Darmowy fragment publikacji:
Poszczególne rozdziały napisali:
Zbigniew Cieślak – III, IV, VII pkt 4; Irena Lipowicz – II, V, VII pkt 2 i 3, XII, XIII;
Zygmunt Niewiadomski – I, VI, VII pkt 1, VIII; Grażyna Szpor – IX
(aktualizacja Andrzej Szpor), X, XI (aktualizacja Andrzej Szpor)
Redaktor prowadzący: Grażyna Polkowska-Nowak
Opra co wa nie re dak cyj ne: Małgorzata Nowak
Opracowanie techniczne: Agnieszka Dymkowska
Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka
© Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2013
Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana
ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych,
kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy.
ISBN 978-83-278-0311-5
LexisNexis Polska Sp. z o.o.
Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa
tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68
Infolinia: 22 572 99 99
Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92
www.lexisnexis.pl, e-mail: biuro@lexisnexis.pl
Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.lexisnexis.pl
Spis treści
Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
ROZDZIAŁ I. Rozwój nauki prawa administracyjnego w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Początki nauki prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Nauka prawa administracyjnego w dwudziestoleciu międzywojennym
. . . . . . . . . .
3. Lata powojenne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
ROZDZIAŁ II. Istota administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Pojęcie administracji. Administracja publiczna a państwowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1. System trójpodziału władz
1.2. Związanie administracji prawem. Sfera wewnętrzna i zewnętrzna
11
13
15
15
17
19
21
21
30
administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31
1.3. Legitymacja demokratyczna; efektywność i akceptacja jako źródła legitymacji
administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.4. Administracja w społeczeństwie informacyjnym
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.5. Administracja wobec wyzwań globalizacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Władztwo administracyjne
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Rodzaje administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1. Administracja świadcząca
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2. Administracja infrastruktury . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Europeizacja prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
ROZDZIAŁ III. Istota i zakres prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Ogólna charakterystyka prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Określenie prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Rodzaje norm prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1. Normy regulujące właściwość . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2. Normy materialnoprawne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3. Normy zadaniowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.4. Normy określające prawne formy działania
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Zasady prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Odpowiedzialność w prawie administracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34
35
37
43
44
44
46
47
50
52
52
54
58
58
59
59
60
60
65
68
6
Spis treści
ROZDZIAŁ IV. Podstawowe instytucje prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . .
1. Konstrukcje przepisów prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.1. Przepisy uprawniające organy administracji publicznej do działania . . . . . . .
1.2. Przepisy odsyłające . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3. Przepisy prawne zawierające definicje legalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.4. Przepisy zawierające pojęcia niedookreślone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.5. Konstrukcja uznania administracyjnego
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.6. Normy techniczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.7. Preambuła . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.8. Ogólna charakterystyka procesu stanowienia prawa administracyjnego
. . . .
1.9. Ogólna charakterystyka procesu stosowania prawa administracyjnego . . . . .
1.10. Wykładnia przepisów prawa administracyjnego
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Podstawowe pojęcia nauki prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.1. Cel i zadania
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2. Właściwość . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3. Kompetencja
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.4. Organizacyjne i pozaorganizacyjne więzi prawne w administracji
. . . . . . . . . .
2.5. Uprawnienie i obowiązek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.6. Interes w prawie administracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Teoretycznoprawne konstrukcje nauki prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . .
3.1. Stosunek administracyjnoprawny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.2. Publiczne prawa podmiotowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3.3. Władztwo administracyjne
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
69
70
71
72
73
73
74
76
77
77
78
79
80
80
81
83
84
87
87
88
88
90
91
92
ROZDZIAŁ V. Źródła prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
93
1. Podział na prawo zewnętrzne i prawo wewnętrzne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
93
2. Rodzaje źródeł . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
96
2.1. Konstytucja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
97
2.2. Umowa międzynarodowa jako źródło prawa międzynarodowego . . . . . . . . . . .
99
2.3. Ustawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
2.4. Rozporządzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
2.5. Zarządzenie i inne akty wewnętrzne organów centralnych
. . . . . . . . . . . . . . . . 103
2.6. Akty prawa miejscowego (lokalnego i ponadlokalnego) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
ROZDZIAŁ VI. Działy prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
1. Prawo ustrojowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
1.1. Pojęcie prawa ustrojowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
1.2. Prawo ustrojowe w systemie prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
2. Prawo materialne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
2.1. Pojęcie administracyjnego prawa materialnego i jego miejsce w systemie
prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
2.2. Podstawowe typy norm administracyjnego prawa materialnego . . . . . . . . . . . . 113
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
3. Prawo procesowe
3.1. Pojęcie prawa procesowego i jego relacje z prawem materialnym
i ustrojowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
www.lexisnexis.pl Spis treści
7
3.2. Historyczne korzenie polskiego prawa procesowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
3.3. Rodzaje postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
ROZDZIAŁ VII. Podmioty administrujące . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
1. Samorząd terytorialny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
1.1. Geneza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
1.2. Istota . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
1.3. Struktura terytorialna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
1.4. Zadania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
1.5. Materialne zabezpieczenie realizacji zadań . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
1.6. Organizacja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
1.7. Nadzór
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
1.8. Samorząd terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
2. Ustrój administracji rządowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
2.1. Miejsce administracji rządowej w systemie administracji publicznej . . . . . . . . . 174
2.2. Prezydent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
2.3. Rada Ministrów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
2.4. Prezes Rady Ministrów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
2.5. Ministrowie a działy administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
2.6. Centralne organy administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
2.7. Wojewoda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
2.8. Inne podmioty administrujące . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
2.8.1. Pojęcie podmiotów administrujących i ich klasyfikacja
. . . . . . . . . . . . . . 198
2.8.2. Samorząd zawodowy i gospodarczy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
2.8.3. Agencje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
2.8.4. Zakłady publiczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
3. Zakład administracyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202
4. Inne podmioty administrujące . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
ROZDZIAŁ VIII. Prawne formy działania administracji i ich sądowa kontrola
1. Klasyfikacja form działania administracji
2. Zewnętrzne formy działania administracji
. . . 208
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
2.1. Akt normatywny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
2.2. Akt administracyjny
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
2.3. Przyrzeczenie administracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
2.4. Umowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
2.5. Porozumienie administracyjne
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
2.6. Działania materialne
3. Wewnętrzne formy działania administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
4. Sądowa kontrola działalności administracji
4.1. Zakres sądowej kontroli działalności administracji
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
4.2. Kontrola sądu pierwszej instancji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
4.3. Środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego . . . . 222
4.4. Koszty postępowania sądowoadministracyjnego
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
4.5. Skarga na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . 224
Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
8
Spis treści
2. Służba cywilna
ROZDZIAŁ IX. Status prawny pracowników administracji publicznej . . . . . . . . . . . 226
1. Zatrudnienie w służbie publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
1.1. Pojęcia i podstawy prawne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
1.2. Ewolucja prawa urzędniczego w Polsce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
1.3. Modele obsadzania urzędów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
2.1. Uprawnienia i obowiązki członka korpusu służby cywilnej
. . . . . . . . . . . . . . . . 233
2.2. Kariera członka korpusu służby cywilnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
2.3. Organizacja służby cywilnej
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
3. Pracownicy urzędów państwowych poza służbą cywilną . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
3.1. Kategoryzacja pracowników i urzędów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
3.2. Obowiązki i prawa pracowników urzędów państwowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
3.3. Przebieg kariery
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
4. Służba zagraniczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
4.1. Skład i organizacja służby zagranicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
4.2. Prawa i obowiązki członków służby zagranicznej
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
4.3. Przebieg kariery
5. Pracownicy samorządowi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
5.1. Pojęcie pracownika samorządowego
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256
5.2. Obowiązki i uprawnienia pracownika samorządowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
5.3. Przebieg kariery
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
6. Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie
prawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
7. Urzędnicy w społeczeństwie informacyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
ROZDZIAŁ X. Terytorialne podstawy ustroju administracji publicznej . . . . . . . . . . 267
1. Pojęcie podziału terytorialnego
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
2. Kryteria podziału terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
3. Relacje między podziałem terytorialnym a ustrojem administracji . . . . . . . . . . . . . 268
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
4. Podstawy prawne podziału terytorialnego
5. Zasadniczy podział terytorialny państwa
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
6. Podział pomocniczy terytorium państwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
7. Podziały specjalne
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
8. Obszary specjalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272
9. Nazwy miejscowości i obiektów fizjograficznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
10. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276
ROZDZIAŁ XI. Kontrola administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
1. Kontrola administracji publicznej – uwagi wprowadzające . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
1.1. Tradycje i perspektywy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
1.2. Definicje i klasyfikacje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
2. Funkcje kontrolne organów przedstawicielskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
2.1. Funkcje kontrolne parlamentu
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
2.2. Funkcje kontrolne Prezydenta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
2.3. Funkcje kontrolne samorządowych organów przedstawicielskich . . . . . . . . . . . 282
www.lexisnexis.pl Spis treści
9
3. Kontrola sprawowana przez wyspecjalizowane instytucje niezależne od rządu . . . . 282
3.1. Najwyższa Izba Kontroli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
3.2. Rzecznik Praw Obywatelskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
3.3. Rzecznik Praw Dziecka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
3.4. Prokuratura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
3.5. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
3.6. Państwowa Inspekcja Pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
3.7. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
4. Kontrola wewnętrzna w systemie administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
4.1. Kontrola wewnętrzna w jednostce organizacyjnej administracji publicznej . . . 295
4.2. Kontrola resortowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
4.3. Kontrola pozaresortowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
4.3.1. Funkcje kontrolne Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów . . . . . . . . . 301
4.3.2. Kontrola antykorupcyjna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
4.3.3. Funkcje kontrolne Ministra Finansów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305
4.3.4. Kontrola skarbowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306
4.3.5. Regionalne izby obrachunkowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
4.3.6. Samorządowe Kolegia Odwoławcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
4.3.7. Funkcje kontrolne policji administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
5.1. Sądy i trybunały – uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
5.2. Sądy administracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
5.3. Sądy ubezpieczeń społecznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
5.4. Sąd ochrony konkurencji i konsumentów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311
5.5. Trybunał Konstytucyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312
5.6. Trybunał Stanu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312
Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
5. Kontrola sądownicza
ROZDZIAŁ XII. Transformacja ustrojowa i jej skutki dla nauki prawa
administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
1. Transformacja i jej skutki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
2. Problem władczości działania administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
3. Dylematy badawcze polskiej nauki prawa administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318
4. Podejście systemowe do badań nad administracją . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
ROZDZIAŁ XIII. Polska administracja publiczna w świetle standardów
europejskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325
1. Europejski standard administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325
1.1. Uwagi wstępne
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325
1.2. Ogólny standard administracji demokratycznego państwa prawnego . . . . . . . . 327
1.3. Aktualne elementy unijnego standardu administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
1.4. Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej – prawo
do dobrej administracji
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
2. Polska administracja rządowa w świetle standardów europejskich . . . . . . . . . . . . . . 338
10
Spis treści
3. Samorząd terytorialny – standard europejski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
3.1. Istota samorządu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
3.2. Kwestia zakresu działania samorządu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
3.3. Nadzór nad samorządem jako część jego standardu
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
4. Polska administracja samorządowa w świetle standardów europejskich . . . . . . . . . . 346
Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
www.lexisnexis.pl Wykaz skrótów
– Biuletyn Informacji Publicznej
– Centralne Biuro Antykorupcyjne
– Dziennik Ustaw
–
Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r.
(Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.)
– Główny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
– Główny Inspektor Pracy
–
ustawa z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553
ze zm.)
ustawa z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r.
Nr 21, poz. 94 ze zm.)
ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
(tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267)
ustawa z 17 listopada z 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego
(Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.)
ustawa z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U.
Nr 94, poz. 1037 ze zm.)
Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE 2007 C 303/1
ze zm.)
–
–
–
–
–
BIP
CBA
Dz.U.
EKSL
GIODO
GIP
k.k.
k.p.
k.p.a.
k.p.c.
k.s.h.
Karta
KBN
Konstytucja RP –
– Komitet Badań Naukowych
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78,
poz. 483 ze sprost. i zm.)
KRRiTV
KRUS
LexisNexis
M.P.
NFZ
NIK
NTA
OLAF
ONSA
ONSAiWSA
– Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
– Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
–
Lexis.pl – Serwis Prawniczy LexisNexis Polska
– Monitor Polski
– Narodowy Fundusz Zdrowia
– Najwyższa Izba Kontroli
– Najwyższy Trybunał Administracyjny
– Europejski Urząd ds. Zwalczania Oszustw
– Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
–
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Są-
dów Administracyjnych
12
OSNCP
OTK-A
p.p.s.a.
PAN
PIP
RIO
RPEiS
RPO
SC
TUE
u.s.g.
u.s.p.
u.s.w.
UAM
UŁ
UMCS
UMK
UWr
ZOZ
ZUS
Wykaz skrótów
–
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej, Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych
– Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; Zbiór Urzędowy, Seria A
–
ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami ad-
ministracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)
– Polska Akademia Nauk
– Państwowa Inspekcja Pracy
– Regionalne Izby Obrachunkowe
–
– Rzecznik Praw Obywatelskich
– Służba Cywilna
–
„Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”
–
–
–
Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana, Dz.Urz. UE 2012
C 326)
ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U.
z 2013 r., poz. 594 ze zm.)
ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.
Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.)
ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.
Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.)
– Uniwersytet Adama Mickiewicza
– Uniwersytet Łódzki
– Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej
– Uniwersytet Mikołaja Kopernika
– Uniwersytet Wrocławski
– Zakład Opieki Zdrowotnej
– Zakład Ubezpieczeń Społecznych
www.lexisnexis.pl Wstęp
Niniejszy podręcznik jest kontynuacją zamysłu dostarczenia studentom prawa i admini-
stracji, a także innych kierunków studiów, na których wykładane jest prawo administra-
cyjne, syntetycznej i uporządkowanej wiedzy z tego zakresu. Autorzy, w ślad za wcześ-
niejszym czteroczęściowym podręcznikiem (Prawo administracyjne, części: ogólna,
ustrojowa, procesowa i materialna, LexisNexis, Warszawa 2000–2004), zdecydowali się –
wychodząc naprzeciw oczekiwaniom – na opracowanie syntetycznego zarysu wykładu
prawa administracyjnego, umożliwiając jednocześnie poszerzenie wiedzy poprzez ode-
słania do literatury specjalistycznej w każdym z rozdziałów.
Oczywiście objętość opracowania nie jest i nie może być jego podstawowym atutem.
Dużo ważniejszy jest dobór materiału, bazujący na układzie przyjętym w przywoływa-
nym wyżej czteroczęściowym podręczniku, autorstwa – w zasadzie – tych samych osób.
To zaś oznacza, że w podręczniku znalazły się te wszystkie treści, które składają się na
część ogólną prawa administracyjnego (m.in. geneza i istota administracji oraz prawa
administracyjnego, podstawowe instytucje tego prawa, jego źródła, podmioty admini-
strujące oraz prawne formy ich działania), a nadto te treści, które w poprzednim pod-
ręczniku znalazły się w części ustrojowej i materialnej, z tym że jeśli chodzi o prawo
materialne, to autorzy zrezygnowali z omówienia wybranych gałęzi tego prawa. Dyna-
mika zmian prawa materialnego w Polsce powoduje, że często regulacje prawne z tego
zakresu stają się nieaktualne już w dacie wydania podręcznika. Jeżeli tak, to autorzy
wyszli z założenia, że celowa jest ogólna jedynie charakterystyka norm prawa material-
nego przez określenie ich podstawowych typów i miejsca w systemie prawa administra-
cyjnego. Również za niecelowe autorzy uznali szczegółowe omawianie regulacji prawa
procesowego, a to w związku z tym, że prawo to jest przedmiotem oddzielnego wykładu
w programach poszczególnych kierunków studiów. Podobnie jak w przypadku prawa
materialnego, prawo procesowe zostało poddane dużej syntezie. W rezultacie zagadnie-
nia związane z miejscem i znaczeniem zarówno prawa materialnego, jak i procesowego
w systemie prawa administracyjnego omówiono w rozdziale VI niniejszego podręcznika.
Opracowanie zostało podporządkowane wskazaniom przekształceń administracji pu-
blicznej w związku z transformacją ustrojową, jaka dokonała się w Polsce, oraz nowych
wyzwań, w tym technologicznych, przed jakimi staje współczesna administracja. Na tym
tle zostały zarysowane dylematy badawcze polskiej nauki prawa administracyjnego.
Oddawane właśnie do rąk Czytelników szóste już wydanie podręcznika ma, w zamyśle
autorów, dostarczyć niezbędnej wiedzy z zakresu prawa administracyjnego, tak aby
14
Wstęp
można się było swobodnie poruszać w gąszczu norm tego prawa. Nie bez przyczyny za-
tem autorzy skupiają się na podstawowych instytucjach prawa administracyjnego oraz
przekształceniach współczesnej administracji publicznej i wynikających stąd konse-
kwencjach dla teorii prawa administracyjnego.
Ambicją zespołu autorskiego były przystępny tok wykładu i dyscyplina słowa, tak aby
zrozumiale i syntetycznie przekazać to, co jest zapewne najważniejsze dla demokratycz-
nego państwa – wartości, na jakich powinna się zasadzać współczesna administracja,
oraz fundamentalne reguły jej funkcjonowania. W jakim stopniu ten cel został osiąg-
nięty, odbiorcy ocenią sami.
Stan prawny podręcznika – 1 lipca 2013 roku.
www.lexisnexis.pl Rozdział I
Rozwój nauki prawa
administracyjnego w Polsce
1. Początki nauki prawa administracyjnego
Początków nauki prawa administracyjnego można upatrywać w dalekiej przeszło-
ści. Jednak dopiero podział władz nowoczesnego państwa na trzy sfery: ustawo-
dawczą, wykonawczą i sądowniczą, dał podstawy do kształtowania się nauki prawa
administracyjnego. Wyodrębnienie wykonawczej funkcji państwa (administracji pań-
stwowej) spowodowało zapotrzebowanie na regulacje prawne z tego zakresu, a w ślad
za tym na badanie tych regulacji.
Początki nauki prawa administracyjnego sięgają zatem okresu tworzenia nowoczesnej
organizacji państwa z jego wyodrębnioną funkcją wykonawczą. Proces ten rozpoczął
się w drugiej połowie XVIII i na początku XIX w. Będąca wówczas synonimem admi-
nistracji publicznej policystyka i związana z nią ściśle kameralistyka jako nauka
o finansach dla Skarbu Państwa – rozwijająca się w Niemczech i Francji – zrodziły
wiedzę o administracji publicznej.
1
Wiedzy tej daleko jeszcze było do nauki prawa administracyjnego. Ówcześni badacze
zajmowali się administracją publiczną w różnym ujęciu: z punktu widzenia ustroju pań-
stwa, nauk ekonomicznych, zarządzania, polityki administracyjnej, a nawet etyki i mo-
ralności. Wiedza o administracji publicznej stanowiła zatem konglomerat wielu dziedzin
nauki. Nie miała wykształconych metod badawczych, a więc tego, co przesądza o wyod-
rębnieniu określonej dyscypliny naukowej. Niemniej jednak jej przedstawiciele koncen-
trowali swoje rozważania na zagadnieniach policji administracyjnej i w tym właśnie na-
leży upatrywać początków kształtowanej później nauki prawa administracyjnego.
Polska myśl policystyczna, aczkolwiek nie tak rozwinięta jak w ówczesnych krajach
Europy Zachodniej, miała wybitnych przedstawicieli. Byli nimi przede wszystkim pisa-
rze polityczni: Hugo Kołłątaj i Stanisław Staszic, ale także Wincenty Skrzetuski, Hiero-
nim Stroynowski, Antoni Popławski i Jan Fryderyk Nax.
2
3
4
16
I. Rozwój nauki prawa administracyjnego w Polsce
Hugo Kołłątaj (1750–1812) i Stanisław Staszic (1755–1826) byli czołowymi reforma-
torami doby Oświecenia. Ich traktaty, inspirowane myślą reformistyczno-niepodległo-
ściową, poruszały najżywotniejsze sprawy ówczesnej Rzeczypospolitej, w tym problemy
ustroju państwa opartego na trwałym rządzie i dobrze zorganizowanej administracji.
Z bogatego dorobku polityczno-prawnego Hugona Kołłątaja na szczególną uwagę zasłu-
gują trzy dzieła: O poprawie Rzeczypospolitej, będące integralną częścią szerszego trak-
tatu Do Stanisława Małachowskiego, referendarza koronnego (1788–1789), Proces poli-
tyczny narodu polskiego, czyli układ Rządu Rzeczypospolitej (1790) oraz traktat
filozoficzno-prawny Porządek filozoficzno-moralny (1810). Należy też odnotować udział
Kołłątaja w opracowywaniu wielu ważnych ówcześnie aktów prawnych, takich jak Kon-
stytucja 3 Maja czy Uniwersał Połaniecki. Z kolei prace Stanisława Staszica: Uwagi nad
życiem Jana Zamoyskiego (1787) i Przestrogi dla Polski (1790), powszechnie uważa się
za inicjujące wielki ruch umysłowy Sejmu Czteroletniego.
Okres zaborów nie sprzyjał rozwojowi nauki polskiego prawa administracyjnego. Nie-
mniej jednak powstawały prace bliższe kameralistyce (Fryderyk Skarbek, Elementarne
zasady gospodarstwa narodowego, 1820), później zaś, w drugiej połowie XIX w., podej-
mujące próby formułowania pojęć i konstrukcji z zakresu nauki administracji i prawa
administracyjnego. Z ówczesnych teoretyków prawa administracyjnego należy wymie-
nić przede wszystkim Antoniego Okolskiego i Józefa Bogdana Oczapowskiego.
Antoni Okolski, doktoryzujący się na trzech uczelniach (Jena, Warszawa, Petersburg),
był profesorem prawa państwowego i administracyjnego Warszawskiej Szkoły Głównej.
Jego największe osiągnięcie to trzytomowe dzieło Wykład prawa administracyjnego, obo-
wiązującego w Królestwie Polskim (1880–1884) po raz pierwszy przedstawiające w pol-
skiej literaturze przedmiotu całość zagadnień prawa administracyjnego. Z kolei Józef
Bogdan Oczapowski, absolwent uniwersytetu w Hei delbergu, swoje zainteresowania
koncentrował wokół prawa administracyjnego, nauki administracji i finansów publicz-
nych. Zainteresowania te zaowocowały takimi pracami, jak: Władza i układ państwa
(1873) oraz Policyści zeszłego wieku i nowożytna nauka administracji (1882).
Od ogólnych kwestii prawa administracyjnego i nauki administracji blisko już było do
bardziej skonkretyzowanych zainteresowań, w szczególności problematyki samorządu
terytorialnego. Teoretycy prawa administracyjnego drugiej połowy XIX w. poświęcili tej
problematyce dużo uwagi. Już w 1873 r. ukazała się praca Aleksandra Rembowskiego
O gminie, jej organizacji i stosunku do państwa, a później praca Józefa Buzka Podstawy
organizacji angielskiego samorządu (1902–1903).
Nurt badań szczegółowych, zapoczątkowany problematyką samorządu teryto rialnego,
jest utrzymywany w literaturze przedmiotu w pierwszych latach XX w. Wyrazem tego
jest inne znaczące dzieło z 1913 r. Kazimierza Władysława Kumanieckiego, później-
szego profesora Uniwersytetu Jagiellońskiego, pt. Akt administracyjny.
Oceniając polską naukę prawa administracyjnego okresu zaborów, trzeba stwierdzić, iż
jest to przede wszystkim okres poszukiwań przedmiotu i metod badawczych tej dyscy-
pliny. Poszukiwania te były jednak czymś więcej. Były poszukiwaniami metod rozwoju
ziem polskich, tak aby silniejsze potencjałem materialnym i intelektualnym mogły się
dźwignąć na niepodległość.
www.lexisnexis.pl 2. Nauka prawa administracyjnego w dwudziestoleciu międzywojennym
17
2. Nauka prawa administracyjnego
w dwudziestoleciu międzywojennym
Odzyskanie przez Polskę niepodległości w 1918 r. tworzyło warunki do nieskrę-
powanego cenzurą rozwoju nauki prawa administracyjnego. Rozwój ten poszedł
w dwóch kierunkach zapoczątkowanych w okresie zaborów: w kierunku badań nad
podstawowymi instytucjami prawa administracyjnego oraz badań szczegółowych.
W pierwszych latach niepodległości zdecydowanie przeważało zainteresowanie podsta-
wowymi instytucjami prawa administracyjnego, owocujące przede wszystkim podręcz-
nikami prawa administracyjnego. Do ważniejszych prac tego okresu należy zaliczyć
trzytomowe Prawo administracyjne (1922) Feliksa Ochimowskiego, oparte na rozwiąza-
niach prawnych byłego zaboru rosyjskiego, ale zawierające także materiały prawnopo-
równawcze. Poza ramy podręcznika wy chodziła praca Władysława Leopolda Jawor-
skiego (1865–1930), profesora Uniwersytetu Jagiellońskiego, cywilisty i działacza
politycznego, a później znanego i uznanego konstytucjonalisty i administratywisty,
pt. Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne (1924). Praca była wstępem do
teorii prawa administracyjnego. Wszechstronna wiedza prawnicza i doświadczenie
w działalności politycznej autora spowodowały, że powyższe opracowanie, o znaczącej
podbudowie filozoficznej, zbliżone było bardziej do nauki administracji niż nauki prawa
administracyjnego. Zaprezentowane tam oryginalne i twórcze myśli autora dotyczyły
przede wszystkim administracji i techniki administrowania, a dopiero w drugiej kolejno-
ści prawa administracyjnego. Zainteresowania W.L. Jaworskiego, z jednej strony nauką
administracji, z drugiej zaś prawem administracyjnym, owocowały podręcznikami
z każdej z tych dziedzin. Były to: Zarys polskiego prawa administracyjnego (1926) oraz
Zarys nauki administracyjnej (1930).
Niezależnie od zainteresowania ogólnymi zagadnieniami nauki administracji i prawa
administracyjnego, stanowiącymi krok naprzód w kształtowaniu nauki prawa admini-
stracyjnego w Polsce, rozwijały się jednocześnie badania nad szczegółowymi działami
prawa administracyjnego. Wybitnym przedstawicielem nauki prawa administracyjnego,
mającym m.in. zasługi w badaniach zarówno nad podstawowymi instytucjami prawa
administracyjnego, jak i szczegółowymi dziedzinami prawa był Jerzy Stefan Langrod
(1903–1991), wówczas profesor prawa administracyjnego Wolnej Wszechnicy Polskiej
w Warszawie i Uniwersytetu Jagiellońskiego, a później, po drugiej wojnie światowej,
uczony związany z francuskim środowiskiem naukowym. Do znaczących prac Profesora
należy zaliczyć m.in.: Zagadnienia wybrane z praktyki administracyjnej (1938), Admini-
stracja obrony państwa (1939), Zarys administracji agrarnej w Polsce (1939). Jerzy Ste-
fan Langrod był też autorem znaczącej monografii na temat samorządu terytorialnego:
Trzy lata samorządu terytorialnego Krakowa (1931–1933) na tle teorii prawa administra-
cyjnego. Fakty i konkluzje (1934).
Problematyka samorządu terytorialnego była w literaturze dwudziestolecia międzywo-
jennego przedmiotem szczególnego zainteresowania. Powstały w tym za kresie liczące się
prace, i to nie tylko w Polsce. Lista osób zajmujących się teorią sa morządu terytorialnego
jest długa. Otwierają ją nazwiska Tadeusza Bigo (1897–1975) – profesora Uniwersytetu
Lwowskiego, Maurycego Zdzisława Jaroszyńskiego (1890–1974) – profesora Wolnej
5
6
7
8
9
18
I. Rozwój nauki prawa administracyjnego w Polsce
Wszechnicy Polskiej i Uniwersytetu Warszawskiego, Bohdana Wasiutyńskiego (1882–
1940) – profesora Uniwersytetów Poznańskiego i Warszawskiego oraz Jerzego Panejki –
profesora Uniwersytetu Stefana Batorego. Rozprawa B. Wasiutyńskiego Ustrój władz admi-
nistracyjnych rządowych i samorządowych była czterokrotnie wznawiana (1925, 1928,
1933, 1937). Prace Tadeusza Bigo: Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa
polskiego (1928) i Jerzego Panejki: Geneza i podstawy samorządu europejskiego (1926,
1934) na trwałe weszły do klasyki teorii samorządu terytorialnego, stanowiąc inspirację
do późniejszych badań, tym bardziej że znane były różnice poglądów tych autorów na
miejsce samorządu w państwie. O ile Panejko traktował samorząd terytorialny jako organ
państwa, o tyle Bigo zdecydowanie się temu przeciwstawiał. Bigo przypisywał odrębną
podmiotowość grupom społecznym zorganizowanym korporacyjnie.
Prezentując wówczas dwa różne kierunki teoretyczne, Bigo i Panejko byli zgodni
w kwestiach najważniejszych. Obaj uważali samorząd za zdecentralizowaną administra-
cję publiczną, określoną przez prawo pozytywne. Różnili się w kwestiach kwalifikacji
prawnej podmiotu samorządu. Różnice miały zatem charakter formalnoprawny, chociaż
nie były bez znaczenia. Był to bowiem spór o miejsce lokalnego społeczeństwa w pań-
stwie. Spór ten stanowił zresztą przez cały okres międzywojenny asumpt do prezento-
wania innych, pośrednich najczęściej, poglądów. Zróżnicowanie poglądów było m.in.
wynikiem różnych rozwiązań normatywnych w ówczesnej Polsce, choć główna przy-
czyna leżała w zapatrywaniach na funkcję samorządu w państwie.
Podejmując próbę generalnej oceny dorobku przedwojennej literatury przedmiotu w za-
kresie samorządu terytorialnego, trzeba uznać ten dorobek za znaczący. Jego mocną
stroną było wiązanie ustaleń teoretycznych z konkretnymi warunkami społeczno-poli-
tycznymi i prawem pozytywnym.
Do dorobku polskiej literatury przedmiotu przełomu lat dwudziestych i trzydziestych
nawiązuje w swych publikacjach Maurycy Jaroszyński. Upatruje w samorządzie w więk-
szym stopniu instytucję demokratyzacji systemu politycznego niż technikę sprawowania
administracji. Samorząd jest jego zdaniem nieodzownym uzupełnieniem demokracji
parlamentarnej, uzupełnieniem szczególnie cennym dla szerokich warstw społecznych.
Rozważania te wywarły wpływ na dalszy rozwój teorii samorządu w Polsce, stanowiąc
istotny przyczynek do formułowania teorii samorządu w pierwszych latach po drugiej
wojnie światowej oraz po przemianach ustrojowych lat 1989–1990.
Niezależnie od dorobku w zakresie prawa administracyjnego i materialnego za znaczący
należy też uznać dorobek ówczesnych administratywistów w zakresie postępowania
administracyjnego. Dorobek ten był niewątpliwie determinowany osiągnięciami litera-
tury przedmiotu państw zachodnich, w szczególności literatury austriackiej (np. pod-
ręcznik postępowania administracyjnego F. Taznera z 1922 r.). Już w 1923 r. Tadeusz
Hilarowicz wydał pracę Środki prawne w polskim postępowaniu administracyjno-praw-
nym, Jerzy Stefan Langrod wydał zaś w 1925 r. Zarys sądownictwa administracyjnego
ze szczególnym uwzględnieniem sądownictwa administracyjnego w Polsce. Nieco później,
bo w 1938 r., ukazuje się jego książka pt. Strona w postępowaniu administracyjnym.
10
Oddzielnym nurtem badawczym okresu międzywojennego były zagadnienia wywłasz-
czeń. Z dzieł poświęconych tej problematyce należy wymienić przede wszystkim mono-
grafię Mariana Zimmermanna Wywłaszczenie. Studium z dziedziny prawa publicznego
www.lexisnexis.pl
Pobierz darmowy fragment (pdf)
