski
– komisje i sprawozdawcy
– posłowie do PE
– sekretariat PE
Rada UE
– poziom ministrów
– COREPER, grupy robocze
– Sekretariat Generalny Rady
Rada Europejska
Instytucje regulacyjne i standaryzacyjne
(np. CEN, CENELEC)
Agencje UE, np. EEA (ochrona środowiska),
EFSA (bezpieczeństwo żywności) etc.
e
i
k
d
a
z
r
y
t
k
a
t
n
o
K
)
u
k
o
r
ł
ó
p
o
c
b
u
l
u
k
o
r
w
z
a
r
(
e
t
s
ę
z
c
o
i
n
d
e
r
ś
c
ą
i
s
e
i
m
a
n
z
a
r
(
)
ł
a
t
r
a
w
k
b
u
l
y
t
k
a
t
n
o
K
32
37
32
32
27
23
23
18
14
32
9
25
18
32
0
4
27
0
4
9
36
9
e
t
s
ę
z
c
y
t
k
a
t
n
o
K
)
ń
e
i
z
d
y
t
o
c
(
0
4
0
0
0
0
0
0
0
0
0
)
w
(
m
e
z
a
R
41
66
50
64
27
27
50
18
18
41
45
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z „EUROLOB II”.
Reprezentacja interesow.indd 33
2017-08-22 20:15:28
34
Urszula Kurczewska, Krzysztof Jasiecki
W mniejszym stopniu polskie stowarzyszenia kontaktują się z Radą UE,
chociaż na poziomie Komitetu Stałych Przedstawicieli (COREPER) i grup ro-
boczych relacje są częstsze i mają charakter uzgodnień merytorycznych. Co wię-
cej, są to z reguły spotkania z reprezentantami polskiej administracji rządowej
i ekspertami, którzy zasiadają w grupach roboczych stałych lub ad hoc. Zdarza się,
że sami reprezentanci stowarzyszeń występują w roli ekspertów w tych grupach.
Tylko co czwarte ugrupowanie spotyka się z ministrami, a i to niezwykle rzadko
– nie częściej niż raz lub dwa razy w roku. Jeszcze rzadsze relacje stowarzyszenia
utrzymują z Radą Europejską. Zaledwie 14 z nich ma jakąkolwiek styczność
z tą instytucją. Sporadyczne są kontakty z instytucjami regulacyjnymi, standaryza-
cyjnymi i z unijnymi agencjami.
Można wnioskować, że polskie organizacje unikają kontaktów z instytucjami
UE na szczeblu uzgodnień politycznych, koncentrując się na kwestiach meryto-
rycznych i technicznych oraz bezpośrednich relacjach z polskimi przedstawiciela-
mi w głównych organach unijnych.
W ocenie strategii reprezentacji interesów polskich ugrupowań na szczeblu
UE należy wziąć pod uwagę analizę porównawczą ich lobbingu z działaniami
ugrupowań biznesowych z innych państw Unii. Okazuje się bowiem, że pod wzglę-
dem częstotliwości kontaktów z instytucjami UE polskie stowarzyszenia nie róż-
nią się zasadniczo od ugrupowań brytyjskich i francuskich. Natomiast występują
wyraźne różnice w przypadku stowarzyszeń niemieckich, które utrzymują liczne
i częste kontakty zarówno z KE, PE, jak i unijnymi instytucjami regulacyjnymi
i standaryzacyjnymi.
Z danych „EUROLOB II” wynika, że wszystkie krajowe organizacje najczęst-
sze kontakty utrzymują z KE na poziomie prac merytorycznych i technicznych
oraz z posłami i komisjami w PE. Co więcej, utrzymują częstsze relacje z tymi
ośrodkami decyzyjnymi, które oceniają jako najważniejsze dla reprezentacji
interesów w Brukseli. Natomiast z instytucjami mniej ważnymi (np. organami
regulacyjnymi, agencjami wykonawczymi) mają kontakty rzadkie (raz na pół
roku) lub bardzo rzadkie (raz na rok). Występują istotne podobieństwa w stra-
tegiach reprezentacji interesów na szczeblu UE między organizacjami polski-
mi, brytyjskimi i francuskimi, chociaż są też pewne niewielkie różnice. Jednak
pod względem liczby oraz częstotliwości kontaktów wyróżniają się ugrupowania
niemieckie. Jeśli już inicjują relacje na tym poziomie, to są one częste i bardzo
częste, a więc starają się wykorzystać nawiązane stosunki maksymalnie. Moż-
na też przypuszczać, że regularność i duża częstotliwość prowadzą do zacie-
śniania współpracy, jej przyspieszonej instytucjonalizacji, co stwarza większe
możliwości wpływu niemieckich organizacji na podejmowane przez Komisję
i Parlament decyzje. Interesujące jest to, że ugrupowania te równie często kon-
taktują się z unijnymi instytucjami regulacyjnymi i standaryzacyjnymi, co może
Reprezentacja interesow.indd 34
2017-08-22 20:15:28
Reprezentacja interesów polskich organizacji biznesu w Unii Europejskiej...
35
E
U
e
j
c
n
e
g
A
.
g
e
r
.
t
y
t
s
n
I
.
d
n
a
t
s
i
E
R
:
a
d
a
R
R
E
P
E
R
O
C
.
r
t
s
i
i
n
m
:
a
d
a
R
e
i
w
o
ł
s
o
p
:
E
P
e
j
s
i
m
o
k
:
E
P
.
r
t
s
i
n
i
m
d
a
:
E
K
y
n
z
c
y
t
i
l
o
p
:
E
K
0
6
0
5
0
4
0
3
0
2
0 0
1
)
(
E
U
i
m
a
j
c
u
t
y
t
s
n
i
i
l
m
y
n
ó
g
e
z
c
z
s
o
p
z
o
t
s
ę
z
c
i
o
t
s
ę
z
c
e
i
n
a
w
o
k
r
a
i
m
u
y
t
k
a
t
n
o
k
e
c
ą
j
u
m
y
z
r
t
u
e
w
o
j
a
r
k
e
j
c
a
z
i
n
a
g
r
O
.
3
s
e
r
k
y
W
.
l
o
p
.
g
r
O
.
m
e
i
n
.
g
r
O
.
c
n
a
r
f
.
g
r
O
.
t
y
r
b
.
g
r
O
.
”
I
I
B
O
L
O
R
U
E
„
z
h
c
y
n
a
d
e
i
w
a
t
s
d
o
p
a
n
e
n
s
a
ł
w
e
i
n
a
w
o
c
a
r
p
o
:
o
ł
d
ó
r
Ź
Reprezentacja interesow.indd 35
2017-08-22 20:15:28
36
Urszula Kurczewska, Krzysztof Jasiecki
wskazywać na docenianie ich roli jako regulatorów unijnych norm i standardów.
Jednocześnie stowarzyszenia z innych państw, w tym z Polski, raczej je pomijają.
Polskie organizacje wyróżniają częste kontakty z Komitetem Stałych Przedsta-
wicieli (COREPER) w Radzie UE. Co czwarte ugrupowanie spotyka się z jego
przedstawicielami regularnie i często. To może wskazywać na istnienie pogłębio-
nej współpracy między stowarzyszeniami a administracją rządową i traktowanie
jej jako głównego adwokata oraz orędownika interesów polskiego biznesu na
szczeblu UE.
Polskie organizacje biznesu dostrzegają zmiany w strukturze instytucjonalnej
UE, przede wszystkim w zakresie kompetencji poszczególnych organów, co ma
wpływ na możliwość reprezentacji interesów w Brukseli. Z jednej strony zauważa-
ją rosnącą rolę KE i PE – nie tylko ich zwiększone uprawnienia w procesie stano-
wienia prawa, ale też specjalną politykę wobec grup interesu promującą większą
otwartość i dostępność dla interesariuszy zewnętrznych. Z drugiej strony konsta-
tują spadek znaczenia instytucji krajowych dla lobbingu w Brukseli, szczególnie
parlamentów, ale także administracji rządowej, agencji i instytucji regulacyjnych
i standaryzacyjnych oraz organów władzy lokalnej. W opinii co czwartej lub nie-
mal co drugiej organizacji w ciągu ostatniej dekady nastąpił wyraźny spadek zna-
czenia organów krajowych dla reprezentacji interesów na szczeblu UE. Jedno-
cześnie zdecydowana większość ugrupowań (67–86 ) uważa, że istotnie wzrosło
znaczenie KE, PE i unijnych agencji.
Tabela 2. Opinie polskich organizacji biznesu na temat zmian roli i znaczenia poszczegól-
nych instytucji UE i organów krajowych dla reprezentacji interesów ( )
Instytucje UE
Spadek
znaczenia
Pozostaje na
tym samym
poziomie
Wzrost
znaczenia
0
Komisja Europejska
4
Parlament Europejski
5
Rada UE
4
Rada Europejska
0
Instytucje regulacyjne i standaryzacyjne UE
0
Agencje UE
23
Krajowa administracja rządowa
41
Krajowy parlament
23
Krajowe instytucje regulacyjne i standaryzacyjne
27
Krajowe agencje
23
Organy władzy regionalnej i lokalnej
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z „EUROLOB II”.
14
27
54
45
32
45
45
50
67
59
59
86
67
41
45
67
55
23
4
4
4
18
Reprezentacja interesow.indd 36
2017-08-22 20:15:28
Reprezentacja interesów polskich organizacji biznesu w Unii Europejskiej...
37
Opinie polskich organizacji biznesu na temat znaczenia unijnych i krajowych
instytucji dla reprezentacji interesów nie różnią się zasadniczo od opinii ugrupo-
wań z innych państw. Także organizacje niemieckie, brytyjskie i francuskie do-
strzegają zmiany na europejskiej arenie lobbingu, chociaż ich oceny są bardziej
umiarkowane. Tylko 17–19 ugrupowań z innych państw uważa, że zmniejszyła
się rola krajowych parlamentów i administracji rządowej, podczas gdy w Polsce
23–41 stowarzyszeń jest tego zdania. Można przypuszczać, że polskie organi-
zacje w większym stopniu dostrzegają zmiany znaczenia KE i PE i ograniczenie
roli instytucji krajowych ze względu na gwałtowniejsze przekształcenia krajowych
polityk i instytucji wynikające z konieczności szybkiego dostosowania – w ciągu
zaledwie dekady – do wymogów i standardów w UE, a także często występującą
słabość, opieszałość czy wręcz bezczynność krajowych organów w zakresie obrony
interesów polskich podmiotów w procesie stanowienia unijnego prawa.
Aby zrozumieć rosnące znaczenie KE w strukturze instytucjonalnej, należy
odwołać się do tez A. Moravcsika, który przekonywał, że państwa członkowskie
delegowały część swoich kompetencji na rzecz unijnych instytucji z dwóch powo-
dów9. Po pierwsze, instytucje ponadnarodowe zwiększyły skuteczność negocjacji
między państwami przez zapewnienie stałego forum negocjacyjnego i przez mo-
nitorowanie zgodności decyzji państw członkowskich. Po drugie, instytucje po-
nadnarodowe wzmacniają autonomię wobec krajowej areny przez wzrost własnej
legitymacji, wiarygodność unijnych polityk i izolowanie procesu podejmowania
decyzji od krajowych oponentów10. Również inni badacze11 podkreślają, że pań-
stwa członkowskie przekazują swoje uprawnienia na rzecz KE, aby zredukować
koszty transakcyjne formułowania unijnych polityk i zobowiązują się do przestrze-
gania ich porozumień. Także z funkcjonalistycznej perspektywy instytucjonalnego
wyboru państwa członkowskie dzielą się władzą z Komisją, aby zdobyć odpo-
wiednie doświadczenie w danej polityce i uwiarygodnić swoje zobowiązania, gdyż
brak takiej wiarygodności, nieprzestrzeganie ustaleń mogą zagrażać wspólnym
porozumieniom12. A zatem Komisja musi pełnić kilka ważnych funkcji, w zakresie
których państwa członkowskie przekazały jej część uprawnień. Dotyczy to przede
wszystkim formułowania agendy danej polityki, jej implementacji i monitoringu,
przestrzegania unijnego prawa. Rosnące uprawnienia Komisji, szczególnie w za-
kresie polityk gospodarczych, są przez organizacje biznesu dostrzegane i trakto-
9 A. Moravcsik, The Choice for Europe Subtitle Social Purpose and State Power from Mes-
sina to Maastricht, UCL Proess, London 1998, s. 21.
10 Ibidem, s. 21.
11 M.A. Pollack, The Engines of European Integration: Delegation, Agency, and Agenda Set-
ting in the EU, Oxford University Press, Oxford 2005, s. 26–28.
12 G. Majone, Two Logics of Delegation: Agency and Fiduciary Relations in EU Governance,
„European Union Politics” 2001, Vol. 2, Issue 1, s. 103–121.
Reprezentacja interesow.indd 37
2017-08-22 20:15:28
38
Urszula Kurczewska, Krzysztof Jasiecki
wane jako stymulator do modyfikacji strategii reprezentacji interesów w Brukseli
i większej koncentracji na możliwościach i warunkach dostępu do KE.
Podobieństwa i różnice w strategiach reprezentacji interesów
polskich organizacji biznesu wobec instytucji krajowych
i wobec organów UE
Aby porównać strategie lobbingu polskich organizacji biznesu stosowane na
szczeblu krajowym i wobec instytucji UE, należy przeanalizować, czy i w jakim
zakresie kontaktują się z poszczególnymi ośrodkami decyzyjnymi, jaka jest ich
aktywność i zdolność mobilizacji na tych dwóch poziomach, czy i w jakim zakresie
wykorzystują możliwości wywierania wpływu w procesach decyzyjnych.
Z danych „EUROLOB II” wynika, że polskie organizacje biznesu są na
krajowej scenie reprezentacji interesów niezwykle aktywnym aktorem. Już tutaj
widać różnice w strategiach reprezentacji interesów stosowanych na szczeblu kra-
jowym i UE. Wobec instytucji krajowych stowarzyszenia wykazują się niezwykłą
aktywnością, inwencją i mobilizacją, podczas gdy na szczeblu UE zachowują się
reaktywnie i defensywnie. Wszystkie badane stowarzyszenia utrzymują kontak-
ty z głównymi organami państwa, przede wszystkim z administracją rządową na
szczeblu prac merytorycznych, tj. z urzędnikami średniego szczebla. Kontakty
te są w większości częste (co miesiąc bądź co kwartał) lub bardzo częste (co ty-
dzień). To dość duża częstotliwość, która pozwala na prowadzenie regularnych
bezpośrednich konsultacji dotyczących spraw merytorycznych.
Również niemal wszystkie organizacje utrzymują relacje z ministrami lub
z Prezesem Rady Ministrów, ale w większości są one rzadkie (raz w roku lub co
pół roku), tylko co trzecie ugrupowanie spotyka się z ministrami częściej. Niemal
wszystkie ugrupowania kontaktują się z polskim parlamentem. Jeśli już spotykają
się z przedstawicielami Sejmu i Senatu, to najczęściej z członkami komisji parla-
mentarnych, znacznie rzadziej z posłami i senatorami, najrzadziej z partiami poli-
tycznymi. Najprawdopodobniej organizacjom zależy na merytorycznym i technicz-
nym ustalaniu szczegółów procedowanych projektów ustaw, stąd koncentracja na
relacjach z komisjami parlamentarnymi. Co więcej, w wielu przypadkach przed-
stawiciele stowarzyszeń biorą udział w posiedzeniach komisji parlamentarnych
i na bieżąco mogą obserwować proces przygotowywania i uchwalania ustaw oraz
w nim uczestniczyć. Najmniejszą popularnością cieszą się partie polityczne. Aż
27 organizacji w ogóle nie kontaktuje się z nimi, a co druga spotyka się z nimi
raz w roku lub co pół roku.
Reprezentacja interesow.indd 38
2017-08-22 20:15:28
Pobierz darmowy fragment (pdf)
