Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00338 004638 20271525 na godz. na dobę w sumie
Administracyjnoprawne formy działań regulacyjnych niezależnych organów administracji publicznej - ebook/pdf
Administracyjnoprawne formy działań regulacyjnych niezależnych organów administracji publicznej - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 506
Wydawca: C. H. Beck Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-8158-715-0 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Monografia „Administracyjnoprawne formy działań regulacyjnych niezależnych organów administracji publicznej' zawiera skondensowaną wiedzę dotyczącą instrumentów prawnych, za pomocą których organy regulacyjne ingerują w sytuację przedsiębiorców i konsumentów.

Pionierskie zaprezentowanie tematyki form działania pozwala zorientować się w uprawnieniach, jakie otrzymują i ograniczeniach jakim poddawani są przedsiębiorcy, działający m.in. w sektorach energetyki, telekomunikacji i transportu kolejowego. Przybliżenie czytelnikowi podstawowych konstrukcji prawnych następuje w kontekście zjawisk ekonomicznych, przez co rozważania mają zarówno ogólnoteoretyczny, jak i stricte praktyczny wymiar. Analiza bogatego orzecznictwa sądowego oraz tez z literatury przedmiotu pozwala uzyskać rozeznanie co do instrumentów prawnych, za pomocą których organy regulujące oddziałują na zachowania uczestników rynku. Omówione zostają zarówno „klasyczne' formy działania organów administracji publicznej, jak i formy „swoiste', których podstaw i trybu zaskarżenia oraz powodowanych skutków prawnych poszukiwać należy w ogólnych konstrukcjach prawa administracyjnego.

W książce podejmowane są kwestie związane m.in. z umowami administracyjnymi, aktami generalnymi, aktami planowania, aktami informacji, aktami kontrolnymi a także decyzjami dostępowymi, decyzjami o nałożeniu kar pieniężnych, koncesjami oraz innymi formami oddziaływania na możliwość rozpoczęcia i warunki prowadzenia działalności gospodarczej.

Monografia jest pierwszą w polskim piśmiennictwie pozycją kompleksowo przybliżającą przedmiotową sferę działalności organów regulacyjnych w ujęciu modelowym.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Rozdział I. Wprowadzenie 1. Relacja rynek–państwo Analizę form działania niezależnych organów regulujących należy poprze- dzić kilkoma uwagami na temat kształtowania się współczesnej wizji państwa i jego roli w funkcjonowaniu systemu gospodarczego. Od ponad ćwierćwiecza w naukach ekonomicznych i prawnych toczy się spór o rolę i miejsce państwa w kształtowaniu mechanizmów rynkowych, w tym stymulowania praw popytu i podaży oraz tworzenia instytucji realizujących określoną wizję państwa i pa- nujących w nim stosunków społecznych. Zwolennicy teorii tzw. niewidzialnej ręki, wywodzącej się od A. Smitha, upatrują genezy tej konstrukcji filozoficzno-ekonomicznej w opublikowanej w 1776 r. pracy „Bogactwo narodów”, w której autor wyłożył główne zasady prezentowanej koncepcji. Zgodnie z nią, postępujące w zgodzie z własnym interesem jednostki są w swoim zachowaniu kierowane „niewidzialną ręką” w celu osiągnięcia rezultatów służących interesom społeczeństwa jako całości1. Doktryna ta, jako główny element stymulacji rynku i realizowania zasad ra- cjonalnego gospodarowania, uznaje brak poddawania jednostek centralnemu kierowaniu przez władzę oraz brak interwencji państwa w mechanizmy rynku, który ma zdolności do samoregulacji2. Następuje to w wyniku układania się interakcji i splotów indywidualnych działań jednostek w pewien nurt ogólnego postępu, korzystnego dla całego społeczeństwa3. Rola państwa oraz możliwo- ści stosowania różnych form oddziaływania na instytucje rynku i rządzące nim prawa sprowadzona zostaje do minimum. W opozycji do liberalnego systemu ekonomicznego A. Smitha, w dużej mierze w wyniku krytyki jego dorobku, wykształciły się doktryny przewidu- jące wiodącą rolę państwa w podejmowaniu decyzji dotyczących produkcji i konsumpcji, a także możliwości doraźnego oddziaływania za pomocą tworzo- 1 D. Begg, S. Fischer, R. Dornbush, Ekonomia Mikroekonomia, Warszawa 1996, s. 42–43. 2 W. Stankiewicz, Historia myśli ekonomicznej, Warszawa 1987, s. 156. 3 Ibidem. 1 Rozdział I. Wprowadzenie nych w tym celu instytucji prawnych. Systemy te, w większym lub mniejszym stopniu, dopuszczały/dopuszczają możliwość oddziaływania państwa na go- spodarkę uznając, że sterowanie rynkiem za pomocą „niewidzialnej ręki” nie zawsze jest wystarczające. W swej radykalnej postaci teorie te przybrały formę marksizmu-leninizmu, która stała się filozoficzno-ekonomiczną podstawą sys- temu społeczno-politycznego państw demokracji ludowej. W przeciwieństwie do szkoły liberalnej, koncepcja marksistowska zakładała uspołecznienie środ- ków produkcji, za podstawę stosunków społecznych zaś uznawała gospodarkę nakazową, która oparta była na centralnym planowaniu i szczegółowym decy- dowaniu o osobie, przedmiocie, jakości i odbiorcy produkcji. Pojęcie rynku, jako „procesu prowadzącego do tego, że decyzje gospodarstw domowych doty- czące konsumpcji alternatywnych dóbr, decyzje przedsiębiorstw o tym, co i jak wytwarzać oraz decyzje pracowników dotyczące tego jak wiele i dla kogo pra- cować, zostają wzajemnie uzgodnione dzięki odpowiednim dostosowaniom cen”4, w doktrynie autora „Kapitału” praktycznie nie występuje, a wola rządu centralnego i stosowane przez niego formy działania kreują rzeczywistość i za- chowania uczestników życia gospodarczego. Na kanwie wskazanego powyżej, w dużej mierze mającego już walor histo- ryczny, sporu pomiędzy zwolennikami teorii A. Smitha i K. Marksa, wykrysta- lizowały się dwa kolejne, antagonistyczne modele organizacji rynku i roli pań- stwa w jego funkcjonowaniu. Pierwszy z nich, stanowiący przez wiele lat pod- stawę systemu gospodarczego (m.in. Stanów Zjednoczonych) związany jest z osobą J.M. Keynesa i nosi nazwę interwencjonizmu gospodarczego. J.M. Key- nes formułuje wniosek o niesprawności mechanizmu gospodarki kapitalistycz- nej „pozostawionej samej sobie” i buduje zręby polityki ekonomicznej, zakła- dającej pośrednie i bezpośrednie interweniowanie państwa, ukierunkowane na poszczególne czynniki składające się na funkcjonowanie rynku5. Popular- ność doktryny interwencjonizmu gospodarczego wynikała ze wzrostu gospo- darczego spowodowanego stosowaniem przez państwo zabiegów fiskalnych, regulowaniem zjawisk pieniężnych, pobudzaniem inwestycji prywatnych oraz 4 D. Begg, S. Fischer, R. Dornbush, Ekonomia..., s. 41. 5 J.M. Keynes, Ogólna teoria zatrudnienia, procentu i pieniądza, Warszawa 1956, s. 410–412. Autor ten jako główne komponenty składające się na model funkcjonowania rynku wymienia dane traktowane jako wejście systemu (zasoby siły roboczej, istniejący stan techniki, polityka pieniężna), zmienne niezależne (czynniki psychologiczne, krzywa krańcowej wydajności kapitału, stopa pro- centowa) oraz zmienne zależne (dochód narodowy, zatrudnienie, oszczędności, konsumpcja, in- westycje). 2 1. Relacja rynek–państwo realizacją programów finansowanych z budżetu państwa6. W celu zapewnie- nia efektywności opracowanej koncepcji, J.M. Keynes postulował rozszerzenie funkcji rządu, w związku z koniecznością wzajemnego przystosowania do sie- bie skłonności do konsumpcji i inwestowania7. Musiało się to wiązać z wypo- sażeniem rządu w nowe mechanizmy oddziaływania rynkowego, w tym odpo- wiednie poszerzenie i rozwinięcie segmentu dotychczasowych instytucji praw- nych. Keynesizm, jako model stosunków społeczno-ekonomicznych, spotkał się z krytyką środowisk odwołujących się do klasycznego rozumienia pojęcia wolnego od ingerencji państwa rynku i jego zdolności do samoregulacji, czego ucieleśnieniem była myśl neoliberalna. Głównym antagonistą koncepcji J.M. Keynesa, a jednocześnie współtwórcą tzw. austriackiej szkoły ekonomii, był F.A. von Hayek. Identyfikował on rynek jako jeden z przykładów spon- tanicznego porządku naturalnego, powstałego w wyniku świadomego i nie- świadomego działania jednostek na podstawie reguł wymiany i wzajemności8. Tak pojmowany rynek jest efektem dążenia jednostek do osiągania indywidu- alnych celów i powinien być wolny od wpływów władzy publicznej9. Spór po- między zwolennikami J.M. Keynesa i F.A. von Hayka10 ukształtował dzisiejsze rozumienie nauk ekonomicznych i wyznaczył linię demarkacyjną pomiędzy adeptami oddziaływania władzy państwowej na procesy produkcji i konsump- cji dóbr w społeczeństwie (instytucjonalne korygowanie aktywności uczestni- 6 W. Stankiewicz, Historia..., s. 573. 7 J.M. Keynes, Ogólna..., s. 404–416. 8 F.A. von Hayek, Law, Legislation and Liberty, Londyn 1998, s. 37–39. Autor, obok porządków naturalnych, wyróżniał porządki celowe, które tworzone są według określonego schematu i abstrakcyjnych reguł. W tym kontekście, mechanizmy wpływu państwa na gospodarkę za pomocą narzędzi instytucjonalnych, ocenić można w kategoriach porządku ce- lowego, a nie spontanicznego. Ład celowy z kolei, jako prosty w strukturze, jest mniej dopaso- wany do skomplikowanych stosunków społecznych. Brak reguł tworzenia porządków naturalnych sprawia, że modele te lepiej przystają do reguł rzeczywistości, z której spontanicznie powstają. W ten sposób F.A. von Hayek wprowadza pojęcie katalaktyki, czyli samoorganizującego się sys- temu dobrowolnej współpracy. Wszelki interwencjonizm państwowy w tym zakresie musi być uznany za przeciwieństwo owej samoorganizacji i stanowczo odrzucony (F.A. von Hayek, The Use of Knowledge in Society, The American Economic Review 1945, vol. XXXV, Nr 4, s. 524–526). 9 Ibidem. 10 Wspomaganego w zwalczaniu keynesizmu przez M. Friedmana, wokół którego wyodręb- niła się tzw. szkoła chicagowska ekonomii, koncentrująca się na krytyce interwencjonizmu pań- stwowego w dobie kryzysów lat 70. i 80. XX w., postulująca powrót do ekonomii strony podażo- wej (ang. supply side economics) i monetaryzmu (M. Friedman, R. Friedman, Tyrania status quo, Sosnowiec 1997, s. 118–122, 195; M. Friedman, R. Friedman, Wolny wybór, Sosnowiec 1994, s. 12– 13, 80–81, 254). 3 Rozdział I. Wprowadzenie ków rynku), a stronnikami pozostawienia rynku procesom samoregulującym, zgodnym z prawami popytu i podaży11. Współcześnie, rozdźwięk pomiędzy wskazanymi koncepcjami ustępuje miejsca pragmatyzmowi ekonomicznemu i realizmowi. Jak wskazuje G. Ko- łodko, rynek i państwo są wobec siebie komplementarne, a nie konkurencyjne i stanowią dwie niezbywalne części integralnej całości, a nie alternatywę albo- albo12. Autor przekonująco stwierdza, że „rynek sam, bez rządowej interwen- cji, ani się nie rozwija, ani nie posiada zdolności do samoregulacji; ani nie umie się bez pomocnej ręki państwa ustabilizować, ani gdy dochodzi do kryzysu, nie jest w stanie go przezwyciężyć. Gdyby rynek pozostawić samemu sobie, sam by się unicestwił”13. Apologeci pragmatyzmu i realizmu ekonomicznego wio- dącą rolę przypisują instytucjom, których skuteczne działanie zapewnia efekt synergii rynku i państwa. Według nich to właśnie instytucje służą skorygowa- niu istniejącej na rynku asymetrii informacji, od których zależy podejmowa- nie decyzji przez uczestników rynku. Zgodnie z poglądem J.E. Stiglitza, naj- ważniejsza rola państwa polega na ustanowieniu podstawowych „zasad gry” – za pomocą praw zachęcających lub zniechęcających do podejmowania okre- ślonego rodzaju aktywności przez uczestników rynku oraz praw konkurencji, które powinny ograniczać poziom istniejących monopoli14. Nowoczesna go- spodarka rynkowa wiąże się z koniecznością wchodzenia w różnorodne sto- sunki ekonomiczne, które wymagają zaufania, które jak zauważa J.E. Stiglitz, jest wspierane przez system prawny15. Funkcjonuje on dla zabezpieczenia po- dejmowanych przez jednostki działań i jest związany z ich oczekiwaniami. Powyższe przyzwolenie na sprawowanie przez państwo określonej roli w kształtowaniu postaw rynkowych i wpływanie za pomocą konkretnych me- chanizmów działania, w tym najczęściej instytucji prawnych, stanowi jeden z warunków wyodrębnienia modelu, który D. Begg nazywa gospodarką mie- 11 N. Wapshott, Keynes kontra Hayek. Spór, który zdefiniował współczesną ekonomię, War- szawa 2013, s. 335–345. 12 G. Kołodko wskazuje, że to ostatnie ujęcie jest właściwe ekonomii prymitywnej, a nie eko- nomii uczciwej i nowoczesnej myśli społecznej (G. Kołodko, Dokąd zmierza świat. Ekonomia po- lityczna przyszłości, Warszawa 2013, s. 126). 13 Ibidem, s. 127. 14 J.E. Stiglitz, Cena nierówności. W jaki sposób dzisiejsze podziały społeczne zagrażają naszej przyszłości?, Warszawa 2015, s. 143. Jako przykłady aktywności stymulowanej powoływane są: zakładanie związków zawodowych, tworzenie reguł nadzoru korporacyjnego określającego zakres władzy osób na kierowniczych stanowiskach, czy też tworzenie reguł dystrybucji dóbr. 15 J.E. Stiglitz, Globalizacja, Warszawa 2004, s. 148. 4 1. Relacja rynek–państwo szaną16, tj. systemem, w którym państwo i sektor prywatny współuczestniczą w rozwiązywaniu problemów gospodarczych, przy czym jednym z elementów obecności i kontroli państwa jest dostarczanie dóbr i usług publicznych oraz regulacja rynków17. Na funkcje regulacyjne, a konkretnie wzrost regulacyjnej roli rządu, zwraca uwagę klasyk współczesnej myśli ekonomicznej P.A. Samu- elson, który formułuje swoje spostrzeżenia w kontekście gospodarki Stanów Zjednoczonych, ale ich wymiar ma charakter uniwersalny. Jako laureat Na- grody Nobla w dziedzinie ekonomii z 1970 r. oraz twórca wydziału ekonomii w Massachusetts Institute of Technology twierdzi, że podstawowymi instrumen- tami oddziaływania rządu na procesy gospodarcze są: 1) podatki, które zmniejszając indywidualną konsumpcję bądź inwestycję, uwalniają środki na wydatki publiczne; 2) wydatki rządowe, które mają skłaniać przedsiębiorstwa lub pracowni- ków do wytwarzania pewnych dóbr i usług; 3) polityka regulacyjna, której celem jest pobudzanie lub ograniczanie działalności gospodarczej18. Ilość podejmowanych przez państwo działań w dziedzinie polityki regula- cyjnej oraz ich ingerencyjny charakter uznane zostały za kryterium wyodręb- nienia „czwartej władzy”, którą stanowią rządowe instytucje nadzoru19. Wzrost znaczenia działań ukierunkowanych na korektę rynkowych ak- tywności jednostek, systematyczne zwiększanie się ilości instytucji państwo- wych odpowiedzialnych za realizowanie funkcji, którą na tym etapie rozważań można nazwać „funkcją regulacyjną” oraz intensyfikacja stopnia oddziaływa- nia przez państwo na rynek, połączona z dyferencjacją prawnych instrumen- tów działania sprawiają, że tematyka działań regulacyjnych państwa stanowi obszar zainteresowania przedstawicieli zarówno nauk prawnych, jak i ekono- micznych. Świadczy o tym stale rosnąca liczba opracowań dotyczących tema- tyki gospodarczej, którą można zaobserwować w obydwu gałęziach wiedzy20. Naukowcy dziedziny ekonomii koncentrują się na zagadnieniach związanych 16 D. Begg, S. Fischer, R. Dornbush, Ekonomia..., s. 43. 17 Ibidem. W powołanym opracowaniu trafnie podnosi się, że model gospodarki mieszanej jest dominującą współcześnie formą ustroju gospodarczego, przy czym rozwiązania występujące w niektórych krajach bliższe są gospodarkom nakazowym, a w innych – gospodarkom wolnoryn- kowym. 18 P.A. Samuelson, W.D. Nordhaus, Ekonomia 2, Warszawa 1996, s. 210. 19 Ibidem, s. 213. 20 K. Jaroszyński, M. Wierzbowski, Organy regulacyjne, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego. Tom 6. Podmioty Administrujące, Warszawa 2011, s. 304–305. 5 Rozdział I. Wprowadzenie z empirycznym opisem zachowania jednostek na rynku i/lub wyodrębnionych jego segmentach oraz poszukiwaniu mechanizmów przewidywania systema- tyki tych zachowań w przyszłości. Natomiast reprezentanci nauk prawnych analizują ustrojowe, materialnoprawne i procesowe aspekty rynkowej aktyw- ności państwa21. Istotny dla nauk ekonomicznych spór dotyczący uczestnicze- nia czynnego państwa w kształtowaniu sytuacji uczestników rynku, dla praw- nika nie jest wyraźny i traci ostrość, z jaką występuje w nauce o produkcji, podziale, wymianie i konsumpcji dóbr. Istniejące rozwiązania prawne, które dla jurysty stanowią główny przedmiot analizy badawczej, nakazują poddawa- nie procesowi egzegezy oraz ocenie zaproponowane i urzeczywistnione przez prawodawcę sposoby organizacji życia gospodarczego. 2. Formy działania niezależnych organów regulujących jako przedmiot pracy badawczej Jednym ze sposobów na urzeczywistnienie przez państwo funkcji stymu- lowania zachowań uczestników rynku oraz jego kontroli (interwencjonizmu) jest tworzenie instytucji prawa pozytywnego. Wśród takich instytucji na szcze- gólne wyodrębnienie zasługują centralne organy władzy państwowej, które zostają ukonstytuowane głównie, albo wyłącznie w celu sprawowania przez państwo władzy regulacyjnej, czy też realizowania przyjętego modelu polityki regulacyjnej. Organy te posiadają różnorodną nomenklaturę, zakres działa- nia, przyznane kompetencje i dysponują heterogenicznymi formami działa- nia. Niemniej posiadają pewne cechy rodzajowe, które pozwalają zaliczyć je do zbiorczej kategorii zwanej w literaturze europejskiej „organami regulacyj- nymi/regulującymi”22 lub „regulatorami”23, w drukach anglosaskich zaś „agen- cjami”24. 21 Np. W. Hoff, Prawny model regulacji sektorowej, Warszawa 2008; M. Szydło, Regulacja sektorów infrastrukturalnych jako rodzaj funkcji państwa wobec gospodarki, Warszawa 2005; M. Swora, Niezależne organy administracji, Warszawa 2012; R. Stasikowski, Funkcja regulacyjna administracji publicznej, Bydgoszcz 2009. 22 M. Swora, Niezależne..., s. 14; W. Hoff, Prawny model..., s. 13. 23 K. Jaroszyński, M. Wierzbowski, Organy regulacyjne..., s. 305. 24 J. Nou, Agency self–insulation under Presidential review, Harvard Law Review 2013, vol. 126, Nr 8; D. Castro, Benefits and Limitations of Industry Self-Regulation for Online Behavio- ral Advertising, Waszyngton 2011. Rozróżnienie to obecnie straciło na znaczeniu, bowiem wzglę- dem europejskich organów regulujących zamiennie używa się w literaturze określenia „agencje” 6 2. Formy działania niezależnych organów... Przedstawiciele nauk prawnych od dawna interesują się organami regulu- jącymi, próbując opisać głównie kryteria ich wyodrębniania oraz ich cechy rodzajowe. Zainteresowanie powyższe, szczególnie widoczne wśród przedsta- wicieli doktryny europejskiej, koncentruje się na badaniu struktury i miej- sca władz regulujących w systemach prawnych państw Starego Kontynentu. Sprawia ono stały wzrost liczby publikacji poświęconych temu obszarowi wie- dzy. Za jednego z prekursorów idei wyodrębniania wśród struktury instytucji państwowych niezależnych organów administracji, powołanych do kreowania i kontroli zachowań rynkowych, w literaturze przedmiotu uznaje się G. Ma- jone. Na początku lat 80. ubiegłego stulecia przewidział on wzrost znaczenia regulacyjnych funkcji państwa i powołanych w celu realizacji tychże funkcji organów25. G. Majone, już w jednym z pierwszych opracowań dotyczących po- wołanej tematyki26, wskazywał na konieczność instytucjonalnego i organiza- cyjnego wyodrębnienia ze struktury władzy państwowej organów wolnych od uwarunkowań politycznych, posiadających wysoki stopień specjalizacji i duży zakres dyskrecjonalnej władzy w realizowaniu przypisanych im zadań27. Jak wskazują F. Giraldi i M. Maggetti, odwołując się do G. Majone oraz D. Levi- Faur’a, ten typ władzy regulacyjnej zazwyczaj wiązany jest z konkretnym pań- stwem lub pojmowanym sektorowo rodzajem rynku. Oznacza to, że coraz wię- cej aspektów życia jednostek jest kształtowanych przez instytucje, które nie posiadają mandatu pochodzącego z wyborów powszechnych oraz nad których działaniem władza polityczna nie posiada bezpośredniej kontroli28. Koncepcje dotyczące strukturalnego wyodrębniania organów regulujących w nauce eu- ropejskiej były twórczo rozwijane przez J. Jordana i D. Levi-Faur’a. Dokonu- jąc przeglądu teorii państwa regulacyjnego i omawiając poszczególne podej- ścia do tematyki, doszli oni do wniosku, że studia nad państwem regulacyjnym przybierają charakter interdyscyplinarny, a z uwagi na wzajemne przenikanie się zjawisk stanowiących przedmiot zainteresowania naukowego prawników, lub „władza regulacyjna” [np. F. Giraldi, M. Maggetti, The Independence of Regulatory Authori- ties, [w:] D. Levi-Faur (red.), Handbook of the Politics of Regulation, Cheltenham 2011; G. Majone, The Rise of the Regulatory State in Europe, West European Politics 1994, vol. 17, Nr 3]. 25 F. Giraldi, M. Maggetti, The Independence..., s. 201–203. 26 Pojawiają się notabene dopiero dekadę później, gdyż artykuł pt. The Rise of the Regula- tory State in Europe ukazuje się w 1994 r., pozycja pt. Temporal Consistency and Policy Credibi- lity: Why Democracies Need Non–Majoritarian Institutions zostaje zaś opublikowana w 1996 r.; G. Majone, Temporal..., European University Institute, Working Paper RSC 1996, Nr 96/57, www.cadmus.eui.eu. 27 G. Majone, Temporal..., s. 6–8. 28 F. Giraldi, M. Maggetti, The Independence..., s. 202. 7 Rozdział I. Wprowadzenie ekonomistów, socjologów i politologów trudno jest zachować metodologiczną czystość29. Skrupulatnego przeglądu aktualnych poglądów na państwo regulacyjne dokonuje M. Swora w pozycji „Niezależne organy administracji”, gdzie przy- wołując m.in. dzieła M. Morana, E.S. Savasa, J. Jordany i D. Levi-Faur’a, R. Bal- dwina i M. Cave, P.G. Ronessa, P. Lægreida i K. Rubecksena oraz V. Moreiry i F. Maçãsa przeprowadza szczegółową analizę współczesnych ustaleń bada- czy problematyki władz regulacyjnych30. Lektura wskazanej pozycji M. Swory prowadzi do konkluzji, że dominuje paradygmat zakładający wyodrębnianie kategorii władz regulacyjnych, przez odwołanie się do kompozycyjnego wy- różnienia organów regulujących z uwagi na funkcje, które zostały im przypi- sane przez prawodawcę. Innymi słowy, o statusie organu regulującego przesą- dza najpierw wyodrębnienie go ze struktury organów administracji publicznej z uwagi na konieczność realizacji określonej polityki regulacyjnej i wyposaże- nie go w pewne swoiste cechy takie jak niezależność, a dopiero później przypi- sanie mu odpowiednich instrumentów oddziaływania na procesy gospodarcze i społeczne31. Sekwencja ta wydaje się być pewną logiczną koniecznością, jed- nocześnie często jednak przesądza o wyborze przedmiotu badań i stosowanej metodologii. Zdecydowana większość komentatorów koncentruje się w swo- ich dowodach naukowych na analizie typowo ustrojowej, tj. opisywaniu struk- tury regulatorów, kryteriów ich wyodrębnienia, miejsca organów regulujących w aparacie administracyjnym państwa, relacji pomiędzy regulatorami a orga- nami władzy politycznej lub cechach rodzajowych takich jak niezależność, czy też specjalizacja32. Szczególnego odnotowania w obszarze badań i dyskusji nad niezależnymi organami regulującymi wymaga pionierska praca T. Wosia „Niezależne or- 29 M. Swora, Niezależne..., s. 17–18. Autor ten obszernie analizuje współczesne stanowiska i ra- cje przedstawione przez J. Jordana i D. Levi-Faur’a na temat wyodrębnienia wśród przedstawicieli nauki trzech kategorii koncepcji państwa regulacyjnego: minimalistycznej (wskazującej na fik- cyjny charakter pojęcia „państwo regulacyjne”), wyważonej (opowiadającej się za wyposażeniem państwa w nowoczesne metody regulacyjne, opisywane w kategoriach instrumentów państwa, za pomocą których „państwo ma sterować, a nie wiosłować” (ang. government is to steer not to row) i zbyt ambitnej. 30 Ibidem, s. 7–55. 31 Ibidem, s. 21–22. 32 Jako przykład może posłużyć przywoływane już opracowanie M. Swory, które w całości poświęcone jest aspektom ustrojowym, czy też pozycja pt. „Prawny model regulacji sektorowej” W. Hoffa, która spośród 300 stron analizy, rezerwuje niemal 260 stron problematyce prawnoustro- jowej. 8 2. Formy działania niezależnych organów... gany regulujące w Stanach Zjednoczonych Ameryki. Zagadnienia prawne”33. M. Swora trafnie zauważa, że powyższa praca o ponad dekadę wyprzedzała pierwsze poważne europejskie opracowania problematyki organów regulacyj- nych34. Pomimo że pozycja ta omawiała genezę powstania i funkcjonowanie organów regulujących w modelu obowiązującym w Stanach Zjednoczonych, to poczynione w niej ustalenia i oceny mają charakter uniwersalny i mogą słu- żyć za punkt odniesienia we współczesnej dyskusji o kształcie modelu regulacji gospodarki. Jeden z rozdziałów rozprawy habilitacyjnej T. Wosia, stanowiący niemal połowę rozważań, został poświęcony szczegółowej analizie form dzia- łalności regulacyjnej, których klasyfikacja i podział może być wykorzystany w studium dotyczącym form działania polskich organów regulujących. Wzrost zainteresowania przedstawicieli nauk prawnych widoczny jest także współcześnie w doktrynie polskiego prawa administracyjnego. Nieza- leżne organy regulujące w ujęciu ogólnego modelu teoretycznego zostały przedstawione m.in. u K. Jaroszyńskiego i M. Wierzbowskiego, którzy poświęcili tej problematyce rozdział w „Systemie Prawa Administracyjnego” (tom 6, do- tyczący podmiotów administrujących) oraz u M. Szydło w rozprawie „Regu- lacja sektorów infrastrukturalnych jako rodzaj funkcji państwa wobec gospo- darki”. Rozważań na temat odnoszenia niezależnych organów regulacyjnych do wybranych segmentów rynku i wyodrębnionej tą metodą gałęzi prawa, tj. sektorów infrastrukturalnych, analizy domeny prawno-regulacyjnej w sek- torze prawa telekomunikacyjnego, podjęła się I. Kawka, która badała genezę powstania i status telekomunikacyjnych organów regulujących w Unii Euro- pejskiej35. Rozważania na ten temat podjął również W. Hoff, który omawia- jąc tematykę organów regulujących wyodrębnił model regulacji sektorowej w dziedzinie energetyki i telekomunikacji36. Materia niezależnych organów administracji omawiana jest również w pozycjach o charakterze podręczni- kowym37 oraz stanowi przedmiot analizy licznych opracowań tematycznych 33 T. Woś, Niezależne organy regulujące w Stanach Zjednoczonych Ameryki. Zagadnienia prawne, Kraków 1980. 34 M. Swora, Niezależne..., s. 35. 35 I. Kawka, Telekomunikacyjne organy regulacyjne w Unii Europejskiej, Kraków 2006. 36 W. Hoff, Prawny..., s. 15. 37 Np. K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2005; K. Pawłowicz, Nie- typowe podmioty administrujące w sferze gospodarki, [w:] C. Banasiński i in., Prawo administra- cyjne. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2001, s. 126 i n. 9 Rozdział I. Wprowadzenie w czasopismach prawniczych38, prawniczej publicystyce39 i poradnikach dla przedsiębiorców40. W dotychczasowej literaturze przedmiotu brak jest pozycji, która w spo- sób kompleksowy podjęłaby problematykę form działalności regulującej nie- zależnych organów administracji publicznej. Istniejąca w tej materii luka, skła- nia do pogłębionych studiów w przedmiocie przyznanych organom regulują- cym form działania, a konkretnie form, które są właściwe dla metody działania prawa administracyjnego. Chociaż truizmem dla prawnika-administratywisty będzie implikacja stanowiąca, że skoro organy regulujące są częścią aparatu administracji publicznej, to stosowane przez nie formy działania również będą właściwe dla tej gałęzi prawa, niemniej, z uwagi na specyfikę działania organów regulujących oraz rodzaj zadań, które zostały przed nimi postawione przez prawodawcę, instrumenty prawne, jakimi posługują się w celu wypełnienia tych zadań, przybierają również formy czynności konwencjonalnych, odpo- wiadające instytucjom prawa prywatnego lub posiadające ich cechy. Właśnie ta specyfika zadań postawionych przed niezależnymi organami administracyj- nymi determinuje swoistość form, za pomocą których zadania owe są realizo- wane. Wskazano powyżej, że dotychczasowy model wyróżnienia niezależnych or- ganów administracji przybiera postać typu ustrojowego, determinującego od- rębność przez opis cech rodzajowych i relacje z innymi instytucjami aparatu państwowego. W niniejszej monografii podjęta zostanie próba dowiedzenia, że model organu regulacyjnego może być wyodrębniony nie tylko z perspektywy organizacyjno-ustrojowej, ale również z punktu widzenia posiadanych przez organ kompetencji i związanych z nimi form działania. Właśnie taka metoda badawcza prawa administracyjnego proponowana jest m.in. przez J. Zimmer- manna, który dowodzi, że „o funkcjonowaniu danego podmiotu prawa jako organu administracyjnego nie decyduje nazwanie go takim organem, tylko przypisana mu przez ustawę kompetencja (...) Dla kogokolwiek, kto chce usta- 38 Np. W. Hoff, Recepcja pojęcia regulacji i organu regulacyjnego na przykładzie polskiego prawa, PiP 2005, Nr 8; T. Kocowski, Stanowienie i stosowanie norm prawa administracyjnego w obszarze reglamentacji działalności gospodarczej, AUWr 1996, Nr 253. 39 Np. D. Niedzielska-Jakubczyk, TSUE: wyrok uchylający odnosi skutek od daty wydania decyzji, Rzeczpospolita 25.10.2016 r.; J. Kuraś, Szybki, mobilny Internet dla każdego – jest decyzja Prezesa UKE, Rzeczpospolita 23.6.2016 r. 40 Zestawienie „Organy regulacyjne w wybranych krajach UE”, www.pracodawcyrp.pl. 10 3. Funkcje administracji publicznej a funkcja... lić czy ma do czynienia z organem administracji publicznej, wystarczające jest przyjrzenie się jego kompetencji”41. Prowadzone rozważania dotyczyć będą, zgodnie z tytułem pracy, form ad- ministracyjnoprawnych, tj. form, których realizacja jest w decydującej mie- rze przejawem stosowania władztwa, a przez to mających charakter admi- nistracyjnych działań jednostronnych, czyli, jak wskazywał W. Dawidowicz, form właściwych dla organów administracji42. Zdefiniowanie ram takiego mo- delu działania organów regulujących poprzedzone musi być jednak analizą natury bardziej ogólnej, a mianowicie próbą odpowiedzi na pytanie o zasad- ność wyodrębnienia funkcji regulacyjnej jako jednej z funkcji administracyj- nej państwa. Funkcja ta, w prowadzonej analizie, nie dotyczy jednego, wybra- nego sektorowo organu regulującego, czy też konkretnej sfery, bądź segmentu rynku, ale jest rekonstruowana przez autora w wymiarze generalnym, doty- czącym wszystkich obszarów, które obejmują swym zasięgiem formy działa- nia niezależnych organów regulujących. Limitacja podmiotowa organów ad- ministracyjnych, których formy działania poddane zostaną w późniejszej fa- zie rozważań egzegezie, służy w tym względzie jedynie jako zakreślenie granic eksploracji naukowej, przy czym celem autora jest wykazanie, że model or- ganów regulujących opisywany dotychczas z perspektywy ustrojowej, może być wyodrębniony przez wskazanie na podobieństwa w stosowanych przez or- gany regulujące instrumentach działania. Obydwa modele traktujące o zjawi- sku niezależnych organów administracji z dwóch perspektyw, tj. ustrojowej i materialno-procesowej, nie pozostają we wzajemnym stosunku logicznym al- ternatywy rozłącznej, ale są względem siebie komplementarne. 3. Funkcje administracji publicznej a funkcja regulacyjna Jednym z podstawowych terminów w nauce prawa administracyjnego, opi- sujących podstawy jego wyodrębniania, jest „funkcja prawa administracyj- 41 J. Zimmermann, Przepisy ogólne prawa administracyjnego i definiowanie pojęć, RPEiS 42 W. Dawidowicz, Nauka prawa administracyjnego. Tom 1. Zarys wykładu. Zagadnienia pod- 2009, r. LXXI, z. 2, s. 167. stawowe, Warszawa 1965, s. 256. 11 Rozdział I. Wprowadzenie nego” jako rodzaj „funkcji prawa” in genere43. Cytując Z. Ziembińskiego można wskazać, że funkcje prawa usytuowane są w obszarze „bezpośrednich i po- średnich dróg oddziaływania przepisów prawa na życie społeczne”44 i odno- szą się do pojęć bazujących na „preferowanych presupozycjach aksjologicz- nych, prakseologicznych lub socjotechnicznych”45. Funkcje prawa administra- cyjnego zależeć będą zatem od tego, jaki pozytywny element wartościowania zostanie im przypisany46, tj. jakie efekty w dziedzinie stosunków społecznych ma wywołać realizowanie tego prawa. Wyodrębnianie samych funkcji wiązane jest nie tylko z kompleksowo ujmowanym prawem administracyjnym, ale rów- nież z jego działami, wyróżnionymi w nim grupami przepisów (np. zawartymi w konkretnych aktach prawnych), instytucjami, zasadami prawa, a nawet po- szczególnymi przepisami47. Zastrzeżenie to sprawia, że typologie rekonstru- owanych w piśmiennictwie rodzajów funkcji prawa administracyjnego (czy też funkcji administracji publicznej) mają różnorodny charakter. Jak wska- zuje Z. Duniewska, również oś podziału funkcji prawa administracyjnego może przebiegać według różnorodnych kryteriów, a co za tym idzie wyróżnić można funkcje „generalne i szczegółowe, pierwotne i wtórne, odnoszące się do całego prawa administracyjnego bądź jego części, główne i uboczne, stałe i zmienne (w tym doraźne), wyznaczone w sposób sztywny bądź elastyczny, ukryte bądź ujawnione, założone lub urzeczywistnione, pożądane mniej czy bardziej przez różne podmioty (także negowane przez niektóre z nich)”48. W ujęciu historycznym, za pierwszą funkcję administracji publicznej uznaje się policję administracyjną, za pomocą której definiowano działania 43 Przy założeniu, że podstawowym systemem obowiązującym i wyznaczającym państwo jest prawo, funkcje prawa będą pochodnymi funkcji państwa. J.E. Stiglitz wymienia pięć podstawo- wych funkcji państwa: tworzenie ram prawnych dla prowadzenia działalności, dostarczanie dóbr/ świadczenie usług, regulowanie oraz subwencjonowanie produkcji w sektorze prywatnym, na- bywanie dóbr i usług od prywatnych przedsiębiorstw, redystrybuowanie dochodów (J.E. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, Warszawa 2004, s. 33). 44 Z. Ziembiński, O pojmowaniu celu, zadań, roli i funkcji prawa, PiP 1987, Nr 12, s. 26. 45 Z. Duniewska, Prawo administracyjne – wprowadzenie, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System..., s. 106. 46 Ibidem. 47 Ibidem. 48 Ibidem, s. 107. Na płynność treści funkcji prawa wskazuje m.in. W. Sokolewicz, rozróżniając funkcje zewnętrzne, tj. związane z międzynarodową pozycją państwa oraz funkcje wewnętrzne, przejawiające się w działaniach podejmowanych w obrębie własnego społeczeństwa. Autor ten przekonywająco stwierdza, że treść prawa zależy od typu, formy i funkcji danego prawa, jest wy- razem interesów, woli i poglądów klas społecznych sprawujących władzę państwową, uznawanego przez nie systemu wartości (W. Sokolewicz, Podstawy wiedzy o prawie, Warszawa 1985, s. 9–10). 12 3. Funkcje administracji publicznej a funkcja... prawne i faktyczne przedsięwzięcia w celu odsunięcia niebezpieczeństwa dla dóbr społecznie uznanych za szczególnie cenne, takich jak spokój, bezpieczeń- stwo i porządek publiczny49. Tak określony przedmiot ochrony sprawiał, że administracja, chcąc zapewnić spokój i bezpieczeństwo w realizacji funkcji po- licyjnych, posługiwała się głównie przymusem państwowym lub możliwością jego użycia50. M. Stahl, przywołując pogląd H. Izdebskiego i M. Kuleszy, stwier- dza, że pojęcie policji administracyjnej nie ma charakteru normatywnego, a stanowi jedynie część instrumentarium, za pomocą którego można określić specyficzne relacje między jednostką a administracją działającą w imię inte- resu publicznego51. Wraz ze wzrostem stopnia komplikacji życia społecznego, wzajemne stosunki (relacje) pomiędzy jednostką a administracją publiczną również musiały ulec przeobrażeniu. Obok działalności związanej ze stosowa- niem różnych form przymusu, administracja coraz częściej w realizacji powie- rzonych zadań zaczęła posługiwać się formami niewładczymi. Ogólna funkcja stricte policyjna zaczęła być wypierana przez funkcje związane z zaspokajaniem potrzeb bytowych ludzi i organizowaniem życia społecznego w dziedzinie in- frastruktury, zdrowia, kultury, oświaty, ochrony środowiska, czy sferze socjal- nej52. Na podstawie powierzania administracji publicznej nowych zadań i wy- posażania jej w nowe instrumenty działania (lub realizowania dotychczaso- wych instrumentów działania w nowych obszarach życia społecznego), zaczęto konstruować nowe funkcje administracji publicznej oraz przedmiotu jej dzia- łania, czyli prawa administracyjnego53. Już w 1977 r. J. Borkowski wyróżnił 49 M. Stahl, Pojęcie administracji, jej cechy i funkcje, [w:] M. Stahl (red.), Prawo administra- cyjne, Warszawa 2016, s. 23. 50 Ibidem, s. 24. 51 Ibidem, s. 23–24. 52 P. Ruczkowski, Pojęcie administracji, jej cechy, postacie, funkcje i strefy działania, [w:] Z. Zdyb, J. Stelmasiak (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2016, s. 30–31; M. Stahl, Po- jęcie..., s. 24. 53 Funkcje administracji publicznej są bowiem na potrzeby niniejszego opracowania utoż- samiane z funkcjami prawa administracyjnego z uwagi na zachodzący pomiędzy tymi pojęciami związek. Jak wskazuje Z. Cieślak, prawo administracyjne stanowi podstawę normatywną uregulo- wania treści administracji (Z. Cieślak, [w:] Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo admi- nistracyjne. Część ogólna, Warszawa 2004, s. 55, powoływany przez J. Zimmermanna [w:] Prawo administracyjne, Warszawa 2016). J. Zimmermann dokonując wszechstronnego przeglądu propo- nowanych w literaturze definicji pojęcia administracji i prawa administracyjnego zauważa nawet, że zdefiniowanie prawa administracyjnego jest niezwykle trudne, a nawet niemożliwe, dlatego postuluje wyodrębnianie i próby definicji tego prawa oraz samej administracji publicznej przez wskazanie ich cech swoistych (J. Zimmermann, Prawo..., s. 35–45, 55, 59–61). Na specyfikę zależ- ności pomiędzy administracją i prawem administracyjnym trafnie zwraca też uwagę Z. Niewia- 13 Rozdział I. Wprowadzenie funkcję reglamentacyjno-ochronną, funkcję świadczącą (gospodarczo-organi- zatorską), funkcję zarządzania majątkiem i funkcję wychowawczą54. P. Ruczkowski, skrótowo przywołując podział J. Borkowskiego, wskazuje że funkcja reglamentacyjno-ochronna sprowadza się głównie do wydawania róż- nego rodzaju nakazów i zakazów, których wykonanie zagwarantowane jest możliwością stosowania władztwa państwowego55, natomiast funkcja świad- cząca przejawia się w zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych społe- czeństwa. Z kolei funkcja zarządzania majątkiem polega na czynnościach z za- kresu szeroko pojętego gospodarowania majątkiem publicznym56, a funkcja wychowawcza dotyczy wpływu aparatu państwowego na kształtowanie postaw moralnych obywateli57. Konstruowanie kolejnych, nowych funkcji administra- cji publicznej zależy więc od konkretnego wskazania, jakiego rodzaju cele mają zostać zrealizowane przez administrację publiczną58. Pojęcie celu w tym zna- domski, stwierdzając, że „trudno jest zdefiniować prawo administracyjne bez odniesienia się do pojęcia administracji, ale też nie sposób zauważyć, że prawo administracyjne nie jest tworzone dla samej administracji, a jeżeli tak, to poprzestańmy na stwierdzeniu J. Borkowskiego, że pojęcia ad- ministracja i prawo administracyjne są koherentne, a ich definicje są od siebie zależne” [za Z. Nie- wiadomski, Pojęcie administracji publicznej, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System..., s. 4], które to stwierdzenia należy w pełni zaakceptować. 54 J. Borkowski, Określenie administracji i prawa administracyjnego, [w:] J. Starościak (red.), System Prawa Administracyjnego. Tom 1., Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk 1977, s. 56 i n. Ich wyróżnienie związane było z rozwojem społecznym, politycznym i gospodarczym państwa. 55 P. Ruczkowski, Pojęcie..., s. 31. 56 Ibidem. 57 Ibidem. 58 Np. J. Jeżewski wyróżnia cztery grupy funkcji, które są przynależne administracji publicznej, tj. funkcje polityczne, reglamentacyjne, społeczne i kulturotwórcze oraz w dziedzinie zarządzania gospodarką narodową. Autor ten rozumie funkcje jako zakres powtarzających się działań, wyko- nywanych w ramach podziału pracy powiązany z kompetencjami organów (J. Jeżewski, Funkcje administracji – zagadnienia wstępne, AUWr 1985, Nr 857, s. 110.). Obszernie analizę poszczegól- nych funkcji administracji publicznej przedstawia M. Stefaniuk w pozycji pt. „Działanie admini- stracji publicznej w ujęciu nauk administracyjnych”, w której wyczerpująco prowadzi rozważania na temat zastosowania badań nad funkcjami administracji publicznej w naukach administracyj- nych, stwierdzając, że „prawo może być postrzegane jako wyłączny wzorzec (determinanta) dzia- łań administracji i w takim ujęciu funkcje prawa są funkcjami administracji lub jako jedna z de- terminant działania administracji i wówczas funkcje administracji rozważane są w ujęciu względ- nie samodzielnym. W jednym i drugim ujęciu mniej lub bardziej bezpośrednio akcentowany jest wpływ państwa na kształtowanie i wykonywanie funkcji administracji publicznej” (M. Stefaniuk, „Działanie administracji publicznej” w ujęciu nauk administracyjnych, Lublin 2009, s. 351 oraz literatura powoływana na s. 317–352). Szeroko funkcje administracji gospodarczej jako wyzna- czone kierunki działania jej organów analizuje K. Jaroszyński w podręczniku Prawo gospodarcze – Zagadnienia administracyjnoprawne, gdzie wymienia m.in. funkcję regulacyjną, reglamentacyjną, nadzoru gospodarczego oraz stymulacyjną [K. Jaroszyński, Funkcje administracji gospodarczej, 14 3. Funkcje administracji publicznej a funkcja... czeniu wiąże się z pojęciem funkcji, będąc dla niej punktem odniesienia. Je- żeli spojrzymy na kierunek ich zależności to funkcja jest pochodną celu. Wza- jemna relacja pomiędzy celem a funkcją administracji i realizowanego przez nią prawa administracyjnego przyjmuje postać modelu, w którym mający za- zwyczaj charakter polityczny cel przesądza o realizowanej funkcji, a ta speł- niana jest za pomocą ukonstytuowanych prawnych form działania. Wzboga- cając analizę funkcji administracji publicznej o kategorię celu, rozumianego jako konkretny stan rzeczy, na który ukierunkowane jest dane dążenie59, wy- odrębnianie funkcji administracji publicznej będzie sprawą pochodną i wtórną wobec przyjętego celu. Takie rozumienie funkcji administracji publicznej ko- responduje z rozumieniem prawa jako narzędzia, środka do osiągania zamie- rzonych celów60, który jak lapidarnie wskazuje Z. Duniewska wymaga przy- pisania odpowiedniej roli komuś lub czemuś, co służy temu celowi61, a więc „oczekujemy, że obrany cel ma być urzeczywistniony poprzez, w tym przy- padku, prawo administracyjne, ściślej – rezultat zachowania jego prawodawcy, a później adresata normy prawnej”62. Cel, będący obiektem funkcji prawa ad- ministracyjnego, musi mieć charakter celu publicznego, współcześnie wiąza- nego z pojęciem interesu publicznego, aby można było przypisać mu walor de- terminanty funkcji prawa in genere63. M. Wyrzykowski definiuje go jako inte- res wszystkich ludzi żyjących w ramach politycznie zorganizowanej wspólnoty, gdzie zapewniona jest realizacja legitymowanych interesów ogółu, z poszano- waniem praw jednostki jako niezbywalnej części dobra publicznego64. Utożsa- mienie celu publicznego/interesu publicznego z wymiarem generalnym, tj. słu- żącym zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa, po raz kolejny akcentuje instru- mentalny charakter rozwiązań prawnych, które służyć mają zaspokojeniu tych potrzeb oraz ponadindywidualny wymiar celów i funkcji prawa. Przenosząc powyższe ustalenia w obszar funkcji administracji publicznej względem gospodarki i sposobu organizacji rynku, należy stwierdzić, że in- stytucje niezależnych organów regulujących dążą do osiągnięcia spetryfikowa- [w:] H. Gronkiewicz-Waltz, M. Wierzbowski (red.), Prawo gospodarcze – Zagadnienia administra- cyjnoprawne, Warszawa 2015, s. 173–209]. 59 Z. Duniewska, Prawo..., s. 106. 60 Ibidem. 61 Ibidem. 62 Ibidem. 63 Z. Duniewska, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, [w:] M. Stahl (red.), Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2016, s. 75. 64 Ibidem. 15 Rozdział I. Wprowadzenie nych celów politycznych, przez konkretne formy działania realizują zaś funk- cje administracji publicznej, w tym również – a nawet przede wszystkim – funkcję regulacyjną. Funkcja regulacyjna, podobnie jak inne funkcje admini- stracji publicznej, wyróżniona zostaje przez opis celu, którego osiągnięciu ma służyć. Celem tym jest korygowanie aktywności uczestników rynku dla osią- gnięcia rezultatu w maksymalnym stopniu efektywnego ekonomicznie, a jed- nocześnie realizującego inne wartości uznane za społecznie pożądane, jak cho- ciażby stan uczciwej konkurencji i sprawiedliwego dostępu do różnego rodzaju dóbr i usług. Funkcja regulacyjna jest zatem koniecznym rezultatem służebnej funkcji prawa względem gospodarki65. Odkrywanie reguł skutecznego działania, w celu realizacji postawionych przez prawodawcę celów, wymaga pogodzenia różnych, często sprzecznych ze sobą interesów poszczególnych grup uczestników życia gospodarczego. J. Grabowski, dostrzegając ten problem, trafnie wskazuje, że z punktu widze- nia producenta ważne będzie takie dobranie czynników organizacyjnych, tech- nicznych i ekonomicznych, które zapewnią mu w danym czasie i miejscu osiąganie maksymalnego zysku przy minimalnych, niezbędnych nakładach66. Z kolei zabezpieczenie interesów konsumentów wymaga poszukiwania opty- malnego sposobu pełnego zaspokojenia popytu na te towary lub usługi, które w danej chwili są przez nich wyraźnie preferowane, przy jednoczesnym za- bezpieczeniu standardów jakościowych i ceny towaru67. Przez wzgląd na in- teres ogólnospołeczny, należy dążyć do skutecznego pomnażania dochodów państwa, które mogą zostać wykorzystane na zaspokojenie tzw. potrzeb zbio- rowych68. Wszystkie te postulaty realizowane są przez państwo w stopniu wy- 65 Zob. J. Grabowski, Prawo a gospodarka, [w:] J. Grabowski, L. Kieres, A. Walaszek-Pyzioł, System Prawa Administracyjnego. Tom 8a. Publiczne prawo gospodarcze, Warszawa 2013, s. 4−5. Nieco inaczej funkcję regulacyjną opisuje K. Jaroszyński, wskazując, za E. Kosińskim, że jest to władcza ingerencja państwa w gospodarkę, polegająca na objęciu jej sektora kompleksową regula- cją prawną [E. Kosiński, Regulacja prokonkurencyjna nową funkcją państwa? Rozważania na przy- kładzie sektora elektroenergetycznego Unii Europejskiej, (w:) B. Popowska (red.), Funkcje współ- czesnej administracji gospodarczej, Poznań 2006, s. 183 i n.]. Autor ten wyraźnie odróżnia funk- cję regulacyjną od reglamentacyjnej, poświęcając obydwu osobne pozycje, niemniej stwierdza, że funkcja regulacyjna jest pokrewna reglamentacji gospodarczej, jednak regulacja obejmuje działal- ność gospodarczą kompleksowo i ingeruje w większym stopniu niż klasyczna działalność regla- mentacyjna, na co ma wpływ ratio legis unormowań służących regulacji, tj. zaangażowanie inte- resu publicznego w realizację zadań państwa, ochrona konsumentów, tworzenie i ochrona kon- kurencji na rynku i rozwój rynku wewnętrznego (K. Jaroszyński, Funkcje..., s. 177–178). 66 Ibidem, s. 5. 67 J. Grabowski, Prawo a gospodarka..., s. 5. 68 Ibidem. 16 3. Funkcje administracji publicznej a funkcja... nikającym z przyjętych założeń politycznych, co wynika z dwóch istotnych okoliczności stanowiących, że układ i treść poszczególnych celów oraz wyzna- czanych nimi funkcji prawa są zmienne w czasie, a spełnienie postulatów za- spokojenia interesów poszczególnych grup uczestników życia gospodarczego ma charakter stopniowalny. Założenie to prowadzi z kolei do wniosku, że funkcja regulacyjna państwa realizowana za pomocą aparatu administracyj- nego (w tym wypadku niezależnych organów regulujących) jest wypadkową różnych funkcji administracji publicznej, ukierunkowanych na osiągnięcie ce- lów społecznie pożądanych przez poszczególnych uczestników życia gospo- darczego lub ich grupy. Złożoność przedmiotu działań podejmowanych przez aparat regulacyjny dla realizacji przyjętych celów, przesądza o różnorodno- ści stosowanych przez te organy form działania. Inaczej bowiem proces sto- sowania prawa administracyjnego będzie przebiegał w celu zabezpieczenia uczestników rynku przed przedsiębiorcą posiadającym pozycję dominującą i mogącym w ten sposób wyeliminować rynkowe reguły konkurencji, nato- miast inne instrumenty będą potrzebne, aby prowadzić proces efektywnego gospodarowania przez państwo dobrami publicznymi, np. rezerwowania za- kresów częstotliwości w telekomunikacyjnym sektorze rynku, jeszcze innych instrumentów będzie zaś wymagała realizacja postulatu zwiększania świado- mości uczestników rynku w określonym obszarze wiedzy (np. kampania in- formacyjna prowadzona w związku z wdrożeniem naziemnej telewizji cyfro- wej i w celu zapobieżenia wykluczeniu cyfrowemu). Ciężar definicji funkcji regulacyjnej, z konieczności przerzucony być musi na ustalenia w zakresie znaczenia pojęcia samej regulacji, rozumianej jako ob- szar urzeczywistnienia tej funkcji państwa69. Metodą tą posłużył się W. Hoff, który odwołując się do H. Izdebskiego, wskazuje na dwa znaczenia tej kategorii pojęciowej. Pierwsze, nazwane „regulacją na rzecz konkurencji” zakłada, że re- gulacja ma charakter sporadyczny i polega na doprowadzeniu rynku do stanu, w którym funkcjonuje on należycie i w efekcie powstrzymaniu się przez organ od dalszej interwencji70. Drugie, określane mianem „regulacji prospołecznej” 69 W innym wypadku bowiem popadniemy w niepotrzebną tautologię stanowiącą, że funkcja regulacyjna jest funkcją administracji publicznej/funkcja prawa administracyjnego dotycząca re- gulacji, regulacja zaś to przedmiot/obiekt funkcji regulacyjnej. Mimo swej prawdziwości definicja ta jest jednak mało przydatna. 70 W. Hoff, Prawny..., s. 16. Przywołany przez autora pogląd H. Izdebskiego porównuje rolę organu regulacyjnego do zegarmistrza regulującego zegarek. W. Hoff obrazowo zestawia regulację jako dziedzinę działania niezależnych organów regulujących z właściwościami leków i metodą ich 17 Rozdział I. Wprowadzenie wiąże się z korygowaniem mechanizmów rynku z uwagi na konieczność za- bezpieczenia określonych celów społecznych71. Chociaż autor nie formułuje wprost odesłania do wskazanych powyżej za J. Grabowskim72 trzech obszarów interesów grup uczestników życia gospodarczego (który swoje uwagi poczy- nił w wymiarze uniwersalnym, tj. w dziedzinie całości stosunków wyznaczo- nych administracyjnym prawem gospodarczym), to wydaje się, że zgodność terminologiczna pomiędzy tymi poglądami jest zachowana. Podyktowane jest to akceptacją zaliczenia niezależnych organów administracji publicznej do ka- tegorii podmiotów prawa administracyjnego, które realizując określone zada- nia państwa posiadają podmiotowość administracyjnoprawną73. Z uwagi na złożoność przedmiotu regulacji sprawowanej przez organy re- gulujące należy zadać pytanie o zasadność poszukiwania wyczerpującej defi- nicji tego pojęcia. Obszerność materii administracyjnego prawa ustrojowego i materialnego powoduje trudności w budowie definicji o znaczeniu general- nym74. Jak wskazuje J. Zimmermann – „rozważanie przedmiotu prawa admi- nistracyjnego, jeżeli chcemy uznać, że jest ono potrzebne albo konieczne, po- winno się odbywać na innej płaszczyźnie, niż dotąd zaprezentowane. Nie po- winno ono służyć tylko definiowaniu lub określaniu jego granic, ale powinno dochodzić głębiej i zwracać uwagę na jego istotę (...) częste i bardzo war- tościowe bywają także określenia prawa administracyjnego nieujęte w pełną definicję, ale wyodrębniające jedną jego i podstawową cechę”75. Uwaga ta może być pomocna przy próbie określenia istoty znaczenia pojęcia „regulacji” przez wskazanie jej cech charakterystycznych, co będzie miało miejsce w Roz- dziale III monografii. Założyć można, że nie tylko sama regulacja posiada pewne przymioty charakterystyczne, przez które mogą być uchwycone jej zna- miona, ale również formy działania stosowane przez organy administracji re- gulacyjnej odznaczają się daleko idącą specyfiką, pozwalającą na posługiwanie się pojęciami funkcji regulacyjnej i metodą regulacyjną jako odrębną kategorią semantyczną w naukach prawnych. Na potrzeby aktualnego stanu rozważań oddziaływania na organizm, implikując, że skoro nieskuteczność rynku jest chorobą, to instru- menty regulacji są lekarstwem umożliwiającym sprawne funkcjonowanie sił konkurencji. 71 Ibidem. 72 Zob. przypis Nr 65. 73 Na temat podmiotowości administracyjnoprawnej organu administracji publicznej szeroko pisze J. Niczyporuk wskazując, że jest to wynik niezbędnego przyznania organowi przymiotu ko- niecznego do uznania go za część aparatu administracyjnego państwa (J. Niczyporuk, Podmioto- wość administracyjnoprawna, Lublin 2016, s. 130 i n.). 74 J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 13–29. 75 Ibidem, s. 23–24. 18 3. Funkcje administracji publicznej a funkcja... przyjmijmy, że funkcja regulacyjna jest składową i wypadkową wielu zadań i celów, które ustawodawca przewidział dla niezależnych organów administra- cji publicznej76. Funkcja ta przejawia się w wielu obszarach prawa administra- cyjnego i dotyczy różnorodnych grup podmiotów tego prawa, które z punktu widzenia ekonomicznego zakwalifikowane zostają jako uczestnicy rynku, czyli podmioty dokonujące procesów produkcji oraz wymiany dóbr i usług. Reali- zacja funkcji regulacyjnej wiąże się z określonymi cechami rodzajowymi – spe- cyfiką, jaką doznają tradycyjne, administracyjnoprawne formy działania orga- nów administracji publicznej – w sytuacji gdy stają się instrumentem działania organów regulujących. 76 Trzeba jednak wskazać, że samo pojęcie funkcji regulacyjnej i kryteriów jej wyodrębniania nie jest jednolicie rozumiane w doktrynie prawnej. Ciekawy przegląd stanowisk oraz głównych poglądów w tej materii przedstawia M. Goss, dochodząc do wniosku o tożsamym rodowodzie oraz konstytucyjnym uzasadnieniu regulacji i reglamentacji. Mimo to, autor podejmuje próbę znalezie- nia różnic pomiędzy obydwoma pojęciami, w efekcie czego formułuje pogląd o specyficznych me- todach działania organów regulacyjnych, które cechuje samodzielność ustrojowa i niezależność, a więc kryteria tożsame z częścią czynników wskazywanych jako determinanty organów regula- cyjnych w niniejszym opracowaniu (M. Goss, Nadzór i regulacja sektora ropy i gazu, Warszawa 2016, s. 68–97). Warto również odesłać do wyczerpującej analizy T. Długosza, który przedstawia dominujące w piśmiennictwie poglądy na funkcję regulacyjną i sposoby sterowania przez pań- stwo zachowaniami podmiotów gospodarczych. Sięgając do sformułowanych przez tego autora wniosków należy podnieść, że funkcja regulacyjna nie ma ugruntowanego stanowiska w doktrynie prawa – niektórzy autorzy w ogóle funkcji tej nie wyróżniają, inni przypisują to pojęcie specyficz- nej ingerencji administracyjnej jedynie w sektorach infrastrukturalnych, a pomiędzy tymi skraj- nymi stanowiskami prezentowane są też stanowiska traktujące o pojęciu regulacji w tzw. szerokim ujęciu, rozumianej jako władcze organizowanie przez państwo warunków funkcjonowania rynku, warunków podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej, bez przywiązywania wagi do skutku w postaci ograniczenia wolności gospodarczej (m.in. poglądy M. Szydły, M. Wierzbow- skiego, K. Jaroszyńskiego, H. Gronkiewicz-Waltz, K. Strzyczkowskiego, W. Hoffa). Cenny jest zwłasz- cza wniosek, że „jeśli treść reglamentacji stanowi nie tylko restrykcyjną ingerencję w gospodarkę ale również celowe kształtowanie stosunków gospodarczych to trudno znaleźć miejsce na wyróż- nienie funkcji regulacyjnej; inaczej jest jednak, jeśli reglamentację pojmuje się jako tzw. funkcję defensywną i restrykcyjną, nastawioną na ingerencję administracji w sferę gwarantowanej swo- body działalności gospodarczej, a więc na ograniczenie swobody działalności gospodarczej, a nie organizowanie stosunków gospodarczych” (T. Długosz, Funkcja regulacyjna, [w:] J. Grabowski, L. Kieres, A. Walaszek-Pyzioł, System Prawa Administracyjnego. Tom 8a. Publiczne prawo gospo- darcze, Warszawa 2013, s. 697–707, cyt. s. 700). 19
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Administracyjnoprawne formy działań regulacyjnych niezależnych organów administracji publicznej
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: