Darmowy fragment publikacji:
Post´powanie
administracyjne
i sàdowoadministracyjne
Barbara Adamiak
Janusz Borkowski
Wydanie 10
Warszawa 2012
Poszczególne rozdziały napisali:
Barbara Adamiak – I, VI pkt 1 i 2, VII, IX–X, XIII, XV–XVIII, XX–XXXVII
Janusz Borkowski – II–V, VI pkt 3, VIII, XI–XII, XIV, XIX, XXXVIII, XXXIX
Redaktor prowadzący: Małgorzata Stańczak
Opracowanie redakcyjne: Michał Dymiński
Opracowanie techniczne: Krzysztof Koziarek
Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka
© Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2012
Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana
ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych,
kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy.
ISBN 978-83-7806-539-5
LexisNexis Polska Sp. z o.o.
Ochota Offi ce Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa
tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68
Infolinia: 22 572 99 99
Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92
www.lexisnexis.pl, e-mail: biuro@lexisnexis.pl
Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.lexisnexis.pl
Spis treści
Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Przedmowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13
15
Część pierwsza
ZAGADNIENIA OGÓLNE
ROZDZIAŁ I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym
i prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym . . . . . . . . . . . . .
19
ROZDZIAŁ II. Zasady podstawowe postępowania administracyjnego
oraz postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Wyodrębnienie zasad ogólnych postępowania administracyjnego
i sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Zasady postępowania administracyjnego naczelne oraz ogólne . . . . . . . . . . . . . . .
3. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego stosowane
odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym w administracji . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Zasady ogólne postępowania podatkowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. Zasady postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
ROZDZIAŁ III. Kodyfi kacja polskiego prawa o postępowaniu
administracyjnym na tle prawnoporównawczym . . . . . . . . . . . . .
1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Odrębności prawnych regulacji postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . .
3. Polskie kodyfi kacje postępowania administracyjnego ogólnego . . . . . . . . . . . . . . .
4. Kodyfi kacja postępowania egzekucyjnego w administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Ewolucja prawnej regulacji postępowania podatkowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
32
32
35
36
46
49
53
57
57
59
61
68
70
6
Spis treści
ROZDZIAŁ IV. Sądownictwo administracyjne oraz postępowanie
sądowoadministracyjne w Polsce na tle
prawnoporównawczym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Polskie sądownictwo administracyjne do 1939 roku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. Sądy powszechne w kontroli administracji publicznej w Drugiej
Rzeczypospolitej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Sądowa kontrola administracji państwowej w latach 1944–1980 . . . . . . . . . . . . .
5. Naczelny Sąd Administracyjny w kontroli administracji publicznej . . . . . . . . . . . .
ROZDZIAŁ V. Źródła prawa o postępowaniu administracyjnym
i prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym . . . . . . . . . . . .
1. Kodeks postępowania administracyjnego jako źródło prawa proceduralnego
dla administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Zakres mocy obowiązującej Kodeksu postępowania administracyjnego . . . . . . . .
3. Przesłanki stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego
w postępowaniu administracyjnym ogólnym, w sporach o właściwość
i w postępowaniach uproszczonych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Zakres mocy obowiązującej przepisów postępowania podatkowego . . . . . . . . . . .
5. Zakres mocy obowiązującej przepisów o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. Zakres mocy obowiązującej przepisów o postępowaniu
sądowoadministracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
73
73
75
80
81
84
88
88
91
92
95
97
98
ROZDZIAŁ VI. Pojęcie postępowania administracyjnego
i sądowoadministracyjnego, rodzaje, tryby, ich stadia
i instytucje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
1. Pojęcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . 100
2. Rodzaje, tryby i stadia postępowania administracyjnego
i sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
3. Pojęcie instytucji procesowych i ich rodzaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
Część druga
INSTYTUCJE PROCESOWE POSTĘPOWANIA
ADMINISTRACYJNEGO
ROZDZIAŁ VII. Organ prowadzący postępowanie administracyjne . . . . . . . . . . . 111
1. Zdolność prawna organów administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
2. Kompetencja ogólna organów administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
3. Kompetencja szczególna organów administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
4. Rozstrzyganie sporów o właściwość . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
5. Instytucja wyłączenia w postępowaniu administracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
ROZDZIAŁ VIII. Strona postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
2. Pojęcie strony postępowania administracyjnego ogólnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
3. Pojęcie strony postępowania podatkowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
www.lexisnexis.pl
Spis treści
7
4. Zdolność administracyjnoprawna i zdolność procesowa stron
postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
5. Pełnomocnictwo procesowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
ROZDZIAŁ IX. Podmioty na prawach strony . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
1. Organizacja społeczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
2. Prokurator . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158
3. Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
4. Inne podmioty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
ROZDZIAŁ X. Uczestnicy postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
1. Pojęcie uczestników postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
2. Rodzaje uczestników postępowania i ich uprawnienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
ROZDZIAŁ XI. Przedmiot postępowania administracyjnego ogólnego
oraz szczególnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
1. Pojęcie przedmiotu postępowania administracyjnego w doktrynie . . . . . . . . . . . . 166
2. Elementy pojęcia przedmiotu postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . 169
3. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
4. Określenie przedmiotów postępowania i procesu administracyjnego . . . . . . . . . . 173
Część trzecia
CZYNNOŚCI PROCESOWE TRYBU ZWYKŁEGO
POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO
ROZDZIAŁ XII. Czynności procesowe postępowania administracyjnego . . . . . . 177
1. Uwagi wstępne o czynnościach postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . 177
2. Czynności procesowe wszczęcia postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
3. Czynności toku postępowania techniczno-procesowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
4. Środki dyscyplinujące tok czynności postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
5. Zawieszenie postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
6. Czynności orzecznicze w toku postępowania administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . 209
ROZDZIAŁ XIII. Dowody i postępowanie wyjaśniające . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
1. Dowód i przedmiot dowodu, domniemania faktyczne i prawne,
uprawdopodobnienie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
2. Pojęcie i klasyfi kacja środków dowodowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
3. System środków dowodowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
4. Zasady rządzące postępowaniem dowodowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
5. Rozprawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
6. Postępowanie wyjaśniające gabinetowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
ROZDZIAŁ XIV. Orzekanie w sprawie indywidualnej w postępowaniu
administracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
1. Uwagi wstępne dotyczące prawnych form orzekania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
2. Zasady orzekania w sprawie indywidualnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
8
Spis treści
3. Zakres stosowania decyzji, postanowienia, ugody . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252
4. Forma prawna i skutki aktu rozstrzygającego sprawę indywidualną
albo kwestię procesową . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
5. Współdziałanie organów administracji publicznej w orzekaniu w sprawie
indywidualnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
6. Umorzenie postępowania w sprawie indywidualnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
7. Rektyfi kacja decyzji i postanowień . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
8. Orzekanie o kosztach postępowania, opłaty administracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
ROZDZIAŁ XV. Weryfi kacja decyzji i postanowień w toku instancji
administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
1. System weryfi kacji decyzji i postanowień w postępowaniu
administracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
2. Odwołanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
3. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
4. Zażalenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
Część czwarta
CZYNNOŚCI PROCESOWE TRYBU NADZWYCZAJNEGO
POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO
ROZDZIAŁ XVI. Zagadnienie wadliwości decyzji administracyjnej . . . . . . . . . . . 305
ROZDZIAŁ XVII. Weryfi kacja decyzji i postanowień w trybach
nadzwyczajnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
1. Relacje między weryfi kacją na drodze administracyjnej i drodze sądowej . . . . . . 313
2. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317
3. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
(postanowienia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
4. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętych wadami
niekwalifi kowanymi bądź decyzji prawidłowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351
ROZDZIAŁ XVIII. Kontrola organu administracji publicznej wykonania
przez stronę decyzji administracyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357
KONTROLA SĄDOWA DZIAŁALNOŚCI ADMINISTRACJI
Część piąta
PUBLICZNEJ
ROZDZIAŁ XIX. Sąd powszechny w kontroli aktów indywidualnych
administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363
1. Sąd administracyjny a sąd powszechny w kontroli administracji publicznej . . . . 363
2. Sąd powszechny w kontroli administracji publicznej w sprawach
indywidualnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
3. Sąd Najwyższy w kontroli administracji publicznej w sprawach
indywidualnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 370
www.lexisnexis.pl
Spis treści
9
POSTĘPOWANIE SĄDOWOADMINISTRACYJNE
Część szósta
ROZDZIAŁ XX. Prawo do sądu administracyjnego. Przedmiot postępowania
sądowoadministracyjnego. Rodzaje skarg do sądu
administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375
ROZDZIAŁ XXI. Podmioty postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . 392
1. Sąd administracyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392
2. Strony postępowania sądowoadministracyjnego. Podmioty na prawach strony,
uczestnicy postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 396
3. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja
społeczna w postępowaniu sądowoadministracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402
ROZDZIAŁ XXII. Czynności procesowe w postępowaniu
sądowoadministracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 404
1. Pisma procesowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405
2. Doręczenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407
3. Posiedzenia sądowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410
4. Terminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414
ROZDZIAŁ XXIII. Koszty postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419
1. Koszty sądowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 420
2. Zasady ponoszenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . 423
3. Zwolnienie od kosztów sądowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426
4. Prawo pomocy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427
ROZDZIAŁ XXIV. Postępowanie przed wojewódzkim sądem
administracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 430
1. Wszczęcie ogólnego postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . 430
2. Legitymacja do złożenia skargi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431
3. Przesłanki dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . 439
4. Wymagania formalne wniesienia skargi do sądu administracyjnego . . . . . . . . . . 442
5. Moc skargi do sądu administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445
6. Granice rozporządzalności prawem skargi przez skarżącego . . . . . . . . . . . . . . . . 446
7. Stadia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym . . . . . . . . . . 447
8. Postępowanie mediacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 449
9. Samokontrola organu wykonującego administrację publiczną . . . . . . . . . . . . . . . 450
10. Postępowanie rozpoznawcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 450
11. Zawieszenie i umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . 454
12. Orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 457
ROZDZIAŁ XXV. Środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów
administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 468
1. Skarga kasacyjna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 469
2. Wymagania skargi kasacyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 473
10
Spis treści
3. Postępowanie ze skargą kasacyjną . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 475
4. Zażalenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479
ROZDZIAŁ XXVI. Obalanie prawomocnych orzeczeń . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481
1. Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481
2. Unieważnienie prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego . . . . . . . . . . . 486
ROZDZIAŁ XXVII. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488
ROZDZIAŁ XXVIII. Gwarancje skuteczności orzeczeń sądów administracyjnych.
Roszczenie odszkodowawcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 494
ROZDZIAŁ XXIX. Postępowanie odrębne i postępowanie pomocnicze . . . . . . . . 498
1. Postępowanie odrębne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498
2. Postępowanie pomocnicze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 498
ROZDZIAŁ XXX. Postępowanie w sprawie przewlekłości rozpoznania sprawy
sądowoadministracyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502
ADMINISTRACYJNE POSTĘPOWANIE EGZEKUCYJNE
Część siódma
ROZDZIAŁ XXXI. Zagadnienia ogólne egzekucji administracyjnej
i administracyjnego postępowania egzekucyjnego . . . . . . . . . 507
1. Pojęcie i cel postępowania egzekucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507
2. Stosunek administracyjnego postępowania egzekucyjnego do innych
postępowań . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 509
ROZDZIAŁ XXXII. Zakres obowiązywania ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji oraz podstawy egzekucji
administracyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513
1. Zakres obowiązywania ustawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 513
2. Podstawy egzekucji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519
ROZDZIAŁ XXXIII. Podmioty i uczestnicy postępowania egzekucyjnego . . . . . 525
1. Organ egzekucyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 526
2. Wierzyciel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 531
3. Zobowiązany . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 532
4. Osoba trzecia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 534
5. Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka,
organizacja społeczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 535
6. Uczestnicy postępowania egzekucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 536
ROZDZIAŁ XXXIV. Środki egzekucyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 537
1. Środki egzekucyjne obowiązków pieniężnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 538
2. Środki egzekucyjne obowiązków niepieniężnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 553
www.lexisnexis.pl
Spis treści
11
ROZDZIAŁ XXXV. Tok postępowania egzekucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 557
1. Zasady postępowania egzekucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 557
2. Czynności postępowania egzekucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 560
3. Zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 565
4. Czynności postępowania egzekucyjnego uproszczonego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 568
5. Zbieg egzekucji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 569
6. Koszty egzekucyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 570
ROZDZIAŁ XXXVI. Środki zaskarżenia i środki nadzoru w postępowaniu
egzekucyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 574
1. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 574
2. Środki nadzoru w postępowaniu egzekucyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 581
ROZDZIAŁ XXXVII. Postępowanie zabezpieczające . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 584
Część ósma
UPROSZCZONE POSTĘPOWANIE O CHARAKTERZE
ADMINISTRACYJNYM
ROZDZIAŁ XXXVIII. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń . . . . . . 591
1. Uwagi wstępne o regulacji prawnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 591
2. Wydawanie zaświadczeń na podstawie przepisów Kodeksu postępowania
administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 594
3. Wydawanie zaświadczeń przez organy podatkowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 597
ROZDZIAŁ XXXIX. Postępowanie w sprawach skarg i wniosków . . . . . . . . . . . . . 599
1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 599
2. Zakres stosowania przepisów o postępowaniu skargowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 601
3. Tryb postępowania w sprawach skargowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 604
Literatura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 613
Skorowidz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 623
Wykaz skrótów
Dz.U.
ISA
k.c.
– Dziennik Ustaw
– Inwalidzki Sąd Administracyjny (Dz.U. z 1935 r. Nr 26,
poz. 177)
– ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16,
poz. 93 ze zm.)
Konstytucja RP
– Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.
k.p.a.
k.p.c.
LexPolonica
M.P.
NP
NSA
NTA
OMT
ONSA
ONSAiWSA
Nr 78, poz. 483 ze zm.)
– ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administra-
cyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); nu-
mery artykułów podane bez bliższego oznaczenia dotyczą prze-
pisów k.p.a. (z wyjątkiem rozdziałów XXX–XXXVI)
– ustawa z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego
(Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.)
– Serwis Prawniczy LexisNexis
– Monitor Polski
– „Nowe Prawo”
– Naczelny Sąd Administracyjny
– Najwyższy Trybunał Administracyjny
– „Organizacja, Metody, Technika w Administracji Państwowej”
– Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
– Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódz-
kich sądów administracyjnych
o.p.
– ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.
OSNAPiUS
– Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy
Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.)
OSNC
OSNCP
OSP
OSPiKA
i Ubezpieczeń Społecznych
– Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna
– Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna oraz Izba
Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
– Orzecznictwo Sądów Polskich
– Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych (do koń ca
1989 r.)
14
PiP
p.p.s.a.
p.u.s.a.
r.p.a.
RPEiS
SN
tekst jedn.
TSUE
u.p.e.a.
u.s.g.
u.s.p.
u.s.w.
Wykaz skrótów
– „Państwo i Prawo”
– ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed są-
dami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270)
– ustawa z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyj-
nych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)
– rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r.
o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.;
nie obowiązuje)
– „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”
– Sąd Najwyższy
– tekst jednolity
– Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
– ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w ad-
ministracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.)
– ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.
Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
– ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst
jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
– ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst
jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)
ustawa o NSA
– ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym
(Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.; nie obowiązuje)
ustawy samorządowe – ustawy: z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.
Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.); z 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142,
poz. 1590 ze zm.); z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powia-
towym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
WSA
– wojewódzki sąd administracyjny
Trzy komentarze do k.p.a i jeden do Ordynacji podatkowej są powoływane w przypisach
z zastosowaniem następujących skrótów nazw:
E. Iserzon, J. Starościak, K.p.a. Komentarz – to w pełnym zapisie: E. Iserzon, J. Starościak,
Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, wyd. IV,
Warszawa 1970;
Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz – to w pełnym zapisie: Z. Janowicz, Kodeks postępowania
administracyjnego. Komentarz, Warszawa–Poznań 1995;
B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz – to w pełnym zapisie: B. Adamiak, J. Borkowski,
Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII, Warszawa 2012;
Ordynacja podatkowa. Komentarz 2012 – to w pełnym zapisie: B. Adamiak, J. Borkowski,
R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz 2012, Wrocław 2012.
www.lexisnexis.pl
Przedmowa
Podstawowym założeniem przyjętym przez Autorów podręcznika było połączenie
koncepcji teoretycznych instytucji procesowych postępowania administracyjnego
i postępowania sądowoadministracyjnego i przedstawienie nadanego im kształtu
prawnego w polskim systemie prawa oraz ich stosowania wynikającego z praktyki
orzeczniczej sądów administracyjnych.
Połączenie to miało tworzyć materiał do studiowania instytucji procesowych,
a zatem nie tyle poznania, co nabycia umiejętności interpretacji przepisów prawa
administracyjnego i ich stosowania. Prowadzone rozważania mają wykształcić
umiejętności poznania i stosowania przepisów prawa w ich złożoności, która wy-
klucza stosowanie przepisów prawa regulujących instytucje procesowe w ode-
rwaniu od całego systemu wartości przyjętych w prawie unijnym i Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej.
Założenie przedstawienia instytucji procesowych w takim ujęciu ma służyć za-
równo do przygotowania do aplikacji prawniczych, jak i dla praktyki działania
organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.
Ta koncepcja przedstawienia instytucji procesowych pozostaje zachowana rów-
nież w tym wydaniu mimo śmierci Profesora Janusza Borkowskiego. Instytucje
procesowe przedstawione w części opracowanej przez Profesora są w pełni zacho-
wane w ujęciu Jego autorstwa. Przeprowadzono wyłącznie aktualizację wynika-
jącą ze zmiany przepisów prawa.
Barbara Adamiak
Część pierwsza
ZAGADNIENIA OGÓLNE
Rozdział I
Funkcje prawa o postępowaniu
administracyjnym
i prawa o postępowaniu
sądowoadministracyjnym
Pojęcie funkcji nie jest jednoznaczne. W teorii prawa termin funkcja prawa
ujmowany jest trojako1. J. Wróblewski wyróżnia następujące ujęcia funkcji
prawa:
a) funkcje podstawowe, do których zalicza funkcje prawa rozumiane jako „na-
stępstwa działania prawa rozpatrywane z punktu widzenia realizacji funkcji
państwa określonych ze względu na jego stosunek do klas społecznych i społe-
czeństwa jako całości”;
b) funkcje pochodne, rozumiane jako podstawowe kierunki działania prawa,
1
służące realizacji funkcji podstawowych;
c) funkcje techniczne, rozumiane jako środki, za pomocą których są realizowane
funkcje podstawowe i funkcje pochodne.
J. Wróblewski podkreśla, że przyjęty trójpodział funkcji służy teoretycznoprawnej
refl eksji nad prawem, „jest to typologia na wysokim szczeblu abstrakcji, która nie
może zaspokajać potrzeb badawczych analizy funkcji poszczególnych instytucji
prawnych, wymagającej odpowiedniej konkretyzacji”2.
Na niższym szczeblu abstrakcji wyróżnia się trzy funkcje prawa: ochronną,
organizacyjną, wychowawczą.
1 J. Wróblewski, w: J. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986,
s. 81 i 271.
2 Ibidem, s. 271.
20
I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym…
Funkcja ochronna polega na zagwarantowaniu przestrzegania prawa przez za-
stosowanie środków przymusu. Przejawia się ona również w ochronie okreś lonych
wartości przez: a) ochronę interesów ogólnospołecznych; b) ochronę interesów
indywidualnych; c) zapewnienie dodatkowych uprawnień „stronie słabszej” i na-
łożenie na określone organy obowiązku zabezpieczenia tych uprawnień.
Funkcja organizacyjna polega, w szerokim ujęciu, na „tworzeniu pewnych form
życia zbiorowego i określeniu ich struktury, na zarządzaniu i organizacji różnych
dziedzin życia społecznego, przez co przyczynia się do zapewnienia ładu i po-
rządku w społeczeństwie […]. Funkcja organizacyjna polega również na zapew-
nieniu właściwego i sprawnego, a więc skutecznego działania różnych instytucji
oraz jednostek (osób fi zycznych) w zakresie wykonywanych przez nie zadań”.
Funkcja wychowawcza „polega na kształceniu pozytywnych postaw wobec
prawa – i to zarówno wobec prawa traktowanego jako wartość samoistna, sama
w sobie (ład społeczny, legalność, praworządność i związana z tym pewność
prawa i przewidywalność wyników jego stosowania), jak i wobec poszczególnych
norm prawnych, wyznaczających określone postępowanie i stanowiących wyraz
preferencji i ochrony takich wartości, jak wolność, równość, godność osobista,
trwałość rodziny, zdrowie i inne”3.
W dogmatyce prawa procesowego funkcje prawa procesowego bada się głównie
na niższym szczeblu abstrakcji. Pojęcia funkcji używa się najczęściej „na ozna-
czenie typowych i zamierzonych – a więc odpowiadających wyznaczonemu ce-
lowi – efektów działania określonego urządzenia prawnego”4.
2
W doktrynie postępowania administracyjnego poglądy na funkcje postępo-
wania administracyjnego nie są jednolite5. Według niektórych autorów
podstawową funkcją postępowania administracyjnego jest zapewnienie reali-
zacji materialnego prawa administracyjnego. Zdaniem innych podstawową
funkcją postępowania administracyjnego jest ochrona interesu indywidual-
nego, ochrona interesu społecznego, przy czym poglądy są zróżnicowane co do
priorytetu ochrony tych interesów. Występują też poglądy wyróżniające cztery
funkcje postępowania administracyjnego:
1) funkcję organizatorską, polegającą na usprawnieniu działalności admini-
stracji publicznej;
2) funkcję demokratyzacji, przejawiającą się w zapewnieniu obywatelom udziału
w załatwianiu konkretnych spraw;
3) funkcję wychowawczą; funkcję zagwarantowania praworządności.
3
Reprezentowane jest również stanowisko, że należy odróżnić zadania od
funkcji postępowania, bo „podstawowym zadaniem postępowania admi-
nistracyjnego jest realizacja porządku prawnego, wyrażonego w przepisach admi-
nistracyjnego prawa materialnego, przy wydawaniu konkretnych rozstrzygnięć
3 M. Borucka-Arctowa, Społeczne funkcje prawa formułowane w doktrynie, ustawodawstwie
i orzecznictwie, w: Społeczne poglądy na funkcje prawa, Wrocław 1982, s. 15–19.
4 M. Cieślak, Polska procedura karna, Warszawa 1984, s. 13.
5 Poglądy te przedstawiają K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępo-
wania administracyjnego, w: System prawa administracyjnego, t. III, Wrocław 1978, s. 139.
www.lexisnexis.pl
I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym…
21
organów administracyjnych”, a równocześnie postępowanie to wypełnia dwie
funkcje.
„Pierwsza z nich to funkcja ochrony interesów, i to zarówno indywidualnych, jak
też społecznych […]. Istotą tej funkcji postępowania administracyjnego jest więc
właściwe zsynchronizowanie interesu indywidualnego z interesem społecznym,
a w wyniku tego ustalenie w decyzji słusznego interesu w konkretnej sprawie ad-
ministracyjnej.
Druga podstawowa funkcja postępowania administracyjnego – zabezpieczenie
jednolitego i sprawnego działania organów administracyjnych – ma istotny
wpływ na styl pracy tych organów, zgodnie z zasadą gospodarności i szybkości
postępowania. Celem postępowania administracyjnego pod tym względem jest
stworzenie proceduralnych gwarancji nie tylko praworządności, ale także sku-
teczności działania organów administracyjnych […]”6.
Zagadnienie funkcji prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postę-
powaniu sądowoadministracyjnym można rozważać na dwóch płaszczyznach,
a mianowicie: funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa o postę-
powaniu sądowoadministracyjnym na płaszczyźnie obowiązującego porządku
prawnego oraz na płaszczyźnie społecznych skutków działania7.
Zacznijmy rozważania od ustalenia funkcji prawa o postępowaniu admi-
nistracyjnym i prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym w ra-
mach porządku prawnego. Pogląd uznający „konieczność odróżnienia wielkich
linii, podstawowych założeń od innych norm prawnych, mających znaczenie tylko
służebne”, jest od dawna podstawą wielu teorii prawnych8. Jest on również pod-
stawą ustalenia stosunku norm prawa materialnego do norm prawa procesowego.
W nauce bowiem istotę stosunku norm prawa materialnego do norm prawa proce-
sowego opiera się na koncepcji klasyfi kacji norm prawnych na normy norma-
tywne (zwane też normami prawnymi w ścisłym znaczeniu albo substancjalnymi)
i normy konstruktywne, czyli instrumentalne9. „Normy prawne w ścis łym zna-
czeniu regulują bezpośrednio stosunki życia społecznego, określają zachowanie
jednostek wobec siebie i państwa, nakładają prawa i obowiązki. Normy instru-
mentalne regulują stosowanie tych pierwszych norm, jak również zapewniają
przestrzeganie zasad, na jakich oparty jest porządek prawny. Do norm instrumen-
talnych należą zarówno reguły, które wprowadzają w życie normy w ścisłym zna-
czeniu i oznaczają zakres ich działania, np. normy, które urządzają funkcje usta-
wodawcze, jak i normy, które organizują środki służące do zapewnienia stosowania
norm, jak normy wykonawcze i procesowe”10.
6 Ibidem, s. 139 i 140.
7 M. Cieślak, op.cit., s. 13 i n.
8 S. Rozmaryn, W jakim zakresie obowiązuje dziś Konstytucja z 17 marca 1921 r.?, PiP 1948, nr 1,
s. 14. Zob. W. Lang, Prawo procesowe a prawo materialne. Wzajemne relacje, w: Prawo w XXI wieku. Księga
pamiątkowa 50-lecia Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 2006, s. 427 i n.
9 J. Jodłowski, O potrzebie i kierunkach badań integracyjnych w dziedzinie prawa cywilnego mate-
rialnego i procesowego, PiP 1973, nr 2, s. 11.
10 W. Siedlecki, Istota procesu cywilnego z punktu widzenia interesów państwa i jednostki, PiP 1947,
nr 7–8, s. 47; tenże, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1972, s. 21.
4
5
22
I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym…
Dodajmy jeszcze, że „normy prawa procesowego mają charakter norm instrumen-
talnych. Służą one urzeczywistnieniu norm prawnych w ścisłym tego słowa zna-
czeniu”11, jakimi są w zakresie nas interesującym normy materialnego prawa ad-
ministracyjnego. Z powyższego wynika, że normy prawa procesowego pełnią
funkcję służebną wobec norm prawa materialnego12.
Takie określenie funkcji norm prawa procesowego wydaje się kontrower-
syjne. W nauce jest reprezentowane stanowisko, według którego „nasuwa
się wątpliwość, czy można mówić o służebnej roli jednego działu prawa wobec
drugiego. Taki stosunek zachodzi między normami różnej rangi tego samego
działu prawa (przepisy wykonawcze wobec przepisów ustawy). Służebna rola
prawa proceduralnego wobec prawa materialnego oznaczałaby nieuzasadnione
zróżnicowanie rangi tych dwóch działów prawa i przyznanie jednemu z nich rangi
wyższej. Możemy natomiast mówić o służebnej roli postępowania administracyj-
nego jako kompleksowej instytucji prawnej wobec bazy społecznej i gospodarczej,
stanowiącej przedmiot prawa materialnego”13. Takie pojmowanie funkcji służeb-
nych norm prawa procesowego jest oczywiście nieuzasadnione. W naszym sys-
temie prawnym zarówno zagadnienia o charakterze materialnym, jak i proce-
sowym są regulowane w ustawie. Pod względem rangi w systemie źródeł prawa
nie można mówić o zróżnicowaniu, a więc o istnieniu pomiędzy nimi stosunku
nadrzędności i podporządkowania.
Zaliczenie norm prawa procesowego do norm instrumentalnych powoduje w kon-
sekwencji przyjęcie stanowiska odnośnie do funkcji służebnej prawa procesowego
w porządku prawnym, a to nasuwa pytanie: jak powinno się rozumieć funkcję
służebną prawa procesowego. Procesem nazywamy prawnie uregulowany ciąg
czynności procesowych zmierzających do ochrony porządku prawnego zarówno
przez konkretyzację norm prawnych, jak i przez ich urzeczywistnienie, a prawem
procesowym nazywamy całość norm prawnych regulujących zasady i przebieg
tego procesu14. Prawo procesowe jest więc narzędziem albo instrumentem, za któ-
rego pomocą wprowadza się w życie normy prawa materialnego. Prawo proce-
sowe jest zatem ściśle uzależnione od prawa materialnego.
Normy prawa procesowego ustanowione do regulowania trybu realizacji norm
prawa materialnego bez istnienia tych norm byłyby zbędne, bezprzedmiotowe15.
Ustawodawca musi się liczyć z potrzebą urzeczywistniania norm prawa material-
nego i dlatego też musi odgórnie regulować tryb, w jakim będzie mogło nastąpić to
urzeczywistnienie16. Dlatego też oprócz norm prawa materialnego ustawodawca
11 W. Siedlecki, Istota procesu..., s. 47.
12 W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 31; Z. Jano-
wicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warsza wa–Poznań
1982, s. 13; J. Filipek, Założenia strukturalne procesu administracyjnego, w: Studia z dziedziny prawa
administracyjnego, Wrocław 1971, s. 206.
13 K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, op.cit., s. 137; J. Jodłowski, op.cit., s. 11.
14 M. Waligórski, Polskie prawo procesowe cywilne. Funkcje i struktura procesu, Warszawa 1947,
s. 13.
15 M. Cieślak, op.cit., s. 27.
16 M. Waligórski, op.cit., s. 8–9; J. Borkowski, Kodyfi kacja postępowania administracyjnego
w Polsce, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 1983, t. XXX, s. 39 i n.; M. Cieślak, op.cit., s. 27.
www.lexisnexis.pl
I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym…
23
tworzy również normy prawne innego rodzaju, które mają na celu umożliwienie
urzeczywistnienia norm prawa materialnego. Mając to na uwadze, możemy mówić
o ścisłej współzależności prawa materialnego i prawa procesowego. Prawo
procesowe, służąc realizacji prawa materialnego, ma na celu stworzenie gwa-
rancji prawidłowego uregulowania stosunku prawnego przez ustalenie podstawy
faktycznej tego stosunku, bez której określenia nie można mówić o prawidłowym
zastosowaniu normy prawa materialnego. Regulowane prawem procesowym po-
stępowanie administracyjne i postępowanie podatkowe są bowiem zorganizo-
wanym procesem stosowania prawa, które obejmuje następujące etapy:
„1) ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla
potrzeb rozstrzygnięcia;
2) uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i w oparciu
o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosowanej normy;
3) subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną;
4) wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na
podstawie stosowanej normy”17.
Ten zorganizowany proces stosowania prawa łączy bezpośrednio stoso-
wanie prawa materialnego i prawa procesowego. Norma prawa mate-
rialnego wyznacza hipotetyczny stan faktyczny danego rodzaju materialnej
sprawy administracyjnej, norma prawa procesowego ustanawia zaś reguły usta-
lenia stanu faktycznego materialnej sprawy administracyjnej. Nieustalenie stanu
faktycznego danej sprawy administracyjnej bądź wadliwe ustalenie stanu faktycz-
nego sprawy zamyka możliwość prawną prawidłowej subsumcji, a w rezultacie
wyprowadzenia zgodnych z normą prawa materialnego konsekwencji prawnych,
a zatem zgodne z normą prawa materialnego rozstrzygnięcia danej sprawy admi-
nistracyjnej. Ta ścisła współzależność prawa materialnego i prawa procesowego
jest podstawą do formułowania koncepcji wadliwości decyzji administracyjnej
w razie stwierdzenia naruszenia norm prawa procesowego18. Naruszenie norm
prawa procesowego zawsze budzi wątpliwości co do prawidłowości ustalenia pod-
stawy faktycznej decyzji, a w konsekwencji – co do prawidłowego zastosowania
normy prawa materialnego.
Ta ścisła współzależność jest przyjęta za podstawę regulacji weryfi kacji decyzji
zarówno na drodze administracyjnej, jak i na drodze postępowania sądowoadmi-
nistracyjnego. Naruszenie prawa procesowego, które w konsekwencji prowadzi do
wadliwego ustalenia stanu faktycznego, jest podstawą do uchylenia decyzji przez
organ odwoławczy (art. 138 § 2 k.p.a., art. 233 § 2 o.p.), kwalifi kowane naruszenie
norm prawa procesowego jest podstawą uchylenia decyzji w trybie wznowienia
postępowania i przez to otwarcia możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzyg-
nięcia sprawy (art. 145 § 1 k.p.a., art. 240 § 1 o.p.).
Taką też koncepcję wadliwości decyzji (postanowień) przyjmowało i przyjmuje
prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 145 § 1 pkt 1
ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj-
17 J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 52.
18 B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 43 i 108.
6
24
I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym…
nymi19: „Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję
lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa
materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające
podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie
przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy”.
Z konstrukcji podstawy prawnej uchylenia decyzji przez sąd administracyjny przy-
jętej w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi wynika ścisła współzależność w procesie stosowania prawa norm prawa
materialnego i norm prawa procesowego. Naruszenie normy prawa materialnego
może być podstawą uchylenia decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy naru-
szenie to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny, uwzględniając bądź
odmawiając uwzględnienia skargi, musi wykazać związek lub jego brak pomiędzy
treścią rozstrzygnięcia a naruszeniem normy prawa materialnego.
Inną natomiast konstrukcję przyjmuje ustawa – Prawo o postępowaniu przed są-
dami administracyjnymi w razie ustalenia naruszenia prawa procesowego. W razie
kwalifi kowanego naruszenia prawa procesowego będącego podstawą do wzno-
wienia postępowania sąd uchyli decyzję, chyba że w sposób niebudzący wątpliwości
ustali, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie
decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a., art. 245 § 1 pkt 3 lit. a o.p.).
W przypadku zaś innych naruszeń prawa procesowego sąd administracyjny
uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ
na wynik sprawy. Sąd w tym przypadku nie musi wykazać ścisłego związku po-
między treścią rozstrzygnięcia sprawy a naruszeniem prawa procesowego. Na-
ruszenie prawa procesowego prowadzi bowiem do powstania wątpliwości co do
prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji do prawidłowego
zastosowania normy prawa materialnego. Dopiero zatem prawidłowo ustalony
stan faktyczny, zgodnie z przepisami prawa procesowego, pozwala na ocenę za-
stosowania normy prawa materialnego. Sąd administracyjny nie prowadzi peł-
nego postępowania dowodowego, nie może więc – w razie ujawnienia naruszenia
norm prawa procesowego – stwierdzić prawidłowości ustalenia stanu faktycznego,
a zatem i prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego. Ustalenie na-
ruszenia prawa procesowego, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
jest podstawą uchylenia przez sąd administracyjny decyzji lub postanowienia.
7
Funkcja służebna prawa procesowego wobec prawa materialnego przejawia się
ponadto w tym, że zasady i instytucje prawa procesowego muszą być dosto-
sowane do zasad i instytucji prawa materialnego20. Na przykład przyznanie
działalności organów administracji publicznej charakteru inicjatorskiego powo-
duje oparcie postępowania administracyjnego nie tylko na zasadzie skargowości,
ale i na zasadzie ofi cjalności (art. 61 § 1 k.p.a., art. 165 § 1 o.p.), a także ukształ-
towanie zasad postępowania dowodowego w sposób powodujący obarczenie
organów administracji publicznej ciężarem dowodu (art. 7 i 77 k.p.a., w postępo-
waniu podatkowym art. 122 i art. 187 § 1 o.p.).
19 Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270.
20 J. Jodłowski, w: J. Jodłowski, Z. Resich, Postępowanie cywilne, Warszawa 1979, s. 13.
www.lexisnexis.pl
I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym…
25
Przyjmując jako punkt wyjścia rozważań funkcję służebną prawa procesowego,
w doktrynie zwraca się jednak uwagę na twórcze znaczenie niektórych norm prawa
procesowego w kształtowaniu stosunków prawnych21. Ma to miejsce zwłaszcza
w przypadkach, gdy prawo materialne nie reguluje pewnych kwestii, czy też regu-
lacja materialnoprawna stała się nieaktualna, przestarzała. W przypadku prawa
procesowego chodzi o normy ustanawiające zasady ogólne postępowania admini-
stracyjnego. Niektóre z tych norm mają charakter przepisów normatywnych, „sub-
stancjalnych”22. Regulują one, oprócz kwestii prawidłowości kształtowania układu
stosunków jednostka – administracja, pewne elementy treści stosunku prawnego.
Odnosi się to zwłaszcza do zasady ogólnej uwzględniania interesu indywidual-
nego (słusznego interesu obywateli) i interesu społecznego. Zasada ta nakłada
na organ administracji publicznej obowiązek uwzględnienia interesu indywi-
dualnego, ogranicza swobodę organów w kształtowaniu treści rozstrzygnięcia,
szczególnie w wypadkach, gdy normy prawa materialnego pozostawiają organom
swobodę w ustaleniu następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony, oraz
reguluje odpowiedzialność jednostki za naruszenie obowiązków administracyj-
noprawnych. Źródłem obowiązku uwzględniania interesu indywidualnego i spo-
łecznego jest konstytucyjna zasada proporcjonalności (art. 31 Konstytucji RP).
Powyższa zasada znalazła przykładowo zastosowanie w uchwale składu siedmiu
sędziów NSA z 12 grudnia 2011 r., II OPS 2/11 (LexPolonica nr 2808787), w której
przyjęto, że „w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze
środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276
ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008
r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, je-
żeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia
wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres” (LexPolonica nr 2808787). Ne-
gatywne dla stron rozstrzygnięcie nie może być wyłącznie wynikiem wykładni
prawa materialnego. Konieczne jest bowiem uwzględnienie też okoliczności kon-
kretnej sprawy, np. wystąpienia przewlekłości prowadzonego postępowania. Cha-
rakter materialnoprawny ma regulacja art. 156 § 1 i 2 k.p.a. (art. 247 § 1 i 2 o.p.),
normując wady stosunku materialnoprawnego, a zatem będąc podstawą zasto-
sowania sankcji nieważności nawiązanego stosunku materialnoprawnego. Taki
materialnoprawny charakter ma regulacja zawarta w art. 154, 155 i 161 k.p.a.,
a w Ordynacji podatkowej – art. 253, 253a, 253b, 254, 255. Przepisy te wyznaczają
bowiem przesłanki materialnoprawne zmiany stosunku materialnoprawnego. Re-
gulacją materialnoprawną jest też norma art. 162, a w Ordynacji podatkowej są to
art. 258 i 259 ze względu na wyznaczenie materialnoprawnych przesłanek wygaś-
nięcia stosunku materialnoprawnego.
Rozważając funkcje prawa procesowego w ramach porządku prawnego,
należy zwrócić uwagę na odmienność funkcji prawa o postępowaniu admi-
nistracyjnym od funkcji prawa o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Prawo
o postępowaniu administracyjnym jest powołane do realizacji prawa material-
nego przy wydawaniu indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych; pełni
zatem funkcję służebną wobec prawa materialnego. Prawo o postępowaniu sądo-
8
21 Ibidem, s. 14.
22 Ibidem.
9
10
26
I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym…
woadministracyjnym reguluje proces kontroli zgodności z prawem podjętych roz-
strzygnięć administracyjnych. Nie jest ono ukierunkowane na realizację prawa ma-
terialnego, lecz na kontrolę prawidłowości realizacji prawa materialnego.
Nie można więc mówić o służebnej funkcji tego prawa wobec prawa materialnego
w takim zakresie jak prawa o postępowaniu administracyjnym. Należy natomiast
podkreślić, że prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym tworzy zasad-
nicze gwarancje prawne realizacji zarówno norm prawa materialnego, jak i norm
prawa procesowego przez organy administracji publicznej. Prawo o postępowaniu
sądowoadministracyjnym daje jednostce gwarancje dochodzenia ochrony interesu
prawnego na drodze sądowej, co stanowi podstawową wartość demokratycznego
państwa prawnego.
W demokratycznym państwie prawnym prawo materialne, prawo procesowe oraz
prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym tworzy system prawny, którego
elementami jest każda z tych regulacji, mając w nim określone miejsce. Brak jed-
nego z tych elementów prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady demo-
kratycznego państwa prawnego.
Analizując funkcję prawa procesowego, należy też zwrócić uwagę na jego
związek z prawem ustrojowym. Przyjęcie określonych koncepcji ustrojo-
wych nie pozostawało i nie pozostaje bez wpływu na koncepcję prawa proceso-
wego23. Występuje jednak potrzeba wyznaczenia granic tego wpływu. Podstawową
funkcją procesowego prawa administracyjnego jest funkcja ochronna praw jed-
nostki wobec ingerencji w jej sytuację prawną przez organy administracji pu-
blicznej. To właśnie prawo procesowe ma zapewnić kształtowanie tej ingerencji
w sytuację prawną jednostki na drodze prawnej, a zatem zapewnić jednostce prawo
do procesu. Jest to jedna z podstawowych wartości państwa prawnego. Prawo pro-
cesowe pozostaje w związku z prawem zarówno materialnym, jak i ustrojowym.
Przy rozpatrywaniu jednak związku z prawem materialnym i prawem ustrojowym
należy zważyć na zasadnicze różnice. Prawo procesowe musi być dostosowane
do prawa materialnego, którego realizacji ma służyć. Jakie powiązania wyznaczyć
między prawem ustrojowym a prawem procesowym? Pomiędzy prawem ustro-
jowym a prawem procesowym występuje jedna zasadnicza relacja, a mianowicie
przyjęty model budowy systemu ustrojowego administracji publicznej. Wyposa-
żenie go w kompetencje w materialnym prawie administracyjnym ma wpływ na
przyjęcie w prawie procesowym kompetencji tych organów do prowadzenia po-
stępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 13 o.p.) i jest wynikiem
rozwiązań ustrojowych.
Nasuwa się pytanie, czy poza kompetencją ogólną prawo ustrojowe powinno
wpłynąć na kształt instytucji procesowych. Na pytanie to należy odpowie-
dzieć przecząco. Prawo do ochrony jednostki nie może być różnicowane w zależ-
23 Zob. B. Adamiak, Wpływ koncepcji ustrojowych na instytucje procesowego prawa administracyj-
nego, w: Jednostka wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2001, s. 11 i n. Zob. też: B. Ada-
miak, Wpływ prawa procesowego na koncepcje ustrojowe prawa administracyjnego, w: Studia z prawa
administracyjnego i nauki administracji. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Janowi
Szreniawskiemu, Przemyśl–Rzeszów 2011, s. 43 i n.
www.lexisnexis.pl
I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym…
27
ności od tego, czy o prawach lub obowiązkach jednostki orzeka organ administracji
rządowej, czy organ samorządu terytorialnego. Punktem wyjścia bowiem zarówno
rozwiązań ustrojowych, jak i prawa materialnego oraz prawa procesowego w de-
mokratycznym państwie prawnym powinna być ochrona praw podmiotowych jed-
nostki. Z. Leoński, rozważając relacje pomiędzy normami materialnymi, ustrojo-
wymi i procesowymi, podkreśla: „W tym trójpodziale normy prawa procesowego
i ustrojowego powinny spełniać funkcje pomocnicze w stosunku do norm prawa
materialnego. Szczególna jest rola prawa procesowego, które ma zagwarantować
realizację norm prawa materialnego i ochronę praw jednostki. Mniejsze znaczenie
dla jednostki ma prawo ustrojowe. Ma ono przede wszystkim zapewnić istnienie
takich struktur, które optymalnie realizują jej prawo oraz cele publiczne”24.
Ze wspomnianą tezą co do roli dla praw jednostki prawa ustrojowego należy się
w pełni zgodzić. Prawo ustrojowe nie może tworzyć wartości sprzecznych
dla praw jednostki i pełnych gwarancji ich ochrony. Przyjmowanie innych
rozwiązań prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa ustanowionej
w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że: „Wszyscy są wobec prawa równi.
Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne”. Dotyczy
to też władzy ustawodawczej, która nie może wprowadzać różnych praw proce-
sowych jednostki ze względu na określone koncepcje ustrojowe, stawiając inne
wartości przed prawem jednostki, np. prawo ochrony samodzielności samorządu
terytorialnego przed prawem jednostki.
W polskim systemie prawnym można wskazać na wpływ rozwiązań ustrojo-
wych ograniczających prawo procesowe jednostki. Takim rozwiązaniem
było ograniczenie prawa do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy
administracyjnej w postępowaniu odwoławczym (art. 138 § 3 k.p.a., art. 233 § 3
o.p.), wyłom od zasady dwuinstancyjnego postępowania w zakresie orzekania sa-
morządowych kolegiów odwoławczych (art. 127 § 3 k.p.a., art. 221 o.p.).
Taki kierunek zmian prawa procesowego nie może zostać oceniony pozytywnie.
Dlatego też prawidłowym kierunkiem zmian w relacji pomiędzy prawem ustro-
jowym a prawem procesowym jest powrót do jednolitych koncepcji procesowych
niezależnie od właściwości do orzekania przez organy administracji rządowej
czy administracji samorządowej. W pełni zatem pozytywnie należy ocenić uchy-
lenie art. 138 § 3 k.p.a. i art. 233 § 3 o.p. – 1 stycznia 2004 r. ustawą z 30 sierpnia
2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyj-
nych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi25. Ustawa
z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Ordynacja podatkowa oraz o zmianie
niektórych innych ustaw26 przywraca rozwiązanie prawne zawarte w art. 233 § 3.
W postępowaniu podatkowym ma to swoje racje ze względu na rodzaj spraw i sa-
modzielność fi nansową samorządu terytorialnego.
Rozpatrując funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym i prawa
o postępowaniu sądowoadministracyjnym w płaszczyźnie społecznie
24 Z. Leoński, Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2000, s. 3 i 4.
25 Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.
26 Dz.U. Nr 143, poz. 1199 ze zm.
11
12
13
28
I. Funkcje prawa o postępowaniu administracyjnym…
pożądanych efektów działania, przyjmuje się, że prawo to pełni trzy podsta-
wowe funkcje: ochronną, porządkującą oraz funkcję instrumentalną27.
Funkcja ochronna
przejawia się w ochronie interesu indywidualnego oraz
w ochronie interesu społecznego. Szczególne znaczenie ma prawo o postępo-
waniu jako instrument ochrony interesu indywidualnego, administracja bowiem,
zarówno dawna, jak i współczesna, obowiązana jest do ochrony z urzędu inte-
resu publicznego i interesu społecznego. Oczywiście, nie oznacza to pozbawienia
prawa o postępowaniu administracyjnym znaczenia w tej mierze. Prawo to wpro-
wadza wiele instytucji, które służą ochronie interesu społecznego, a w postępo-
waniu podatkowym – interesu publicznego.
Funkcja ochronna interesu indywidualnego przejawia się dwojako.
Funkcja ochronna prawa o postępowaniu polega na tym, że prawo regu-
1.
luje sytuację prawną strony, a zatem określa jej prawa i obowiązki. Uregulowanie
przez prawo o postępowaniu sytuacji prawnej strony uniezależnia ją w zakresie
podejmowania obrony swoich interesów od dobrej lub złej woli organu prowadzą-
cego postępowanie28. Kodeks postępowania administracyjnego i Ordynacja podat-
kowa już w zasadach ogólnych określają sytuację prawną strony przez przyznanie
jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a następnie w przepisach szcze-
gólnych precyzują prawa i obowiązki strony w tym zakresie.
Funkcja ochronna interesu indywidualnego przejawia się w nałożeniu na or-
2.
gany administracji publicznej obowiązku uwzględnienia interesu indywidualnego
z urzędu. Strona w postępowaniu administracyjnym, w związku z obowiązywa-
niem zasady prawdy obiektywnej, która na organ administracji publicznej, a nie na
strony, nakłada obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, ma prawo, a nie obo-
wiązek, uczestniczenia w postępowaniu, poza wypadkami, gdy zostanie wezwana
do udziału w podejmowanych czynnościach (art. 50 § 1 k.p.a.). W postępowaniu
podatkowym na stronę mogą być nałożone obowiązki (art. 189 § 1 o.p.), a jej udział
w czynnościach jest obwarowany karą porządkową (art. 262 § 1 o.p.) i możliwością
obciążenia kosztami postępowania (art. 267 § 1 o.p.). Organ, niezależnie od tego,
czy strona podejmie obronę swoich interesów, czy też nie, z urzędu jest obowiązany
chronić interesy strony. Obowiązek ten jest ustanowiony już w zasadach ogólnych.
Kodeks postępowania administracyjnego w zasadzie ogólnej uwzględniania
interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fi ne) nakłada
na organy administracji publicznej obowiązek uwzględnienia interesu strony.
Ten obowiązek rozciąga się zarówno na stosowanie norm prawa materialnego, jak
i norm prawa procesowego. Dokonując zatem wykładni norm prawa materialnego,
organ obowiązany jest uwzględnić interes strony. Prowadząc postępowanie wyjaś-
niające, organ obowiązany jest dążyć do ustalenia okoliczności faktycznych nie
tylko mających znaczenie prawne dla realizacji interesu społecznego, ale w równej
mierze i oko liczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji inte-
resu in dy wi dualnego.
27 M. Cieślak, op.cit., s. 15.
28 Ibidem, s. 16.
www.lexisnex
Pobierz darmowy fragment (pdf)
